CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Bogotá D.C., 26 de julio de 2022. Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-03280-00 Actor: Aydee Pecupaque Finscue -Autoridades Ancestrales Indígenas Resguardo Indígena De Toribio. Accionado: Tribunal Administrativo del Cauca y otro.
Tema: Tutela contra providencia judicial – Reparación directa – fallecimiento de persona privada de libertad en cumplimiento de una condena emitida por la autoridad ancestral. Decisión: Declara improcedente (Inmediatez). FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por Aydee Pecupaque Finscue y las Autoridades Ancestrales Indígenas Resguardo Indígena De Toribio, contra el Tribunal Administrativo del Cauca y el Juzgado Quinto Administrativo de Popayán, por proferir las providencias del 3 de diciembre de 2020 y 22 de marzo de 2018, respectivamente, por medio de las cuales se accedió parcialmente a las pretensiones del medio de control de reparación directa que promovió Yesmit Patricia Rivera Yatacue contra la Nación – Ministerio de Justicia y del derecho y el Cabildo Indígena de Toribío con radicado 2012-00118, lo cual considera vulneratorio de sus derechos fundamentales al debido proceso y del acceso a la administración de justicia. I. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: El señor José Beltrán Achicué Gembue, tuvo un incidente familiar con su medio hermano Darwin Arvey Vitoncó Gembuel, el día 24 de julio de 2010, pertenecientes de la comunidad indígena de Toribío. Debido a lo anterior, la madre procedió a llamar a las autoridades indígenas para solucionar dicho conflicto.
Según la accionante, una vez llegaron los miembros de la Directiva del Cabildo, le comunicaron que el señor José Achicué debía acompañarlos a la Oficina del Cabildo, sin embargo, el mencionado se negó por la “insignificancia del asunto”, a lo que la madre asegura que por dicha negación, recibió maltrato físico por parte de unos alguaciles.
Una vez retenido el comunero indígena en una celda que constaba, según los hechos, de una habitación, ocurrió un incendio el cual dejó gravemente herido al detenido, ocasionándole la muerte al día siguiente, es decir, el 25 de julio de 2010. Ocurrido lo anterior, se ordenó la constitución de un comité indígena para esclarecer los hechos ocurridos, el cual llegó a la decisión que el Cabildo Indígena de Toribío no era responsable por los perjuicios ocasionados por los hechos anteriormente mencionados, toda vez que, declararon que el incendio había sido ocasionado de manera dolosa por parte del comunero indígena, el señor José Beltrán Achicué Gembue.
Por lo anterior, la señora Yesmit Patricia Rivera Yatacué interpuso demanda de reparación directa en contra del Cabildo Indígena de Toribío y del Ministerio de Justicia y del Derecho, lo que generó un conflicto de competencia entre la jurisdicción especial indígena y la jurisdicción ordinaria; la cual se resolvió a favor de la Jurisdicción Ordinaria para evitar la constitución de juez y parte del Cabildo Indígena.
El conocimiento del proceso, en primera instancia, le correspondió al Juzgado Quinto Administrativo de Popayán, el cual, mediante sentencia del 22 de marzo de 2018, declaró responsable administrativa y patrimonialmente de los perjuicios ocasionados por los hechos ocurridos el 24 de julio de 2010, al Cabildo Indígena de Toribío, condenándolo a pagar perjuicios morales y materiales a la parte actora y, a su vez, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Justicia y del Derecho.
Inconforme con el pronunciamiento de primera instancia, la parte actora interpuso recurso de apelación respecto a la declaratoria de falta de legitimación en la causa por pasiva pues asegura que, en virtud del principio de colaboración armónica entre las jurisdicciones le correspondía verificar las condiciones de los comuneros del resguardo indígena privados de la libertad, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Cauca, a través de la Sentencia del 3 de diciembre de 2020, confirmó la decisión del A quo pues consideró que no se probó la imputación del daño antijurídico demandado por la parte actora al Ministerio de Justicia y del Derecho.
Pretensión Como consecuencia de lo anterior, solicitó: «[…]
PRIMERO: La protección inmediata de La Autonomía de los pueblos indigenas y Jurisdicción Especial Indígena, sistemas propios indígenas en el marco de la Jurisdicción Especial Indígena, la diversidad étnica cultural e identidad cultural. (fxi' y fxi y nasa kuhwe"sx fxi zenxi, el debido proceso dxi jan u jnxi, la libre autodeterminación como pueblos originarios - kwe 'sx pe jx mhiin fxi nzenxi kwe sx kiwesu nasa ghabnaw.
SEGUNDO: Solicitamos se reitere la validez del ejercicio jurisdiccional del cabildo indígena Territorio Ancestral de Toribio que atañe el presente asunto, teniendo en cuenta que las autoridades ancestrales indígenas han realizado de manera continua, permanente e ininterrumpida sus ejercicios propios de aplicación de justicia, Así mismo, se invoca la protección a la Autonomía territorial, administrativa, social, cultural, económica, política y Libre Auto determinación como pueblo originário Nasa, representado a través de las Autoridades Tradicionales NEEH WE SX, quienes desarrollan el ejercicio de Gobierno Propio.
De esta manera, solicitamos que el OPERADOR JUDICIAL referenciado respete y valide la determinación resuelta por la JURISDICCION ESPECIAL INDIGENA, en el asunto que guarda relación especial con el deceso del comunero indígena JOSE BELTRAN ACHICUE.
TERCERO: Que el TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE POPAYÁN CAUCA, declare cosa juzgada el proceso que se lleva por el caso de JOSE BELTRAN ACHICUE, ya que dentro del territorio es caso resuelto.
CUARTO: Que se decreten las medias cautelares necesarias, para evitar una nueva vulneración de estos Derechos.
QUINTO: Solicitamos la protección inmediata y respeto de las funciones legislativas, judiciales y administrativas, que confiere la Ley de origen, Derecho propio, usos y costumbres del Cabildo Indígena de Toribio. […]» II. ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA Mediante auto del 21 de junio de 2022, se admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cauca y el Juez Quinto Administrativo de Popayán, como accionados, así mismo, a la Nación – Ministerio de Justicia y a la señora Yesmit Patricia Rivera Yatacue y todos aquellos quienes actuaron en calidad de demandantes en el asunto cuestionado, en calidad de terceros interesados, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991.
III. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 3.1. Juzgado Quinto Administrativo de Popayán. La titular del despacho judicial accionado rindió informe en el presente asunto en el que efectuó una síntesis de las actuaciones adelantadas en el proceso de reparación directa cuestionado para solicitar que se declare la improcedencia por falta del requisito de inmediatez, además de los siguientes argumentos: Las actuaciones adelantadas al interior del proceso demuestran, que el trámite surtido en desarrollo del presente asunto, se ha caracterizado por el respeto del derecho de defensa y debido proceso de las partes, garantizándoles la notificación y publicación de cada una de las decisiones proferidas, sumado a que las decisiones, en cada momento procesal, se emitieron con el apoyo de precedentes, por demás de unificación vigentes en su momento, por lo que desde éste aspecto no se verifica vulneración alguna a los derechos invocados en la demanda de tutela. 3.2.
Ministerio de Justicia. El director jurídico de la referida cartera ministerial dio respuesta al libelo introductorio y pidió declarar la improcedencia de la presente acción constitucional por cuanto no se configuran los presupuestos de un perjuicio irremediable que haga procedente el amparo en forma transitoria y excepcional; adicionalmente porque, a su juicio, no procede tutela contra fallo de providencia judicial.
De otro lado, solicitó su desvinculación del trámite de la acción de tutela de la referencia, en tanto i) no existe ninguna relación jurídica sustancial entre este y el tutelante que implique responsabilidad alguna en la presunta afectación de sus derechos fundamentales a los cuales solicita protección y no hay lugar a expedir orden judicial a cargo de esta para tutelar el derecho del actor presuntamente vulnerado, ii) no se evidencia que los hechos y las pretensiones narrados por el accionante, se refieran al Ministerio de Justicia y del Derecho y, iii) esa cartera ministerial no ha intervenido en los hechos y situaciones que expone el actor como causantes de la presunta vulneración de sus derechos fundamentales. 3.3.
Tribunal Administrativo del Cauca y terceros interesados. Guardaron silencio. IV. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo; procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; y el caso concreto – inmediatez. 4.1.
Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra […] Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer la presente acción constitucional interpuesta contra el Tribunal Administrativo de Córdoba y otro. 4.2.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional como esta Corporación, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma y de procedencia material fijados por la misma Corte.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”. Respecto a los requisitos de forma o generales de procedencia, señaló: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y, vi) Que no se trate de sentencias de tutela.
Adicional a lo anterior, debe señalarse que en los términos del artículo 38 del Decreto 2591 de 1992 también constituye causal de improcedencia, no solo de la tutela contra providencia judicial sino de cualquier acción judicial, la existencia de cosa juzgada –en este caso, constitucional-. 4.3. Del requisito de la inmediatez en el caso concreto.
De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación, para que la acción de tutela proceda contra una providencia judicial el actor debe cumplir, entre otras cosas, con la cláusula formal de la inmediatez, es decir, que debe haberla presentado en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la supuesta vulneración del derecho fundamental.
Sobre el mencionado requisito, en principio, la Sala determinó que debían tomarse normas positivas que dispusieran plazos máximos para el ejercicio de derechos de naturaleza fundamental; fue así como en virtud del artículo 93 de la Constitución Política, que hace alusión al bloque de constitucionalidad, haciendo uso del artículo 46.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, se tomó el término de 6 meses que ésta estipula para el ejercicio de los recursos de protección ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos como el plazo razonable y proporcionado que la acción de tutela exige cuando de controvertir una decisión judicial se trata.
No obstante, en asuntos posteriores, se observó que el derecho de acceso a la administración de justicia se consolidaba como un medio para el ejercicio y materialización de otros de igual naturaleza, como por ejemplo el debido proceso, la igualdad frente a decisiones judiciales, el respeto por el precedente vertical, etc., motivo por el cual se dispuso en cuanto al plazo para la presentación de la acción constitucional un término que varía entre 6 meses y 1 año dependiendo del derecho fundamental que razonadamente se haya invocado.
El anterior criterio fue asumido por la Sala sin perjuicio de asuntos excepcionales en los que el amparo se presenta en forma directa por el afectado sin el acompañamiento de un profesional del derecho -por cuanto la norma constitucional así lo permite-, situación que da a colegir que algunos ciudadanos, ajenos al conocimiento sobre las reglas legales y jurisprudenciales que rigieron el litigio ordinario donde obtuvieron una providencia desfavorable a sus pretensiones, desconocerían igualmente que en su caso se cometió una vía de hecho judicial o que en el mismo se incurrió en un defecto constitucional de aquellos que la técnica jurisprudencial durante largos años ha decantado.
En consecuencia, se sostuvo que como la acción de amparo no es una tercera instancia, es viable entender que solo hasta cuando los demandantes logren estructurar los cargos constitucionales que deberán presentar al Juez de revisión constitucional, podrán acudir ante éste. Así, la Sala concluyó que el término de inmediatez, dado que en materia de derechos fundamentales está prohibida la regresividad, debía atender a un plazo que varíe desde 6 meses a 1 año –contado a partir de la notificación de la providencia acusada- supeditado a la valoración que el juzgador realice sobre el caso concreto, teniendo en cuenta su gravedad y complejidad.
Se reitera que tal planteamiento solo es aplicable a asuntos excepcionales que reúnan las condiciones señaladas. Finalmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp: 110010315000201202201 01 (IJ), actor: Alpina Productos Alimenticios S.A., M.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, advirtió lo siguiente: «[…] la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable.
Anotase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto. Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente.
Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.
La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional. […]». De conformidad con lo expuesto, la Sala observa que en el presente caso no se satisface el requisito de la inmediatez para viabilizar formalmente esta tutela contra providencia judicial, ello, teniendo en cuenta que: i) la decisión cuestionada de 3 de diciembre de 2020, fue notificada el 15 de diciembre de la misma anualidad, ii) la acción de tutela fue presentada el 15 de junio de 2022, lo que significa que, iii) la parte actora acudió al juez constitucional después de haber transcurrido más de 1 año y 6 meses de notificada la sentencia que considera vulneratoria de sus derechos fundamentales.
Asimismo, la Corte Constitucional ha sostenido que el juez de tutela debe analizar las circunstancias particulares de cada asunto para determinar la razonabilidad y proporcionalidad del periodo transcurrido para acudir al mecanismo de amparo, frente a lo cual en el presente asunto no se encuentra particularidad alguna que justifique la flexibilización de la cláusula formal de inmediatez, so pena de infringir los principios de seguridad jurídica y confianza legítima en la administración de justicia, máxime si se tiene en cuenta que la colisión o conflicto de competencias en el que la parte actora fundamenta sus peticiones ya fueron ampliamente discutidos en el proceso ordinario cuestionado y en el conflicto de competencias suscitado previamente.
De otro lado, debe precisarse que, conforme a la jurisprudencia de esta corporación judicial, citada previamente, la razonabilidad del plazo para interponer la acción de tutela que ataca una decisión judicial se cuenta a partir de la notificación de aquella, frente a lo cual no resultan de recibo argumentos como la posterior expedición de la constancia de ejecutoria de la sentencia de segunda instancia hacer uso del mecanismo de amparo, frente a la cual, en todo caso, hay un plazo mayor a 6 meses entre la decisión cuestionada y el ejercicio del derecho de acción de la presente.
De conformidad con todo lo expuesto, la Sala declarará improcedente la acción de tutela presentada por Aydee Pecupaque Finscue y las Autoridades Ancestrales Indígenas Resguardo Indígena De Toribio en contra del Tribunal Administrativo del Cauca y el Juzgado Quinto Administrativo de Popayán, al no haberse superado el requisito general de procedencia de la inmediatez establecido para realizar un análisis de fondo del asunto planteado, de conformidad con en el Decreto 2591 de 1991 y ampliamente desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación, al igual que los pronunciamientos de la Corte Constitucional, como quedó expuesto.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, V. FALLA PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por Aydee Pecupaque Finscue y las Autoridades Ancestrales Indígenas Resguardo Indígena de Toribio, contra el Tribunal Administrativo del Cauca y el Juzgado Quinto Administrativo de Popayán, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR esta providencia por telegrama o por el medio más expedito de conformidad con lo dispuesto por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.