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CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: NERIO JOSÉ ALVIS BARRANCO Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad simple Radicación: 110010325000201800050 00 (0163-2018) Demandante: Lianna Yaneth Laitón Díaz Demandado: Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Púbico – Ministerio de Justicia y del Derecho – Departamento Administrativo de la Función Pública y Fiscalía General de la Nación Tema: Saneamiento AUTO QUE RESUELVE EXCEPCIONES

1. LA DEMANDA La señora Lianna Yaneth Laitón Díaz, a través de apoderada, y en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 135 del CPACA, demandó la nulidad por inconstitucionalidad de las siguientes normas: Artículo 1 del Decreto 0382 de 2013 “[…] y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”.

Artículo 1 del Decreto 0383 de 2013 “[…] y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”. Artículo 1 del Decreto 0384 de 2013 “[…] y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”.

Artículo 1 del Decreto 022 de 2014 “[…] y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”. Artículo 3 común de los Decretos Decretos 022 de 2014, 1269, 1270 de 2015, 247 de 2016: “[…] Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente Decreto, en concordancia con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992.

Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos” Como concepto de violación, expuso que «las normas antes referidas, despojan a la bonificación de su carácter salarial, impidiendo que se tenga en cuenta para la liquidación de todos los derechos salariales y prestacionales de los empleados y funcionarios destinatarios de la misma, Se desnaturaliza entonces la finalidad de la Ley 4ª de 1992 en cuanto ordenó al Gobierno Nacional que nivelara la remuneración de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial y la Fiscalía General.

Es que la bonificación que hoy en día se le reconoce a este tipo de servidores públicos del Estado, sin ese carácter salarial les arrebata en buena parte los beneficios salariales y prestacionales que el incremento de la remuneración representa, en la medida que al ser un factor salarial debe tenerse en cuenta para liquidar todos sus derechos económicos, como primas, vacaciones, cesantías, etc.».

2. LA ADMISIÓN DE LA DEMANDA Y LA ADECUACIÓN DE LA ACCIÓN Repartido el proceso, la Sección Segunda del Consejo de Estado expresó su impedimento para asumir competencia, el cual fue aceptado por la Sección Tercera de la misma corporación, y una vez agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer de este proceso.

Posteriormente, mediante auto del 19 de marzo de 2019 el despacho sustanciador admitió la demanda, bajo el medio de control de simple nulidad, comoquiera que el ataque a la preceptiva constitucional está mediado por una ley, a saber, la Ley 4ª de 1992, y ordenó dar traslado a la parte demandada.

3. LAS CONTESTACIONES DE LA DEMANDA Las entidades accionadas contestaron la demanda y se opusieron a las pretensiones. En esencia expusieron los siguientes argumentos: 3.1. Dirección Ejecutiva de Administración Judicial La DEAJ se opuso a las pretensiones de la demanda. Textualmente señaló: “facultado por la propia Constitución para fijar los estipendios salariales y prestacionales de los servidores públicos, el legislador tiene la libertad para disponer que determinados emolumentos se liquiden sin consideración al monto total del salario del servidor judicial, es decir, que cierta parte del salario no constituya factor para liquidar algunos conceptos de salario, resultando en consecuencia que bajo ese presupuesto el ordenamiento que instituyó la Bonificación Judicial de ninguna manera podría considerarse como inconstitucional, ilegal o violatorio de pactos internacionales” Propuso como “excepciones de mérito” la “falta de legitimación en la causa por pasiva” No solicito pruebas. 3.2.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio se opuso a las súplicas de la demanda, bajo el argumento de que a través de las normas acusadas se materializó la nivelación de la remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, por medio de la creación de una bonificación no constitutiva de salario. En ese sentido, destacó que el Gobierno Nacional dio cumplimiento a las disposiciones contenidas en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, a través de la expedición de los Decreto 53 y 57 de 1993, mediante los cuales se establecieron los regímenes salariales y prestacionales optativos para los servidores de la Fiscalía, la Rama Judicial y la Justicia Penal Militar.

A continuación, solicitó acumular el proceso al expediente 11001032500020130165600. De igual manera, propuso como excepción el “pleito pendiente” Propuso como excepción la “Cosa juzgada constitucional” Solicitó tener como pruebas los documentos aportados con la contestación de la demanda dentro de los procesos 4248-2016, 3982-2016, 1971-2017 y 5247-2016. 3.3.

Departamento Administrativo de la Función Pública La entidad se opuso a las pretensiones de la demanda. Expuso que: “la nivelación salarial de la Rama Judicial prevista en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 fue cumplida por el Gobierno Nacional, con los Decretos 51, 53 y 57 de 1993, y no a través de los Decretos 382, 383 y 384 de 2014, que son, en realidad, el resultado de un paro judicial llevado a cabo por los servidores de la Rama Judicial en el año 2012 y, con ello, de una extensa negociación con los sindicatos del Sector Justicia”.

