Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 05001-23-33-000-2021-00893-01 (29773) Demandante UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A. Demandada MUNICIPIO DE MEDELLÍN Temas Contribución especial de obra pública.

Hecho generador. Reiteración de jurisprudencia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 26 de noviembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, que resolvió1: «PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: CONDENAR en costas y agencias en derecho en primera instancia a la parte demandante, de conformidad con lo previsto en las consideraciones expuestas» ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Previo emplazamiento para declarar, la Administración profirió las resoluciones 34739, 34740, 34741, 34742, 34743, 34744, 34745, 34746, 34747, 34748, 34749, y 34750 de 2019, que imponen sanción a la sociedad UNE EPM Telecomunicaciones S.A. (en adelante, UNE) por no presentar las declaraciones de retención de la contribución especial sobre contratos de obra pública correspondiente a los períodos de enero a diciembre del año gravable 2016, que fue determinada en una suma equivalente a 5 veces el valor del tributo (artículo 244 del Acuerdo 066 de 2017).

UNE presentó recursos de reconsideración que fueron resueltos mediante las Resoluciones 202050025324; 202050023259; 202050023262; 202050025240; 202050023253; 202050025171; 202050017296; 202050023224; 202050017414; 202050017496; 202050017371; 202050017348 de 2020, las cuales modificaron parcialmente los actos sancionatorios en cuanto al valor de la sanción determinándola en el 60% del impuesto anual de industria y comercio, en aplicación de una disposición más favorable (artículo 195 Acuerdo 064 de 2012).

ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo 1 SAMAI Tribunal, índice 21. Radicado: 05001-23-33-000-2021-00893-01 (29773) Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones S.A. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones2: «A. PRINCIPAL. 1.

A TÍTULO DE NULIDAD. Respetuosamente solicito a los Honorables Magistrados que se declare la Nulidad Absoluta de las Resoluciones que resolvieron los Recursos de Reconsideración al haber sido proferidas por un funcionario carente de competencia temporal para ello, configurando con ello la causal de falta de competencia expresamente determinada en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dando nacimiento jurídico con ello a un Silencio Administrativo Positivo en favor de mi representada en el presente caso.

La falta de competencia temporal se configuró en razón a que las Resoluciones que resolvieron los Recursos de Reconsideración, fueron notificadas por fuera del término preclusivo y perentorio de un (1) año con que contaba la Autoridad Municipal, de conformidad con lo expresamente regulado en los artículos 732 y 734 del Estatuto Tributario, y 144 y 146 del Decreto 350 de 2018. 2.

A TÍTULO DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Respetuosamente solicito que se decrete como Restablecimiento del Derecho la improcedencia de las sanciones por no declarar la Contribución Especial sobre Contratos de Obra Pública, por los períodos de enero a diciembre de 2016, y que como consecuencia, la Compañía no adeuda suma alguna por dichos conceptos, en razón a la falta de competencia temporal de la Autoridad Municipal para resolver los Recursos de Reconsideración y de la configuración del Silencio Administrativo Positivo, ambas consecuencias jurídicas derivadas de la notificación la inexistencia (sic) de Resoluciones de los Recursos de Reconsideración debidamente notificadas dentro del término perentorio y preclusivo de un (1) año contado a partir de la presentación de los Recursos de Reconsideración. Por lo tanto, insto respetuosamente a su Honorable Despacho a que declare que los Recursos de Reconsideración presentados por mi poderdante deben tenerse fallado en favor de la Demandante, en razón a la configuración del Silencio Administrativo Positivo acaecido en el presente caso, lo cual generó una aceptación de todos y cada uno de los argumentos desarrollados en los mencionados Recursos de Reconsideración. En virtud de la aceptación al desarrollo jurídico, fáctico y probatorio incorporado en los Recursos de Reconsideración, devienen revocadas las Resoluciones Sanción, lo cual insto respetuosamente a su Honorable Despacho sea declarado.

B. SUBSIDIARIA. 1. A TÍTULO DE NULIDAD. En subsidio solicito respetuosamente a los Honorables Magistrados del Despacho que, en caso de considerar que en la presente discusión no se configuró la falta de competencia temporal de la Autoridad Municipal para resolver los Recursos de Reconsideración, ni el consecuencial Silencio Administrativo Positivo, se sirva declarar entonces la Nulidad Absoluta de: a. La Resolución No. 34739 del 25 de julio de 2019, por medio de la cual la Secretaría de Hacienda de Medellín, impuso una sanción por no declarar la Retención en la Fuente de la Contribución Especial sobre Contratos de Obra Pública por el período de enero de 2016 (Anexo 3). b. La Resolución No. 34740 del 25 de julio de 2019, por medio de la Secretaría de Hacienda de Medellín, impuso una sanción por no declarar la Retención en la Fuente de la Contribución Especial sobre Contratos de Obra Pública por el período de febrero de 2016 (Anexo 4). c. La Resolución No. 34741 del 25 de julio de 2019, por medio de la cual la Secretaría de Hacienda de Medellín, impuso una sanción por no declarar la Retención en la Fuente de la Contribución Especial sobre Contratos de Obra Pública por el período de marzo de 2016 (Anexo 5). 2 SAMAI del Tribunal, índice 28.

PDF demanda. Radicado: 05001-23-33-000-2021-00893-01 (29773) Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones S.A. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co d. La Resolución No. 34742 del 25 de julio de 2019, por medio de la cual la Secretaría de Hacienda de Medellín, impuso una sanción por no declarar la Retención en la Fuente de la Contribución Especial sobre Contratos de Obra Pública por el período de abril de 2016 (Anexo 6). e. La Resolución No. 34743 del 24 de julio de 2019, por medio de la cual la Secretaría de Hacienda de Medellín, impuso una sanción por no declarar la Retención en la Fuente de la Contribución Especial sobre Contratos de Obra Pública por el período de mayo de 2016 (Anexo 7). f. La Resolución No. 34744 del 25 de julio de 2019, por medio de la Secretaría de Hacienda de Medellín, impuso una sanción por no declarar la Retención en la Fuente de la Contribución Especial sobre Contratos de Obra Pública por el período de junio de 2016 (Anexo 8). g. La Resolución No. 34745 del 25 de julio de 2019, por medio de la cual la Secretaría de Hacienda de Medellín, impuso una sanción por no declarar la Retención en la Fuente de la Contribución Especial sobre Contratos de Obra Pública por el período de julio de 2016 (Anexo 9). h. La Resolución No. 34746 del 25 de julio de 2019, por medio de la cual la Secretaría de Hacienda de Medellín, impuso una sanción por no declarar la Retención en la Fuente de la Contribución Especial sobre Contratos de Obra Pública por el período de agosto de 2016 (Anexo 10). i. La Resolución No. 34747 del 25 de julio de 2019, por medio de la cual la Secretaría de Hacienda de Medellín, impuso una sanción por no declarar la Retención en la Fuente de la Contribución Especial sobre Contratos de Obra Pública por el período de septiembre de 2016 (Anexo 11). j. La Resolución No. 34748 del 25 de julio de 2019, por medio de la cual la Secretaría de Hacienda de Medellín, impuso una sanción por no declarar la Retención en la Fuente de la Contribución Especial sobre Contratos de Obra Pública por el período de octubre de 2016 (Anexo 12). k. La Resolución No. 34749 del 25 de julio de 2019, por medio de la cual la Secretaría de Hacienda de Medellín, impuso una sanción por no declarar la Retención en la Fuente de la Contribución Especial sobre Contratos de Obra Pública por el período de noviembre de 2016 (Anexo 13). l. La Resolución No. 34750 del 25 de julio de 2019, por medio de la cual la Secretaría de Hacienda de Medellín, impuso una sanción por no declarar la Retención en la Fuente de la Contribución Especial sobre Contratos de Obra Pública por el período de diciembre de 2016 (Anexo 14). m. La Resolución No. 202050025324 de 2020, por medio de la cual la Secretaría de Hacienda de Medellín resolvió el Recurso de Reconsideración interpuesto por UNE TELCO en contra de la Resolución No. 34739 del 25 de julio de 2019 (Anexo 15), correspondiente al período de enero de 2016. n. La Resolución No. 202050023259 de 2020, por medio de la cual la Secretaría de Hacienda de Medellín resolvió el Recurso de Reconsideración interpuesto por UNE TELCO en contra de la Resolución No. 34740 del 25 de julio de 2019 (Anexo 16), correspondiente al período de febrero de 2016. o. La Resolución No. 202050023262 de 2020, por medio de la cual la Secretaría de Hacienda de Medellín resolvió el Recurso de Reconsideración interpuesto por UNE TELCO en contra de la Resolución No. 34741 del 25 de julio de 2019 (Anexo 17), correspondiente al período de marzo de 2016. p. La Resolución No. 202050025240 de 2020, por medio de la cual la Secretaría de Hacienda de Medellín resolvió el Recurso de Reconsideración interpuesto por UNE TELCO en contra de la Resolución No. 34742 del 25 de julio de 2019 (Anexo 18), correspondiente al período de abril de 2016. q. La Resolución No. 202050023253 de 2020, por medio de la cual la Secretaría de Hacienda de Medellín resolvió el Recurso de Reconsideración interpuesto por UNE TELCO en contra de la Resolución No. 34743 del 24 de julio de 2019 (Anexo 19), Radicado: 05001-23-33-000-2021-00893-01 (29773) Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones S.A. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co correspondiente al período de mayo de 2016. r. La Resolución No. 202050025171 de 2020, por medio de la Secretaría de Hacienda de Medellín resolvió el Recurso de Reconsideración interpuesto por UNE TELCO en contra de la Resolución No. 34744 del 25 de julio de 2019 (Anexo 20), correspondiente al período de junio de 2016. s. La Resolución No. 202050017296 de 2020, por medio de la cual la Secretaría de Hacienda de Medellín resolvió el Recurso de Reconsideración interpuesto por UNE TELCO en contra de la Resolución No. 34745 del 25 de julio de 2019 (Anexo 21), correspondiente al período de julio de 2016. t. La Resolución No. 202050023224 de 2020, por medio de la cual la Secretaría de Hacienda de Medellín resolvió el Recurso de Reconsideración interpuesto por UNE TELCO en contra de la Resolución No. 34746 del 25 de julio de 2019 (Anexo 22), correspondiente al período de agosto de 2016. u. La Resolución No. 202050017414 de 2020, por medio de la cual la Secretaría de Hacienda de Medellín resolvió el Recurso de Reconsideración interpuesto por UNE TELCO en contra de la Resolución No. 34747 del 25 de julio de 2019 (Anexo 23), correspondiente al período de septiembre de 2016. v. La Resolución No. 202050017496 de 2020, por medio de la cual la Secretaría de Hacienda de Medellín resolvió el Recurso de Reconsideración interpuesto por UNE TELCO en contra de la Resolución No. 34748 del 25 de julio de 2019 (Anexo 24), correspondiente al período de octubre de 2016. w. La Resolución No. 202050017371 de 2020, por medio de la cual la Secretaría de Hacienda de Medellín resolvió el Recurso de Reconsideración interpuesto por UNE TELCO en contra de la Resolución No. 34749 del 25 de julio de 2019 (Anexo 25), correspondiente al período de noviembre de 2016. x. La Resolución No. 202050017348 de 2020, por medio de la cual la Secretaría de Hacienda de Medellín resolvió el Recurso de Reconsideración interpuesto por UNE TELCO en contra de la Resolución No. 34750 del 25 de julio de 2019 (Anexo 26), correspondiente al período de diciembre de 2016.

