REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, primero (1°) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-04766-01 Demandante: ORLANDO POSADA RUIZ Demandado: SECCIÓN PRIMERA DEL CONSEJO DE ESTADO Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA POR MORA JUDICIAL EN EL TRÁMITE DE UN PROCESO DE NULIDAD.
SE CONFIRMA LA DECISIÓN QUE NEGÓ EL AMPARO Y DECLARÓ LA CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO FRENTE A LAS DEMÁS SOLICITUDES. Síntesis del caso: el demandante consideró que se vulneraron sus derechos fundamentales con ocasión de la presunta mora judicial en el trámite del proceso de nulidad porque no se ha resuelto una solicitud de medida cautelar ni se ha proferido sentencia de fondo.
La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la carencia actual por hecho superado frente a la medida cautelar y negó la mora judicial. La Sala decide la impugnación presentada por la parte demandante contra la sentencia del 1 de septiembre de 2025 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de estado, mediante la cual se dispuso: “PRIMERO. NEGAR el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, invocados por Orlando Posada Ruiz, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado, respecto de la inconformidad relacionada con la resolución de la medida cautelar. (archivo disponible en medio magnético en el índice 00013 del aplicativo SAMAI en el proceso de primera instancia –negrillas del original). I.
ANTECEDENTES 2 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04766-01 Demandante: Orlando Posada Ruiz Acción de tutela – Impugnación fallo Mediante escrito presentado el 1 de agosto de 20251, el señor Orlando Posada Ruiz presentó acción de tutela en contra de la Sección Primera del Consejo de Estado, por cuanto, a su juicio, vulneró sus derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia, consagrados en los artículos 29 y 229 de la Constitución Política. 1.
Los hechos de la demanda y el fundamento de la vulneración Como fundamento fáctico de la acción el accionante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) El 15 de agosto de 2019, el señor Orlando Posada Ruiz presentó una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad contra el artículo 11, parágrafo 3, del Decreto 2297 de 2015; además, solicitó la suspensión provisional de la norma, al considerar que desconoce la autonomía de los alcaldes en materia de transporte. 2) Mediante auto de trámite del 4 de marzo de 2020, la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la demanda y en auto de 15 de marzo de 2024, la Corporación negó las excepciones previas propuestas por la Presidencia de la República2. 3) El accionante indicó que, a la fecha de interposición de la acción de tutela, han trascurrido más de 16 meses desde la última actuación sin que la Sección Primera del Consejo de Estado realizara alguna gestión en el proceso, concediera la medida cautelar solicitada o profiriera sentencia de fondo. 4) Asimismo, indicó que han trascurrido más de 72 meses desde la presentación de la demanda de nulidad, sin que la Sección Primera del Consejo de Estado dictara una sentencia de fondo, y 16 meses desde la última actuación, lo que configura una mora judicial injustificada y una violación directa de sus derechos fundamentales. 2.
Actuación de primer grado En auto del 4 de agosto de 20253, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado admitió la acción de tutela, ordenó notificar a la Sección Primera del Consejo 1 Índice 00001 del aplicativo SAMAI. 2 Proceso con radicación no. 11001-03-24-000-2019-00358-00. 3 Índice 0004 del aplicativo SAMAI. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04766-01 Demandante: Orlando Posada Ruiz Acción de tutela – Impugnación fallo de Estado para que allegara un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción y vinculó a la Nación – Ministerio de Transporte y Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – DAPRE como terceros con interés en el resultado del proceso. 3.
Sentencia de primera instancia La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 1 de septiembre de 20254, negó la mora judicial frente a la solicitud de expedición de la sentencia y declaró la carencia actual de objeto frente a la medida cautelar solicitada en el proceso ordinario, tras evidenciar que fue proferida el 1 de agosto de 2025 y notificada el 15 de agosto del año en curso.
El a quo resaltó, además, que el proceso se ha adelantado sin dilación y agotando cada etapa procesal, y que del hecho de que no se haya expedido una sentencia de fondo obedece a la carga laboral que presenta la autoridad judicial a quien le correspondió asumir su conocimiento, pues, cuenta con 1.185 expedientes a su cargo. 4. Impugnación El 21 de octubre de 2025, el demandante presentó impugnación contra el fallo de primera instancia5, concedida en auto del 28 de octubre de 20256.
Reprochó que el a quo hubiera negado las pretensiones de la demanda de tutela sin realizar una valoración adecuada de las pruebas presentadas durante el proceso ni constatar que trascurrieron más de 65 meses para apenas resolver una medida cautelar y sin que se haya expedido la sentencia, lo cual, a su juicio, afectó la imparcialidad y la justicia del fallo.
De igual modo, cuestionó que en la contestación la magistrada Nubia Margoth Peña González pidiera declarar improcedente la solicitud de amparo por no cumplir el requisito de subsidiariedad al considerar que el proceso se encuentra en trámite, a pesar de que lo que se cuestiona es la demora injustificada comprendida entre la admisión del 6 de 4 Índice 00015 del aplicativo SAMAI. 5 Índice 00019 del aplicativo SAMAI. 6 Índice 00021 del aplicativo SAMAI. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04766-01 Demandante: Orlando Posada Ruiz Acción de tutela – Impugnación fallo marzo de 2020 y la medida cautelar del 1 de agosto de 2025, lo que viola el artículo 229 del CPACA.
La falta de una sentencia de fondo desde la presentación de la demanda del 15 de agosto de 2019 configura una mora judicial, motivo por el cual solicitó revocar o modificar el fallo de tutela inicialmente proferido a fin de garantizar sus derechos fundamentales. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1.
Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos ni para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.
El caso concreto En el asunto que ocupa la atención de la Sala se demanda por esta vía constitucional a la Sección Primera del Consejo de Estado con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de 5 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04766-01 Demandante: Orlando Posada Ruiz Acción de tutela – Impugnación fallo justicia presuntamente vulnerados con ocasión de la mora judicial injustificada en el proceso de nulidad.
En los términos en que ha sido propuesta la controversia la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la carencia actual de objeto respecto a la falta de decisión frente a la medida cautelar solicitada y negó las pretensiones respecto a la ausencia de una sentencia de fondo, por las siguientes razones: 3.1 El fenómeno de la carencia actual de objeto por hecho superado La figura de la carencia actual de objeto se presenta cuando la causa que motivaba la solicitud de amparo se extingue o “ha cesado7” y se caracteriza principalmente por hacer que la orden impartida por el juez en la sentencia carezca de efectos o se torne inocua, pues en tal caso resulta intrascendente que este se pronuncie de fondo frente a la amenaza de derechos fundamentales cuando esta situación ha desaparecido en el transcurso de la acción de tutela.
En reiterada jurisprudencia, la Corte Constitucional ha establecido que la carencia actual de objeto se presenta cuando la acción de tutela ha perdido su razón de ser para la protección inmediata y actual de los derechos fundamentales, debido a tres circunstancias puntuales: i) hecho superado, ii) daño consumado y iii) acaecimiento de una situación sobreviniente.
Al respecto, dicha Corporación indicó: “41. Inicialmente, la jurisprudencia solo contempló dos categorías en las que podían subsumirse los casos de carencia actual de objeto: hecho superado y daño consumado. Aunque la distinción no siempre fue clara, el hecho superado responde al sentido obvio de las palabras que componen la expresión, es decir, dentro del contexto de la satisfacción de lo pedido en tutela, como producto del obrar de la entidad accionada.
En otras palabras, aquello que se pretendía lograr mediante la orden del juez de tutela ha acaecido antes de que el mismo diera orden alguna. Es importante precisar que en estos casos le corresponde al juez de tutela constatar que: (i) efectivamente se ha satisfecho por completo lo que se pretendía mediante la acción de tutela; (ii) y que la entidad demandada haya actuado (o cesado en su accionar) a motu propio, es decir, voluntariamente. 42.
El daño consumado, por su parte, tiene lugar cuando se ha perfeccionado la afectación que con la tutela se pretendía evitar, de forma que ante la imposibilidad de hacer cesar la vulneración o impedir que se concrete el peligro, no es factible que el juez de tutela dé una orden para retrotraer la situación. (…). 44. El hecho sobreviniente es un tercer tipo de configuración de la carencia actual de objeto, diseñada para cubrir escenarios que no encajan en las categorías 7 Corte Constitucional, sentencias T-033 de 1994, T-285 de 2019 y T-060 de 2019. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04766-01 Demandante: Orlando Posada Ruiz Acción de tutela – Impugnación fallo originales.
Se trata de un concepto más reciente y más amplio, el cual fue propuesto por primera vez con la Sentencia T-585 de 2010, en un caso originado por las trabas administrativas impuestas por una EPS para impedir la interrupción voluntaria del embarazo. En sede de revisión, la Sala fue avisada que la accionante “no había continuado con el embarazo”.
No se trataba entonces de un hecho superado, pues la pretensión de la actora de acceder a una IVE dentro del sistema de salud en condiciones de calidad fue rechazada, pero tampoco de un daño consumado en vista de que el nacimiento tampoco se produjo. La Sala Octava de Revisión explicó entonces que existen “otras circunstancias” en las que la orden del juez resultaría inocua dado que el accionante perdió “el interés en la satisfacción de la pretensión solicitada o ésta fuera imposible de llevar a cabo8”.
En particular, esa misma Corporación ha considerado que la figura del hecho superado se configura cuando entre la fecha de interposición de la acción de tutela y la decisión del juez constitucional, esto es, en el curso del proceso de acción de tutela, la autoridad demandada pone fin a la situación que generaba la vulneración o amenaza de las garantías fundamentales, en los siguientes términos: “3.1.2.
Hecho superado. Este escenario se presenta cuando entre el momento de interposición de la acción de tutela y el fallo, se evidencia que como consecuencia del obrar de la accionada, se superó o cesó la vulneración de derechos fundamentales alegada por el accionante. Dicha superación se configura cuando se realizó la conducta pedida (acción u abstención) y, por tanto, terminó la afectación, resultando inocua cualquier intervención del juez constitucional en aras de proteger derecho fundamental alguno, pues ya la accionada los ha garantizado (…)”9.
En suma, para constatar que en una determinada hipótesis se está en presencia de un hecho superado es necesario verificar tres requisitos concurrentes, a saber: i) que haya una variación en los hechos que dieron lugar a la acción de tutela; ii) que esta suponga la garantía o protección de los derechos fundamentales invocados como amenazados o vulnerados, y iii) que haya obedecido a una conducta voluntaria de la accionada10. 3.2 La configuración del hecho superado en el caso concreto 1) Esta Sala encuentra que en el caso concreto se configuró el fenómeno de la carencia actual de objeto en atención a que, de acuerdo con la información suministrada por la Sección Primera del Consejo de Estado, el 1 de agosto 2025 se profirió el auto que negó la medida cautelar solicitada tras advertir que el acto administrativo acusado y la disposición invocada como vulnerada gozan en el ordenamiento jurídico del mismo rango 8 Corte Constitucional, sentencia SU-522 de 2019, M.P. Diana Fajardo Rivera. 9 Corte Constitucional, sentencia T-011 de 2016, MP Luis Ernesto Vargas Silva. 10 Corte Constitucional, sentencia T-010 de 2023, MP.
Paola Andrea Meneses. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04766-01 Demandante: Orlando Posada Ruiz Acción de tutela – Impugnación fallo legal, no obstante, el artículo 231 del CPACA señala que para decretar la suspensión provisional se requiere que la norma vulnerada sea de índole superior al acto acusado en virtud del principio de jerarquía normativa. 2) En consideración a lo antes expuesto es evidente que durante el trámite de la acción de tutela la autoridad judicial demandada puso fin a la situación que motivó la interposición de la demanda en cuanto a dicho aspecto, esto es, que se resolviera la solicitud de medida cautelar, razón por la cual se debe confirmar la decisión de primera instancia que declaró la carencia actual de objeto por hecho superado frente a este punto. 3) Así pues, como el fenómeno de la carencia actual de objeto se caracteriza principalmente por hacer que la orden impartida por el juez en la sentencia tutela se torne inocua, resulta intrascendente que este se pronuncie de fondo frente a la amenaza de derechos fundamentales cuando esta situación ha desaparecido en el transcurso de la acción de tutela. 4) En reiterada jurisprudencia, la Corte Constitucional11 ha establecido que la carencia actual de objeto puede presentarse a partir de dos eventos que a su vez sugieren consecuencias distintas: el hecho superado y el daño consumado.
En particular, el hecho superado se configura cuando se pone fin a la situación que generaba la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales. Al respecto, dicha Corporación indicó: Pues bien, a partir de allí, la Corte ha aclarado que el fenómeno de la carencia actual de objeto se produce cuando ocurren dos situaciones específicas: (i) el hecho superado y (ii) el daño consumado.
Así las cosas, la primera hipótesis “se presenta cuando, por la acción u omisión (según sea el requerimiento del actor en la tutela) del obligado, se supera la afectación de tal manera que “carece” de objeto el pronunciamiento del juez. La jurisprudencia de la Corte ha comprendido la expresión hecho superado en el sentido obvio de las palabras que componen la expresión, es decir, dentro del contexto de la satisfacción de lo pedido en tutela”.
Es decir, el hecho superado significa la observancia de las pretensiones del accionante a partir de una conducta desplegada por el agente transgresor. En otros términos, la omisión o acción reprochada por el tutelante, ya fue superada por parte del accionado. También se ha señalado que se configura la carencia actual de objeto por hecho superado, entre otras circunstancias, por ausencia de interés jurídico o sustracción de materia.12 5) Por consiguiente, como se encuentra superado el hecho que dio origen a la interposición de la acción de tutela, no es necesario que la Sala examine si la autoridad 11 Ver, entre otras, las sentencias: T-988 de 2007 y T-585 de 2010, ambas con ponencia del magistrado Humberto Antonio Sierra Porto, y T-200 de 2013, M.P. Alexei Julio Estrada. 12 Corte Constitucional, sentencia T-011 de 2016, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04766-01 Demandante: Orlando Posada Ruiz Acción de tutela – Impugnación fallo demandada vulneró el derecho fundamental del debido proceso del señor Orlando Posada Ruiz. 6) Por lo anteriormente expuesto, se confirmará la carencia actual de objeto frente a la falta de respuesta a la solicitud de medida cautelar, por cuanto la situación que presuntamente generaba la vulneración de los derechos fundamentales fue superada. 4.1 La mora judicial En cuanto a la mora, la Sala debe afirmar que, en diferentes oportunidades, la Corte Constitucional13 resaltó la importancia de que los jueces dicten las providencias dentro de los términos legales con el fin de evitar que se vulneren los derechos fundamentales del debido proceso y del acceso a la administración de justicia. Sin embargo, también señaló que, en la mayoría de los casos el incumplimiento de los términos procesales no es imputable a las actuaciones de los funcionarios judiciales, sino a las dificultades que debe afrontar la Rama Judicial por el exceso de carga laboral o de congestión judicial y la complejidad de los asuntos, entre otras, lo cual justifica, de cierto modo, el retardo para adelantar alguna actuación. En esa medida, se ha dicho que para establecer si una dilación es o no injustificada es preciso tener en cuenta i) la complejidad del asunto, ii) la actividad procesal del interesado, iii) la conducta de las autoridades judiciales y iv) el análisis global del procedimiento.
Por su parte, el Consejo de Estado14 manifestó que existen condiciones estructurales en la Rama Judicial no imputables a los jueces que producen congestión y lentitud en los despachos que dificultan la resolución oportuna de los asuntos. En conclusión, todo ciudadano tiene derecho a una pronta y oportuna resolución de sus solicitudes; por lo cual, para que se estructure una violación del derecho fundamental del debido proceso u otro por el incumplimiento de los términos judiciales resulta imprescindible analizar i) si no existe un motivo razonable que justifique dicha demora y 13 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, sentencia T-052 de 22 de febrero de 2018, 14 Consejo de Estado.
Sentencia de 4 de septiembre de 2014, radicación: 11001-03-15-000-2014-01444- 00. MP Jorge Octavio Ramírez. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04766-01 Demandante: Orlando Posada Ruiz Acción de tutela – Impugnación fallo ii) si la tardanza es imputable a la dilación en el cumplimiento de las funciones por parte de la autoridad judicial. 4.2 Análisis de los requisitos generales de procedencia En este caso, la Sala precisa que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela por las siguientes consideraciones: i) El actor identificó de manera clara y suficiente los hechos que dieron lugar a la presunta vulneración y los derechos que estimó transgredidos, por cuanto señaló que sus derechos del debido proceso y acceso a la administración de justicia fueron transgredidos por la accionada, debido a que no se ha expedido sentencia ni se ha realizado el trámite correspondiente, lo que configura una mora judicial injustificada. ii) En relación con la legitimación en la causa por activa y por pasiva, se advierte que se encuentran satisfechas, toda vez que el señor Orlando Posada Ruiz presentó la acción en nombre propio para la protección de sus derechos fundamentales y es el titular del derecho; asimismo, a la Sección Primera del Consejo de Estado le asiste interés en la causa por pasiva pues es la llamada a responder por la supuesta mora judicial. iii) Se cumplió con el requisito de la inmediatez, ya que se trata de una presunta mora judicial en la que la última actuación es del 15 de marzo de 2024 mientras que la tutela se presentó el 1 de agosto de 2025. iv) Finalmente, en cuanto al requisito de subsidiariedad debe decirse que también se cumple por cuanto no existe otro medio judicial idóneo y eficaz para perseguir por lo que por esta vía se pretende. 4.3.
Inexistencia de una mora judicial injustificada en el caso 1) La parte demandante sostuvo que, a pesar de haber presentado la demanda de nulidad el 15 de agosto de 2019, a la fecha no existe una sentencia de fondo que decrete la nulidad contra el artículo 11, parágrafo 3, del Decreto 2297 de 2015. 2) No obstante, una vez analizados los medios de prueba aportados al expediente y efectuada la revisión del proceso en el Sistema de Consulta de Procesos de la Rama 10 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04766-01 Demandante: Orlando Posada Ruiz Acción de tutela – Impugnación fallo Judicial -SAMAI, esta Sala constató, como se hizo en el fallo de primera instancia, las siguientes actuaciones que se surtieron con posterioridad a la presentación de la demanda el 15 de agosto de 2019: - Por auto del 6 de marzo de 2020, la Sección Primera admitió la demanda y ordenó notificar a la Presidencia de la República y al Ministerio de Transporte. - El 15 de marzo de 2024, se resolvieron las excepciones previas formuladas por la Presidencia de la República. - El 1 de agosto de 2025, se resolvió la medida cautelar solicitada por el demandante. - El 1 de agosto de 2025, se prescindió de realizar la audiencia inicial. 3) De acuerdo con lo expuesto, para esta Sala resulta claro que, si bien no se ha proferido una decisión de fondo en el asunto, ello no puede catalogarse como una omisión caprichosa o negligente atribuible a una supuesta dilación de la autoridad judicial demandada, pues, se comprobó que se han adelantado las actuaciones tendientes a tramitar el proceso, sin que se le pueda atribuir la tardanza en las gestiones a su cargo, aunado a la alta congestión judicial por la que atraviesa la Sección Primera del Consejo de Estado y, en particular, el despacho accionado, pues se acreditó en este proceso que cuenta actualmente con 1.185 expedientes a su cargo, situación que descarta, en casos como este, una supuesta mora judicial, puesto que, contrario a lo señalado por la parte demandante, no revela una falta de diligencia y cuidado de la autoridad judicial demandada, sino que existen razones objetivas y estructurales como la congestión judicial y la alta carga laboral que han dificultado que el proceso se resuelva con mayor celeridad. 4) En esa medida, la Sala considera que no se configura una mora judicial, por cuanto la autoridad judicial demandada ha desplegado las gestiones necesarias para adelantar todas las etapas del proceso y no se advierte un retardo injustificado atribuible a la autoridad judicial accionada. 11 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04766-01 Demandante: Orlando Posada Ruiz Acción de tutela – Impugnación fallo 5) Bastan las anteriores consideraciones para concluir que no existe vulneración alguna de los derechos fundamentales de la parte demandante que sea susceptible de amparo por la vía de tutela. 6) En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por las razones hasta aquí expuestas.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A 1°) Confírmase la sentencia de primera instancia que declaró la carencia actual de objeto por hecho superado respecto de la falta de respuesta de la medida cautelar y negó la mora judicial, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier medio expedito y eficaz. 3º) Comuníquesele este fallo a la Sala que resolvió la controversia en primera instancia y remítasele copia del mismo. 4º) Ejecutoriada esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.