Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., diez (10) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA Radicación: 11001 33 35 023 2018 00190 01 (2261-2023) Demandante: Sandra Milena Suárez Álvarez Demandado: Distrito Capital (Secretaría Distrital de Salud, Fondo Financiero Distrital de Salud) Temas: Recurso de súplica AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de súplica interpuesto por la parte actora, contra el auto del 11 de mayo de 2023, proferido por el consejero de Estado Jorge Iván Duque Gutiérrez, a través del cual se rechazó de plano el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. 1.

Antecedentes 1.1. Las actuaciones procesales i) En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Sandra Milena Suárez Álvarez, por conducto de apoderado judicial, formuló demanda en orden a que se declarara la nulidad del Oficio 2017EE100486 O 1 del 22 de diciembre de 2017, expedido por la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, por medio del cual se denegó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó a) declarar que hubo una relación de trabajo entre ella y el Distrito Capital (Secretaría Distrital de Salud, Fondo Financiero Distrital de Salud), desde el 1.° de noviembre de 2013 hasta el 10 de marzo de 2016; b) declarar 2 Radicado: 11001 33 35 023 2018 00190 01 (2261-2023) Demandante: Sandra Milena Suárez Álvarez que la entidad accionada debía pagarle los salarios y prestaciones que perciben sus servidores; c) declarar que se efectuaron retenciones «al salario»; d) declarar que el Distrito debía asumir los pagos de seguridad social integral; e) pagar los salarios y prestaciones sociales que devenga un servidor de dicha entidad; f) cancelar la indemnización por terminación unilateral e injustificada del vínculo laboral; g) devolver las sumas que se retuvieron del «salario»; h) reembolsar lo que se sufragó con destino a la seguridad social; i) reconocer los intereses de mora sobre los valores adeudados; j) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y siguientes del CPACA; y k) condenar en costas a la parte demandada.1 ii) El 6 de abril de 2022, el Juzgado Veintitrés (23) Administrativo de Bogotá D. C., profirió sentencia de primera instancia, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos:

PRIMERO: DECLARAR parcialmente probada la excepción de “prescripción” propuesta por la entidad demandada respecto al pago derivado de la declaratoria del contrato realidad por el periodo anterior al 10 de junio de 2015, de conformidad con lo manifestado en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLÁRESE la NULIDAD del Oficio No. [sic] 2017EE100486 O 1 de fecha 22 de diciembre de 2017, por medio del cual la SECRETARÍA DISTRITAL DE SALUD – FONDO FINANCIERO DISTRITAL DE SALUD, le negó a la accionante, señora SANDRA MILENA SUÁREZ ÁLVAREZ, los derechos y acreencias laborales derivados de la relación laboral, de acuerdo con los motivos expuestos en la parte motiva de la providencia.- TERCERO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se CONDENA [a] la SECRETARÍA DISTRITAL DE SALUD – FONDO FINANCIERO DISTRITAL DE SALUD, a reconocer y pagar a la señora SANDRA MILENA SUÁREZ ÁLVAREZ […], en forma indexada, las prestaciones sociales y demás emolumentos legales, en igualdad de condiciones que empleado de planta de personal de la entidad, con similares funciones, durante el período en el cual se demostró la existencia de la relación laboral, esto es, desde el del [sic] 11 de junio de 2015 al 10 de marzo de 2016, de acuerdo con lo probado y consignado en la parte motiva de esta sentencia.

CUARTO: SE CONDENA a la entidad demandada a pagar a la actora los porcentajes de cotización correspondientes a pensión y salud que debió trasladar a los Fondos correspondientes durante el periodo acreditado que prestó sus servicios.

QUINTO: DECLÁRASE que el tiempo laborado por la demandante a través de los contratos de prestación de servicios y sus adiciones o prórrogas, se deben computar para efectos pensionales. 1 Índice 2 de la plataforma Samai del Consejo de Estado. 3 Radicado: 11001 33 35 023 2018 00190 01 (2261-2023) Demandante: Sandra Milena Suárez Álvarez SEXTO: La entidad debe pagar a la parte demandante los valores correspondientes de las prestaciones sociales de que tratan los numerales anteriores, actualizados de acuerdo con lo expresado en la parte motiva de esta providencia, conforme con los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula consignada en la parte motiva de esta sentencia.

SÉPTIMO: Se niegan las demás pretensiones de la demanda conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. No se condena en costas ni agencias en derecho a la entidad, por las razones expuestas.

OCTAVO: La entidad condenada dará cumplimiento al presente fallo, dentro de los términos previstos en los artículos 187, inciso 4°, 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, sin necesidad de nuevo mandato judicial. […].2 [Negritas propias del original] iii) El 26 de octubre de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: En ese orden, dos son los argumentos que en esencia lleva[n] a este Tribunal a decidir y no tener como desvirtuada la presunción de legalidad del acto acusado: 1.- El primero relacionado con la labor contratada, pues como quedó dicho en precedencia, se encontró que no fue una actividad que responda a ejercicio de funciones de carácter permanente, sino temporal y condicionada a las necesidades de las diferentes áreas de la entidad, pues en el año y 11 meses siempre cumplió diferentes actividades; y, 2.- Pese a encontrarse demostrada la prestación del servicio en forma personal y la remuneración percibida por la contratista, contrario a lo considerado por el Juez de Primera Instancia y por la demandante, no se acreditó el elemento de la subordinación que lleva a apreciar de manera inequívoca la existencia de una relación laboral escondida detrás del contrato de prestación de servicios.

Lejos de evidenciarse subordinación y dependencia, la Sala advierte una relación coordinada entre la entidad y la contratista, necesaria para la efectividad del objeto contractual, como necesaria era la exigencia de cumplimiento contractual. Porque la primera regla de un acuerdo de voluntades, como es el contrato de prestación de servicios, es que el contrato es para cumplirse y se cumple bajo la exigencia de ese acuerdo, so pena de incurrir en sanciones por el incumplimiento que la entidad debe estar vigilante.

Si no lo hace, sus agentes o por lo menos quien tiene la facultad de contratar, responde disciplinaria y penalmente. Bajo las anteriores consideraciones, la Sala encuentra que la parte actora no cumplió con la carga de la prueba que lleve a inferir una desnaturalización de 2 Ibidem. 4 Radicado: 11001 33 35 023 2018 00190 01 (2261-2023) Demandante: Sandra Milena Suárez Álvarez su contrato de prestación de servicios, y en consecuencia no logró desvirtuar la presunción de legalidad que ampara el acto enjuiciado, de manera que tal y como se indicó en dicho acto, la ejecución del objeto contratado se hizo de manera independiente y autónoma como corresponde a una relación de carácter contractual, soportada en la autonomía de la voluntad, que no da lugar a los reconocimientos salariales y prestacionales reclamados por la demandante en el libelo inicial. […].3 [Negritas propias del original] iv) El 16 de noviembre de 2022, la señora Sandra Milena Suárez Álvarez interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia,4 el cual sustentó de la siguiente manera: a. El fallo del 26 de octubre de 2022 contrarió la Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del expediente 05001 23 33 000 2013 01143 01 (1317-16), en la cual se decantaron tres (3) reglas, la primera de las cuales indica que el término estrictamente indispensable al que alude el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, y tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio, sin ánimo de permanencia. b. Las funciones que el Tribunal consideró temporales comprenden actividades que no son ocasionales, sino propias de un funcionario de planta, con vocación de permanencia en la entidad, teniendo en cuenta que el término estrictamente necesario se quebrantó al haberse desarrollado la misma labor durante dos (2) años, aproximadamente. c. El Tribunal pasó por alto las pruebas documentales y testimoniales, y la declaración de parte de la actora, que demuestran la actividad personal e indelegable, la continuada subordinación y la contraprestación por el servicio. 3 Índice 10 de la plataforma Samai del tribunal. 4 Índice 2 de la plataforma Samai del Consejo de Estado. 5 Radicado: 11001 33 35 023 2018 00190 01 (2261-2023) Demandante: Sandra Milena Suárez Álvarez 1.2.

El auto recurrido El 11 de mayo de 2023, el consejero de Estado Jorge Iván Duque Gutiérrez rechazó de plano el recurso extraordinario interpuesto, toda vez que, si bien la sentencia invocada es de unificación jurisprudencial, la señora Sandra Milena Suárez Álvarez no planteó el desconocimiento de dicha providencia, sino que cuestionó el análisis probatorio que realizó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a pesar de que el presente mecanismo no supone una tercera instancia.5 1.3.

El recurso de súplica Inconforme con la anterior decisión, el apoderado judicial de la señora Sandra Milena Suárez Álvarez interpuso recurso de súplica,6 el cual sustentó así: i) De acuerdo con el artículo 262 del CPACA, modificado por el artículo 74 de la Ley 2080 de 2021, si el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cumple los requisitos legales, como ocurre en este caso, deberá admitirse. ii) Para ejercer el recurso, el estudio no se restringe a yerros jurídicos, ya que la transgresión de una sentencia de unificación puede ocurrir por la indebida valoración de las pruebas o la falta de apreciación de ellas.

En el sub lite, Tribunal aplicó indebidamente el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, por la vía probatoria. iii) El Tribunal interpretó «la norma denunciada» de manera inapropiada, puesto que creó una mixtura de conceptos que derivó en lo que denominó «desnaturalización del contrato de prestación de servicios», defecto jurídico que, a su vez, hizo que las pruebas no fueran valoradas.

Lo anterior generó la desatención del criterio de unificación definido por el Consejo de Estado respecto del «contrato realidad». iv) No se pretende el trámite de una tercera instancia, sino que el Consejo de Estado salvaguarde la unidad de interpretación del derecho y su aplicación uniforme, y resarza los agravios derivados de la sentencia impugnada. 5 Índice 5 ibidem. 6 Índice 10 ibidem. 6 Radicado: 11001 33 35 023 2018 00190 01 (2261-2023) Demandante: Sandra Milena Suárez Álvarez 2.

Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a determinar si los argumentos planteados en el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia suponen la pretensión de tramitar una tercera instancia o no, a fin de establecer si se debe confirmar o revocar el auto del 11 de mayo de 2023, dictado por el consejero de Estado Jorge Iván Duque Gutiérrez. 2.2.

Análisis de la Sala. El caso concreto Luego de estudiar los supuestos de hecho y de derecho del presente asunto, el despacho encuentra mérito suficiente para confirmar el auto recurrido, por las razones que se exponen a continuación: La aplicación de una regla de unificación no es automática, pues requiere analizar los hechos del caso concreto para verificar la pertinencia de aquella, ejercicio en el marco del cual la autoridad judicial de instancia goza de independencia y autonomía, conforme a los artículos 228 de la Constitución Política7 y 5 de la Ley 270 de 1996.8 Así las cosas, le corresponde al juez del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia analizar, en cada caso particular, si el interesado realmente plantea el desconocimiento de una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado o si, por el contrario, su intención es reprochar el estudio de las pruebas que se realizó en el proceso ordinario, a fin de que esta corporación verifique si aquel fue apropiado o no, cuestión para la cual no es procedente el recurso mencionado, ya que este «[…] no puede ser utilizado como una tercera instancia en la que se 7 «ARTÍCULO 228.

La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo». 8 «ARTÍCULO 5O.

AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LA RAMA JUDICIAL. La Rama Judicial es independiente y autónoma en el ejercicio de su función constitucional y legal de administrar justicia. Ningún superior jerárquico en el orden administrativo o jurisdiccional podrá insinuar, exigir, determinar o aconsejar a un funcionario judicial para imponerle las decisiones o criterios que deba adoptar en sus providencias». 7 Radicado: 11001 33 35 023 2018 00190 01 (2261-2023) Demandante: Sandra Milena Suárez Álvarez pretenda continuar o replantear el debate sobre el fondo del litigio.

La decisión del recurso de unificación no entraña el estudio de los razonamientos realizados por los tribunales administrativos en cuanto a la aplicación de la ley sustancial, como tampoco la apertura de la discusión por errores de hecho o derecho en materia de valoración probatoria».9 «Ello implicaría desplazar al juez de la controversia y, al tiempo, desbordar la competencia propia del juez del recurso extraordinario, que se circunscribe al desconocimiento o no del asunto unificado por vía jurisprudencial».10 En esas condiciones, la Sala considera, al igual que lo hizo el magistrado Jorge Iván Duque Gutiérrez, que el recurso debía ser rechazado de plano, debido a que el reproche formulado por la señora Sandra Milena Suárez Álvarez no está encaminado a acreditar el desconocimiento de la Sentencia de Unificación SUJ-025- CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, sino a cuestionar la valoración de las pruebas que efectuó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, a tal punto de que manifestó que dicha autoridad judicial no observó las pruebas documentales y testimoniales, ni la declaración de parte, o que las apreció en forma equivocada.

Así pues, aunque i) el recurso se presentó y sustentó oportunamente; ii) se designaron las partes; iii) se especificó la providencia impugnada; iv) se relacionaron los hechos en litigio; y v) se invocó una sentencia de unificación dictada por el Consejo de Estado, las razones en las que se fundó la inaplicación alegada se alejan del propósito del recurso extraordinario, tal como se expuso.

Por último, y sin perjuicio de los motivos ya esbozados, que son suficientes para confirmar el auto del 11 de mayo de 2023, la Sala se limitará a resaltar que la señora Sandra Milena Suárez Álvarez, en el recurso de súplica, intentó justificar la transgresión de la regla de unificación sobre la base de que el Tribunal habría aplicado un criterio de «desnaturalización del contrato de prestación de servicios», el cual, a su juicio, resultaría contrario a las reglas decantadas en la sentencia de unificación invocada; sin embargo, en la sustentación del recurso extraordinario, la propia actora precisó lo siguiente: Para la Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no se debía abordar el estudio del desde la óptica del contrato 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 18 de mayo de 2023, expediente 11001 03 26 000 2019 00148 00 (64849), M.P., Guillermo Sánchez Luque. 10 Ibidem. 8 Radicado: 11001 33 35 023 2018 00190 01 (2261-2023) Demandante: Sandra Milena Suárez Álvarez realidad o relación laboral subyacente, sino desde lo que denominó «desnaturalización del contrato de prestación de servicios» que consiste en verificar si el vinculó contractual fractura los elementos que establece el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que en la práctica resulta ser exactamente lo mismo que verificar si existe o no una verdadera relación de trabajo enmascarada bajo la ficción de la figura del contrato de servicios estatal.11 [Negritas propias del original] Lo anterior permite establecer que, con independencia de los términos que utilizó el Tribunal, lo cierto es que el análisis de instancia se centró en determinar si existió o no una relación laboral encubierta a través de contratos de prestación de servicios, cuestión que fue comprendida por la señora Suárez Álvarez. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala concluye que la señora Sandra Milena Suárez Álvarez pretende controvertir la valoración probatoria realizada por el Tribunal, mas no plantear la inaplicación de la Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, razón por la cual se confirmará el auto del 11 de mayo de 2023.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Resuelve Primero. Confirmar el auto del 11 de mayo de 2023, proferido por el consejero de Estado Jorge Iván Duque Gutiérrez, a través del cual se rechazó de plano el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la señora Sandra Milena Suárez Álvarez, de conformidad con las razones esbozadas previamente. 11 Índice 2 de la plataforma Samai del Consejo de Estado. 9 Radicado: 11001 33 35 023 2018 00190 01 (2261-2023) Demandante: Sandra Milena Suárez Álvarez Segundo. Por Secretaría, una vez en firme esta decisión, dar cumplimiento al ordinal segundo de la parte resolutiva del auto del 11 de mayo de 2023.12 Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JMMC CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 12 «Segundo: Ejecutoriada la presente providencia, por secretaría devolver el expediente al tribunal de origen».