Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Demandado: Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil Rad: 11001-03-15-000-2023-01345-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., once (11) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación N.º: 11001-03-15-000-2023-01345-00 Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Tema: Tutela contra decisión que resuelve un conflicto de competencias de carácter administrativo SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la acción de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra el Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1. Con escrito remitido al despacho ponente el 16 de marzo de 20231, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, actuando a través del subdirector de Defensa Judicial Pensional2, ejerció acción de tutela contra la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con el fin de que sea amparado su derecho fundamental al debido proceso en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional. 2.
La parte actora consideró vulnerada la referida garantía constitucional, con ocasión de la decisión del 6 de septiembre de 2022, mediante la cual la Sala de 1 Acción de tutela presentada el 14 de marzo de 2023 en el correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado. 2 De los documentos adjuntos al escrito tutelar, se encuentra probado mediante la Resolución N.º 681 de 29 de julio de 2020, que el señor Javier Andrés Sosa Pérez es el subdirector de Defensa Judicial Pensional de la entidad.
Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Demandado: Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil Rad: 11001-03-15-000-2023-01345-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado resolvió un conflicto negativo de competencias de carácter administrativo3 entre la UGPP y el Ministerio de Salud y Protección Social, en el sentido de indicar que la UGPP era la entidad competente para dar cumplimiento al fallo del 9 de octubre de 2003, proferido por el Tribunal Superior del Distrito de Santa Rosa de Viterbo, Sala de Decisión Civil, Familia, Laboral, en el cual se condenó a la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) a pagar la suma de $778.412.31 a favor de la señora Aura Celia Niño Chaparro, por concepto de cesantías. 3.
La condena mencionada se dictó al interior de un proceso ordinario laboral presentado por la señora Aura Celia Niño Chaparro contra Cajanal, identificado con radicado N.º 15759-31-05-002-2001-00139-01. 1.2. Pretensiones 4. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: PRINCIPALES Primero. AMPARAR los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL DEL CONSEJO DE ESTADO por el evidente detrimento del erario que se genera con la orden de realizar un pago de acreencias laborales, sin que ello se encuentre dentro de las funciones otorgadas por ley a esta Unidad.
Segundo. Como consecuencia de lo anterior: a.- DEJAR sin efectos el auto del 6 de septiembre de 2022, emitido por el SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL DEL CONSEJO DE ESTADO, en el expediente No. 11001 03 06 000 2022 00134 00, que declaró a la UGPP como competente para dar cumplimiento al fallo del 9 de octubre de 2003, proferido por el Tribunal Superior del Distrito de Tunja, Sala de Decisión Civil — Familia Laboral que reconoce el pago de unas cesantías a favor de la señora AURA CELIA NIÑO CHAPARRO. b.- Se ORDENE a la SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL DEL CONSEJO DE ESTADO dictar nueva sentencia ajustada a derecho, esto es, declarando que la UGPP NO es competente para dar cumplimiento al fallo del 9 de octubre de 2003 ya que no tiene facultades para conocer asuntos que administraba la extinta CAJANAL en lo relativo al reconocimiento y pago de acreencias laborales.
SUBSIDIARIAS En caso de que esa H. Magistratura no acceda a lo anterior en razón al no estar superado el requisito de subsidiariedad solicitamos: Primero. Sean amparados TRANSITORIAMENTE los derechos fundamentales deprecados por la UGPP y vulnerados por la SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL DEL CONSEJO DE ESTADO en la providencia del 6 de septiembre de 2022. 3 Proceso identificado con el radicado N.º 11001-03-06-000-2022-00134-00.
Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Demandado: Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil Rad: 11001-03-15-000-2023-01345-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Segundo. Como consecuencia de lo anterior se SUSPENDA de manera transitoria al auto del 6 de septiembre de 2022 emitido dentro del expediente No. 11001 03 06 000 2022 00134 00, hasta tanto se resuelva el recurso extraordinario de revisión que se iniciaría en virtud de su orden tutelar4. 1.3.
Hechos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 5. La señora Aura Celia Niño Chaparro trabajó en la Notaría Segunda del Círculo de Sogamoso desde el 1° de enero de 1973 al 8 de marzo de 1997. 6. La Notaría Segunda del Círculo de Sogamoso le reconoció y pagó sus cesantías definitivas del periodo comprendido entre el 1° de enero de 1985 (fecha en la cual entró a regir la Ley 33 de 1985) hasta el 8 de marzo de 1997 (fecha del retiro). 7.
Por virtud del Decreto Ley 059 de 1957 y la Ley 1° de 1962, los notarios estaban obligados a consignar las cesantías de sus empleados a Cajanal, pero a partir de la Ley 33 de 1985 el pago de las cesantías quedó a cargo de los notarios. 8. En el año 1999, la señora Niño Chaparro interpuso acción de tutela contra Cajanal con el objeto de obtener el reconocimiento y pago de cesantías definitivas por la terminación de su relación laboral. 9.
El Juzgado Tercero Laboral del Circuito Judicial de Tunja falló dicha acción constitucional y condenó a Cajanal a reconocer y pagar las cesantías definitivas solicitadas5. 10. En cumplimiento del mencionado fallo, mediante la Resolución N.º 000042 del 20 de agosto de 1999 Cajanal ordenó el reconocimiento y pago de las cesantías a favor de la señora Niño Chaparro por el periodo comprendido entre el 1º de enero de 1973 al 31 de diciembre de 1984. 11.
Ante el incumplimiento de la Resolución N.º 000042 de 1999 por parte de Cajanal, el 24 de octubre de 2001, la accionante interpuso una demanda ordinaria laboral, con la cual pretendía: i) que se declarara su vinculación laboral con la Notaría Segunda del Círculo de Sogamoso, ii) que se condenara a Cajanal a pagar la liquidación de las cesantías desde 1973 hasta 1984. iii) que se condenara a Cajanal al pago de indemnizaciones por perjuicios y negligencia. 4 Transcripción literal que puede contener errores. 5 No se encuentra copia de la providencia en el expediente, pero es mencionado en la Resolución N.º 000042 del 20 de agosto de 1999.
Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Demandado: Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil Rad: 11001-03-15-000-2023-01345-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12.
Por medio de sentencia de 20 de junio de 2003, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Sogamoso declaró: (i) la existencia de la relación de trabajo, (ii) probada la excepción de prescripción propuesta por Cajanal y negó las demás pretensiones. 13. En segunda instancia, mediante fallo de 9 de octubre de 2003, el Tribunal Superior del Distrito de Santa Rosa de Viterbo, Sala de Decisión Civil – Familia, Laboral condenó a Cajanal al pago de las cesantías definitivas a favor de la señora Niño Chaparro de la siguiente forma:
PRIMERO: Confirmar el numeral PRIMERO del pronunciamiento de instancia, emitido por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Duitama el 20 de junio de 2003, en proceso Ordinario Laboral seguido por AURA CELICIA NIÑO CHAPARRO contra la CAJA NAClONAL DE PREVISION SOCIAL MODIFICANDOLO en cuanto a la vigencia de la relaciõn laboral suscitada entre los extremos de la controversia, que se extiende del 1 de octubre de 1973 al 08 de marzo de 1997.
SEGUNDO: Revocar los restantes ordenamientos de la provìdencia irnpugnada, y en su lugar condenar a la parte pasiva a cancelar a favor de AURA CELIA NIÑO CHAPARRO por concepto de cesantias la suma de SETECIENTOS SETENTA Y OCHO MIL CUATROCIENTOS DOCE PESOS CON TREINTA Y UN CENTAVOS M/cte (778.412.31) cantidad indexada6. 14. El 27 de octubre de 2021, la actora elevó petición ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de Protección Social – UGPP, solicitando el cumplimiento de la sentencia de segunda instancia proferida el 9 de octubre de 2003 por el Tribunal Superior del Distrito de Tunja, Sala de Decisión Civil — Familia, Laboral. 15.
El 8 de noviembre de 2021, mediante radicado N.º 2021180003126401 la UGPP declaró la falta de competencia y decidió remitir la solicitud al Grupo de Entidades Liquidadas del Ministerio de Salud para que resolviera la petición. 16. No obstante, a través de oficio con radicado N.º 2022400300040612 del 11 de enero de 2022, el Grupo de Defensa Legal del Ministerio de Salud adujo no ser el competente para conocer de la solicitud de la señora Niño Chaparro, y decidió devolverla a la UGPP, ya que por disposición del artículo 2 del Decreto 2040 de 2011, esa autoridad había asumido todas las funciones de Cajanal. 17.
Por medio de auto ADP 001497 del 4 de abril de 2022, la UGPP indicó que no era la competente para conocer de la solicitud de la accionante y remitió el expediente a su Subdirección Jurídica Pensional para que efectuara el trámite respectivo con la finalidad de que se resolviera el conflicto de competencias de carácter administrativo ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, para que se definiera cuál era la autoridad competente para dar cumplimiento al fallo del 9 de octubre de 2003. 6 Transcripción literal que puede contener errores.
Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Demandado: Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil Rad: 11001-03-15-000-2023-01345-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18.
En cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112 del CPACA, la Sala de Consulta y Servicio Civil, mediante decisión del 6 de septiembre de 2022 resolvió:
PRIMERO: DECLARAR competente a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para el cumplimiento del fallo judicial del 9 de octubre de 2003, proferido por el Tribunal Superior del Distrito de Tunja, Sala de Decisión Civil — Familia Laboral.
SEGUNDO: COMUNICAR el contenido de la presente decisión a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), al Ministerio de Salud y Protección Social, al Fondo de Pensiones y Cesantías de Colombia Protección, al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Sogamoso, al Tribunal Superior del Distrito de Tunja, Sala de Decisión Civil —Familia Laboral, y a la Señora Aura Cecilia Niño Chaparro.
TERCERO: EXHORTAR a la UGPP para que de manera prioritaria y expedita dé cumplimiento del fallo judicial del Tribunal Superior del Distrito de Tunja, Sala de Decisión Civil — Familia Laboral del 9 de octubre de 20037. 19. Posteriormente, la señora Aura Celia Niño Chaparro formuló acción de tutela contra la UGPP por el incumplimiento y desacato del fallo judicial del 9 de octubre de 2003 y la decisión del 6 de septiembre de 2022.
En primera instancia, el Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Sogamoso, en sentencia del 1º de marzo de 2023, declaró la improcedencia del mecanismo por no superar el requisito de subsidiariedad al existir otro medio de defensa judicial al cual podía acudir para la defensa de sus garantías fundamentales. 20. En segunda instancia, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo – Sala Única por medio de providencia de 31 de marzo de 2023, confirmó la decisión del a quo, tras considerar que el motivo para la interposición de la acción era reclamar el pago de un valor determinado, razón por la cual a través de un proceso ejecutivo podía lograrlo. 1.4.
Fundamentos de la vulneración 21. La parte actora señaló que la acción constitucional revestía de relevancia constitucional, pues con esta no solo se discutía la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, sino que se evidenciaba el desconocimiento del marco jurídico que regulaba las competencias asignadas a la UGPP y al Ministerio de Salud y Protección Social.
Al respecto, advirtió que: (…) la UGPP asumió únicamente las competencias en materia pensional con respecto de las extintas administradoras o entidades reconocedoras de pensiones, así como de aquellas “prestaciones económicas” que se deriven de dichas pensiones. Ahora, el Decreto 2196 de 2009 en su artículo 22, establece una competencia residual, en la cual se indica que aquellas competencias que no correspondan a la UGPP en asuntos pensionales o prestaciones económicas que de estas se deriven, serán asumidas por el Ministerio de la Protección Social. 7 Transcripción literal que puede contener errores.
Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Demandado: Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil Rad: 11001-03-15-000-2023-01345-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22.
En consecuencia, mencionó que dicha vía de hecho tenía como consecuencia la afectación de los recursos del sistema general de pensiones al tener que asumir el pago de unas prestaciones sociales, aun cuando no había sido asignada a la entidad la administración de ese tipo de prestación. 23. Además, indicó que no existía otro medio de defensa judicial que permitiera precaver la ocurrencia del perjuicio irremediable mencionado en precedencia, dado que en contra de la decisión del 6 de septiembre de 2022 no procedían recursos de conformidad con el artículo 39 del CPACA. 24.
Por otro lado, la entidad accionante puso de presente que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado incurrió en los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución al desconocer la normativa específica que regula a la UGPP y el principio de protección de recursos del sistema general de pensiones. 25. Puntualmente, explicó que se desconoció el artículo 156 de la Ley 1151 de 20078, el cual dispone las funciones que asumiría y desarrollaría la UGPP, entre las cuales se encontraba lo relacionado con los asuntos de carácter pensional “(…) cuya competencia anteriormente estaba en cabeza de las administradoras del régimen de prima media -RPM- del orden nacional o de las entidades nacionales que tenían a su cargo el reconocimiento de derechos pensionales sobre las cuales se haya decretado su liquidación”. 26.
Asimismo, adujo que de acuerdo con lo establecido en el artículo 22 ibidem, la UGPP no asumiría los procesos judiciales y reclamaciones que no estuvieran enmarcadas dentro de las funciones pensionales asignadas. Por el contrario, el mencionado artículo señaló la competencia residual en cabeza del Ministerio de Salud y Protección Social. 27.
Por ende, concluyó que si bien la UGPP asumió como sucesora de la extinta Cajanal, sólo se hizo cargo de funciones de carácter pensional, es decir, que los demás asuntos que eran administrados por Cajanal como, por ejemplo, acreencias laborales, no fueron trasladados a la entidad. 28. Adicionalmente, trajo a colación que debió ser estudiado el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009 modificado por el artículo 2º del Decreto 2040 de 2013, es decir, que al determinarse que las cesantías son una acreencia laboral y que la UGPP solo es conocedora de derechos pensionales, esta no era competente para dar cumplimiento al fallo del 9 de octubre de 2003. 29.
Por otra parte, mencionó que el Decreto 4269 del 8 de noviembre de 2011 distribuyó las competencias entre Cajanal y la UGPP en el siguiente sentido: 8 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”. Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Demandado: Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil Rad: 11001-03-15-000-2023-01345-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A cargo de la UGPP definió que las solicitudes de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011, serían conocidas por la UGPP.
A cargo de CAJANAL determinó que las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas antes del 8 de noviembre de 2011, estarían a cargo de CAJANAL. 30. En consecuencia, dado que la señora Niño Chaparro presentó solicitud de reconocimiento de las cesantías antes del 8 de noviembre de 2011, la competencia era de Cajanal, quien tenía que responder la petición. No obstante, “[S]i bien es claro que CAJANAL resolvió la solicitud de pago de cesantías desde el año 1999, nunca realizó los pagos correspondientes por lo que la legislación facultaba a la señora NIÑO CHAPARRO para hacer parte del proceso liquidatario para efectos de reclamar ante el liquidador de CAJANAL el cumplimiento de la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial Sala de Decisión Civil Familia Laboral de Santa Rosa De Viterbo de fecha 09 de octubre de 2003 para efectos de que fuera incluida en la masa de liquidación9”. 31.
Finalmente, la parte actora refirió que la decisión del 6 de septiembre de 2022 iba en contra del principio constitucional de sostenibilidad del sistema y si bien, la suma adeudada a la señora Niño Chaparro no era cuantiosa, sí existía un riesgo a futuro de que se siguiera declarando competente para conocer de asuntos similares sobre los cuales no tenía competencia. 1.5.
Trámite de la acción de tutela 32. La magistrada ponente, en auto del 22 de marzo de 2023: i) admitió la demanda; ii) ordenó notificar a los magistrados de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado; iii) vinculó, en calidad de terceros con interés, al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Sogamoso, al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo, Sala de Decisión Civil, Familia, Laboral, a la señora Aura Celia Niño Chaparro, al Ministerio de Salud y Protección Social y al Fondo de Pensiones y Cesantías de Colombia – Protección S.A; y iv) negó la medida provisional solicitada por la parte actora. 33.
Como fundamento de la negativa de la medida, se sostuvo que “(…) no resulta necesaria, toda vez que no se encuentra acreditada hasta este momento procesal, una situación de vulneración grave que constituya un perjuicio irremediable para la entidad, en la medida en que no se probó el grave detrimento al erario alegado, lo que quiere decir que el riesgo que pretende evitarse no es inminente.
En consecuencia, se descarta la necesidad de que el juez adopte medidas urgentes e impostergables”. 9 Transcripción literal que puede contener errores. Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Demandado: Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil Rad: 11001-03-15-000-2023-01345-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.
Intervenciones 1.6.1. Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo 34. Mediante correo electrónico enviado el 30 de marzo de 2023, la Secretaría de la corporación indicó que el expediente solicitado había sido devuelto al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Sogamoso. 1.6.2. Fondo de Pensiones y Cesantías de Colombia – Protección S.A 35.
Por medio de documento remitido el 10 de abril de 2023, el representante legal judicial señaló que la vulneración de los derechos fundamentales de la entidad se le atribuían exclusivamente al Consejo de Estado y la administradora de pensiones y cesantías no tenía competencia alguna en el caso, pues desconocía las situaciones que dieron origen a la acción de tutela.
Así las cosas, alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva. 1.6.3. Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado 36. A través de escrito allegado el 10 de abril de 2023, el presidente ad hoc de la sala explicó que la UGPP no señaló en ningún momento al interior del escrito tutelar cuál era la norma que le asigna competencia al Ministerio de Salud y Protección Social para el pago de las cesantías de la señora Aura Celia Niño Chaparro. 37.
Sustento de ello, adujo que según la Ley 6 de 1945, Cajanal fue organizada con la finalidad de reconocer y pagar prestaciones tales como la pensión vitalicia de jubilación, la pensión de invalidez y, entre otras, el auxilio de cesantías de los empleados y obreros nacionales de carácter permanente. Además, relató que: a) La distribución de competencias entre la UGPP y Cajanal, en virtud de la liquidación de esta última, no le asigna al Ministerio de Salud y la Protección Social competencias relativas al reconocimiento de derechos pensionales ni de prestaciones económicas, como lo pretende hacer notar la entidad accionante; y b) Las prestaciones económicas, distintas de las pensionales, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011, son de competencia de la UGPP. 38.
Además, señaló que no era cierto que el Decreto 2040 de 2011 le asignara al Ministerio de Salud y Protección Social la competencia para el reconocimiento y pago de las reclamaciones económicas a cargo de Cajanal. Así puso de presente que: Lo que indica el artículo 2° del Decreto 2040 de 2011, que reformó el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, es que al Ministerio de Salud y Protección Social le correspondía atender los procesos administrativos en trámite al cierre de la liquidación de Cajanal, mas no los procesos judiciales y demás reclamaciones de carácter laboral y contractual.
Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Demandado: Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil Rad: 11001-03-15-000-2023-01345-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39.
En cuanto al principio de sostenibilidad financiera mencionado por la UGPP y su lesión, indicó que no podía ni debía invocarse para limitar o impedir derechos y garantías, máxime si eran fundamentales, como tampoco para soslayar órdenes de autoridades judiciales. 40. Finalmente, solicitó que se denegara el amparo solicitado. 1.6.4.
Aura Celia Niño Chaparro 41. Por documento remitido el 26 de abril del presente año, la señora Niño Chaparro expuso los hechos del caso, solicitó que se declarara a la UGPP como vulneradora de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la equidad e igualdad por el incumplimiento de la providencia del 9 de octubre de 2003 y la decisión del 6 de septiembre de 2022. 42.
De igual forma, manifestó la vulneración de los artículos 5, 6, 13, 23, 25, 29, 48, 53, 229 y, puso de presente la sentencia T-048 de 2019 de la Corte Constitucional. 1.6.5. Ministerio de Salud y Protección Social 43. Por medio de memorial suscrito por el coordinador del Grupo de Defensa Legal de la entidad, afirmó que según el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, modificado por el artículo 2º del Decreto 2040 de 2011, los procesos judiciales de carácter no misional iniciados por o en contra de Cajanal o derivados de reclamaciones administrativas o contractuales fueron entregados al Ministerio de Salud y Protección Social, para que este continuara ejerciendo la defensa y velara por la protección del patrimonio público. 44.
Pese a que el Juzgado Segundo Laboral del Circuito Judicial de Sogamoso, fue debidamente notificado10, guardó silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 45. Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela interpuesta por la UGPP, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 10 Índice 8 de SAMAI.
Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Demandado: Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil Rad: 11001-03-15-000-2023-01345-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.
Solicitud de desvinculación 46. Pese a que el Fondo de Pensiones y Cesantías de Colombia – Protección S.A solicitó la desvinculación porque, a su juicio, carece de legitimación en la causa por pasiva, la petición será negada, en la medida en que, la vinculación al proceso se realizó en calidad de tercero, mas no como la autoridad contra la cual se encuentre dirigido el reparo señalado por la parte actora, en atención al interés que le asiste en las resultas del presente trámite. 2.3.
Problema jurídico 47. Le corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: • ¿La Sala de Servicio y Consulta Civil del Consejo de Estado en la decisión del 6 de septiembre de 2022, desconoció la normativa que determina las funciones que desarrolla la UGPP en relación con los asuntos pendientes de resolución de la extinta Cajanal? 48.
Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) generalidades de la acción de tutela, (ii) la naturaleza jurídica de los pronunciamientos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y, (iii) el caso concreto. 2.4. Generalidades de la acción de tutela 49. Según el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo preferente e informal que le permite a cualquier persona reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando resulten vulnerados por acciones u omisiones de autoridades públicas o, excepcionalmente, de particulares. 50.
Esta acción procede cuando el interesado no tiene más medios de defensa judicial ordinarios. Si la persona cuenta con tales mecanismos, pero estos no son idóneos para la defensa de los derechos que reclama, la tutela es procedente para evitar la consumación de un perjuicio irremediable. En este último caso, su ejercicio se habilita de forma transitoria, lo que limita sus efectos futuros a la activación de los instrumentos judiciales pertinentes por parte del peticionario. 51.
Por tanto, la tutela requiere que se cumplan determinados presupuestos procesales como son la subsidiariedad, la inmediatez y, si es del caso, la inminencia de un perjuicio irremediable. Sin estos requisitos, el juez constitucional no puede decidir sobre la controversia propuesta. 52. Lo anterior, busca evitar que esta acción constitucional se use inadecuadamente, pues ello podría desnaturalizar su valor especial dentro del Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Demandado: Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil Rad: 11001-03-15-000-2023-01345-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ordenamiento jurídico y, en este sentido, atentar contra el fin superior que le dio el constituyente. 2.5.
Naturaleza jurídica de los pronunciamientos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado11 53. La función relacionada con la resolución de conflictos de competencias administrativas se cumple cuando estén involucrados, una autoridad administrativa del orden nacional o autoridades territoriales que no se encuentren ubicadas en la jurisdicción territorial de un solo Tribunal Administrativo. 54.
El procedimiento para resolver estos conflictos de competencia administrativa se encuentra contenido en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que dispone: "Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.
La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; sí esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.
En los dos eventos descritos se observará el siguiente procedimiento: recibida la actuación en Secretaría se comunicará por el medio más eficaz a las autoridades involucradas y a los particulares interesados y se fijará un edicto por el término de cinco (5) días, plazo en el que estas podrán presentar alegatos o consideraciones. Vencido el anterior término, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado o el tribunal, según el caso, decidirá dentro de los veinte (20) días siguientes.
Contra esta decisión no procederá recurso alguno". 55. Lo anterior resulta de gran importancia, pues en el procedimiento de resolución de conflictos de competencias administrativas la Sala de Consulta y Servicio Civil interviene precisando las reglas, y fijando a qué entidad administrativa corresponde conocer de determinado asunto de acuerdo a las competencias asignadas por ley a cada autoridad administrativa y garantizando el principio de legalidad y el debido proceso.
Por ello, cuando el ordenamiento jurídico le asigna a la Sala la función de dirimir las discusiones competenciales entre autoridades administrativas y vincula a estas y a los particulares a lo decidido por ella, busca garantizar, tanto la efectividad del derecho de petición asegurando que la persona tendrá una respuesta de fondo a su solicitud, como la vigencia del principio de legalidad y del debido proceso desde el 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 24.05.18, Rad. 11001-03-15-000-2018-00963-00.
Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Demandado: Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil Rad: 11001-03-15-000-2023-01345-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co punto de vista de las competencias constitucionales o legales que habilitan la actuación de una determinada entidad en un caso concreto12. 56.
En atención a lo transcrito, si bien las decisiones emitidas por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la función de resolver conflicto de competencias administrativas, son de acatamiento obligatorio, y su fuerza es vinculante, la realidad es que tales pronunciamientos no pueden catalogarse como providencias judiciales, sino que deben ser catalogadas como pronunciamientos que definen el elemento competencia de la decisión administrativa13, con el fin de realizar una labor preventiva y de orientación al mejor cumplimiento de las funciones asignadas a cada autoridad administrativa. 2.6.
Caso concreto 57. La parte actora adujo que la decisión del 6 de septiembre de 2022, proferida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado incurrió en los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución, en razón a que desconoció el marco jurídico que regula las funciones de la UGPP y del Ministerio de Salud y Protección Social en lo relativo a las situaciones cesantes de la extinta Cajanal y, por ende, vulneró el principio de sostenibilidad del sistema pensional al declarar su competencia sobre obligaciones que no le corresponde atender. 58.
De manera específica, acerca de la normativa, indicó que de acuerdo con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, las funciones que asumiría respecto de los asuntos de Cajanal serían únicamente de carácter pensional. Por ello, en concordancia con el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, la competencia residual de los demás asuntos como, por ejemplo, prestaciones económicas, serían asumidos por el Ministerio de Salud y Protección Social. 59.
Pese a que la entidad accionante encajó sus inconformidades en defectos establecidos para cuestionar providencias judiciales, debe reiterarse que la decisión cuestionada no es un fallo judicial, sino un pronunciamiento que define el elemento competencia de la decisión administrativa. No obstante, es pertinente analizar el contenido de la decisión del 6 de septiembre de 2022, con el fin de determinar si vulneró los derechos fundamentales deprecados por la parte actora. 60.
Previo al iniciar el estudio del caso, la autoridad accionada tuvo en cuenta dentro de su análisis el siguiente marco normativo acerca de la afiliación obligatoria de los notarios y funcionarios de las notarías a Cajanal: - Ley 6 de 1945. - Decreto Ley 059 de 1957. - Ley 1 de 1962. 12 Ver decisiones de la Sala de Consulta del 24 de mayo de 2007 y del 26 de enero de 2006, expedientes 2007-00030 y 2005-00012, respectivamente. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Sentencia 16.03.17, Rad. 11001-03-15-000-2017-00241-00.
Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Demandado: Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil Rad: 11001-03-15-000-2023-01345-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Ley 29 de 1973. - Decreto 27 de 1974. - Decreto 2148 de 1983. - Ley 33 de 1985. - Ley 86 de 1988. 61.
Frente a ello, explicó que Cajanal tenía dentro de sus funciones el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que correspondían a las entidades de previsión y a las que tenían derecho entre otros empleados, los de la Superintendencia de Notariado y Registro, los notarios y los empleados de notarías. En esa línea, expuso que el legislador ordenó a Cajanal liquidar las prestaciones sociales de dichos empleados y los del Fondo de Previsión Social de Notariado y Registro hasta el momento en que empezara a funcionar dicha entidad. 62.
En lo referente a la liquidación de Cajanal y la distribución de competencias de la UGPP, manifestó que de acuerdo con el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009 “Los procesos judiciales y demás reclamaciones que estén en trámite al cierre de la liquidación pue se ordena en el presente decreto, respecto de las funciones que asumirá la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, estarán a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Los demás procesos administrativos estarán a cargo del Ministerio de la Protección Social”. 63. Sin embargo, posteriormente el artículo 2 del Decreto 2040 de 2011 modificó la mencionada disposición, para establecer que “(…) los procesos judiciales y demás reclamaciones en las cuales Cajanal haya sido parte y que estén en trámite al cierre de su liquidación, los asumiría la UGPP respecto de las funciones que dicha entidad asumió, y agregó que los demás procesos administrativos, estarían a cargo del Ministerio de la Protección Social”. 64.
Es importante anotar, tal como lo hizo la autoridad accionada en la decisión cuestionada que, el Gobierno Nacional ordenó la suspensión y liquidación de Cajanal mediante el Decreto 2196 de 2009, por lo que la entidad cesó sus funciones a partir del 12 de junio de 2009 y su liquidación concluyó el 11 de junio de 2013. 65. Además, por medio del Decreto 4269 de 2011 se modificó parcialmente el régimen de distribución de competencias de Cajanal y determinó que: i) A cargo de Cajanal EICE en Liquidación estarán las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011. ii) Las solicitudes posteriores al 8 de noviembre de 2011 estarían a cargo de la UGPP. 66.
Frente a ello, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado afirmó que todas las obligaciones derivadas de procesos judiciales culminados antes de la liquidación de Cajanal, las cuales incluyen la constitución y administración de las provisiones y el pago de las respectivas condenas que se produjeron en su contra, quedaron radicadas en Cajanal.
Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Demandado: Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil Rad: 11001-03-15-000-2023-01345-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 67.
Así las cosas, la autoridad demandada puso de presente que, en reiteradas oportunidades al analizar tal normativa en situaciones similares, la Sala había ratificado que “(…) la UGPP sustituyó a Cajanal E.l.C.E. en Liquidación para la atención de las solicitudes de carácter pensional presentadas a partir del 8 de noviembre de 2011, y de los procesos de carácter pensional que estuvieran en curso a la fecha de su liquidación”. 68.
Por ello, relató que “(…) las reclamaciones económicas por cumplimiento de las sentencias tuvieron que ser reconocidas, por Cajanal antes de entrar en liquidación, por Cajanal E.l.C.E. en Liquidación, o por la UGPP, según la época de la reclamación y las circunstancias de cada caso, pero dicha competencia de carácter misional nunca estuvo a cargo del Ministerio de Salud y Protección Social”. 69.
En cuanto al sucesor misional y procesal de Cajanal refirió que la UGPP asumió de manera íntegra las competencias misionales que antes eran de Cajanal y, por lo tanto, la reemplazó procesalmente con el fin de garantizar la defensa técnica de los procesos y reclamaciones que estaban en trámite al momento de la liquidación de Cajanal. 70.
Lo anterior, fue sustentado por medio del artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, modificado por el artículo 2 del Decreto 2040 de 2011, que dispuso que la función de defensa de Cajanal sería transferida a la UGPP. 71. Por otra parte, la parte accionada adujo que de acuerdo al artículo 64 del Decreto 4107 de 2011, Cajanal mantuvo a su cargo las obligaciones de reconocimiento y pago de las pensiones y prestaciones sociales que habían sido reconocidas o tenían fallo judicial condenatorio, hasta que estas funciones fueran asumidas por la UGPP, no el Ministerio de Salud y Protección Social.
Así manifestó que: Por otra parte, la UGPP a partir de la extinción de la personería jurídica de Cajanal, declarada mediante Resolución 4911 del 11 de junio de 2013, asumió íntegramente, por disposición legal y reglamentaria, las competencias misionales y procesales que antes eran de Cajanal, entre ellas la defensa jurídica de la entidad liquidada, lo que supone, también la facultad para interponer cualquier acción judicial para los mismos efectos. 72.
Así las cosas, se evidencia cómo la Sala de Consulta y Servicio Civil realizó un análisis de acuerdo con la normativa aplicable y con el marco normativo referido por la parte actora como desconocido, aduciendo a varias decisiones anteriores que habían resuelto casos similares y en las cuales se había reiterado la competencia de la UGPP frente a los asuntos misionales no resueltos de Cajanal. 2.7.
Conclusión 73. Así las cosas, se negará la solicitud de amparo al no hallar razón al desconocimiento de las normas argumentado por la UGPP, en la decisión del 6 de Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Demandado: Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil Rad: 11001-03-15-000-2023-01345-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co septiembre de 2022 proferida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación elevada por el Fondo de Pensiones y Cesantías de Colombia – Protección S.A, de acuerdo con lo referido en la parte considerativa.
SEGUNDO: NEGAR la acción de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por las consideraciones expuestas en la parte motiva.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto N.º 2591 de 1991.
CUARTO: De no ser impugnada esta providencia dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.