Bajo esa misma línea, aseveró que: “los decretos demandados no constituyen una imposición o un indebido ejercicio de las facultades del Ejecutivo Nacional que puedan dar lugar a su nulidad, más aún cuando la bonificación judicial consagrada en el artículo 1º apunta a conjurar una grave distorsión en la escala salarial del personal perteneciente al régimen de los acogidos, lo cual constituye un claro desarrollo del principio de equidad y del derecho a la igualdad consagrado en los artículos 1º, 13, 25, 53, 58 Superiores y de los tratados y convenios internacionales de trabajo ratificados por Colombia”.

Propuso las excepciones de “caducidad”, “Poder Especial Insuficiente”, “Inepta demanda por no integrar una proposición Jurídica completa” y “genérica” No solicita pruebas. 3.4. Fiscalía General de la Nación La Fiscalía se opuso a las pretensiones de la demanda. Para comenzar, aclaró que su defensa estaría circunscrita a la expresión “constituirá únicamente factor para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” del Decreto 382 de 2013, porque esta es la norma que resulta aplicable a los servidores de la Fiscalía. A continuación, destacó que la referida normativa goza de legalidad, en tanto que fue emitida como resultado de una negociación colectiva, con observancia de los Convenios de la OIT y la jurisprudencia constitucional que reconoce la posibilidad de que los servidores intervengan en la definición de sus condiciones de empleo, en desarrollo de la facultades otorgadas por al Gobierno Nacional y atendiendo la potestad de restringir el carácter salarial de un emolumento laboral, sin que ello implique una extralimitación por parte de la administración. Propuso como excepciones “Constitucionalidad de la restricción del carácter salarial”, “aplicación del mandato de sostenibilidad fiscal en el Decreto 382 de 2013”, “legalidad del fundamento normativo particular”, “cumplimiento de un deber legal”, “prescripción de los derechos laborales”, “buena fe” y “genérica”.

No solicitó pruebas. En escrito separado solicitó la acumulación del presente asunto al proceso 110010325000201300769 00. 3.5. Contestación del Ministerio de Justicia y del Derecho La entidad se opuso a las súplicas de la demanda. Estimó que las normas atacadas no adolecen de nulidad dado que se desarrolló con fundamento en los objetivos y criterios señalados en la Ley 4ª de 1992, por lo que no resulta violatoria del principio de igualdad, los derechos adquiridos, la movilidad del salario ni la prohibición de no regresividad.

En ese mismo sentido, aseguró que el Gobierno Nacional dio cumplimiento a la revisión salarial ordenada en el parágrafo del artículo 14 de la citada ley, mediante la expedición de los Decretos 53 y 57 de 1993, por medio de los cuales se fijó el régimen salarial y prestacional de los empleados de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar, así como de la Fiscalía General de la Nación, respectivamente.

A continuación, indicó que existen en la corporación alrededor de 51 procesos en contra de los decretos que son objeto de demanda en el presente asunto, por lo que, en su concepto, debe decretarse la acumulación al más antiguo de ellos, a saber, el proceso bajo el radicado 11001032500020130165600. No propuso excepciones. No solicita pruebas.

4. DE LA SOLICITUD PREVIA DE ACUMULACIÓN DE PROCESOS El Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Fiscalía General de la Nación, solicitaron se acumule el presente asunto a los procesos bajo los radicados 110010325000201301656 00 y 110010325000201300769 00, a efectos de emitir un solo pronunciamiento. 4.1.

Pronunciamiento del despacho. En consideración a que el CPACA no reguló de manera general lo relacionado con la acumulación de procesos, en virtud del principio de integración normativa previsto en el artículo 306 ejusdem, corresponde aplicar lo dispuesto por el artículo 148 del Código General del Proceso, el cual determina los eventos que dan viabilidad a dicha figura, (i) que las pretensiones formuladas habrían podido acumularse en la misma demanda;

(ii) o que se trate de pretensiones conexas y las partes sean demandantes y demandados recíprocos o (iii) que el demandado sea el mismo y las excepciones de mérito propuestas se fundamenten en los mismos hechos. Ahora bien, el artículo 150 del CGP, dispone lo siguiente: «ARTÍCULO 150. TRÁMITE. Quien solicite la acumulación de procesos o presente demanda acumulada, deberá expresar las razones en que se apoya.