En caso de que se acepten parcialmente los argumentos desarrollados, expuestos y debidamente acreditados en el presente Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, solicito respetuosamente a su Honorable Despacho se sirva declarar la Nulidad Parcial de los Actos Administrativos demandados, derivada de los fundamentos aceptados. 2.

A TÍTULO DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Respetuosamente solicito a su Honorable Despacho que como consecuencia de la Nulidad Absoluta de los Actos Administrativos demandados, se decrete como Restablecimiento del Derecho, la improcedencia de las sanciones por no declarar la Retención en la Fuente de la Contribución Especial sobre Contratos de Obra Pública, por los períodos de enero a diciembre del año 2016, y sí mismo ruego se declare que la Compañía no adeuda suma alguna por dichos conceptos.

En caso de que su Honorable Despacho declare la Nulidad Parcial de los Actos Administrativos demandados, solicito subsidiariamente, se sirva determinar la base sancionable y el monto de las sanciones por no declarar la Retención en la Fuente de la Contribución Especial sobre Contratos de Obra Pública por los períodos de enero a diciembre del año 2016 que le corresponde a mi poderdante.» La demandante invocó como normas violadas los artículos 29, 83, 243, 333, 338 y 363 de la Constitución Política; 5 de la Ley 57 de 1887; 4 de la Ley 169 de 1896; 32 de la Ley 80 de 1993; 59 de la Ley 788 de 2002; 6 de la Ley 1106 de 2006; 13 y 14 de la Ley 1150 de 2007; 2 y 55 de la Ley 1341 de 2009; 40, 42, 137 de la Ley 1437 de 2011; 7, 164, 165, 167, 176 del Código General del Proceso; 732, 743, 744 del Estatuto Tributario; 144 del Decreto 350 de 2018 de la Alcaldía de Medellín; 132 y 195 del Acuerdo 64 de 2012 y 329 del Acuerdo 66 de 2017 del Concejo de Medellín. El concepto de la violación se resume, así: Radicado: 05001-23-33-000-2021-00893-01 (29773) Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones S.A. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.

Falta de competencia y configuración del silencio administrativo positivo Señaló que los actos administrativos que resolvieron los recursos de reconsideración se notificaron de manera extemporánea, por fuera del término perentorio y preclusivo de un año, previsto en los artículos 732 del Estatuto Tributario Nacional3 y 144 del Decreto 350 de 2018 de la Alcaldía de Medellín; por lo que se configuró la falta de competencia del funcionario respectivo4.

Precisó que, el 15 de octubre de 2019 fueron presentados los recursos de reconsideración; de modo que, inicialmente el término de un año se cumpliría el 15 de octubre de 2020. Sin embargo, con ocasión de la emergencia sanitaria COVID 19, la Alcaldía de Medellín suspendió los términos de las actuaciones administrativas por un total de 93 días5 (entre marzo y julio de 2020), y por tal motivo, el plazo finalizaba el 16 de enero de 2021.

Aclaró que, si bien ese día fue sábado, atendiendo la jurisprudencia del Consejo de Estado, dicha circunstancia no extiende el límite establecido por el legislador para que la Administración realice una actuación6. Y dado que se tratan de tres fallos de la Corporación que deciden en el mismo sentido, se deben valorar como doctrina probable.

Que, no obstante, los actos que resolvieron los recursos fueron notificados por edicto desfijado el 18 de enero de 2021, cuando ya se encontraba vencido el término. De manera que, se configuró el silencio administrativo positivo7. 2. Aplicación retroactiva de disposiciones tributarias Señaló que los actos demandados imponen sanción por no declarar la retención de la contribución especial sobre contratos de obra pública, de los periodos de enero a diciembre del año 2016, con fundamento en el Acuerdo 66 de 2017, pese a que esa norma no estaba vigente en ese año gravable, dado que fue publicada el 14 de diciembre de 20178.

En particular, la actuación determinó elementos sustanciales de la sanción, como la condición de responsable de retención sobre UNE y el hecho sancionable a partir del artículo 158 del citado acuerdo. Todo lo cual, vulnera los artículos 338 y 363 de la Constitución Política. 3. Nulidad por falta de motivación Cuestionó que, en las resoluciones sancionatorias, la Administración no motivó fáctica, jurídica y probatoriamente la obligación de declarar la contribución especial de obra pública a cargo de UNE, sino que se limitó a realizar apreciaciones subjetivas y relacionar los contratos que tomaba como base para determinar la sanción. Adicionó que la Administración no acreditó que se trataban de contratos de obra pública y solo transcribió algunas disposiciones legales, sin desarrollar, ni llevar a cabo un ejercicio argumentativo que contrastara dichas disposiciones con los hechos probados.

Todo lo cual vulneró el derecho de defensa de la sociedad. a. Falta de aplicación del artículo 55 de la Ley 1341 de 2009 Advirtió que, los contratos suscritos por UNE se encuentran excluidos del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, conforme con lo establecido 3 Norma que señaló resultaba aplicable en virtud de la remisión efectuada mediante el artículo 59 de la Ley 788 de 2002. 4 Citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 21 de octubre de 2011, exp. 17142; reiterada en la sentencia del 05 de abril de 2018, exp. 21200. 5 Citó los Decretos 405, 472, 511, 543, 576, 598 y 723 de 2020. 6 Citó las sentencias del 30 de agosto de 2016, exp. 22028; del 05 de abril de 2018, exp. 21844; y del 25 de septiembre de 2019, exp. 22947. 7 Citó los artículos 734 del Estatuto Tributario Nacional, y 146 del Decreto 350 de 2018. 8 Gaceta Oficial del Municipio de Medellín nro. 4486.

Radicado: 05001-23-33-000-2021-00893-01 (29773) Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones S.A. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el artículo 55 de la Ley 1341 de 2009, que regula el régimen jurídico de los proveedores de redes y servicios de tecnologías de la información y de las comunicaciones9, en el sentido de que los contratos que éstos celebren se rigen por el derecho privado.

Indicó que esta previsión normativa establece «un régimen propio y excluyente aplicable subjetivamente a todos aquellos contribuyentes catalogados como proveedores de tecnologías de la información y de las comunicaciones», aplicándoles las normas del derecho privado, con independencia de las calidades del sujeto de derecho, es decir si se trata de una entidad pública o privada; así como de otros aspectos, como la composición del capital social.

Precisó que UNE tiene la condición de proveedor de redes y servicios de tecnologías de la información, como se constata en su objeto social que consiste en «la prestación de servicios de telecomunicaciones, tecnologías de la información y las comunicaciones, servicios de información y las actividades complementarias relacionadas y/o conexas con ellos».

Y cuenta con registro vigente ante el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. En virtud de lo expuesto, concluyó que no es posible catalogar los contratos suscritos por UNE como modalidades de obra pública; de allí, que no se haya realizado el hecho generador del tributo, y por tal motivo, tampoco se configura la infracción que dio lugar a la imposición de la sanción. b. Falta de aplicación de los artículos 13 y 14 de la Ley 1150 de 2007 Señaló que los artículos 13 y 14 de la Ley 1150 de 2007 reconocen la existencia de regímenes excepcionales que sustraen a las entidades públicas de la aplicación de la Ley 80 de 1993, manteniendo lo relativo a las inhabilidades e incompatibilidades, y los principios de la función administrativa.

Precisó que, al amparo del artículo 14 ibidem, lo anterior se predica incluso de las entidades públicas que desarrollen su objeto social en mercados regulados, como es el caso de los proveedores de las tecnologías de la información y las comunicaciones10. De manera que, UNE se rige exclusivamente por las disposiciones legales que regulan su actividad económica, es decir, la Ley 1341 de 2009, y que la remite a la normativa privada. 4.

Falta de aplicación del artículo 5 de la Ley 57 de 1887 Con fundamento en lo descrito en los anteriores apartados, advirtió que la Administración desconoce el artículo 5 de la Ley 57 de 1887, porque dio aplicación prevalente a las normas generales frente a aquellas que establecen un régimen especial de contratación sobre UNE. 5. Nulidad por haberse pretermitido los requisitos fijados en la sentencia C- 1153 de 2008, y falta de aplicación del artículo 243 constitucional Cuestionó que, aunque la demandada reconoció que UNE estaba sujeta a un régimen especial de contratación de derecho privado, al mismo tiempo determinó que la compañía había suscrito contratos de obra pública.

Que, con ello, se inaplicó la sentencia C-1153 de 2008 de la Corte Constitucional, en la que se decidió sobre la exequibilidad del artículo 6 de la Ley 1106 de 2006, que reguló la contribución especial. Lo anterior, porque la providencia precisa que el tributo se causa sobre 9 Citó la definición contenida en el glosario de términos jurídicos del Ministerio de Tecnologías de la Información las Comunicaciones, así: «Persona jurídica responsable de la operación de redes y/o de la provisión de servicios de telecomunicaciones a terceros.

En consecuencia, todos aquellos proveedores habilitados bajo regímenes legales previos se consideran cobijados por la presente definición.» 10 Citó el parágrafo del artículo 19 de la Ley 1341 de 2009. Radicado: 05001-23-33-000-2021-00893-01 (29773) Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones S.A. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co todos los contratos de obra pública suscritos por entidades cobijadas por la Ley 80 de 1993; reconociéndose que existe un conjunto de entidades públicas que no se someten a dicha regulación. De ahí que se deba entender que un contrato celebrado por una entidad pública no sometida a la Ley 80 de 1993, no es estatal; y en esa medida no causa la contribución especial.

Señaló que, al desconocerse la anterior decisión, se incurrió en la violación del artículo 243 de la Constitución Política, que señala que las sentencias de constitucionalidad son de obligatorio cumplimiento y hacen tránsito a cosa juzgada. 6. Violación al principio de confianza legítima Expuso que, para el momento en que inició el procedimiento sancionatorio, la jurisprudencia del Consejo de Estado11 indicó que no se configuraba el hecho generador del tributo en aquellos contratos suscritos por las entidades públicas exceptuadas de la Ley 80 de 1993, pues en esos eventos, los negocios jurídicos llevados a cabo no son asimilables a los contratos de obra pública.

Razonamiento aplicable en el presente caso, pues también opera un régimen exceptivo que impide calificar las operaciones desarrolladas por UNE como modalidades de obra pública. Indicó, que las decisiones del Consejo de Estado, en su calidad de órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, es de carácter vinculante12; y, además, constituye doctrina probable por cuanto existen más de tres decisiones en el mismo sentido.

Concluyó que, la actuación administrativa, al haber sido contraria a la tesis expuesta, vulneró el principio de confianza legítima, pues la actora se encontraba amparada en dicho precedente. 7. Indebida valoración del material probatorio Destacó que los contratos suscritos por UNE, que dieron lugar al proceso sancionatorio por no declarar, no tienen dentro de su objeto la realización de actividades que puedan considerarse como modalidades de obra pública, pues no recayeron sobre la construcción, mantenimiento, instalación o realización de trabajos materiales sobre bienes inmuebles.

Indicó que la Administración no valoró el objeto de los contratos allegados por UNE, pese a constituir pruebas conducentes, pertinentes y útiles. Para soportar su afirmación, la actora realizó una relación de los contratos gravados en los actos demandados, discriminándolos por cada período gravable y precisando su objeto. 8. Nulidad por interpretación errada y falsa motivación. Ausencia del hecho sancionable Dijo que la Administración realizó una interpretación errada de los artículos 32 de la Ley 80 de 1993, 6 de la Ley 1106 de 2006, y 132 del Acuerdo 064 de 2012, pues desconoce que, a partir de esas normas, el hecho generador del tributo se configura únicamente sobre los contratos que se encuentren regulados por lo establecido en el régimen de contratación estatal13.

De manera que, los actos incurren en falsa motivación. 11 Hizo referencia a las sentencias del 22 de febrero de 2018, exp. 22536, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; del 19 de abril de 2018, exp. 22939, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; del 25 de abril de 2018, exp. 22940, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; del 03 de mayo de 2018, exp. 23378, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; del 24 de mayo de 2018, exp. 23362, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; del 31 de mayo de 2018, exp. 22388, C.P. Milton Chaves García; y del 14 de junio de 2018, exp. 23319, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 12 Citó la sentencia C – 634 de 2011 de la Corte Constitucional. 13 Hizo referencia al Concepto del 19 de junio de 2008, de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, que concluyó que el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública no aplica ante la existencia de regímenes especiales.

El actor no identificó el número del proceso. Radicado: 05001-23-33-000-2021-00893-01 (29773) Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones S.A. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Insistió en la aplicación del régimen exceptivo conforme con lo dispuesto en los artículos 55 de la Ley 1341 de 2009, 13 y 14 de la Ley 1150 de 2007.

Y, como elemento adicional, señaló que en los acuerdos objeto de revisión se liquidó el IVA, el cual es un tributo que no opera respecto de los contratos de obra pública, en virtud de la exclusión prevista en el artículo 100 de la Ley 21 de 1992. Que, por lo expuesto, no se cumple con el presupuesto consagrado en el artículo 195 del Acuerdo 64 de 2012, porque se encuentra acreditada la ausencia de hecho sancionable, toda vez que UNE no estaba obligada a cumplir con la mencionada obligación formal. 9.

Restricción a la libertad de empresa Aludió que la indebida interpretación de la Administración que sustenta la sanción por no declarar la contribución especial genera un efecto distorsivo en la competencia que tienen las entidades públicas y privadas en el sector de telecomunicaciones, al exigírseles únicamente a las públicas la presentación de las declaraciones de retención del tributo.

Que para el caso de UNE exigiría incrementar el valor del contrato en el porcentaje que corresponda a la contribución, para poder obtener la misma utilidad de una entidad privada, y los proveedores le aumentarían el valor del servicio para cubrir el tributo. Con lo cual, concluyó: «el infundado cuestionamiento abocado por la Autoridad Municipal en los Actos Administrativos demandados, conlleva a concluir que es más provechoso ejercer una actividad económica en el sector de las telecomunicaciones a través de una entidad privada, cuyos contratos no se encuentran sometidos a la contribución especial sobre contratos de obra pública, que como una entidad pública con un régimen especial».

Oposición de la demanda El Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín14 solicitó negar las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente. Puso de presente que UNE es una sociedad de economía mixta cuyo capital social es mayoritariamente público15, que se organizó bajo la figura de sociedad anónima, y pertenece al sector descentralizado16.

Explicó que conforme al artículo 73 de la Ley 489 de 1998, el régimen de tributación de las sociedades de economía mixta dedicadas a la prestación de servicios de telecomunicaciones, como UNE, no se encuentra sujeto a algún tipo de tratamiento especial. En tal sentido, la entidad estaba obligada a recaudar la contribución de obra pública regulada en el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006.

Relató los antecedentes legislativos del tributo, y que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-1153 de 2008, declaró la exequibilidad del artículo 6 de la Ley 1106 de 2006. Posteriormente refirió las normas del acuerdo 064 de 2012 que adoptó la contribución en el Distrito de Medellín, y resaltó que conforme al artículo 132 se impuso la condición de agentes de recaudo de la contribución especial a las entidades de derecho público del nivel municipal que actúen como contratantes o concedentes en operaciones que realicen el hecho generador del tributo.

Y que mediante el artículo 195 del Acuerdo 064 de 2012 se reguló la sanción por no declarar. Normativa que se reprodujo en el Acuerdo 66 de 2017. 14 SAMAI del Tribunal, índice 28. PDF Contestación. La ciudad de Medellín se organizó como Distrito CTI desde el año 2021, en virtud del Acto Legislativo 01 de 2021. 15 Informó que UNE cuenta con una participación del Distrito de Medellín de 50,000012%. 16 Citó los artículos 189 (numerales 15 y 16) de la Constitución Política; 38, 49, 68, 69 y 97 de la Ley 489 de 1998; y 461 del Código de Comercio.

Radicado: 05001-23-33-000-2021-00893-01 (29773) Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones S.A. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que el hecho generador del tributo se integra a partir de un elemento material que consiste en la suscripción de contratos de obra pública; y de un elemento subjetivo, relativo a que una entidad de derecho público participe de dicho acuerdo17.

Sobre la definición del contrato de obra, sostuvo que la interpretación dada por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado18 lo caracterizó como cualquier acuerdo que tenga por objeto la construcción, mantenimiento, instalación y en general, la realización de cualquier trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución o pago.

Frente a la sentencia C-1153 de 2008, precisó que, la Corte Constitucional consideró que el hecho generador del tributo recaía sobre los contratos regulados en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Añadió que esta última disposición no contiene un listado taxativo de modalidades de los contratos de obra pública, pues prevé una cláusula general que abarca cualquier intervención material sobre bienes inmuebles.

Con fundamento en ello, señaló que los contratos referidos por UNE en el escrito de la demanda tienen por objeto el mantenimiento preventivo y correctivo, reformas a la infraestructura física, remodelación, adecuación y mantenimiento de obras civiles, así como el suministro y servicios asociados. De manera que, estos acuerdos encuadran en la definición del contrato de obra pública gravado con la contribución. Advirtió que en la sentencia de unificación jurisprudencial del 25 de febrero de 202019 se precisó el alcance del hecho generador de la contribución especial en relación con los contratos de obra pública suscritos por entidades sujetas a un régimen especial de contratación, fijándose como regla de interpretación la siguiente: «Para determinar si se realiza el hecho generador de la contribución de los contratos de obra pública no es determinante el régimen contractual de la entidad que celebre el contrato de obra pública, sea el general de la Ley 80 de 1993 o un régimen exceptuado.

El elemento de la obligación tributaria se define en función del contrato celebrado, y no de la actividad o régimen jurídico de la entidad de derecho público». Por otro lado, sostuvo que no hubo una aplicación retroactiva de las normas tributarias, puesto que las disposiciones procedimentales tienen efecto inmediato. Que, en todo caso, los elementos sustanciales del tributo son los mismos en los Acuerdos 64 de 2012 y 66 de 2017.

Señaló que los actos sancionatorios están debidamente motivados, pues se fundamentan en las normas que regulan la contribución especial y realizan un análisis integral de los contratos que dieron lugar a la causación del tributo, así como de la naturaleza jurídica de UNE. Manifestó que las resoluciones que resolvieron los recursos de reconsideración se notificaron de manera oportuna, teniendo en cuenta que los recursos se interpusieron el 15 de octubre de 2019, los términos se suspendieron por un total de 94 días con ocasión de la emergencia sanitaria causada por el COVID 201920, de modo que el plazo de notificación operó hasta el 17 de enero de 2021, sin embargo, como ese día fue domingo, el mismo se extendió hasta el día hábil siguiente21, el 18 de enero de 2021, fecha en la que se desfijó el edicto.

Con lo cual 17 Citó la sentencia del 14 de junio de 2018, exp. 23319, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 18 Citó el concepto del 05 de septiembre de 2018, exp. 2386, C.P. Edgar González López. 19 2020-CE-SUJ-SP-001 del 25 de febrero de 2020, exp. 22473. 20 Hizo referencia a los Decretos 405 de marzo 25 de 2020, 472 de abril 13 de 2020, 511 del 27 de abril de 2020, 543 del 11 de mayo de 2020, 576 del 26 de mayo de 2020, 598 del 01 de junio de 2020 y 723 del 16 de julio de 2020; expedidos por la Alcaldía de Medellín. 21 Citó el artículo 62 de la Ley 4 de 1913; la sentencia del 12 de febrero de 2020 expediente 23000-23-37-000-2014-01166- 01 del Consejo de Estado; y la sentencia T – 809 de 2008 de la Corte Constitucional.

Radicado: 05001-23-33-000-2021-00893-01 (29773) Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones S.A. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no se presentó la falta de competencia del funcionario que los expidió, ni el silencio administrativo positivo. Por otro lado, consideró que el precedente jurisprudencial traído a colación por la demandante no es vinculante, pues las situaciones de hecho y de derecho que se analizan en esas sentencias no tienen identidad con las del presente asunto.

Principalmente porque se analiza el caso de Ecopetrol S.A., que es una empresa estatal con un objeto diferente al de UNE, y el análisis jurisprudencial recayó sobre las actividades de exploración y explotación, en el marco del artículo 76 de la Ley 80 de 1993. Finalmente propuso como “excepciones” la de la legalidad de los actos administrativos censurados; que los contratos celebrados por UNE corresponden a contratos de obra sometidos a la contribución especial: la ausencia de violación de normas constitucionales y legales; inexistencia de causal de nulidad; y buena fe; en las cuales reiteró los argumentos de defensa expuestos.

Sentencia apelada El Tribunal negó las pretensiones de la demanda, y condenó en costas, con base en lo siguiente: Inició por señalar el marco normativo de la contribución especial de obra pública, destacando que el hecho generador consiste en la suscripción de contratos de obra pública y de concesión, para la construcción, mantenimiento y operaciones de vías de comunicaciones, terrestres, fluvial, puertos aéreos, marítimos o fluviales con cualquier entidad de derecho público, incluidas las sociedades de economía mixta.

Y, precisó que la contribución especial se adoptó en el Municipio de Medellín mediante el Acuerdo 64 de 2012. Señaló que en la sentencia de unificación 2020-CE-SUJ-SP-001, el Consejo de Estado fijó como regla de interpretación que no es el régimen contractual de la entidad de derecho público el factor relevante para identificar la causación de la contribución especial, sino que una de las partes sea una entidad de derecho público y que el objeto del contrato comprenda las actividades descritas en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993.

Con fundamento en lo anterior, estudió los acuerdos de UNE obrantes en el expediente, frente a los cuales precisó que en efecto corresponden a contratos de obra pública en los términos del artículo 32 ibidem; pues implican trabajos materiales sobre bienes inmuebles (reformas a la infraestructura eléctrica, aire acondicionado y civil; construcción y mantenimiento de redes de telecomunicaciones y de circuitos cerrados de televisión; construcción y adecuaciones de obras civiles, instalaciones eléctricas y estructuras de apoyo; instalación de puntos de datos y puntos de cableado; e instalación de piso falso).

Aclaró que las actividades de mantenimiento de infraestructura se enmarcan en la categoría de obra pública, por tratarse de bienes que se adhieren o destinan permanentemente al inmueble22. Y que al no estar en duda la calidad de entidad pública de la demandante, se configuran los elementos para la causación de la contribución especial.

Consideró que los actos demandados no adolecieron de indebida motivación por cuanto cumplen con los requisitos previstos en los artículos 712 y 719 del Estatuto Tributario, y observan los artículos 29 constitucional, 6 de la Ley 1106 de 2006, 32 22 Citó el concepto Nro. 2386 del 05 de septiembre de 2018, C.P. Edgar González López, de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

Radicado: 05001-23-33-000-2021-00893-01 (29773) Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones S.A. 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la Ley 80 de 1983, así como los Acuerdos 064 de 2012 y 066 de 2017. No encontró que la Administración hubiere incurrido en la aplicación retroactiva de las normas, pues el Acuerdo 066 de 2017 era el vigente para el momento de la expedición de los actos sancionatorios, y en la parte considerativa se precisó que la contribución estaba regulada por el Acuerdo 064 de 2012, en vigor al momento de la configuración del hecho generador.

A partir de esto, concluyó que la obligación tributaria relativa a la contribución no se determinó a partir del Acuerdo 066 de 2017. Frente a los cargos de falta de competencia y configuración del silencio administrativo positivo, indicó que el plazo para resolver los recursos de reconsideración se suspendió por 94 días23, y por tanto, finalizó el 18 de enero de 2021, fecha en que la Administración desfijó el edicto.

Es decir, que se surtió la notificación de manera oportuna. Finalmente, ordenó condenar en costas conforme lo previsto en los artículos 188 de la Ley 1437 de 2011, 365 y 366 del Código General del Proceso, y en el Acuerdo PSAA16-10554 del 05 de agosto de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura. Fijó las agencias en derecho en el 3% de las pretensiones.

Recurso de apelación La parte demandante24 apeló la sentencia de primera instancia con fundamento en lo siguiente: Sobre la falta de competencia de la Administración y la configuración del silencio administrativo positivo, manifestó que la suspensión del término por 94 días genera que su vencimiento sea el domingo 17 de enero de 2021, y no el lunes 18 de enero de 2021, como de manera errada lo sostiene el Tribunal.

Insistió en la aplicación del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado25 vigente al momento de la interposición de los recursos, en el que se concluyó que el límite establecido por el legislador para la notificación de los actos, no se extiende por el hecho de que el último día del término previsto en la ley sea inhábil. Por tanto, la notificación por edicto desfijado el 18 de enero de 2021 es extemporánea.

Repitió que la Administración incurrió en la aplicación retroactiva del Acuerdo 066 de 2017, norma que no estaba vigente en los periodos de retención del tributo correspondientes al año 2016, y por tanto, resulta improcedente que sirva de sustento para imponer las sanciones. Aclaró que, contrario a lo considerado por el a quo, la única referencia que se hizo al Acuerdo 064 de 2012 fue para contextualizar los antecedentes normativos de la contribución especial.

Consideró que el cargo de indebida motivación no fue abordado por el a quo, pues éste se limitó a señalar que las resoluciones cumplieron con los requisitos previstos en los artículos 712 y 719 del Estatuto Tributario, normas que no son aplicables a las resoluciones que imponen sanciones. Por lo anterior, insistió en los argumentos expuestos en la demanda.

Sobre la aplicación de la sentencia de unificación del 25 de febrero de 2020, advirtió que la misma se expidió con posterioridad a los hechos cuestionados (año gravable 2016), y por tanto, se vulnera el principio de irretroactividad tributaria, buena 23 Hizo referencia a los Decretos 0405, 0472, 0511, 0543, 0576, 0598 y 0723 de 2020, expedidos por la Alcaldía de Medellín. 24 SAMAI del Tribunal, índice 28.

PDF Apelación. 25 Aludió a las sentencias del 30 de agosto de 2016, exp. 22028; del 05 de abril de 2018, exp. 21844; y del 25 de septiembre de 2019, exp. 22947. Radicado: 05001-23-33-000-2021-00893-01 (29773) Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones S.A. 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fe, confianza legitima, respeto por los actos propios y seguridad jurídica.

Explicó que las sentencias de unificación constituyen ley en sentido material26 y, en tal sentido, no es posible su aplicación retroactiva en asuntos tributarios, pues de otro modo se contravendría el mandato de los artículos 338 y 363 de la Constitución Política. Precisó que esta providencia establece una nueva posición que modifica el precedente jurisprudencial vigente en el momento en que se inició el procedimiento sancionatorio, el cual otorgaba la razón a la actora.

Y, ante una controversia sustentada en un precedente previamente existente, no es posible aplicar los cambios de jurisprudencia sobre discusiones que estén en marcha. Discutió que el Tribunal desconoció el mencionado precedente judicial, el cual fue aducido en la demanda27, y que establecía que no se configuraba el hecho generador de la contribución especial de obra pública cuando la entidad pública estuviera amparada en un régimen especial.

A partir de esta posición jurídica, UNE no estaba obligada a declarar la retención del tributo, pues en virtud de los artículos 55 de la Ley 1431 de 2009, 13 y 14 de la Ley 1150 de 2007, y en su condición de operadora de telecomunicaciones, tenía un régimen exceptivo de la aplicación del estatuto general de contratación de la administración pública.

Cuestionó la valoración probatoria efectuada por el a quo, pues además de que no tuvo en cuenta que la Administración pretermitió el análisis de los contratos, resolvió únicamente a partir de los objetos de estos acuerdos, sin tener en cuenta las demás cláusulas y las reglas de interpretación de los mismos. Adicionó que no se valoraron las pruebas de los anexos 51 a 71, 79 y 80 de la demanda.

También censuró que el a quo hubiere considerado como contratos de obra pública, actividades como el mantenimiento de aires acondicionados, suministro de bienes y servicios, suministro de mobiliario, entre otros. De manera que, omitió determinar que los pagos se realizaron por trabajos materiales sobre inmuebles. Sostuvo que el Tribunal desconoció que la imposición de las sanciones vulnera el derecho de libertad de empresa de UNE, para lo cual insistió en los argumentos de la demanda.

Consideró que no se configuró el hecho sancionable, aspecto que no fue abordado por el Tribunal, con lo cual se vulneró el derecho de defensa, acceso a la administración de justicia, congruencia y tutela judicial efectiva. Explicó que para que se materializara la obligación de presentar la declaración de la contribución especial sobre contratos de obra pública, se tiene que configurar el hecho generador del mencionado tributo; aspecto que como se indicó en los anteriores cargos, no ocurrió. Finalmente, cuestionó la condena en costas, pues esa decisión excedió el ámbito del debate, en tanto las mismas no fueron solicitadas por la parte demandada.

Y, en todo caso, las costas no fueron probadas, como lo exige el artículo 365 del Código General del Proceso. 26 Citó la sentencia C – 893 de 1999 de la Corte Constitucional. 27 Sentencias del 22 de febrero de 2018, exp. 22536, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; del 19 de abril de 2018, exp. 22939, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; del 25 de abril de 2018, exp. 22940, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; del 03 de mayo de 2018, exp. 23378, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; del 24 de mayo de 2018, exp. 23362, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; del 31 de mayo de 2018, exp. 22388, C.P. Milton Chaves García; y del 14 de junio de 2018, exp. 23319, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.

Radicado: 05001-23-33-000-2021-00893-01 (29773) Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones S.A. 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Oposición a la apelación La parte demandada guardó silencio. La parte demandante presentó alegatos de conclusión, reiterando los argumentos expuestos en el recurso de apelación28.

Intervención del Ministerio Público El agente del Ministerio Público29 rindió concepto solicitando que se confirme la sentencia, al considerar que los actos se encuentran motivados de forma sumaria; y que no operó el silencio administrativo positivo, toda vez que los términos fueron suspendidos conforme con la normativa aplicable. Que, además, no hubo una aplicación retroactiva del Acuerdo Municipal 066 de 2017, pues los actos también se sustentan en el Acuerdo 064 de 2012, y en todo caso, ambas normas tienen los mismos presupuestos que fundamentan la actuación administrativa.

Y, que los contratos constituyen una modalidad de obra pública conforme con la sentencia de unificación 2020-CE-SUJ-SP-001 y la Ley 80 de 1993. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Problema jurídico La Sala juzga la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales el Distrito de Medellín impuso sanción a UNE por no declarar la retención de la contribución especial de obra pública en relación con los 12 periodos del 2016.

En los términos del recurso de apelación, corresponde establecer si: i) las resoluciones que resolvieron los recursos de reconsideración se expidieron de forma extemporánea y, como consecuencia de ello, operó el silencio administrativo positivo; ii) las resoluciones sancionatorias incurren en indebida motivación; iii) los actos aplicaron de forma retroactiva el acuerdo 066 de 2017; iv) la sentencia de unificación del 25 de febrero de 202030 supone una aplicación retroactiva de la ley tributaria en el caso analizado; v) procede la sanción por no declarar la contribución especial respecto de UNE en su condición de operador de telecomunicaciones y los contratos suscritos en la vigencia cuestionada; vi) la sanción impuesta vulnera la libertad de empresa de UNE; y vii) el a quo podía imponer condena en costas.

Al respecto, se advierte que, en la sentencia del 24 de agosto de 2023, exp. 26922, C.P. Milton Chaves García, la Sala negó las pretensiones de nulidad contra los actos administrativos de aforo expedidos por el Distrito de Medellín a la sociedad UNE por no presentar las declaraciones de retención de la contribución especial de obra pública por los 12 períodos del año 2016, esto es, en relación con las mismas partes, tributo y vigencias por las cuales se expidieron los actos sancionatorios acusados.

Por esa razón, en lo pertinente, se reiterará el criterio de decisión expuesto en esa providencia. 28 SAMAI, índice 12. Se pone de presente que aunque la demandante presentó alegatos de conclusión en segunda instancia, debe tenerse en cuenta que el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011 (modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021), solo contempla estos escritos cuando el superior practique pruebas, y cuando ello no ocurre, como en el caso analizado, solo se prevé la presentación de «escritos que se pronuncien en relación con el recurso de apelación formulado por los demás intervinientes», supuesto en el que no se encuentra la actora pues es la apelante única en este proceso.

De manera que, no tienen lugar los alegatos de conclusión allegados por la demandante. 29 SAMAI, índice 14. 30 2020-CE-SUJ-SP-001 del 25 de febrero de 2020, exp. 22473. Radicado: 05001-23-33-000-2021-00893-01 (29773) Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones S.A. 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.

Sobre la extemporaneidad de las resoluciones que resuelven los recursos de reconsideración y la configuración del silencio administrativo positivo El Tribunal consideró que los actos que resolvieron los recursos de reconsideración se expidieron dentro del término legal, pues por causa de la pandemia, el plazo se suspendió por 94 días, y por tanto, finalizó el 18 de enero de 2021, fecha en que la Administración desfijó el edicto.

Sin embargo, para el apelante, la suspensión del término por 94 días genera que su vencimiento sea el domingo 17 de enero de 2021, y no el lunes 18 de enero de 2021, como de manera errada lo sostiene el Tribunal. A partir de esto, insistió en la aplicación del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado31 vigente al momento de la interposición de los recursos, en el que se concluyó que el límite establecido por el legislador para la notificación de los actos, no se extiende por el hecho de que el último día del término previsto en la ley sea inhábil.

Para resolver, la Sala observa que en esta instancia no es materia de debate los días en los que operó la suspensión del término de notificación con ocasión de la emergencia sanitaria del COVID 2019, pues en la apelación el actor no cuestiona los 94 días determinados por el a quo, sino, si el hecho de que el plazo haya finalizado en un día inhábil conlleva a extender su vencimiento al día hábil siguiente.

Al respecto, se encuentra que, las sentencias que invoca el apelante, como precedente judicial, sostienen la tesis de que cuando la Administración deba desarrollar alguna actuación dentro de un término en particular, y el último día sea inhábil, no es posible extender el plazo al día hábil siguiente. Sin embargo, esa posición jurisprudencial fue modificada por la Sección, mediante la sentencia del 27 de mayo de 2021, exp. 23455, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, en la cual se sostuvo que: «Con la sentencia del 18 de junio de 2014, exp 18820 C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, esta Sección fijó una postura frente al artículo 62 antes citado, según la cual los plazos establecidos para la Administración no pueden extenderse hasta el día hábil siguiente por tratarse de una norma que establece una garantía a favor de los contribuyentes (…).Según esta posición, la aplicación literal de la norma podría terminar perjudicando en algunos casos al administrado, toda vez que se ampliaría el plazo que le fue fijado a la administración, lo cual es ajeno al propósito de la norma (sentencia del 30 de agosto de 2016, exp. 22028 y sentencia del 5 de abril de 2018, exp. 21844 CP: Martha Teresa Briceño de Valencia y Jorge Octavio Ramírez Ramírez, respectivamente).

(…) Ahora bien, con la presente decisión se precisa dicho precedente jurisprudencial por las razones que pasan a exponerse: La norma analizada, esto es el artículo 62 de la Ley 4ª de 1913, no es una norma que consagre de forma específica la forma de contabilizar los términos en materia tributaria. Se trata de una disposición del Código de Régimen Político y Municipal y, por tanto, no es una norma que regula una materia del derecho en particular, por el contrario, hace referencia a todos los plazos a los que se haga mención legal.

(…) Se tiene que la norma indica cómo deben contabilizarse los días, meses y años, estableciendo una excepción para estos dos últimos cuando el plazo dispuesto en la ley termine en un día feriado o de vacante. Sin embargo, de la misma no se desprende que exista algún sujeto que no pueda hacer uso de la excepción. (…) Se tiene entonces, que no existe un fundamento legal para realizar un trato diferenciador entre 31 Aludió a las sentencias del 30 de agosto de 2016, exp. 22028, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; del 05 de abril de 2018, exp. 21844, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; y del 25 de septiembre de 2019, exp. 22947, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

Radicado: 05001-23-33-000-2021-00893-01 (29773) Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones S.A. 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el administrado y la administración y, por tanto, no es de recibo que solo el administrado pueda hacer uso de esta excepción – extendiendo así el término legal – y que cuando sea la administración la que realice algún tipo de actuación no pueda acogerse a la norma, lo que implica que los términos se vean disminuidos, términos que en su mayoría también tienen el carácter de preclusivos.

Las anteriores razones dan lugar a modificar la postura de la Sala relacionada con la interpretación dada al artículo 62 de la Ley 4ª de 1913, en el entendido que cuando los términos en meses y años finalizan en un día no hábil se extenderá ese término hasta el día hábil siguiente sin hacer distinción si el término corre para el administrado o para la administración».

(Énfasis propio) Si bien, las sentencias invocadas por el apelante estaban vigentes al momento de la interposición de los recursos (15 de octubre de 201932), debe aclararse que versan sobre una diferente situación fáctica y jurídica (notificación de actos de revisión del tributo y su regulación), en ese entendido, solo sería aplicable la interpretación jurisprudencial que realizan sobre la ampliación de los términos procesales que vencen en día inhábil, es decir, la regla jurídica que sustenta las providencias.

Sin embargo, como se expuso, esa posición jurídica fue modificada por la Sección, de manera que, le corresponde al fallador aplicar este último criterio jurídico, por ser el actual y vigente al momento de resolver la controversia puesta en su consideración, dado que no puede desconocerse los cambios en las reglas de derecho cuando se profiere una sentencia. En efecto, esta Sala ha precisado que: “el precedente aplicable para los operadores jurídicos, por regla general, es aquél que se encuentra vigente al momento de la expedición de la sentencia que resuelve el asunto (con excepción de los casos en que el precedente establezca su vigencia), en tanto corresponde a la última posición jurisprudencial del juez emitida sobre la materia, y en ese entendido, tiene efectos inmediatos y es de obligatorio cumplimiento, pues el fallador debe dar el mismo trato a situaciones similares, para garantizar el derecho a la igualdad y seguridad jurídica de los sujetos procesales33”.

Sumado a que, el apelante no alegó ni justificó que ese cambio de jurisprudencia le hubiere vulnerado el principio de seguridad jurídica, mucho menos cuando la sociedad no realizó una actuación bajo la posición anterior, en tanto el trámite de notificación de los recursos de reconsideración fue practicado por la Administración, y la nueva interpretación de la Sala no le representaba una afectación al acceso a la administración de justicia, pues la demanda fue presentada dentro del término legal.

Así, según la posición actual de la Sala, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 62 del Régimen Político y Municipal, está permitido extender los términos que finalizan en día inhábil -incluyendo los dispuestos en materia tributaria- al siguiente día hábil. De manera que, en este caso, al haber finalizado el término de notificación de las resoluciones que resolvieron los recursos en un día inhábil -17 de enero de 2021-, este se extiende al día hábil siguiente, esto es, el lunes 18 de enero de 2021, fecha en que se desfijaron los edictos34.

Por tanto, la notificación por edicto no fue extemporánea y, en tal sentido, no operó el silencio administrativo positivo. En consecuencia, no prospera este aspecto de la apelación. 32 Samai Tribunal, índice 28. Anexos de la demanda nros. 39 a 50. 33 Sentencia del 9 de mayo de 2024, exp. 27038, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. De forma similar, se había pronunciado la Sección en sentencia del 1 de junio de 2023, exp.27248, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 34 Ibidem.

Anexos de la demanda nros. 29 a 38. Radicado: 05001-23-33-000-2021-00893-01 (29773) Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones S.A. 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Sobre la motivación de los actos sancionatorios La apelante cuestionó que el cargo de indebida motivación no fue abordado por el a quo, por lo que insistió en que los actos sancionatorios omiten sustentar fáctica, jurídica y probatoriamente la obligación de declarar la contribución especial, y tampoco acreditan que los contratos son de obra pública.

Para resolver, la Sala precisa que la causa o motivo es el elemento del acto administrativo que se estructura en razón del conocimiento, consideración y valoración que la Administración realiza de los hechos y fundamentos de derecho que inducen a su expedición. Así, al verificarse las resoluciones sancionatorias35 se observa que tienen un contenido similar, por lo que su motivación se analizará en conjunto.

De esta forma, se encuentra que, contrario a lo señalado por el apelante, los actos exponen el marco normativo, a partir del cual, se concluyó que UNE, en su condición de entidad de derecho público, tenía la calidad de agente retenedor de la contribución de contratos de obra pública, en particular, se citaron los artículos 24, 77 y 78 del Decreto Municipal 0350 de 2018, los Decretos Legislativos 2009 de 1992 y 255 de 1993, la Ley 1106 de 2006 de 2017, y los Acuerdos 064 de 2012 y 066 de 2017.

También precisan que, en virtud de una inspección tributaria, se practicó una auditoría a la empresa, de la cual se obtuvo una relación de contratos suscritos en el año 2016 y los soportes de sus pagos. Con fundamento en ello, la Administración determinó que la empresa omitió presentar la declaración del tributo respecto de ciertos contratos de obra, lo que soportó en una relación que discrimina: el contratista, NIT, número y objeto de cada acuerdo, factura y documento de pago.

En consecuencia, impuso la sanción por no declarar realizando el cálculo de la misma. En ese entendido, la Sala encuentra que los actos sancionatorios están debidamente motivados, pues señalan los fundamentos de hecho y de derecho, así como las pruebas, que sustentan la sanción y que llevaron a determinar que UNE omitió su obligación de declarar en su condición de agente de retención de la contribución especial de obra pública por los doce periodos del año 2016, para lo cual, en particular la actuación se soportó en el objeto de los contratos celebrados por la empresa.

En consecuencia, no prospera este aspecto de la apelación. 4. Sobre la aplicación retroactiva del acuerdo 066 de 2017 La apelante discute que la Administración sustentó la condición de responsable del tributo y la imposición de la sanción en el acuerdo 066 de 2017, norma que no estaba vigente en los periodos de retención del tributo del año 2016.

Y que, contrario a lo considerado por el a quo, la única referencia que se hizo al Acuerdo 064 de 2012 (vigente en la época de los hechos) fue para contextualizar los antecedentes normativos de la contribución especial. Al respecto, la Sala pone de presente que, en efecto las normas aplicables al caso eran las vigentes al momento en que se cometió la infracción. De modo que, para la época en que se realizó la conducta sancionada en los actos acusados, esto es, 35 Ibidem.

Anexos de demanda 3 a 14. Radicado: 05001-23-33-000-2021-00893-01 (29773) Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones S.A. 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la omisión en la declaración de la retención de la contribución especial en el año 2016, la norma aplicable era el Estatuto Tributario de Medellín contenido en el Acuerdo 064 de 2012, y no su modificación posterior, el Acuerdo 066 de 2017.

No obstante, se advierte que estas normativas tienen una regulación similar en cuanto a los elementos que estructuran el hecho sancionable determinado en los actos acusados, esto es, la responsabilidad de declarar la retención de la contribución especial de contratos de obra pública y los presupuestos de configuración de la sanción por no declarar, así: Acuerdo 064 de 2012 Acuerdo 066 de 2017 Responsabilidad de declarar el tributo ARTÍCULO 132: ELEMENTOS DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL.

Los elementos que integran la contribución especial, son: (…) Actuará como responsable del recaudo y pago de la contribución especial, la entidad de derecho público del nivel municipal que actué como contratante o concedente en los hechos sobre los que recae la contribución.

ARTÍCULO 158. ELEMENTOS DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL. Los elementos que integran la contribución especial, son: (…) RESPONSABLES. Actuarán como responsables de la retención, recaudo, declaración y pago de la contribución especial, las entidades de derecho público del nivel municipal, aquellas en que el Municipio de Medellín tenga algún porcentaje de participación y en general, todas las entidades públicas adscritas o vinculadas al Municipio sin importar su naturaleza o régimen jurídico, que actúen como contratante, mandante o concedente en los hechos sobre los que recae la contribución Sanción por no declarar ARTÍCULO 195: SANCIÓN POR NO DECLARAR: La falta absoluta de la declaración acarreará una sanción equivalente al sesenta por ciento (60%) del total del impuesto anual a cargo de industria y comercio y avisos y tableros.

ARTÍCULO 244. SANCIÓN POR NO DECLARAR. La falta absoluta de declaración acarreará una sanción que dependerá del tributo respecto del cual no se presentó la declaración, así: (…) d. En el caso de que la omisión se refiera a otras declaraciones tributarias, la sanción por no declarar será equivalente a cinco (5) veces el valor del impuesto, tasa, contribución o autorretención que ha debido pagarse.

Como se observa, en ambos acuerdos, la condición de responsable recae sobre la entidad de derecho público que suscriba los contratos gravados con la contribución, y la sanción por no declarar se impone ante la falta absoluta de la declaración, siendo diferente la determinación de su valor. Verificados los actos sancionatorios36, se observa que, la Administración hizo mención del Acuerdo 064 de 2012 cuando relaciona las normas que regulan el cobro de la contribución especial, y en otros apartes, trascribió las normas del Acuerdo 066 de 2017 sobre la responsabilidad de declarar la contribución especial y la sanción por no declarar.

A partir de lo anterior, el Distrito sancionó a UNE por cometer la infracción de omisión de la presentación de las declaraciones de retención de la contribución especial de contratos de obra pública y liquidó el valor de la sanción. Contra esas actuaciones, UNE interpuso recursos de reconsideración37 en los que cuestionó la sanción, porque, en términos generales, no tenía la obligación de declarar la contribución de obra pública por estar sometida a un régimen contractual especial, como se constata en el precedente existente al momento de imponer la sanción; y que por tanto, la Administración realizó una interpretación errónea de la 36 Ibidem.

Anexos de la demanda 3 a 14. 37 Ibidem. Anexos de la demanda 39 a 50. Radicado: 05001-23-33-000-2021-00893-01 (29773) Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones S.A. 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co normativa que regula el tributo y valoró de forma indebida los contratos, vulneró los principios de libertad de empresa y justicia, además generó un enriquecimiento sin justa causa; y en esa medida, la sanción por no declarar era improcedente.

Posteriormente, en las resoluciones que resolvieron los recursos de reconsideración38, se aclaró que: «[t]eniendo en cuenta que la ocurrencia de los hechos que generaron la aplicación del régimen sancionatorio acaecieron en vigencia del compendio sustancial tributario, Acuerdo Municipal 064 de 2012, se analizará el caso sub examine a la luz de esta normativa»39, con fundamento en ello, insistió en la configuración del hecho sancionable concerniente a la omisión de declarar la contribución especial por la suscripción de contratos de obra pública, y modificó el valor de la sanción conforme con el Acuerdo 064 por ser la norma más favorable para el contribuyente.

Finalmente, UNE presentó demanda ante la jurisdicción en la que reiteró los argumentos expuestos en la vía gubernativa. Así las cosas, la Sala encuentra que si bien, los actos sancionatorios hicieron referencia a los acuerdos 064 de 2012 y 066 de 2017, esa inconsistencia no invalida la actuación, en la medida que no conllevó a la modificación del hecho sancionable ni del tipo de sanción que estaba prevista en la normativa vigente al momento de la comisión de la conducta.

De modo que, la penalidad fue determinada bajo los mismos presupuestos que dan lugar a la responsabilidad para declarar el tributo y la configuración de la sanción por no declarar previstos en el Acuerdo 064 de 2012. Sumado a que, dicha discordancia en la mención de las normas no afectó el derecho de defensa de UNE, pues en el recurso de reconsideración controvirtió su responsabilidad para presentar la declaración del tributo -en tanto no suscribió contratos de obra pública por estar amparada en un régimen especial- y el hecho de que su conducta no se subsumía dentro de la infracción sancionada en los actos.

En tal sentido, tuvo la oportunidad de cuestionar los presupuestos de la sanción previstos en el acuerdo aplicable. Con todo, se advierte que, en las resoluciones que resolvió el recurso de reconsideración, el Distrito no solo dio claridad en cuanto a la normativa que regulaba la sanción, sino que modificó su valor de acuerdo con lo previsto en el Acuerdo 064 de 2012, por ser la norma más favorable para el sancionado.

Debe tenerse en cuenta que la Sala40 ha precisado que no toda irregularidad conlleva a la anulación de las actuaciones administrativas, sino solo las de índole sustancial, esto es, las que vulneran el debido proceso y defensa de los administrados; lo cual no se configura en la inconsistencia advertida en los actos sancionatorios, pues estos cumplieron la finalidad de poner en conocimiento de UNE los supuestos en que se estructuró la sanción por no declarar, y que corresponden a los mismos previstos en la normativa aplicable.

En consecuencia, no prospera este cargo de la apelación. 5. Sobre la aplicación de la sentencia de unificación, el desconocimiento del precedente judicial, y la violación al principio de confianza legítima La apelante señaló que las sentencias de unificación jurisprudencial tienen el carácter de ley en sentido material, motivo por el cual deben aplicarse sobre las 38 Ibidem.

Anexos de la demanda 15 a 26. 39 SAMAI del Tribunal, índice 28. Expediente digital. Anexo 15. Pág. 8. 40 Sentencia del 16 de octubre de 2014, exp. 19611, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; del 6 de mayo de 2021, exp. 24308, C.P. Milton Chaves García; y del 22 de agosto de 2024, exp. 27280, Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 05001-23-33-000-2021-00893-01 (29773) Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones S.A. 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co situaciones que ocurran con posterioridad a estas; y que si se desconoce tal mandato, se contrariaría el principio de irretroactividad de la ley en materia tributaria.

Que por tanto, en el caso debatido, se debe aplicar las sentencias que se invocaron como precedente judicial41, que estaban vigentes cuando se inició el procedimiento sancionatorio, las cuales reconocen que las entidades públicas sujetas a un régimen exceptivo de la Ley 80 de 1993, no suscriben contratos que puedan ser calificados como de obra pública.

Las reglas de interpretación señaladas en la sentencia de unificación del 25 de febrero de 202042, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, fueron las siguientes: «1. Para determinar si se realiza el hecho generador de la contribución de los contratos de obra pública no es determinante el régimen contractual de la entidad que celebre el contrato de obra pública, sea el general de la Ley 80 de 1993 o un régimen exceptuado.

El elemento de la obligación tributaria se define en función del contrato celebrado, y no de la actividad o régimen jurídico de la entidad de derecho público. 2. Los contratos de obra pública y los contratos de que trata el artículo 76 de la Ley 80 de 1993 –contratos de exploración y explotación de recursos naturales, y las actividades comerciales e industriales, son dos categorías de contratos diferentes, en tanto tienen características y finalidades propias, que impiden que se trate de un mismo contrato. 3.

La contribución no grava los contratos referidos en el artículo 76 de la Ley 80 de 1993, por cuanto no corresponden a los contratos de obra pública que son objeto de gravamen en el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006». Como se puso de presente en la sentencia que se reitera en esta providencia, que estudió un cargo similar, «El fallo de unificación de 25 de febrero de 2020, proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado advirtió en su parte resolutiva que los casos respecto de los cuales ya había operado la cosa juzgada resultaban inmodificables.

Si bien los efectos de la sentencia de unificación no fueron objeto expreso de modulación, se entiende que, por regla general y salvo que se disponga algo diferente, los efectos son hacia el futuro43. De acuerdo con lo anterior, las reglas jurisprudenciales fijadas en la sentencia de unificación se aplican de forma retrospectiva a los casos pendientes por decidir tanto en las controversias que se estudian después de su ejecutoria».

Esta sentencia también aclaró que «las providencias judiciales no constituyen ley en sentido material (artículo 230 de la Constitución Política), como lo sugiere la demandante para justificar la aplicación del principio de irretroactividad de la ley en materia tributaria, aspecto sustancialmente distinto a los efectos en el tiempo de las providencias judiciales».

A su vez, no puede perderse de vista que la sentencia de unificación tiene una especial fuerza vinculante y obligatoria44, en la medida que su finalidad es la aplicación uniforme de la jurisprudencia para garantizar los principios de igualdad y seguridad jurídica. De ahí que la sentencia de unificación debe ser acatada de manera preferente respecto de otros precedentes, como los invocados por la actora, pues estos no tienen esa índole.

Así, teniendo en cuenta que este asunto está pendiente por decidir en la vía judicial debe aplicarse la sentencia de unificación. 41 Sentencias del 22 de febrero de 2018, exp. 22536, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; del 19 de abril de 2018, exp. 22939, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; del 25 de abril de 2018, exp. 22940, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; del 03 de mayo de 2018, exp. 23378, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; del 24 de mayo de 2018, exp. 23362, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; del 31 de mayo de 2018, exp. 22388, C.P. Milton Chaves García; y del 14 de junio de 2018, exp. 23319, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 42 2020-CE-SUJ-SP-001 del 25 de febrero de 2020, exp. 22473. 43 Sentencia de tutela del Consejo de Estado, Sección Tercer, Subsección B, del 4 de octubre de 2021, Radicación número: 11001-03-15-000-2021-05922-00(AC), C.P. Martín Bermúdez Muñoz. 44 Sentencia de 10 de agosto de 2023, exp 25642 C.P, Stella Jeannette Carvajal Basto.

En esta providencia se citó la sentencia de la Corte Constitucional C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Radicado: 05001-23-33-000-2021-00893-01 (29773) Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones S.A. 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por consiguiente, no prospera este aspecto de la apelación. 6.

Sobre la imposición de la sanción por no declarar. Configuración del hecho sancionable La apelante debatió la procedencia de la sanción, por considerar que no cometió la infracción determinada en los actos, en la medida que UNE no tenía la obligación de presentar la declaración de retención de la contribución especial en el año 2016, debido a que la empresa tenía un régimen contractual especial (artículos 55 de la Ley 1341 de 2009, 13 y 14 de la Ley 1150 de 2007), bajo el cual no celebraba acuerdos en la modalidad de obra pública.

También cuestionó que la Administración omitió realizar una debida valoración probatoria de los contratos y de las demás pruebas allegadas al expediente (anexos de la demanda 51 a 71, 79 y 80), que demuestran que dichos acuerdos no tienen por objeto la realización de actividades de obra pública, mucho menos los relativos al mantenimiento de aires acondicionados, suministro de bienes y servicios, suministro de mobiliario, entre otros.

Sobre el particular, se observa que, en el proceso en el que se profirió la sentencia con radicado 26922 -que analizó los actos de aforo frente a las mismas partes, tributo y período de los actos sancionatorios acusados-, no fueron objeto de pronunciamiento todos los contratos que son materia de las resoluciones por no declarar. Debe tenerse en cuenta que, si bien, el procedimiento de aforo y el relativo a la sanción por no declarar son independientes, también lo es que se relacionan entre sí45.

En este asunto, el juicio de legalidad de los actos de aforo tiene incidencia en este proceso, en la medida que, respecto de la omisión de declarar el tributo que fue sancionada en los actos demandados, en aquel se analizó la misma situación jurídica, fáctica y probatoria sobre algunos contratos, y que, en todo caso, es similar frente a los demás acuerdos aquí cuestionados.

En tal sentido, se reiterará en lo pertinente el criterio jurisprudencial expuesto en la providencia con radicado 26922. Así las cosas, se encuentra que los contratos debatidos en este proceso son los siguientes: Contrato Objeto Sentencia exp. 26922 Contrato nro. 4220000731 celebrado con Ingeniería de Telecomunicaciones IDT S.A.S. Mantenimiento preventivo y correctivo, además de las reformas a la infraestructura eléctrica, aire acondicionado y civil, ubicadas en las zonas de influencia de UNE EPM TELCO S.A. Si Contrato nro. 4220000732 celebrado con Metalandes S.A.S. Mantenimiento preventivo y correctivo, además de las reformas a la infraestructura eléctrica, aire acondicionado y civil, ubicadas en las zonas de influencia de UNE TELCO S.A. Si Contrato nro. 4220000736 celebrado con Aire Ambiente S.A.S. Mantenimiento preventivo y correctivo, además de las adecuaciones y reformas a la infraestructura eléctrica nacional, incluido el suministro de bienes y servicios conexos que se requieran para estas actividades.

No Contrato nro. 4220000737 celebrado con Furel S.A. Mantenimiento preventivo y correctivo, además de las adecuaciones y reformas a la infraestructura eléctrica nacional, incluido el suministro de bienes y servicios conexos que se requieran para estas actividades. Si Contrato nro. 4220000738 celebrado con Vertiv Colombia S.A.S. Mantenimiento preventivo y correctivo, además de las reformas a la infraestructura eléctrica, aire acondicionado y civil, ubicados en las zonas de influencia de UNE EPM TELCO S.A., a nivel nacional.

No Contrato nro. 4220000893 celebrado con Redes y Edificaciones S.A. Construcción y mantenimiento de redes de telecomunicaciones, así como el suministro de elementos y servicios asociados necesarios para construcción de redes de acceso Telco. Si 45 Sentencias del 30 de agosto de 2016, exp. 20833, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; y del 15 de septiembre de 2016, exp. 20181, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

Radicado: 05001-23-33-000-2021-00893-01 (29773) Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones S.A. 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contrato Objeto Sentencia exp. 26922 Contrato nro. 4220000946, celebrado con Furel S.A. Construcción y adecuaciones de obras civiles, instalaciones eléctricas y estructuras de apoyo, en instalaciones locativas y/o sitios de servicios asociados conexos y/o complementarios.

Si Contrato nro. 4220000947 celebrado con Ingeléctrica S.A. Construcción y adecuaciones de obras civiles, instalaciones eléctricas y estructuras de apoyo, en instalaciones locativas y/o sitios de servicios asociados conexos y/o complementarios. Si Contrato nro. 4220000627 celebrado con Furel S.A. Diseño, implementación, mantenimiento preventivo y correctivo, adecuaciones y reformas a la infraestructura eléctrica y civil, infraestructura de telecomunicaciones, aire acondicionado, soluciones de seguridad física, mobiliario y los servicios conexos y complementarios para su correcta operación para UNE TELCO S.A. y sus clientes finales, dentro y fuera de Colombia.

Si Contrato nro. 4220001171 celebrado con Furel S.A. Mantenimiento preventivo, correctivo, adecuaciones y reformas a la infraestructura eléctrica, aire acondicionado y civil ubicadas en las zonas de influencia de UNE EPM TELCO. Si Contrato nro. 4223006905/ 422000627 celebrado con Furel S.A. Suministro, instalación, montaje, prueba, puesta en funcionamiento, garantía y mantenimiento preventivo y correctivo de circuitos cerrados de televisión con video y control en tiempo real.

No Contrato nro. 4223006966 celebrado con Furel S.A. Instalación de los bienes para el mejoramiento de la red eléctrica y de comunicaciones con las respectivas garantías y soporte para el cliente final de UNE EPM telecomunicaciones. No Contrato nro. 4223006970 /4220000004 celebrado con Furel S.A. Suministro de los elementos necesarios y conexos de infraestructura e instalación de fibra para las adecuaciones del cliente final de une EPM telecomunicaciones No Contrato nro. 4220000734 celebrado con Aire Ambiente S.A.S. Mantenimiento preventivo y correctivo, además de las reformas a la infraestructura eléctrica, aire acondicionado y civil, ubicados en las zonas de influencia de UNE EPM Telecomunicaciones S.A. a nivel nacional.

Grupo 4. Si Contrato nro. 4220000894 celebrado con Ingeniería y Montajes S.A.S. Construcción y mantenimiento de redes de telecomunicaciones, así como el suministro de elementos y servicios asociados necesarios para construcción de redes acceso Telco. Si Contrato nro. 4220000895, celebrado con Ingelel S.A.S. Construcción y mantenimiento de redes de telecomunicaciones, así como el suministro de elementos y servicios asociados necesarios para construcción de redes acceso Telco.

Si Contrato nro. 4220000896, celebrado con Enecon S.A. Construcción y mantenimiento de redes de telecomunicaciones, así como el suministro de elementos y servicios asociados necesarios para construcción de redes acceso Telco. Si Contrato nro. 4220000628, celebrado con Energizando Ingeniería y Construcción S.A.S. Diseño, implementación, mantenimiento preventivo y correctivo, adecuaciones y reformas a la infraestructura eléctrica y civil, infraestructura de telecomunicaciones, aire acondicionado, soluciones de seguridad física, mobiliario y los servicios conexos y complementarios para su correcta operación, para UNE EPM TELCO S.A., y sus clientes finales, dentro y fuera de Colombia.

Si Contrato nro. 4223006874 celebrado con UP Sistemas S.A.S. Suministro e instalación de puntos de datos para distribución de acuerdo a anexo de centro de cableado y puntos de cableado por piso para los edificios administrativos, edificio hospitalizados, edificio consulta externa, y edificio medicina nuclear, en el INC. Si Contrato nro. 4210000724 celebrado con Constructora Landa S.A.S. Servicios de construcción, remodelación, adecuación y mantenimiento de obras civiles para los centros de experiencia (CDE) y sedes administrativas de UNE EPM Telecomunicaciones y Colombia Móvil S.A. E.S.P. Si Contrato nro. 4223006944 /422000627 celebrado con Furel S.A. Diseño, implementación, mantenimiento preventivo y correctivo, adecuaciones y reformas, a la infraestructura eléctrica y civil, infraestructura de telecomunicaciones, aire acondicionado, soluciones de seguridad física, mobiliario y los servicios conexos y complementarios para su correcta operación para UNE TELCO y sus clientes finales, dentro y fuera de Colombia.

Suministro, instalación, montaje, prueba, puesta en funcionamiento, garantía y mantenimiento preventivo y correctivo de circuitos cerrados de televisión con video y control en tiempo real. No Contrato nro. 4220000629, celebrado con Unión Eléctrica S.A. Diseño, implementación, mantenimiento preventivo y correctivo, adecuaciones y reformas a la infraestructura eléctrica y civil, infraestructura de telecomunicaciones, aire acondicionado, soluciones de seguridad física, mobiliario y los servicios conexos y complementarios para su correcta operación, para UNE TELCO, y sus clientes finales, dentro y fuera de Colombia.

Si Contrato nro. 4210000696 celebrado con Compuredes S.A. Servicios de construcción, remodelación, adecuación y mantenimiento de obras civiles para los centros de experiencia (CDE) y sedes administrativas de UNE EPM Telecomunicaciones y Colombia Móvil S.A. E.S.P. Si Contrato nro. 4210000725 celebrado con Construcciones Pubenza S.A.S. Servicios de construcción, remodelación, adecuación y mantenimiento de obras civiles para los centros de experiencia (CDE) y sedes administrativas de UNE EPM Telecomunicaciones y Colombia Móvil S.A. E.S.P. Si Radicado: 05001-23-33-000-2021-00893-01 (29773) Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones S.A. 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contrato Objeto Sentencia exp. 26922 Contrato nro. 4210000726 celebrado con Metalreyes S.A.S. Servicios de construcción, remodelación, adecuación y mantenimiento de obras civiles para los centros de experiencia (CDE) y sedes administrativas de UNE EPM Telecomunicaciones y Colombia Móvil S.A. E.S.P. Si Contrato nro. 4220001354 celebrado con Fundival y Compañía Ltda. Suministro e instalación de piso falso en acero de alta resistencia con acabado laminado de alta presión. Si Contrato nro. 4220001363 celebrado con Huawei Technologies Colombia S.A.S. Construcción, operación y mantenimiento de redes de telecomunicaciones, así como el suministro de bienes y servicios asociados.

Si Como se expuso en la citada sentencia 26922, a partir de lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 1106 de 200646, en concordancia con la norma local vigente, los artículos 132, 133 y 134 del Acuerdo 064 de 201247, el hecho generador de la contribución especial se configura por la suscripción de contratos de obra pública con entidades de derecho público (contratante o cedente), radicándose sobre estos sujetos la responsabilidad de recaudar, declarar y pagar el tributo en el Distrito de Medellín. Mediante la sentencia de unificación del 25 de febrero de 202048, esta Corporación estableció las reglas de interpretación de la configuración del hecho generador de la contribución de obra pública respecto de las entidades de derecho público que tengan un régimen contractual especial o exceptuado de la Ley 80 de 1993.

Así, de acuerdo con la primera regla de unificación, para determinar el hecho generador del tributo, resulta indiferente si la actora, que es una entidad de derecho público, está sujeta o no al régimen general de contratación, pues «El elemento de la obligación tributaria se define en función del contrato celebrado, y no de la actividad o régimen jurídico de la entidad de derecho público».

En esta providencia, también se precisó que «en términos generales, el contrato de obra pública es el celebrado con entidades de derecho público para la realización de trabajos materiales sobre bienes inmuebles». Al aplicar estos conceptos en el caso analizado, se encuentra que, según el objeto de los acuerdos, estos corresponden a actividades materiales propias de un contrato de obra pública, como lo son, la construcción, reparación y mantenimiento de bienes inmuebles.

A igual conclusión se llegó en la sentencia 26922. La Sala observa que, si bien, algunos contratos aluden a actividades de mantenimiento de aires acondicionados, suministros de bienes y servicios, y suministro de mobiliario, no puede perderse de vista que estos trabajos se realizan 46 Ley 1106 de 2006. ARTÍCULO 6o. DE LA CONTRIBUCIÓN DE LOS CONTRATOS DE OBRA PÚBLICA O CONCESIÓN DE OBRA PÚBLICA Y OTRAS CONCESIONES.

El artículo 37 de la Ley 782 de 2002, quedará así: Todas las personas naturales o jurídicas que suscriban contratos de obra pública, con entidades de derecho público o celebren contratos de adición al valor de los existentes deberán pagar a favor de la Nación, Departamento o Municipio, según el nivel al cual pertenezca la entidad pública contratante una contribución equivalente al cinco por ciento (5%) del valor total del correspondiente contrato o de la respectiva adición. 47 “Artículo 132.

Elementos de la Contribución Especial. Los elementos que integran la contribución especial, son: (…) 2. Sujeto pasivo: persona natural o jurídica y las asociaciones público privadas que suscriban contratos de obra pública o sus adiciones con entidad de derecho público del nivel municipal o sea concesionario de construcción, mantenimiento y operaciones de vías de comunicación, terrestre o fluvial, puertos aéreos, marítimos o fluviales o en las concesiones que ceden el recaudo de impuestos o contribuciones y, los subcontratistas que con ocasión de convenios de cooperación con organismos multilaterales, realicen construcción de obras o su mantenimiento.

(…) Actuará como responsable del recaudo y pago de la contribución especial, la entidad de derecho público del nivel municipal que actúe como contratante o concedente en los hechos sobre los que recae la contribución. 3. Hecho generador: Son hechos generadores de la contribución especial: a. La suscripción de contratos de obra pública y sus adiciones (…) Artículo 133.

Causación del pago. La contribución especial debe ser descontada del valor del anticipo y de cada cuenta cancelada al contratista. Artículo 134. Declaración y pago de la contribución especial. Las entidades recaudadoras tienen la obligación de presentar la declaración de la contribución especial en forma mensual dentro de los diez (10) primeros días hábiles del mes siguiente al que se efectuó la retención (…).

El incumplimiento en el pago de la contribución especial acarrea interés moratorio, de conformidad con lo establecido en el Estatuto Tributario Nacional y sin perjuicio de la configuración y aplicación de otras sanciones. (…)” 48 2020-CE-SUJ-SP-001 del 25 de febrero de 2020, exp. 22473. Radicado: 05001-23-33-000-2021-00893-01 (29773) Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones S.A. 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sobre inmuebles, hecho no desvirtuado por la actora, y en tal sentido, encuadran dentro de una de las modalidades del contrato de obra pública relativo a las operaciones de reparación y/o mantenimiento de ese tipo bienes.

Lo anterior, no se desvirtúa con las pruebas aducidas por el apelante (anexos de la demanda 51 a 71, 79 y 80, relativos a documentos del proceso de contratación que derivó en los acuerdos gravados, y los contratos marco49), pues los objetos de los contratos permiten determinar las prestaciones pactadas por las partes, y en tal sentido, dan alcance a la materia o propósito del acuerdo, que llevaron a verificar los presupuestos del hecho generador del tributo, esto es, la suscripción de contratos de obra pública.

Así, conforme la sentencia de unificación, y dado que los contratos gravados corresponden a contratos de obra y la demandante es una entidad de derecho público, se configuran los supuestos del hecho generador de la contribución de obra pública previstos en el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006, y la condición de responsable del recaudo, declaración y pago del tributo sobre la actora.

De manera que, se encuentra demostrado que UNE incurrió en la conducta sancionable impuesta en los actos acusados, en tanto omitió la presentación de la declaración de retención de la contribución especial de obra pública respecto de los contratos analizados y durante los periodos del año 2016. En consecuencia, no prospera este cargo de la apelación. 7.

Sobre la violación a la libertad de empresa Para el apelante, la sanción impuesta genera un efecto distorsivo en la competencia que tienen las entidades públicas y privadas en el sector de telecomunicaciones, al exigírseles únicamente a las públicas la presentación de la declaración del tributo. Y que para el caso de UNE exigiría incrementar el valor del contrato en el porcentaje que corresponda a la contribución, para poder obtener la misma utilidad de una entidad privada, y los proveedores le aumentarían el valor del servicio para cubrir el tributo.

Al respecto, la Sala precisa que la responsabilidad de retener y declarar la contribución de obra pública corresponde a una obligación tributaria impuesta en la normativa distrital, en virtud de la autonomía territorial, y en concordancia con lo previsto en la ley que creó el tributo. Debe tenerse en cuenta que el hecho generador del impuesto se configura con la suscripción del contrato de obra con entidades de derecho público, y en esa medida, se justifica que se imponga la responsabilidad de recaudo y declaración sobre estos sujetos.

En cuanto a la supuesta afectación de los costos de la operación por el pago del tributo, debe tenerse en cuenta que en la sentencia C-1153 de 2008, que declaró la exequibilidad del artículo 6 de la Ley 1106 de 2006, la Corte Constitucional aclaró que: «Ahora bien, la norma tampoco introduce una discriminación inconstitucional entre contratistas que hayan celebrado contratos de obra pública con entidades públicas que presten servicios públicos, de un lado, y contratistas privados que celebren contratos de obra con entidades privadas dedicadas a la misma actividad, de otro.

Lo anterior, por cuanto los contratistas privados no están en la misma situación jurídica que los contratistas públicos, en cuanto no celebran contratos para la construcción de “obras públicas”. Además, tampoco están en la 49 Samai Tribunal, índice 28. Anexos de la demanda. Radicado: 05001-23-33-000-2021-00893-01 (29773) Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones S.A. 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co misma situación fáctica, puesto que la posibilidad que tienen los particulares de contratar con entidades públicas configura un verdadero privilegio económico para dichos contratistas, que no resulta equiparable con la contratación común entre particulares regida por el derecho privado.

Este beneficio económico derivado de la contratación pública permite presumir una capacidad contributiva que no necesariamente puede deducirse en cabeza de los particulares por el sólo hecho de la contratación privada. (…) En efecto, el tenor literal del inciso 1° del artículo 6 de la Ley 1106 de 2006, ahora bajo examen, es suficientemente claro al indicar que el sujeto pasivo de la obligación tributaria es el contratista, o sea la persona natural o jurídica que celebra el contrato de obra, por lo cual no es cierto que la disposición demandada obligue a las entidades de derecho público a cubrir el valor del impuesto, o a incluirlo como un costo a su cargo de la obra que contratan.

Por tal razón, el presente cargo de inconstitucionalidad carece de un fundamento jurídico cierto, porque el legislador no ha dado un trato distinto a las empresas pública frente a las privadas, obligando sólo a las primeras al pago de un tributo. En realidad, ninguna de las dos está obligada al pago del impuesto, porque es el contratista de obra pública y no la empresa pública contratante, el sujeto activo de la obligación tributaria».

De modo que, esta obligación tributaria no implica un desequilibrio económico ni el desconocimiento de la libre competencia, y en consecuencia, tampoco la sanción que se deriva de esta; lo cual además, no fue desvirtuado por la actora, quien se limitó afirmar la existencia de dicha vulneración, sin acreditar la grave afectación de sus actividades comerciales, ni la presunta desventaja competitiva con otros agentes del mercado.

Finalmente, se precisa que la garantía de la libre competencia50, en modo alguno impide a las autoridades ejercer sus competencias de regulación normativa ni establecer exigencias en pro del interés general y el bien común. En consecuencia, no prospera este aspecto de la apelación. 8. Sobre la condena en costas La Sala revoca la condena en costas impuesta por el Tribunal y apelada por la demandante, porque conforme con el artículo 188 del CPACA, en los procesos ante esta jurisdicción, la condena en costas, que según el artículo 361 del C.G.P. incluye las agencias en derecho, se rige por las reglas previstas el artículo 365 ibidem, y una de estas reglas es la del numeral 8, según la cual “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, requisito que, como lo alegó la actora, no se cumple en este asunto.

Por las mismas razones no se condena en costas en esta instancia. 9. Decisión En suma, se revoca el numeral segundo del fallo apelado y en su lugar, no se condena en costas a la actora en primera instancia. En lo demás, se confirma la sentencia apelada. Y, en segunda instancia no se condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Revocar el ordinal segundo de la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, el 26 de noviembre de 2024. En su lugar se dispone: Radicado: 05001-23-33-000-2021-00893-01 (29773) Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones S.A. 25 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «Segundo: no se condena en costas ni agencias en derecho en primera instancia.» 2.

En lo demás, confirmar la sentencia apelada. 3. Sin condena en costas en esta instancia. 4. Reconocer personería jurídica a la abogada Marta Elena Mosquera Ramírez, como apoderada de la parte demandada, de conformidad con el poder obrante en el índice 17 de SAMAI. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador