CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintiséis (26) de enero de dos mil veintitrés (2023) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 76001-23-33-000-2018-00988-01 (1309-2022) Demandante: Omaira Margarita Coral de Chamorro Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Reconocimiento de pensión gracia, docente con lapso de vinculación nacional Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la accionante contra la sentencia de 3 de junio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 22 a 27). La señora Omaira Margarita Coral de Chamorro, por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad del «[ ] acto administrativo negativo ficto o presunto, derivado de la no contestación de la solicitud de reconocimiento de pensión gracia, recibida en la [ ] "UGPP", el dia [sic] 28 de noviembre de 2016». Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada (i) conceder la aludida prestación a partir de la fecha de adquisición del estatus pensional (1º de enero de 2015), debidamente indexada;
(ii) pagar intereses moratorios y (iii) dar cumplimiento al fallo en los términos 2 Expediente: 76001-23-33-000-2018-00988-01 (1309-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Omaira Margarita Coral de Chamorro contra la UGPP del artículo 192 del CPACA. Por último, se le condene en costas. 1.1.2 Fundamentos fácticos.
Relata la actora que «[ ] se vinculó como docente, mediante el Decreto número 422 del 29 de septiembre de 1966, como directora de la escuela mixta de El Cedral, Municipio de Samaniego, hasta que por decreto 348 de junio 27 de 1978, se aceptó la renuncia como maestra, sin embargo, la retroactividad de esta es al 30 de septiembre de 1975» (sic); y «[ ] posteriormente se vincula al Departamento del Valle desde el 13 de octubre de 1975 y sin solución de continuidad pasa al Municipio de Santiago de Cali desde 1990, hasta el 1ro de diciembre de 2015, por haber llegado a la edad de retiro forzoso» (sic).
Que «[ ] Por cumplir 20 años de servicio y 50 años de edad, [ ] presenta solicitud de reconocimiento de la pensión gracia a la UGPP, el día 28 de noviembre de 2016, aportando todos los documentos que exige la entidad, sin embargo, a la fecha [ ] no ha dado contestación a las solicitudes». Dice que «[ ] laboró alrededor de 49 años para el Estado, Iniciando la vinculación de manera Nacionalizada, [ ] sin embargo, [ ] no todo el tiempo laborado fue nacionalizado, pues desde el 1ro de octubre de 1975 a 10 de septiembre de 2003, laboró como docente nacional» (sic), por tanto, «[ ] laboró de forma nacionalizada 7.305 días que corresponde[n] a 20 años y cinco días de servicio que se comp[l]etan el día 1ro de diciembre de 2015» (sic). 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por el acto administrativo acusado los artículos 53 de la Constitución Política, 1º, 2º y 3º de la Ley 114 de 1913; 15 de la Ley 91 de 1989 y 19 de la Ley 4ª de 1992. Arguye que «[ ] el establecer que la demandante es de vinculación nacional, en los tiempos expuestos como nacionalizados (29 septiembre de 1966 a 30 de septiembre de 1975 y de 11 de septiembre de 2003 a 1ro de diciembre de 2015) cuando ningún documento soport[a] esta afirmación, con excepción del tiempo de servicio, el cual tampoco tiene ningún soporte para esa determinación, va en contra de los postulados legales, estos documentos da[n] cuenta de manera diáfana que la demandante es nacionalizada, con revisar todos los decretos de nombramiento, se puede establecer sin dubitación alguna que es nacionalizada» (sic). 1.2 Contestación de la demanda (ff. 71 a 77).
La entidad accionada, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones del medio de control y se refirió a los hechos, en el sentido de que no le constan. 3 Expediente: 76001-23-33-000-2018-00988-01 (1309-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Omaira Margarita Coral de Chamorro contra la UGPP Asimismo, propuso las excepciones denominadas inexistencia del derecho, ausencia de vicios en los actos administrativos demandados y buena fe para efecto de costas.
Aduce que la entidad «[…] contabilizó un total de 9 años de servicio con el Departamento de Nariño en el Colegio Seminario Instituto Goretti, y posteriormente un total de 22 años, 7 meses y 6 días con el Ministerio de Educación Nacional […]», por ende, «[ ] no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación solicitada, por cuanto su vinculación a la docencia fue de carácter NACIONAL» (sic). 1.3 Providencia apelada (ff. 92 a 99).
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia de 3 de junio de 2021, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[ ] la actora primero se vinculó a la docencia mediante el Decreto 422 del 29 de septiembre de 1966, expedido por el Gobernador del Departamento de Nariño, para desempeñar el cargo de Directora de la Escuela Mixta de El Cedral en el Municipio de Samaniego, nombramiento que se asume como nacionalizado pues no medió participación del Ministerio de Educación Nacional y fue antes del 1 de enero de 1976», condición en la que «[ ] permaneció hasta el 28 de septiembre de 1975, completando 8 años, 11 meses y 28 días; luego, mediante la Resolución No. 6310 del 29 de septiembre de aquel año, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, fue designada como profesora de secundaria del Colegio Seminario María Goretti del Municipio de Pasto»; y, luego, «[ ] a través de la Resolución N° 1653 del 07 de marzo de 1984, expedida también por el Ministerio de Educación Nacional, fue trasladada al Centro Auxiliar de Servicios Docentes "CASD" [ ]» (sic) de Cali.
Agrega que, «[ ] como quiera que la actora al 1 de enero de 1990 gozaba de una vinculación de carácter nacional y no nacionalizada, su régimen prestacional corresponde al de los docentes nacionales pues además, en este punto, se debe aclarar que el hecho de que una entidad territorial luego de 1990 haya nombrado directamente a un docente, no hace que el nombramiento sea de carácter territorial o nacionalizado, porque para ello debe presentarse la condición de haber sido nombrado sin el cumplimiento de las previsiones del artículo 10 de la Ley 43 de 1975» (sic).
Por consiguiente, «[ ] las personas vinculadas a partir de 1990, tienen la categoría de docentes nacionales, situación que fue precisada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 22 de febrero de 20181 señalando que los educadores "nombrados 1 Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección "A", sentencia del 22 de febrero de 2018, Magistrado Ponente William Hernández Gómez, radicación No. 17001-23-33-000-2015-00825-01(5085-16). 4 Expediente: 76001-23-33-000-2018-00988-01 (1309-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Omaira Margarita Coral de Chamorro contra la UGPP a partir de 1990, ingresaron a la categoría de docentes nacionales, pese a que fueran vinculados por el representante de la entidad territorial.”». 1.4 El recurso de apelación (ff. 102 vuelto a 103 vuelto).
Inconforme con el anterior fallo, la accionante interpuso recurso de apelación, al estimar que «[…] pruebas obrantes en el proceso, debidamente aportadas, fueron ignoradas, tal es el caso de la Constancia de fecha 22 de enero de 2016, emanada de la Gobernación de Nariño, por medio de la cual se certifica los decretos por medio de los cuales la demandante estuvo vinculada sin solución de continuidad a la docencia, en especifico que la demandante se vinculó a la docencia el 29 de septiembre de 1966 y no el 1ro de octubre de 1966, así como el hecho cierto de que la demandante estuvo vinculada hasta el 30 de septiembre de 1975 al departamento de Nariño y que mediante la resolución número 6310 de fecha 29 de septiembre de 1975, fue nombrada a partir del 13 de octubre de 1975 en el Departamento del Valle, es decir, sin que exista solución de continuidad, pues no se superaron 15 días entre la desvinculación al Departamento de Nariño y su vinculación al Departamento del Valle, momento desde el cual no existió ninguna desvinculación hasta el momento del retiro forzoso en el año 2015 […]» (sic); por tanto, «[ ] dicha vinculación es de carácter Nacionalizada, pues en 1966, así fue vinculada, en tales condiciones las normas aplicables a la demandante son las vigentes para aquella época, sin embargo, es preciso señalar que se realizó la sumatoria de los tiempos que la demandante laboró como docente nacionaliza y estos ascienden a 7.305 días que corresponde a 20 años y cinco días de servicio que se comp[l]etan el día 1ro de diciembre de 2015 […]» (sic).
Que «[…] no se puede perder de vista que la fecha de vinculación a la docencia fue en 1966, en el entendido de que la ley que estandariza la vinculación de los docentes, en específico es la ley 91 de 1989, art.1ro, para el caso que nos ocupa el docente nacionalizado es aquel docente vinculado por nombramiento de la entidad territorial antes del 1. de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975 [ ]» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 10 de noviembre de 2021 (f. 105) y admitido por esta Colegiatura a través de proveído de 26 de julio de 2022 (ff. 121 y vuelto), en cumplimiento del artículo 247 del CPACA2; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem la parte demandada presentó alegatos de conclusión3, en los que reiteró que «[ ] la demandante no 2 Modificado por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021. 3 Memorial adjuntado a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai, índice 11. 5 Expediente: 76001-23-33-000-2018-00988-01 (1309-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Omaira Margarita Coral de Chamorro contra la UGPP cumple con los requisitos de tiempo [ ], en tanto las vinculaciones que ostentó desde el año 1975 son de carácter nacional de conformidad con las pruebas obrantes dentro del plenario», mientras que el correspondiente agente del Ministerio Público guardó silencio.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación4, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la actora le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos veinte (20) años como profesora con vinculación territorial o nacionalizada en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales, como lo concluyó el a quo. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial para efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. 3.3.1 Sobre la pensión gracia. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 19135 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley. 4 Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». 5 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 6 Expediente: 76001-23-33-000-2018-00988-01 (1309-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Omaira Margarita Coral de Chamorro contra la UGPP El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]».
De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 19036, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 19287 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual8.
La Ley 37 de 19339 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. 6 «[S]obre Instrucción Pública». 7 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 8 «ARTICULO 128.
Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 9 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 7 Expediente: 76001-23-33-000-2018-00988-01 (1309-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Omaira Margarita Coral de Chamorro contra la UGPP La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 199810, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 197511, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de 10 M. P. Carlos Gaviria Díaz. 11 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 8 Expediente: 76001-23-33-000-2018-00988-01 (1309-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Omaira Margarita Coral de Chamorro contra la UGPP jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] 9 Expediente: 76001-23-33-000-2018-00988-01 (1309-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Omaira Margarita Coral de Chamorro contra la UGPP pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley12.
Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278- 01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 202013, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la 12 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. 13 M. P. José Fernando Reyes Cuartas. 10 Expediente: 76001-23-33-000-2018-00988-01 (1309-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Omaira Margarita Coral de Chamorro contra la UGPP pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta 11 Expediente: 76001-23-33-000-2018-00988-01 (1309-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Omaira Margarita Coral de Chamorro contra la UGPP igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación14 [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o 14 En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. 12 Expediente: 76001-23-33-000-2018-00988-01 (1309-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Omaira Margarita Coral de Chamorro contra la UGPP municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 3.3.2 Sobre la incorporación de los profesores a los entes territoriales, en virtud de la descentralización de la educación pública.
Como se expuso en el acápite precedente, por medio de la citada Ley 39 de 26 de octubre de 1903, el legislador fijó los parámetros iniciales de la «Instrucción Pública», es decir, la educación primaria y secundaria, entre otras, la primera «[…] a cargo y bajo la inmediata dirección y protección de los Gobiernos de los Departamentos» (artículo 3°), y la segunda asumida por «[…] la Nación e inspeccionada por el Poder Ejecutivo» (artículo 4°).
Luego, con la Ley 43 de 1975 se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 315), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho trámite únicamente existían dos (2) categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales.
Y, posterior a la referida nacionalización de la educación, se clasificaron en nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya diferenciación quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional. Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.
Son los vinculados por nombramiento de ente territorial, a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito del artículo 1016 de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional 15 «A partir del 1o. de enero y hasta el 31 de diciembre de 1976, la Nación pagará el veinte por ciento (20%) de los gastos de funcionamiento (personal) de la educación a que se refiere el artículo primero, conforme a los presupuestos respectivos del año de 1975; y así sucesivamente en cada vigencia subsiguiente, aumentará en un veinte por ciento (20%) su aporte a dichos gastos, hasta llegar a absorber el ciento por ciento (100%) de los mismos en 1980 (de 1976 a 1980)». 16 «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». 13 Expediente: 76001-23-33-000-2018-00988-01 (1309-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Omaira Margarita Coral de Chamorro contra la UGPP (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).
Empero, a través de la Ley 60 de 12 de agosto de 199317, el Congreso de la República dio paso a la descentralización del servicio educativo, para lo cual dejó en cabeza de los entes locales su administración, incluida la del personal docente, que en lo sucesivo adquirió «carácter» departamental o distrital, según el caso, mientras que la Nación sería responsable de su regulación, coordinación y asistencia: ARTÍCULO 2o.
COMPETENCIAS DE LOS MUNICIPIOS. Corresponde a los Municipios, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas municipales competentes […]: 1. En el sector educativo, conforme a la Constitución Política y a las disposiciones legales sobre la materia: - Administrar los servicios educativos estatales de educación preescolar, básica primaria y secundaria y media. […] ARTÍCULO 3o.
COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS. Corresponde a los departamentos, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas departamentales competentes, conforme a la Constitución Política, la ley, a las normas técnicas nacionales y a las respectivas ordenanzas: […] A. En el sector educativo, conforme a la Constitución Política y las disposiciones legales sobre la materia: - Dirigir y administrar directa y conjuntamente con sus municipios la prestación de los servicios educativos estatales en los niveles de preescolar, básica primaria y secundaria y media. - Participar en la financiación y cofinaciación de los servicios educativos estatales y en las inversiones de infraestructura y dotación. - Asumir las funciones de administración, programación y distribución de los recursos del situado fiscal para la prestación de los servicios educativos estatales. […] La prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará por 17 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». 14 Expediente: 76001-23-33-000-2018-00988-01 (1309-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Omaira Margarita Coral de Chamorro contra la UGPP los departamentos, caso en el cual los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter departamental, distribuida por municipios, de acuerdo con las necesidades de prestación del servicio; de todas maneras la administración del personal docente y administrativo se hará conforme a lo previsto en el artículo 6o. de la presente Ley.
ARTÍCULO 4 o. COMPETENCIAS DE LOS DISTRITOS. Corresponde a los distritos, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas competentes, conforme a la Ley, a las normas técnicas nacionales y a los respectivos acuerdos: […] La prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará por los distritos, caso en el cual los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter distrital; de todas maneras la administración del personal docente y administrativo se hará conforme a lo previsto en el artículo 6o. de la presente ley. […] ARTÍCULO 5o.
COMPETENCIAS DE LA NACIÓN. En relación con las materias de carácter social, corresponde a la Nación, a través de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás organismos y autoridades de la administración central o de las entidades descentralizadas del orden nacional, conforme a las disposiciones legales sobre la materia: - Formular las políticas y objetivos de desarrollo. - Establecer normas técnicas, curriculares y pedagógicas que servirán de orientación a las entidades territoriales. - Administrar fondos especiales de cofinanciación. […] - Impulsar, coordinar y financiar campañas y programas nacionales en materia educativa y de salud. […] - Distribuir el situado fiscal; reglamentar la delegación y delegar en las entidades territoriales la ejecución de las campañas y programas nacionales, o convenir la asunción de las mismas por parte de las entidades territoriales, cuando fuere el caso, con la asignación de los recursos respectivos para su financiación o cofinanciación; establecer los programas de cofinanciación en forma acorde a las políticas y a las prioridades nacionales. […] (se subraya).
Por consiguiente, con la aludida Ley 60 de 1993 los departamentos y distritos asumieron la prestación del servicio de la educación, compromiso que 15 Expediente: 76001-23-33-000-2018-00988-01 (1309-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Omaira Margarita Coral de Chamorro contra la UGPP comportaba incorporar de manera expresa al personal docente cuya vinculación estaba a cargo de la Nación y que, en virtud de la mencionada descentralización, ahora integraba la planta de aquellos.
Posteriormente, se expidió la Ley 715 de 21 de diciembre de 200118, que dispuso, entre otras cosas, que los municipios y distritos certificados en educación tendrían a su cargo ese servicio en los niveles de preescolar, básica y media (artículos 6° y 7°); y «Las instituciones educativas estatales son departamentales, distritales o municipales» (artículo 9°), con lo que se mantuvo la exclusión del nivel central en el manejo directo del profesorado oficial.
De conformidad con lo anterior, los pedagogos nacionales se incorporaron, sin solución de continuidad, a las plantas de personal locales (desde luego, siempre que existiera acto administrativo expreso de incorporación del respectivo maestro) y, por ende, adquirieron la condición de territoriales, con las prerrogativas que ello implicaba, incluido el reconocimiento de la pensión gracia, claro está, previo cumplimiento de la totalidad de requisitos impuestos por la normativa aplicable.
No obstante, se precisa que recientemente la sala mayoritaria de esta subsección, al desatar medios de control instaurados por docentes estatales con el ánimo de obtener la precitada prestación, como el que aquí nos convoca, ha dicho que «[…] si bien es cierto que el Departamento […] para asumir la administración del sector de la educación dentro del modelo de descentralización administrativa, incorporó a su planta de personal a algunos docentes, directivos docentes y administrativos, […] también lo es que esto no conllevó a que la calidad de la vinculación de estos mutara de nacional a territorial, pues […] el artículo 1º de la Ley 91 de 1989 estableció que los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional […] son personal nacional.
Además, la nominación es una sola y es diferente a la incorporación»19 (sic). En suma, la postura adoptada por la sala de decisión aquí integrada (que se insiste, el consejero ponente no comparte) se contrae a que a los maestros nacionales incorporados a los entes territoriales con ocasión de la Ley 60 de 1993 no pueden ser acreedores de la pensión gracia, puesto que, además de que no existe sinonimia entre los términos nombramiento («nominación») y homologación, en todo caso esta no comporta cambio del tipo de vinculación; posición de la que, valga decir, se ha apartado el suscrito 18 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros». 19 Ver, por ejemplo, fallos de (i) 25 de agosto, expediente 76001-23-33-000-2015-01378-01 (2785-2018), M. P. César Palomino Cortés; y (ii) 1° de septiembre de 2022, expediente 68001-23-33-000-2019-00272-01 (2401- 2022), con salvamento del consejero ponente de la presente providencia, entre otros. 16 Expediente: 76001-23-33-000-2018-00988-01 (1309-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Omaira Margarita Coral de Chamorro contra la UGPP consejero ponente por las razones esbozadas en líneas previas y las siguientes.
Como se explicó en precedencia, de acuerdo con lo establecido en los artículos 2º a 4º y 6º de la Ley 60 de 1993, la competencia para la administración y prestación del servicio educativo fue asignada de manera directa a los municipios, distritos y departamentos; en consecuencia, los tiempos laborados por los pedagogos que sean incorporados a las plazas de las plantas de personal de esas entidades, adquieren la connotación de orden territorial.
Lo anterior se extrae, entre otras razones, del artículo 6° de dicha Ley, en cuanto preceptúa: «El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otra clase de remuneraciones.
El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial» (negrillas de la Sala); de lo destacado se infiere que el docente debe cumplir, en todo caso, el requisito de vinculación previa al 31 de diciembre de 1989, de conformidad con el artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
Ahora bien, es el acto de incorporación o nombramiento el que determina la naturaleza del servicio que presta el profesor, por eso, no basta con la simple certificación de la entidad territorial para asumir la administración autónoma del servicio educativo, sino que para considerar los tiempos de labor en esa entidad territorial (departamental, municipal o distrital) será determinante el acto de incorporación del servidor a la planta de personal en una plaza de esa misma naturaleza.
Al respecto, el artículo antes trascrito se refiere a «[…] los actuales docentes […] que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad» (se subraya). Agrégase a lo expuesto que, aunque la Ley 91 de 1989 previó claramente que los docentes nacionales son los vinculados (sin mencionar los incorporados) por el Gobierno nacional, lo cierto es que para entonces el legislador no podía predecir que, dada la posterior entrada en vigor de la Carta Política de 1991, dentro de cuyos principios fijó el de la descentralización20, cuatro (4) años 20 Artículo 1º de la Carta Política: «Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general» (se subraya). 17 Expediente: 76001-23-33-000-2018-00988-01 (1309-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Omaira Margarita Coral de Chamorro contra la UGPP después se concebiría la situación administrativa de la incorporación de esos trabajadores a los departamentos, distritos o municipios.
Sobre el particular, la sala de consulta y servicio civil del Consejo de Estado, en concepto de 14 de diciembre de 201621, dijo: Como se indicó anteriormente, de acuerdo con lo establecido los artículos 15 de la Ley 60 de 1993 y 34 de la Ley 715 de 2001, el personal adscrito a las plantas de personal del servicio educativo del orden nacional debía ser recibido o incorporado22 en las plantas existentes o que se crearan para el efecto en las entidades territoriales (departamentos, municipios o distritos), en virtud de la descentralización de la educación. Se produce así un traslado de los servidores de la educación, los cuales dejaban de pertenecer a la planta de personal de la Nación y pasaban a incorporarse a las plantas de personal de las entidades territoriales.
Este proceso se debía hacer de forma conjunta entre la Nación y los Departamentos, Distritos o Municipios, teniendo en cuenta los criterios establecidos en la ley, tal como dispuso la Ley 715 de 2001 […] (se subraya). Empero, sin perjuicio de los argumentos atrás anotados, por ser el criterio dominante de esta subsección B, será aplicado en este asunto en el sentido de que la incorporación de los docentes nacionales a la planta de personal de los entes territoriales «[…] no conllevó […] que la calidad de la vinculación de estos cambiara de nacional a territorial, en la medida en que el artículo 1º de la Ley 91 de 1989 estableció que los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno, como ocurre en el caso concreto, son personal nacional, máxime si se tiene en cuenta que la nominación es una sola y es diferente a la incorporación» (sic)23, por lo que, seguidamente, se analizará el problema jurídico fijado de acuerdo con la referida posición. 3.5 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al Artículo 151 ibidem: «El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán […] las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales […]».
Artículo 288 ib.: «La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley». 21 Radicación 11001-03-06-000-2016-00109-00 (2301), C. P. Álvaro Namén Vargas. 22 La Ley 60 de 1993 utiliza el verbo recibir, en tanto que la Ley 715 de 2001 utiliza el verbo incorporar. 23 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, fallo de 25 de agosto de 2022, expediente 76001-23-33-000-2015-01378-01 (2785-2018), M. P. César Palomino Cortés. 18 Expediente: 76001-23-33-000-2018-00988-01 (1309-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Omaira Margarita Coral de Chamorro contra la UGPP plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Cédula de ciudadanía de la actora, que da cuenta de que nació el 8 de mayo de 1948 (f. 20). b) Decreto 422 de 29 de septiembre de 1966, por el que el gobernador de Nariño nombra a la accionante «[ ] como directora de la escuela Mixta de el Cedral (Municipio de Samaniego) […]» (sic); se posesionó el 14 de octubre siguiente, ante el alcalde del mencionado municipio (ff. 5 y vuelto). c) Certificación emitida por el jefe de la sección de archivo de la gobernación de Nariño (CD de antecedentes administrativos en f. 86) en la cual informa que la demandante «prestó sus servicios al Magisterio [ ], según las siguientes disposiciones: 1966.- DECRETO No. 422 de Sep 29.
Nombrase como Directora de la Escuela Mixta del Cedral, Mpio de Samaniego. Laboro hasta Nov. 29/66 1966.- DECRETO No 565 de Nov 30. Permuta como Directora de la Escuela de Niñas de Sotomayor, laboro hasta Sep. 25/67. 1967.- DECRETO No. 123 de Sep. 25. Trasladase Seccional de la Escuela Urbana de Niñas de Samaniego, laboro hasta Agt. 30/68. 1968.- RESOLUCION 112 de Agt. 31.
Reelegida, laboro hasta Agt. 28/69 1969.- RESOLUCION No. 254 de Agt. 28. Reelegida, laboro hasta Oct. 6/70 1970.- RESOLUCIÓN No. 196 de Oct. 7. Reelegida. laboro hasta Junio 16/71 1971.- RESOLUCION No. 496 de Junio 17. Reelegida. laboro hasta Sep. 5/72 1972.- RESOLUCION No. 392 de Sep 6. Trasladase como Maestra en comisión al Instituto María Goretti de Pasto, laboro hasta Junio 1973 1973.- DECRETO No 850 de Junio 30.
Reelegida, laboro hasta Sep. 5/74 1974.- DECRETO No 0332 de Sep. 6. Reelegida, laboro hasta Sep. 28/75 1975.- RESOLUCION NACIONAL No 6310 de Sep. 29. Nombrase Profesora de enseñanza Secundaria del Colegio Seminario María Goretti [ ]. 1977.- Reelegida, hasta terminar año escolar 1978.- Reelegida, hasta terminar año escolar. 1979.- Reelegida, hasta terminar año escolar 1980.- Reelegida, hasta terminar año escolar 19 Expediente: 76001-23-33-000-2018-00988-01 (1309-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Omaira Margarita Coral de Chamorro contra la UGPP 1981.- Reelegida, hasta terminar año escolar 1982.- Reelegida, hasta terminar año escolar 1983.- Reelegida, hasta Marzo 6/84 1984.- RESOLUCION No 1653 de Marzo 7.
Trasladase del Instituto Nacional María Goretti al centro Auxiliar de servicios docentes CASD, Mpio de Cali. TIEMPO TOTAL DE SERVICIOS: AÑOS 17 MESES 05 DIAS 07 [sic para toda la cita]. d) Constancia de 22 de enero de 2016 (f. 12), expedida por la profesional del archivo departamental de Nariño, en la cual indica que en 1978, a través de «[ ] Decreto 348 de junio 27.
Aceptase la renuncia presentada del cargo de Maestra en comisión del Instituto María Goretti de Pato, con retroactividad a septiembre 30 de 1975» (sic). e) El 27 de abril de 1998 la jefe de la división de recursos humanos de la secretaría de educación del Valle del Cauca certificó que la actora «[ ] fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional como Profesora de Enseñanza Secundaria en el Colegio Seminario Instituto María Goretti de la ciudad de Pasto, mediante Resolución Nº 6310 de septiembre 29 de 1.975 [ ].
Que mediante Resolución Nº 1653 del 07 de marzo de 1.984 emanada del Ministerio de Educación Nacional fue trasladada al Centro Auxiliar de Servicios Docentes “CASD” de la ciudad de Cali, donde viene laborando ininterrumpidamente y hasta la fecha para un TIEMPO TOTAL SERVIDO MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL: 22 AÑOS, 07 MESES, 06 DÍAS […]» (sic). f) El pagador del centro auxiliar de servicios docentes (CASD) de Santiago de Cali (Valle del Cauca), expidió constancia el 6 de julio de 1998, en la que señala que la señora Omaira Margarita Coral de Chamorro «[ ] labora con el Ministerio de Educación Nacional en el cargo de Docente categoría 14 […]».
(CD de antecedentes administrativos en f. 86). g) Resolución 1476 de 9 de septiembre de 1998 (f. 15), proferida por el representante del Ministerio de Educación Nacional ante el departamento del Valle del Cauca, en nombre del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la cual reconoció y ordenó el pago de la pensión mensual vitalicia de jubilación a la precitada señora, por «[ ] los servicios prestados como docente NACIONAL, por más de veinte (20) años […]» (sic). h) Acta 1544-13, en la cual se evidencia que el 11 de diciembre de 2003 la actora se posesionó como maestra en la institución educativa Santo Tomás de Santiago 20 Expediente: 76001-23-33-000-2018-00988-01 (1309-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Omaira Margarita Coral de Chamorro contra la UGPP de Cali, nombrada por Decreto 500 de 21 de octubre de 2003 proferido por la secretaría de educación de esa entidad territorial (f. 8). i) Resoluciones 4143.0.21.6288 de 18 de septiembre de 2015 (ff. 18 y 19) y 4143.0.21.1930 de 8 de marzo de 2016 (ff. 16 y 17), por las cuales, respectivamente, el secretario de educación de Santiago de Cali retiró del servicio a la referida docente, por haber cumplido la edad de retiro forzoso, y aclaró que tal determinación surtía efectos a partir del 1º de diciembre de 2015. j) «FORMATO» único para la expedición de certificado de historia laboral proveniente de la secretaría de educación de Santiago de Cali de 16 de febrero de 2016, en el que se consigna que la accionante trabajó en condición de maestra de básica secundaria, en propiedad, con un régimen de pensiones del orden nacional; nombrada con Resolución 6310 de 29 de septiembre de 1975, desde el 13 de octubre siguiente; luego, con Resolución 1653 de 7 de marzo de 1984, se le trasladó a la institución educativa Santo Tomás, con efectos desde el 22 de marzo del mismo año; después, se le realizó una «incorporación», mediante Decreto 500 de 21 de octubre de 2003, a partir del 11 de diciembre de ese año; y fue retirada del servicio desde el 1º de diciembre de 2015 (ff. 13 y vuelto). k) «FORMULARIO ÚNICO DE SOLICITUDES PRESTACIONALES» de 28 de noviembre de 2016, con el que la demandante solicitó de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia (ff. 3 y 4), frente al cual no obra respuesta.
De las pruebas antes enunciadas se desprende que la actora nació el 8 de mayo de 1948 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: Nominador Acto de nombramiento Desde Hasta Tiempo laborado a m d Departamento de Nariño Decreto 422 de 29 de septiembre de 1966 14/10/1966 30/09/1975 8 11 16 Ministerio de Educación Nacional Resolución nacional 6310 de 29 de septiembre de 1975 13/10/1975 21/03/1984 40 1 17 Resolución 1653 de 7 de marzo de 1984 22/03/1984 30/11/2015 Total tiempo de servicio 49 1 3 En tal virtud, el 28 de noviembre de 2016 la docente pidió de la demandada el reconocimiento de la pensión gracia, sin que exista prueba en el expediente de que se haya proferido y notificado a la peticionaria respuesta alguna por parte de la entidad, por lo que se configuró el silencio administrativo negativo que generó el acto ficto objeto de controversia. 21 Expediente: 76001-23-33-000-2018-00988-01 (1309-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Omaira Margarita Coral de Chamorro contra la UGPP En el asunto sub judice, la accionante cuestiona la decisión de primera instancia, por cuanto, en su criterio, como «[…] no se superaron 15 días entre la desvinculación al Departamento de Nariño y su vinculación al Departamento del Valle [efectuada por el Ministerio de Educación Nacional], dicha vinculación es de carácter Nacionalizada, pues en 1966, así fue vinculada […]» (sic); por ende, dice que mantuvo tal calidad, pues el artículo 1º de la Ley 91 de 1989 prevé ese tipo de vinculación para los educadores «[ ] vinculado[s] por nombramiento de la entidad territorial antes del 1. de enero de 1976 […]» (sic).
Al respecto, en lo atinente al período trabajado por la demandante desde el 14 de octubre de 1966 hasta el 30 de septiembre e 197524 (8 años, 11 meses y 16 días), resulta evidente que el gobernador de Nariño, a través de Decreto 422 de 29 de septiembre de 1966, la nombró como directora de escuela mixta en el municipio de Samaniego, motivo por el cual ese interregno es susceptible de ser contabilizado para el reconocimiento de la pensión gracia deprecada.
Debe anotarse que la anterior prueba es la que, a la luz del artículo 1º de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determina el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente»25, pues el primero prevé que los profesores vinculados por nombramiento del Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de maestro territorial es el nominador.
Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE- SUJ- SII-11-2018 (SUJ-11-S2)26, precisó: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra 24 Que no es objeto de discusión por las partes. 25 Sobre el particular, el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979 prevé que «Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto.
Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de conserjería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo». 26 Fallo de 21 de junio de 2018, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente: 25000-23-42-000- 2013-04683-01 (3805-2014). 22 Expediente: 76001-23-33-000-2018-00988-01 (1309-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Omaira Margarita Coral de Chamorro contra la UGPP sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].
En lo concerniente al segundo lapso laborado por la actora, obran en el expediente certificación de 27 de abril de 1998 y «FORMATO» único para la expedición de certificado de historia laboral de 16 de febrero de 2016, expedidos por la secretaría de educación del Valle del Cauca, en los que se consigna que por medio de Resolución 6310 de 29 de septiembre de 1975 la docente fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional27, de lo que se colige que su vinculación, conforme a lo explicado en líneas previas, es de carácter nacional y no mantenía la tipología de nacionalizada por el simple hecho de que el primer nombramiento de la trabajadora haya sido del orden territorial, toda vez que independientemente de que ocurra o no solución de continuidad en la prestación del servicio, cada designación efectuada a un educador por un nominador diferente determina una nueva relación legal y reglamentaria que es autónoma frente a las circunstancias propias de sus empleos anteriores, motivo por el cual no es dable que el tiempo comprendido entre el 13 de octubre de 1975 y el 10 de diciembre de 2003 pueda ser tenido en cuenta para el reconocimiento reclamado en el sub lite.
De igual modo, se precisa que tampoco es computable el período prestado por la actora del 11 de diciembre de 2003 al 30 de noviembre de 2015, es decir, desde cuando se expidió el Decreto 500 de 21 de octubre de 2003 (por medio del cual la maestra fue incorporada a la secretaría de educación de Santiago de Cali), puesto que, como se explicó en el acápite precedente, su vinculación (valga recordar, nacional) no varió con la descentralización de la función educativa.
En este orden de ideas, dado que los medios de prueba aportados al expediente dan cuenta de que la accionante desde el 13 de octubre de 1975 hasta el 10 de diciembre de 2003 prestó sus servicios para la docencia oficial como maestra nacional y, por ende, incorporada con el mismo carácter entre el 11 de diciembre de 2003 y el 30 de noviembre de 2015, no le asiste derecho a la pensión gracia que solicita, tal como lo concluyó el a quo.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se 27 Se aclara que si bien no se aportó al expediente copia de la Resolución 6310 de 29 de septiembre de 1975, según lo afirmado por la secretaría de educación del Valle del Cauca, el jefe de la sección de archivo de la gobernación de Nariño, el pagador del centro auxiliar de servicios docentes (CASD) de Santiago de Cali y el representante del Ministerio de Educación Nacional ante el departamento del Valle del Cauca, esta fue expedida por el Ministerio de Educación Nacional. 23 Expediente: 76001-23-33-000-2018-00988-01 (1309-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Omaira Margarita Coral de Chamorro contra la UGPP confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase la sentencia de 3 de junio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda incoada por la señora Omaira Margarita Coral de Chamorro contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por las razones expuestas en la parte motiva. 2º.
Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Ausente con excusa Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E) CÉSAR PALOMINO CORTÉS