Cuando los procesos por acumular cursen en el mismo despacho judicial, la solicitud de acumulación se decidirá de plano. Si los otros procesos cuya acumulación, se solicita cursan en distintos despachos judiciales, el peticionario indicará con precisión el estado en que se encuentren y aportará copia de las demandas con que fueron promovidos.» (Resaltado fuera de texto) Al respecto, es de señalar que en otras oportunidades la Sala de Conjueces ha sostenido que todos los procesos que cursan en esta sección lo hacen de manera particular, por lo que se hace necesario que se surta de manera individual y no en conjunto.

En consecuencia, la solicitud de acumulación deberá negarse

5. LAS EXCEPCIONES PROPUESTAS Con la finalidad de ejercer su derecho de contradicción y defensa, las entidades demandadas propusieron las siguientes excepciones: “Constitucionalidad de la restricción del carácter salarial”, “aplicación del mandato de sostenibilidad fiscal en el Decreto 382 de 2013”, “legalidad del fundamento normativo particular”, “cumplimiento de un deber legal”, “prescripción de los derechos laborales”, “buena fe”, “genérica”, “falta de legitimación en la causa”, “caducidad”, “cosa juzgada”, “poder especial insuficiente” e “inepta demanda por no integrar la demandad una proposición jurídica completa”.

El 15 de octubre de 2019 se corrió traslado a la parte demandante de las excepciones propuestas por las demandadas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 175 del CPACA. Durante el término de traslado la parte demandante guardó silencio.

5. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO En esta oportunidad correspondería al Despacho proveer sobre la fijación de la fecha para la audiencia inicial, sino fuese porque el Decreto Legislativo 806 de 2020 y la Ley 2080 de 2021 establecieron nuevas reglas procesales para la jurisdicción de lo contencioso administrativo, entre otras, en lo que tiene que ver con el trámite de las excepciones.

Hay que recordar que las excepciones se clasifican en previas, de mérito y mixtas, así: Son excepciones previas, también conocidas como dilatorias, aquellas destinadas a sanear el proceso; su cometido no es el de cuestionar el fondo del asunto, sino el de mejorar el trámite de la litis o terminarla cuando ello no es posible, evitando posibles nulidades y sentencias inhibitorias.

Sobre el particular debe destacarse que el CPACA no reguló cuáles excepciones eran previas, por lo que, de conformidad con el artículo 30613 del mismo CPACA, es necesario acudir al artículo 10014 de la Ley 1564 de 2012 -Código General del Proceso-, en el que se determinó de manera taxativa cuáles son los medios de oposición que constituían este tipo de excepción. Son excepciones de fondo aquellas defensas que están encaminadas a atacar la relación jurídico-sustancial.

Y son excepciones mixtas aquellas defensas que podrían aducirse indistintamente como excepciones de fondo, atendiendo su naturaleza, y/o como previas, tal como lo ha señalado la Corte Suprema de Justicia, como por ejemplo: cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.

Son pues esas excepciones de mérito que por su naturaleza y, en algunos casos, facilidad probatoria, podrían proponerse como previas, pero conservan las consecuencias materiales sobre el proceso, es decir, que de encontrarse demostradas devienen en una sentencia negatoria temprana. Ello no significa que produzcan los efectos de los medios defensivos previos, sino que pueden declararse en las etapas primigenias del proceso.

Ahora bien, Según la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, se permite resolver a través de auto, por escrito, y antes de la audiencia inicial, los medios exceptivos propuestos por las demandadas. Pero para ello es necesario definir la aplicabilidad de las nuevas disposiciones procesales al caso en concreto, como se procede a continuación. 5.1.

El trámite inicial para resolver excepciones en la jurisdicción de lo contencioso administrativo La versión original del CPACA, en su artículo 180, señalaba que en el curso de la audiencia inicial el juez o Magistrado Ponente resolvería “sobre las excepciones previas y las [mixtas] de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva” y que, de requerirse la práctica de pruebas para poder emitir un pronunciamiento al respecto, se suspendería la diligencia para recaudarlas por un término máximo de 10 días, tras el cual se reanudaría la audiencia y se decidiría la respectiva excepción. Así mismo, la norma establecía que el auto que decidiera sobre las excepciones sería susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso.

Este panorama normativo cambió luego de la expedición del Decreto Legislativo 806 de 2020 y de la Ley 2080 de 2021, como pasa a explicarse. 5.2. El trámite de las excepciones en el Decreto Ley 806 de 2020 Posteriormente el artículo 12 del Decreto Ley 806 de 2020 dispuso que durante los dos años siguientes a su expedición las excepciones se tramitarían de la siguiente manera en esta jurisdicción: Artículo 12.

Resolución de excepciones en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De las excepciones presentadas se correrá traslado por el término de tres (3) días en la forma regulada en el artículo 110 del Código General del Proceso, o el que lo sustituya. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre ellas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en las excepciones previas.

Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juzgador las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva se tramitarán y decidirán en los términos señalados anteriormente.

La providencia que resuelva las excepciones mencionadas deberá ser adoptada en primera instancia por el juez; subsección, sección o sala de conocimiento. Contra esta decisión procederá el recurso apelación, el cual será resuelto por la subsección, sección o sala del tribunal o Consejo de Estado. Cuando esta decisión se profiera en única instancia por los tribunales y Consejo de Estado se decidirá por el magistrado ponente y será suplicable.

De acuerdo con esta norma, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo las excepciones previas, así como las llamadas excepciones mixtas -cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva-, se tramitarían de conformidad con los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso, es decir, mediante auto escrito antes de la audiencia inicial -en la forma que más delante se estudiará-.

El artículo 12 del Decreto Ley 806 de 2020 señalaba además que cuando “se requiera la práctica de pruebas” para resolver las excepciones previas se dará aplicación al “inciso 2º del artículo 101” del Código General del Proceso y, por tanto, dichas pruebas se decretarían “en el auto que cita a la audiencia inicial”; en el “curso de esta”» se practicarían, y “allí mismo”, se resolverían “las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión”. 5.3.

El trámite de las excepciones en la Ley 2080 de 2021 Más tarde la Ley 2080 de 2021 en su artículo 38 derogó de manera tácita el artículo 12 del Decreto Ley 806 de 2020 antes comentado y, de forma expresa, modificó el artículo 175 del CPACA, para agregarle a este último un segundo parágrafo, del siguiente tenor: Artículo 175. Contestación de la demanda.

Durante el término de traslado, el demandado tendrá la facultad de contestar la demanda mediante escrito, que contendrá: (…) Parágrafo 2º. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas.

En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas. Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.

Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A. Según esta modificación, sólo las excepciones previas se decidirán atendiendo al procedimiento establecido en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso, es decir, a través de un auto por escrito, antes de la audiencia inicial, -trámite al cual se aludirá más adelante-; y la norma añade que cuando se requiera la práctica de pruebas para resolver las excepciones previas, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial y las practicará y resolverá en el curso de dicha audiencia. Y en lo que tiene que ver con las llamadas excepciones mixtas, el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, modificatorio del artículo 175 del CPACA, de manera expresa señala que ellas constituyen causal de sentencia anticipada, lo que significa que se estudiarán y resolverán: (i) bien sea en la sentencia anticipada -en caso de que se tenga certeza “manifiesta” de su prosperidad-, o (ii) en la sentencia de mérito al momento de resolver el fondo del asunto -normalmente en el evento de prosperar las pretensiones de la demanda, ya que, en caso de que se nieguen, en principio, por sustracción de materia, carecería de sentido resolver excepciones-. 5.4.

El trámite de las excepciones previas en el Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012) En atención a que el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el artículo 175 del CPACA, señala que las excepciones previas se tramitarán conforme a lo dispuesto en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso, es necesario revisar lo establecido en esas disposiciones, así: Artículo 100.

Excepciones previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: 1. Falta de jurisdicción o de competencia. 2. Compromiso o cláusula compromisoria. 3. Inexistencia del demandante o del demandado. 4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado. 5.

Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. 6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar. 7.

Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde. 8. Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto. 9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios. 10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar. 11. Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta de la que fue demandada.

Artículo 101. Oportunidad y trámite de las excepciones previas. Las excepciones previas se formularán en el término del traslado de la demanda en escrito separado que deberá expresar las razones y hechos en que se fundamentan. Al escrito deberán acompañarse todas las pruebas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en poder del demandado.

El juez se abstendrá de decretar pruebas de otra clase, salvo cuando se alegue la falta de competencia por el domicilio de persona natural o por el lugar donde ocurrieron hechos, o la falta de integración del litisconsorcio necesario, casos en los cuales se podrán practicar hasta dos testimonios. Las excepciones previas se tramitarán y decidirán de la siguiente manera: 1.

Del escrito que las contenga se correrá traslado al demandante por el término de tres (3) días conforme al artículo 110, para que se pronuncie sobre ellas y, si fuere el caso, subsane los defectos anotados. 2. El juez decidirá sobre las excepciones previas que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial, y si prospera alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente, declarará terminada la actuación y ordenará devolver la demanda al demandante.

Cuando se requiera la práctica de pruebas, el juez citará a la audiencia inicial y en ella las practicará y resolverá las excepciones. Si prospera la de falta de jurisdicción o competencia, se ordenará remitir el expediente al juez que corresponda y lo actuado conservará su validez. Si prospera la de compromiso o cláusula compromisoria, se decretará la terminación del proceso y se devolverá al demandante la demanda con sus anexos.

Si prospera la de trámite inadecuado, el juez ordenará darle el trámite que legalmente le corresponda. Cuando prospere alguna de las excepciones previstas en los numerales 9, 10 y 11 del artículo 100, el juez ordenará la respectiva citación. 3. Si se hubiere corregido, aclarado o reformado la demanda, solo se tramitarán una vez vencido el traslado.

Si con aquella se subsanan los defectos alegados en las excepciones, así se declarará. Dentro del traslado de la reforma el demandado podrá proponer nuevas excepciones previas siempre que se originen en dicha reforma. Estas y las anteriores que no hubieren quedado subsanadas se tramitarán conjuntamente una vez vencido dicho traslado. 4. Cuando como consecuencia de prosperar una excepción sea devuelta la demanda inicial o la de reconvención, el proceso continuará respecto de la otra.

Artículo 102. Inoponibilidad posterior de los mismos hechos. Los hechos que configuran excepciones previas no podrán ser alegados como causal de nulidad por el demandante, ni por el demandado que tuvo oportunidad de proponer dichas excepciones. De acuerdo con estos artículos: (i) las excepciones previas se deben resolver a través de auto escrito, antes de la audiencia inicial, siempre que no se requiera la práctica de pruebas para su resolución;

(ii) por regla general, las excepciones previas se resolverán con las pruebas aportadas por las partes, y (iii) de requerirse la práctica de pruebas para resolver las excepciones previas, el juez deberá decretarlas en el auto que cita a la audiencia inicial, practicarlas en el curso de ésta y resolver allí mismo. Teniendo claras las reglas del nuevo régimen de excepciones previsto en la Ley 2080 de 2021 para la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a continuación procede el Despacho a definir la aplicabilidad al caso en concreto de las nuevas disposiciones procesales anteriormente descritas, no sin antes estudiar el régimen de vigencia y de transición normativa de la Ley 2080 de 2021. 5.5.

El régimen de vigencia y de transición normativa de la Ley 2080 de 2021 La Ley 2080 de 2021 en su artículo 86 señala que la reforma en ella contenida empieza a regir de manera inmediata a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de su promulgación. Así mismo, el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021 estableció un régimen de “transición normativa”, aplicable a los siguientes eventos: “los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo”, todos los cuales se regirán por la ley vigente en su momento.

Veamos: Artículo 86. Régimen de vigencia y transición normativa. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley.

Las nuevas reglas del dictamen pericial contenidas en la reforma a los artículos 218 a 222 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se aplicarán a partir de la publicación de la presente ley para los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 en los cuales no se hayan decretado pruebas.

De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.

En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.

En el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021 trascrito, el legislador acogió un postulado, principio, o regla general de interpretación, fuertemente arraigado en nuestra tradición jurídica, que ha sido denominado como “retrospectividad de la ley”, según el cual generalmente prima el efecto general inmediato (o hacia el futuro) de las nuevas disposiciones procesales, con la posibilidad de afectar situaciones jurídicas que se encuentren en trámite al momento de entrada en vigencia de la norma.

Este principio general tiene una excepción: los términos que hubieren empezado a correr y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas continuarán rigiéndose por la ley antigua, lo que se denomina la “ultraactividad de la ley”, en virtud del principio Tempus regit actus, que se traduce en que la norma vigente al momento de sucederse los hechos por ella prevista es la que se aplica a esos hechos, aunque la norma haya sido derogada después. En conclusión, las novedades implementadas por la Ley 2080 de 2021 son aplicables de manera inmediata a los trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), con excepción de: (i) las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de su promulgación; y (ii) los recursos interpuestos, las pruebas decretadas, audiencias convocadas, diligencias iniciadas, los términos que hubiesen empezado a correr, incidentes y notificaciones en curso, los cuales deben tramitar conforme a las reglas procesales previstas en la norma vigente “cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones”. 5.6.

La aplicación de la Ley 2080 de 2021 al caso en concreto En el caso en concreto, se tiene que la demanda que origina la presente causa judicial, instaurada en el año 2017, fue admitida en vigencia del texto original de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). De igual modo, se tiene que también en vigencia de la versión original del CPACA las entidades demandadas contestaron las demandas.

Y la Secretaría de la Sección Segunda dio traslado a la demandante de las excepciones formuladas al momento de contestar la demanda por parte de las entidades vinculadas al proceso. Bajo este horizonte, como quiera que en el proceso de la referencia lo que sigue es la fijación de fecha y hora para la realización de la audiencia inicial, y que no hay términos corriendo, ni trámite o diligencia alguna iniciada que esté pendiente de resolución, al presente proceso son perfectamente aplicables las normas de índole procesal previstas en la Ley 2080 de 2021, según el principio del “efecto general inmediato” consagrado en el régimen de vigencia y transición normativa de dicha Ley.

Por lo tanto, en el presente caso corresponde al Despacho sustanciador entrar a resolver mediante Auto las excepciones previas o mixtas propuestas por las entidades demandadas, ya que las excepciones de fondo se resolverán en la sentencia. En este punto es preciso recordar entonces que las excepciones se clasifican en: (i) excepciones previas: son alegaciones que puede proponer el demandado con la finalidad de atacar el procedimiento, no la cuestión de fondo del litigio o del derecho controvertido; están consagradas en el artículo 100 del Código General del Proceso, código al que en este punto remite el CPACA.

(ii) Excepciones de mérito: atacan el fondo del asunto y deben ser decididas en la sentencia. (iii) Excepciones mixtas: son aquellas defensas que podrían aducirse indistintamente como excepciones de fondo, atendiendo su naturaleza, y/o como previas, tal como lo ha señalado la Corte Suprema de Justicia, como, por ejemplo: cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.

Y, de las excepciones propuestas por las demandadas, tienen la calidad de “previas” o de “mixtas” las excepciones de: caducidad, indebida integración del contradictorio por una proposición jurídica incompleta y falta de legitimación en la causa por pasiva. Son estas excepciones las que se estudian entonces a continuación. Lo anterior, no sin antes precisar que las demás excepciones propuestas son de mérito, y por lo tanto serán decididas en la sentencia, puesto que no es posible encuadrar su contenido en ninguno de los eventos señalados en los artículos 100 del Código General del Proceso y 175 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021.

6. ESTUDIO DE LAS EXCEPCIONES EN EL CASO EN CONCRETO 6.1. Falta de legitimación en la causa por pasiva 6.1.1. Argumentos de la demandante La DEAJ propone como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva porque, según la Ley 4ª de 1992, “la potestad para fijar los estipendios salariales y prestacionales de los servidores públicos radica única y exclusivamente en el Gobierno Nacional es decir que es éste, basado en la Constitución y la Ley, quien determina dichas asignaciones, sin que la Rama Judicial tome parte funcional en este proceso y sobre cuya expedición no tiene injerencia la Rama Judicial […]”.

La parte demandante, durante el traslado de esta excepción, guardó silencio. 6.1.2. Pronunciamiento del Despacho Si bien es cierto que el marco constitucional le atribuye al Congreso expedir leyes marco para que el Gobierno ejerza la facultad de “fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos (art. 150, numeral 19, literal e CN) y le atribuye al Gobierno Nacional la facultad de desarrollar las leyes marco (art. 189 numeral 14 CN), también lo es que la presente es un acción de nulidad simple contra los Decretos 382 de 2012, 383 de 2013, 384 de 2013, 022 de 2014, 1270 de 2015, 1269 de 2015 y 274 de 2016, todos del Gobierno Nacional, pero referidos a la Rama Judicial, a la Fiscalía General de la Nación y a la justicia penal militar.

Expresado en otras palabras, si bien la DEAJ no es la autora de las normas demandadas, ella es la destinataria de casi todas ellas y, en consecuencia, es la llamada a ejecutarlas. De esta manera el proceso versa “sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, (debe) resolverse de manera uniforme” (art. 61 CGP) y además la DEAJ podría ser considerada, por lo menos, como litisconsorte cuasinecesario, ya que a ella “se extienden los efectos jurídicos de la sentencia” (art. 62 CGP).

Estas dos normas del CGP son aplicables en materia de lo contencioso administrativo, por disposición del artículo 306 del CPACA. En esas condiciones, la excepción no prospera. 6.2. Cosa juzgada 6.2.1. Argumentos de la demandada El Ministerio de Hacienda, propuso como excepción la cosa juzgada. Al respecto, destacó que la Corte Constitucional en las sentencias C-521 de 1995, C-279 de 1996, C-710 de 1996 y C-052 de 1999 avaló considerar los beneficios o auxilios adicionales a la remuneración, como ingreso que no constituye salario.

La parte demandante durante el traslado de esta excepción, guardó silencio. 6.2.2. Pronunciamiento del Despacho La excepción de cosa juzgada es mixta y se puede definir tanto en esta oportunidad procesal como en la sentencia. Habida cuenta de la profundidad del debate, por una parte, y de la necesidad de darle la oportunidad a todas las partes para que se pronuncien sobre el tema, así como al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Judicial, en el marco de un proceso judicial democrático y participativo, por otra parte, el Despacho entonces decidirá esta excepción en la sentencia. Expresado en otras palabras, en los alegatos de conclusión, cuyo traslado se dará en otra oportunidad procesal, todas las partes e intervinientes podrán manifestarse sobre este punto. 6.3.

Caducidad 6.3.1. Argumentos de la demandada El Departamento Administrativo de la Función Pública propone como excepción la caducidad porque, en su criterio, en la demanda el medio de control de simple nulidad “va aparejada con pretensiones de restablecimiento automático de un derecho […] [que tiene] una caducidad de cuatro (4) meses […]”.

De igual manera, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público señaló que de la lectura de la demanda se advierte que: “se persigue un restablecimiento automático del derecho [de ahí que el medio que procede es el] de nulidad y restablecimiento del derecho [el cual] deberá interponerse dentro del término de cuatro (4) meses […]” La parte demandante, durante el traslado de esta excepción, guardó silencio. 6.3.2.

Pronunciamiento del Despacho Como quiera que el Despacho mediante auto del 19 de marzo de 2019 admitió la demanda y ordenó tramitarla como un medio de control de simple nulidad, el cual se puede interponer “en cualquier tiempo”, tal y como lo prevé el artículo 164 numeral 1º literal a) del CPACA, el cargo no aplica. Al respecto, es precisó añadir que la referida providencia, no fue objeto de recursos por ninguna de las partes y se encuentra en firme, de ahí que resulte razonable colegir que la oportunidad para cuestionarla y volver a estudiar el tema ya pasó. Lo anterior, en armonía con el principio procesal denominado principio preclusión o eventualidad el cual prevé que, una vez agotada una etapa procesal, no es posible luego volver sobre ella, precisamente porque ya quedó superada.

En esas condiciones, la excepción no prospera. 6.4. Poder insuficiente 6.4.1. Argumentos de la demandada El Departamento Administrativo de la Función Pública señala que “la apoderada de la señora Lianna Yaneth Laiton Díaz carece de poder para demandar la nulidad de los Decretos 384 de 2013, 1270 de 2015 y 247 de 2016, como se infiere del texto del poder obrante en el plenario, lo cual conlleva que tales actos administrativos deban ser excluidos del presente debate procesal […]”.

La parte demandante, durante el traslado de esta excepción, guardó silencio. 6.4.2. Pronunciamiento del Despacho Sobre el asunto, el Despacho advierte que, si bien “el poder insuficiente” no constituye una excepción previa, lo cierto es que, la irregularidad de la cual da cuenta la entidad si debe ser analizada y corregida, en virtud de las facultades de saneamiento que le asisten al juez, de conformidad con lo previsto en el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011.

Así las cosas, revisado el expediente se observa que el poder otorgado a la abogada Luz Carlina Gracia Hincapié se circunscribió a demandar, a través del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, los Decretos 382 de 2013, 383 de 2013, 022 de 2014 y 1269 de 2015. Asimismo, que la profesional del derecho, en el escrito introductorio, describió como normas demandadas las siguientes: Artículo 1 del Decreto 0382 de 2013 “[…] y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”.

Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos” Igualmente, que, mediante auto del 19 de marzo de 2019, el despacho sustanciador tuvo como normas acusadas los artículos 1 y parágrafo de los Decretos 382, 383 y 384 de 2013; 1 y 3 del Decreto 022 de 2014 y 1 y 3 del Decreto 1269 de 2015, adecuó el medio de control, toda vez que consideró que el medio pertinente era el de nulidad simple, y bajo este admitió. Decisión contra la cual no se presentó ningún recurso.

En estos términos, y con el fin de subsanar la irregularidad que se presenta en el sub examine, el Despacho estima pertinente aclarar que, de la lectura armónica entre el poder, el escrito introductorio y el auto admisorio, las normas que se tiene como demandadas y que serán objeto de análisis al momento de proferir decisión de fondo son: i) Los artículos 1 y parágrafo de los Decretos 382 y 383 de 2013; ii) Los artículos 1 y 3 del Decreto 022 de 2014 y iii) Los artículos 1 y 3 del Decreto 1269 de 2015.

Lo anterior como quiera que el poder se restringió a demandar su nulidad y el despacho sustanciador limitó la admisión a ello. De ahí que, en la parte resolutiva se aclarara este aspecto, sin retrotraer ninguna actuación, dado que las entidades intervinientes, al contestar la demanda, se pronunciaron sobre la legalidad de las normas referidas. 6.5.1.

De la ineptitud de la demanda por falta de integración de una proposición jurídica completa” 6.5.2 Argumentos de la demandada El Departamento Administrativo de la Función Pública aseguró que no existe una proposición jurídica completa habida cuenta de que la demandante omitió demandar la nulidad de los acuerdos que dieron lugar a la expedición de los Decretos 382, 383 y 384 de 2006.

Textualmente, señaló: “La declaratoria de nulidad de los apartes enjuiciados de los Decretos 383 (sic), 383 y 384 de 2013 no es jurídicamente posible sin que previamente se decrete la nulidad de los Acuerdos convencionales que le sirven de causa (prejudicialidad), los cuales gozan en la actualidad de fuerza vinculante […]” La parte demandante, durante el traslado de las excepciones, guardó silencio. 6.5.3.

Pronunciamiento del Despacho Con miras a estudiar este medio exceptivo es importante resaltar que, de conformidad con el artículo 100 del Código General del Proceso, aplicable al proceso contencioso por remisión expresa del artículo 175 del CPACA -modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021-, la excepción previa de “ineptitud de la demanda” se configura únicamente en los siguientes dos eventos: (i) por falta de los requisitos formales, o (ii) por indebida acumulación de pretensiones.

Ahora bien, en lo que tiene que ver con el primer evento, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo los requisitos formales de la demanda están consagrados en los siguientes artículos del CPACA: artículo 162 -que se refiere al contenido de la demanda-, artículo 163 -atinente a la individualización de la pretensiones-, artículo 166 -concerniente a los anexos de la demanda- y artículo 167 -relacionado con la prueba de la existencia de las normas internacionales-.

Mientras que los presupuestos y requisitos de la acumulación de pretensiones están regulados en el artículo 165 del CPACA. Analizados los argumentos de la entidad de cara con lo expuesto en precedencia, es razonable colegir que la excepción planteada no se encuentra dentro del listado taxativo que prevé el artículo 100 del CGP, ni tampoco los argumentos se ajustan a la casual 5 de la normativa refería, de ahí que su análisis no proceda en esta etapa del proceso.

Dicho de otro modo, para determinar si se está ante un acto complejo o no deberá efectuarse un examen de fondo lo cual es propio del fallo. En mérito de lo expuesto, el Despacho

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR NO PROBADA la excepción previa o mixta de caducidad y falta de legitimación en la causa por pasiva, propuestas por las entidades accionadas.

SEGUNDO: DECLARAR que la excepción de cosa juzgada y los demás medios defensivos propuestos como excepciones sustanciales serán estudiados al resolver el fondo del asunto.

TERCERO: ACLARAR que las normas objeto de demanda son: i) Los artículos 1 y parágrafo de los Decretos 382 y 383 de 2013; ii) Los artículos 1 y 3 del Decreto 022 de 2014 y iii) Los artículos 1 y 3 del Decreto 1269 de 2015, de conformidad con lo expuesto ut supra.

TERCERO: NEGAR la solicitud de acumulación de procesos del Ministerio de Justicia y del Derecho, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de la Fiscalía General de la Nación, de conformidad con lo expuesto ut supra.

CUARTO: RECONOCER personería a los siguientes apoderados: Al abogado César Augusto Mejía Ramírez identificado con cedula de ciudadanía núm. 80.041.811 y T.P 159.699 del C.S.J como apoderado de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, de conformidad con el poder obrante a folio 191 del expediente. Al abogado Jaime Andrés Dávila Castañeda identificado con cedula de ciudadanía núm. 91.518.776 y T.P 160.744 del C.S.J como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con el poder obrante a folio 96 del expediente.

A la abogada Olivia Inés Reina Castillo, identificada con la cédula de ciudadanía núm. 40.176.805 y T.P 58945 del C.S.J como apoderada del Ministerio de Justicia y del Derecho, de conformidad con la Resolución 0641 de 2012. Al abogado Camilo Escovar Plata identificado con cedula de ciudadanía núm. 19.313.710 y T.P 50.213 del C. S. J, como apoderado del Departamento Administrativo de la Función Pública, de conformidad y para los efectos del poder obrante a folio 108 del expediente.

A la abogada Nancy Yamile Moreno Piñeros identificada con cedula de ciudadanía núm. 1.075.276.985 y T.P 264.424 del C. S. J, como apoderada de la Fiscalía General de la Nación, de conformidad y para los efectos del poder obrante a folio 134 del expediente.

CUARTO: NOTIFICAR la presente decisión por Estado, a través de la Secretaría de la Sección Segunda, de conformidad con lo previsto en el artículo 201 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 50 de la Ley 2080 de 2021.

QUINTO: INFORMAR a las partes y demás intervinientes que contra la presente providencia procede el recurso de reposición, de acuerdo con los artículos 242 y 243A del CPACA.

SEXTO: Una vez ejecutoriada y en firme la presente providencia, la Secretaría de la Sección Segunda deberá remitir el expediente al Despacho sustanciador para proveer acerca de la procedencia de la celebración de la audiencia inicial o de la emisión de sentencia anticipada. Notifíquese y cúmplase. Firmado electrónicamente NERIO JOSÉ ALVIS BARRANCO Conjuez Ponente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el conjuez en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA