1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D. C., once (11) de junio de dos mil veintiséis (2026) Acción: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2025-01705-01 Accionante: NORBY FERNANDO MORA SÁNCHEZ Accionados: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y OTROS Tema: Improcedencia de la acción de cumplimiento como mecanismo para la exigencia de derechos de naturaleza subjetiva SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala conoce de la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia del 9 de abril de 2026, dictada el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1251, 1502 y 2433 de la Ley 1437 de 20114, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado (modificado por el Acuerdo 434 de 2024).

El recurso de apelación fue concedido mediante auto del 8 de mayo de 2026. Por lo anterior, procede la Sala a proferir sentencia en los términos previstos en el artículo 3 de la Ley 393 de 1997. I.

ANTECEDENTES 1.1 Demanda 1. El señor Norby Fernando Mora Sánchez, actuando en nombre propio, ejerció acción de cumplimiento contra del presidente de la República y el Ministerio de Justicia y del Derecho. Con su solicitud pretende el acatamiento de lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 178 de la Ley 960 de 1970 y el artículo 5 del Decreto 2163 de 1970. 2.

Como consecuencia del obedecimiento de las normas invocadas, solicita que se ordene a las autoridades accionadas que adelanten las actuaciones 1 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 2 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 3 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 4 Artículo 150. Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012.

Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código [ ].

Accionante: Norby Fernando Mora Sánchez Accionados: presidente de la República y otros Radicación: 25000-23-41-000-2025-01705-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requeridas para que se efectúe el nombramiento del actor como notario segundo del Círculo Notarial de Chía, Cundinamarca. 1.2.

Posición de la parte demandante 3. El accionante afirmó que se desempeña actualmente como notario en propiedad de la Notaría Primera del Circuito de Facatativá, Cundinamarca, la cual está calificada como de primera categoría. Al respecto, informó que su nombramiento fue realizado por el Gobierno Nacional a través del Decreto 307 del 24 de febrero de 2016, actuación confirmada por la Superintendencia de Notariado y Registro por medio de la Resolución 2360 de 2016. 4.

Por su parte, argumentó que, en virtud del artículo 178 del Decreto Ley 960 de 1970, tiene derecho de preferencia para ocupar dentro de la misma circunscripción político-administrativa, otra notaría de la misma categoría que se encuentre vacante. En consonancia con ello, insistió en que la aplicación de esta norma procede de manera directa cuando existe un único solicitante, de conformidad con lo que ha señalado la Sección Segunda del Consejo de Estado y el Consejo Superior de Carrera Notarial.

En el mismo sentido, expuso que las normas objeto de la acción establecen un mandato claro, expreso y exigible de ser nombrado notario segundo del Circuito de Chía y que, al cumplir los requisitos legales, no requiere reglamentación adicional. 5. En dicha medida, comunicó que, con ocasión del retiro forzoso del notario segundo del Circuito de Chía en enero de 2024, se certificó la vacancia del cargo, motivo por el cual, solicitó el ejercicio del derecho de preferencia, trámite en el que fue el único solicitante.

Seguidamente, indicó que desde el 17 de julio de 2025 elevó solicitudes ante el Gobierno Nacional con el objeto de ser nombrado en dicho cargo. De igual forma, comunicó que ha elevado diversas solicitudes con dicho objeto y que, a pesar de ello, el Gobierno Nacional no ha llevado a cabo su nombramiento. 6. Frente a ello, señaló que mediante Oficio OFI25-00183780 del 19 de septiembre de 2025, la Presidencia de la República dio respuesta a su solicitud y precisó que el Decreto 2054 de 2014 que reglamentaba el ejercicio del derecho de preferencia, fue declarado nulo en su integridad por el Consejo de Estado y, por tanto, no existe marco reglamentario que obligue al Gobierno Nacional a efectuar nombramientos de notarios en propiedad con fundamento en el derecho de preferencia. 7.

A su vez, puso de presente que, con el fin de constituir en renuencia a las autoridades accionadas, el primero de octubre de 2025 elevó una petición de cumplimiento de las normas objeto de esta acción mediante la cual solicitó que le fuera reconocido el derecho de preferencia que, a su juicio, le asiste y que, como consecuencia de ello, fuera nombrado notario segundo del Círculo Notarial de Chía, Cundinamarca. 8.

Al respecto, informó que mediante Oficio MJD-OFI25-0047758-DJU-10400 del 3 de octubre de 2025, el Ministerio de Justicia y del Derecho le informó que su solicitud había sido remitida a la Superintendencia de Notariado y Registro y Accionante: Norby Fernando Mora Sánchez Accionados: presidente de la República y otros Radicación: 25000-23-41-000-2025-01705-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a la Secretaría Técnica del Consejo Superior de Carrera Notarial, de conformidad con sus competencias.

Por su parte, acreditó que mediante Oficio OFI25- 00193453 del 9 de octubre de 2025, la Presidencia de la República le informó que su solicitud había sido trasladada por competencia al Ministerio de Justicia y del Derecho. 1.3. Posición de la parte demandada 9. El Ministerio de Justicia y del Derecho expuso que la acción promovida por el señor Mora Sánchez es improcedente, pues su finalidad es que se reconozcan derechos subjetivos, lo que desnaturaliza este mecanismo que tiene como objeto la exigencia de mandatos claros, expresos y exigibles. 10.

Por su parte, informó que el actor promovió una acción de cumplimiento que se sustentaba en los mismos presupuestos fácticos y la cual ya fue decidida por la jurisdicción, motivo por el cual frente a la controversia se configuró la cosa juzgada. 11. A su vez, alegó que carece de legitimación en la causa por pasiva pues la administración de la carrera notarial y el trámite del derecho de preferencia le corresponde a la Superintendencia de Notariado y Registro y al Consejo Superior de la Carrera Notarial, mientras que su función al respecto se limita a intervenir en los decretos de nombramiento en el marco de un procedimiento administrativo complejo. 12.

Finalmente, argumentó que el derecho de preferencia carece de un procedimiento legal vigente para su aplicación, debido a que el Consejo de Estado ha declarado la nulidad de las normas que lo reglamentan con sustento en la reserva de ley en materia de regulación de la carrera notarial. Por tanto, aseguró que la norma no contiene un mandato claro y de inmediato cumplimiento. 13.

El presidente de la República sostuvo que la acción es improcedente, en la medida en que la norma carece de un mandato imperativo, claro e inobjetable, puesto que aquella no dispone algún deber de nombramiento, dado que consagra un derecho subjetivo cuyo ejercicio depende de actuaciones administrativas complejas en las que intervienen varias autoridades.

Al respecto, agregó que el señor Mora Sánchez pretende que mediante esta acción se defina una situación particular, lo que puede discutirse a través de otros mecanismos tales como el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 14. Asimismo, resaltó que existe un vacío normativo en relación con la regulación del derecho de preferencia, dada la nulidad de las normas que reglamentaban su ejercicio y la reserva de ley en materia notarial lo que, a su juicio, acredita la falta de un mandato inmediato exigible. 15.

Por último, invocó precedentes judiciales sobre la materia en relación con la improcedencia de la acción de cumplimiento para ordenar nombramientos notariales y para hacer efectivo el derecho de preferencia, dada la naturaleza subjetiva de este tipo de pretensiones. Accionante: Norby Fernando Mora Sánchez Accionados: presidente de la República y otros Radicación: 25000-23-41-000-2025-01705-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16.

La Superintendencia de Notariado y Registro5 solicitó que se declare la improcedencia de la acción o que, en su defecto, se niegue lo pretendido. 17. En primer lugar, propuso la excepción de cosa juzgada, al considerar que este asunto ya fue objeto de pronunciamiento judicial previo por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado en procesos en los cuales el actor pretendía el reconocimiento del derecho de preferencia y su nombramiento en la notaría segunda de Chía. En tal sentido, sostuvo que no era posible reabrir el debate judicial sobre los mismos hechos, pretensiones y fundamentos jurídicos. 18.

Por su parte, alegó falta de legitimación en la causa por pasiva, al establecer que la entidad no tiene competencia para efectuar el nombramiento de notarios en propiedad, dado que esta función corresponde exclusivamente al Gobierno Nacional. Aunado a ello, indicó que su actuar se limita a labores de inspección, vigilancia y control del servicio notarial, así como a funciones técnicas y administrativas, tales como la certificación de vacancias y el apoyo operativo en el sistema de carrera notarial. 19.

Finalmente, enfatizó en los argumentos relacionados con la falta de un mandato imperativo e inobjetable y con la improcedencia de la acción ante la falta de regulación del derecho de preferencia, en el mismo sentido de las demás autoridades accionadas. 1.4. Fallo de primera instancia 20. En sentencia del 9 de abril de 2026, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A declaró al presidente de la República y al Ministerio de Justicia en incumplimiento de las normas objeto de la acción y ordenó que se expidiera el respectivo acto administrativo mediante el cual se materializara el derecho de preferencia invocado. 21.

En primer lugar, señaló que en el asunto no se configuraba la cosa juzgada pues, si bien el accionante promovió una acción de cumplimiento con antelación, no había una identidad entre la causa y el sujeto pasivo de la acción. Al respecto, explicó que el anterior proceso fue promovido contra el Consejo Superior de la Carrera Notarial y su Secretaría Técnica, con el fin de cuestionar la validez y los efectos de unas actuaciones administrativas relacionadas con el trámite del derecho de preferencia. 22.

A su vez, resaltó que la decisión adoptada en dicho proceso no produjo un pronunciamiento de fondo sobre el cumplimiento de las normas invocadas, pues se limitó a declarar la improcedencia de la acción por razones de índole procesal y, en dicha medida, la sentencia no hizo tránsito a cosa juzgada material. 23. Por su parte, concluyó que las normas objeto del mecanismo contienen un mandato imperativo, claro y exigible, puesto que establecen un derecho de preferencia cuya garantía no depende de la discrecionalidad de la Administración 5 Autoridad vinculada mediante el auto del 30 de octubre de 2025 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. Accionante: Norby Fernando Mora Sánchez Accionados: presidente de la República y otros Radicación: 25000-23-41-000-2025-01705-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sino de la verificación de los siguientes supuestos objetivos: (i) existencia de una vacante, (ii) solicitud del notario de carrera, (iii) igualdad de categoría de la notaría y, (iv) ubicación en la misma circunscripción. 24.

De igual modo, precisó que si bien no existe una regulación específica para el ejercicio de derecho de preferencia, al asunto deben aplicarse los principios del sistema general de carrera administrativa con el fin de garantizar dichas prerrogativas de los servidores de carrera. Al respecto, puso de presente que mediante auto del 25 de junio del 2025, la Sección Segunda del Consejo de Estado estableció que, a pesar de la reserva legal que tiene la reglamentación de este derecho, su aplicación no requiere un desarrollo adicional cuando existe una única solicitud, motivo por el cual se debe dar aplicación directa del numeral 3 del artículo 178 del Decreto 960 de 1970. 25.

Finalmente, consideró que la acción supera el requisito de subsidiariedad puesto que lo pretendido por el actor no es la declaración de nulidad de un acto administrativo, «ni el reconocimiento judicial originario de un derecho incierto», dado que lo pretendido es la «ejecución legal de un mandato legal ya existente cuya aplicación ha sido reconocida tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado, como por el propio Consejo Superior de la Carrera Notarial». 1.5 Impugnación 26.

La Presidencia de la República solicitó que se revoque la decisión de primera instancia o que, en su lugar, se modifique en el sentido de determinar que la autoridad, junto con el Ministerio de Justicia y del Derecho, como nominadoras, no pueden efectuar el nombramiento solicitado sin que previamente se surtan los trámites administrativos correspondientes. 27.

De tal forma, señaló que la norma invocada carece de un mandato imperativo e inobjetable, dado que su finalidad es el reconocimiento de un derecho subjetivo que requiere una decisión administrativa en el que concurren varias autoridades tales como la Superintendencia de Notariado y Registro, el Consejo Superior de la Carrera Notarial, el Ministerio de Justicia y del Derecho y la Presidencia de la República. 28.

En dicha medida, aseguró que lo pretendido por el actor es que mediante esta acción sumaria se concrete una situación administrativa de carácter laboral, lo cual es improcedente en sede constitucional. En consecuencia, sostuvo que al tratarse de un derecho de esta naturaleza, cualquier controversia al respecto debe ser decidida por el juez de lo contencioso administrativo en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Por tanto, referenció algunos precedentes decididos por la Sección Segunda del Consejo de Estado en su calidad de órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia laboral. 29. Asimismo, insistió en que el actor promovió previamente una acción de cumplimiento por una situación similar en la que en primera y segunda instancia se declaró la improcedencia de la acción, en la medida en que la pretensión del Accionante: Norby Fernando Mora Sánchez Accionados: presidente de la República y otros Radicación: 25000-23-41-000-2025-01705-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actor era la determinación de un derecho subjetivo que se concretaba con el nombramiento en un cargo público. 30.

La Superintendencia de Notariado y Registro solicitó que se revoque la decisión de primera instancia y, en su lugar, se declare la improcedencia de la acción. 31. En primer lugar, insistió en que el asunto debatido había hecho tránsito a cosa juzgada pues, a pesar de que no existe identidad de sujeto pasivo, se configura una plena identidad de objeto en ambos procesos.

De tal forma, aseguró que en las dos acciones de cumplimiento promovidas por el actor se solicitó que se ordenara el cumplimiento del deber contenido en el artículo 178.3 del Decreto Ley 960 de 1970 y que, en consecuencia, se lo nombrara notario segundo del Círculo de Chía. Al respecto, afirmó que lo pretendido es, entonces, el reconocimiento del derecho de preferencia, el cual es una prerrogativa subjetiva que trasciende el objeto de este mecanismo. 32.

A su vez, alegó que el fallo de primera instancia reconoció un derecho subjetivo y que, por tanto, es evidente que la controversia no es abstracta ni objetiva, pues implica la valoración de hechos y la verificación de requisitos, lo cual es incompatible con la naturaleza de la acción. De tal modo, sostuvo que el derecho de preferencia exigido por el actor no opera automáticamente ni tampoco comporta un mandato expreso y exigible en cabeza de la administración. En consecuencia, expuso que este tipo de litigios deben ser llevados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante mecanismos tales como el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 33.

El Ministerio de Justicia y del Derecho también solicitó que se revoque el fallo de primera instancia y se declare la improcedencia de la acción. 34. En primera medida, argumentó que el tribunal consideró erróneamente que la acción de cumplimiento era procedente en una controversia relacionada con el reconocimiento de un derecho subjetivo.

En efecto, señaló que el derecho de preferencia no podía considerarse como un deber de automático cumplimiento mediante el cual se efectúe un nombramiento, dado que dicha prerrogativa es una expectativa cualificada que debe ser materializada mediante actuaciones administrativas regladas y complejas. 35. Aunado a lo anterior, arguyó que la decisión impugnada desnaturalizó la acción de cumplimiento al convertirla en un mecanismo sustitutivo de los medios de control previstos por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

De tal forma, indicó que se desconoció su carácter subsidiario, al desconocer la existencia de la nulidad y restablecimiento del derecho mediante el cual puede cuestionar la legalidad de las actuaciones administrativas relacionadas con la provisión del cargo notarial. 36. Por su parte, insistió en que la norma invocada no contiene un mandato claro, expreso y exigible puesto que dicha disposición no establece la reglamentación para la materialización del derecho de preferencia, ni define un Accionante: Norby Fernando Mora Sánchez Accionados: presidente de la República y otros Radicación: 25000-23-41-000-2025-01705-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co término para su ejecución, elementos que son indispensables para predicar la exigibilidad del mandato. 37.

Finalmente, alegó su falta de legitimación en la causa por pasiva, al señalar que la entidad no tiene competencia para definir la existencia de un derecho de preferencia ni para estructurar el procedimiento para el respectivo nombramiento. 38. El señor Norby Fernando Mora Sánchez intervino en el trámite de la segunda instancia con el fin de oponerse a lo expuesto por las accionadas mediante sus escritos de impugnación. De tal forma, enfatizó en que su pretensión no se enmarca en el reconocimiento de la existencia de un derecho subjetivo, puesto que este es un derecho con el cual ya cuenta y no está en discusión, motivo por el cual el Gobierno Nacional está incumplimiento con su deber de llevar a cabo el trámite para el nombramiento como solicitante único. 39.

Por su parte, sostuvo que en el asunto no se configuraba la cosa juzgada en la medida en que existen hechos nuevos en relación con el contexto en el que se promovió la anterior acción de cumplimiento, puesto que esta nueva acción se promueve de manera posterior al auto del 24 de junio de 2025 proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, el cual configura un nuevo precedente que, a su juicio, es aplicable al caso. 40.

Finalmente, puso de presente que en el caso en concreto se configura un perjuicio irremediable puesto que el cargo al cual aspira ser nombrado será objeto de un concurso de méritos en junio del 2026 y, por tanto, resultaría imposible materializar su derecho de preferencia. II. CONSIDERACIONES 41. La Sala revocará la sentencia de primera instancia que accedió a lo pretendido por el señor Norby Fernando Mora Sánchez y, en su lugar, se declarará la improcedencia de la acción de cumplimiento, por las razones que pasan a explicarse.

Para ello, se analizarán las siguientes cuestiones: (i) sobre la cosa juzgada; (ii) el agotamiento del requisito de constitución en renuencia y (iii) el cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento. 2.1. De la cosa juzgada 42. En su escrito de impugnación, las autoridades accionadas insistieron en que en el presente asunto se configuraba la cosa juzgada puesto que, mediante fallo del 24 de abril de 2025, proferido en la segunda instancia del proceso de la acción de cumplimiento con radicado 5000-23-41-000-2024-01910-01, esta Sección decidió un asunto que, a su juicio, versaba sobre el mismo objeto y causa de la presente controversia. 43.

Al respecto, debe recordarse que esta Sala de Decisión ha manifestado que el objeto de la cosa juzgada es que los hechos y conductas que se han resuelto judicialmente no puedan ser debatidos nuevamente en un proceso posterior. Lo Accionante: Norby Fernando Mora Sánchez Accionados: presidente de la República y otros Radicación: 25000-23-41-000-2025-01705-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co anterior, por cuanto lo decidido por el juez adquiere las características de vinculante, obligatorio y, por tanto, de inmutable6. 44.

En palabras de la Corte Constitucional: La cosa juzgada es una institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas otras providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. Los citados efectos se conciben por disposición expresa del ordenamiento jurídico para lograr la terminación definitiva de controversias y alcanzar un estado de seguridad jurídica7. 45.

De acuerdo con lo anterior, según lo prevé el artículo 303 del Código General del Proceso, los elementos constitutivos de la cosa juzgada son: (i) identidad de objeto; (ii) identidad de causa y, (iii) identidad jurídica de partes. 46. Ahora bien, la Sala ha establecido que, para estar en presencia del fenómeno de la cosa juzgada en las acciones de cumplimiento, en principio, no es necesaria la identidad de partes, en específico, del extremo accionante.

Lo anterior, dado el carácter público de la acción, lo cual implica que puede instaurarse por cualquier persona. Tratándose de la identidad de objeto, se verifica la identidad del bien jurídico que se encuentra en disputa. Finalmente, en relación con la identidad de causa se determina la razón por la cual se acude a esta instancia8. 47.

En virtud de lo anterior, se tiene que en el presente asunto no se cumple con los presupuestos para que opere el fenómeno de la cosa juzgada. En primer lugar, no existe identidad del extremo pasivo dado que, mientras que en el proceso con radicado 2024-01910-01 las autoridades accionadas eran el Consejo Superior de Carrera Notarial y su Secretaría Técnica, en el proceso de la referencia la parte accionada está conformada por el presidente de la República, el Ministerio de Justicia y del Derecho y la Superintendencia de Notariado y Registro. 48.

Por su parte, si bien el objeto de ambas acciones recae sobre la misma disposición normativa, la causa no guarda identidad. Lo anterior, en la medida en que en el primer trámite adelantado, lo pretendido era que las accionadas remitieran a las autoridades nominadoras respectivas las solicitudes de todos los notarios que, en ejercicio del derecho de preferencia, hubieran sido solicitantes únicos para las notarías vacantes.

A diferencia de ello, la finalidad de la presente acción es que las autoridades accionadas, en su calidad de nominadoras, adelanten los trámites requeridos para que se efectúe su inmediato nombramiento como notario segundo del Círculo de Chía, en virtud del derecho de preferencia con el que, a su juicio, cuenta. 49. En dicha medida, al respecto se concluye que no se cumplen con los presupuestos para declarar la cosa juzgada, aunado a que en la sentencia dictada por esta Sala de Decisión el 24 de abril de 2025 no se adoptó una decisión sobre el fondo del asunto. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.

Sentencia del 30 de enero de 2025. Radicado: 54001 23 33 000 2024 00229 01. C.P. Omar Joaquín Barreto Suárez. 7 Corte Constitucional, sentencia C-100 de 2019. 8 Ibidem. Accionante: Norby Fernando Mora Sánchez Accionados: presidente de la República y otros Radicación: 25000-23-41-000-2025-01705-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.

Caso concreto 2.2.1. El accionante agotó el requisito de procedibilidad relativo a la constitución en renuencia de los accionados 50. De acuerdo con el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, previo al ejercicio de la acción de cumplimiento, el actor debe constituir en renuencia a la autoridad o al particular que ejerce funciones públicas y frente al cual se exige el cumplimiento del mandato legal o consagrado en acto administrativo.

Para ello, es necesario que el actor indique expresamente cuál es la norma sobre la cual versa la acción, sin que la autoridad conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud o, por el contrario, se ratifique en el pretendido incumplimiento9. 51. En tales términos, esta Sección ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»10.

La falta de agotamiento de este requisito genera el rechazo de la demanda. 52. En este caso está probado que el demandante constituyó en renuencia a la autoridad accionada respecto del cumplimiento del numeral 3 del artículo 178 de la Ley 960 de 1970 y el artículo 5 del Decreto 2163 de 1970. En efecto, se corroboró que el primero de octubre de 2025, el actor le solicitó al presidente de la República y al Ministerio de Justicia y del Derecho el acatamiento de dichas normas. 53.

Finalmente, la constitución en renuencia de la Superintendencia de Notariado y Registro se entiende satisfecha mediante su vinculación al presente proceso efectuada a través del auto del 30 de octubre de 2025 y de conformidad con lo previsto en el artículo 5 de la Ley 393 de 1997. 54. En tales términos, se acredita el requisito de procedibilidad relativo a la constitución en renuencia de la parte demandada. 2.2.2.

La acción no supera los requisitos de procedencia 55. Conforme a lo dispuesto en la Ley 393 de 1997, la Sección Quinta de esta corporación ha sostenido que la procedencia de la acción de cumplimiento se encuentra supeditada a la acreditación de cinco requisitos generales: 9 Al respecto, el inciso segundo del artículo 8 de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: «Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud». 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011.

Rad. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. Accionante: Norby Fernando Mora Sánchez Accionados: presidente de la República y otros Radicación: 25000-23-41-000-2025-01705-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (artículo 1)11.

(ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello (artículos 5 y 6). (iii) Que el afectado no tenga o no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Que la acción no persiga la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela (artículo 9).

(v) Que la acción no tenga por objeto el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9). 56. El incumplimiento de alguno de los anteriores requisitos conlleva la improcedencia del medio de control. Por el contrario, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, corresponde a la Sala determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas frente a los cuales se haya dirigido la acción; y, a partir de ello, determinar la prosperidad de las pretensiones de la demanda. 57.

Se advierte que la acción no cumple con el requisito de subsidiariedad, puesto que el actor cuenta con la posibilidad de acudir a otro mecanismo judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber que alega como desconocido. 58. En el presente asunto, el actor pretende el acatamiento de lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 178 de la Ley 960 de 1970 y el artículo 5 del Decreto 2163 de 1970, disposiciones que establecen lo siguiente: Decreto 960 de 970 ARTÍCULO 178.

El pertenecer a la carrera notarial implica: (…) 3. Preferencia para ocupar, a solicitud propia y dentro de la misma circunscripción político - administrativa, otra Notaría de la misma categoría que se encuentre vacante. Decreto 2163 de 1970 ARTICULO 5. Los notarios serán nombrados para periodos de cinco (5) años, así: Los de primera categoría por el Gobierno Nacional; los demás, por los Gobernadores, Intendentes y Comisarios respectivos. 11 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

Accionante: Norby Fernando Mora Sánchez Accionados: presidente de la República y otros Radicación: 25000-23-41-000-2025-01705-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La comprobación de que se reúnen los requisitos exigidos para el cargo se surtirá ante la autoridad que hizo el respectivo nombramiento, la cual lo confirmará una vez acreditados. 59.

Como consecuencia del acatamiento de las disposiciones en cita, solicita que se ordene a las autoridades accionadas que adelanten las actuaciones requeridas para que se efectúe el nombramiento del actor como notario segundo del Círculo Notarial de Chía, Cundinamarca, en ejercicio de su derecho de preferencia. 60. Al respecto, la jurisprudencia reiterada de esta Sección ha sostenido que este mecanismo constitucional no puede ser concebido como un instrumento paralelo para reconocer derechos subjetivos12 o resolver controversias que cuentan con otros medios de defensa.

En efecto, la acción de cumplimiento «no tiene dentro de su objeto el de dirimir controversias jurídicas, ni el de reconocer derecho subjetivo alguno»13. De lo contrario, «si se autoriza al juez constitucional a que resuelva de fondo todas las controversias jurídicas en torno a la aplicación del derecho en el caso concreto, se anularía el principio de separación funcional de jurisdicciones y se dejaría sin sentido la existencia de los mecanismos procesales ordinarios y contencioso administrativos»14. 61.

A pesar de que el señor Mora Sánchez alega la configuración de una desatención a tales normas que, a su juicio, contienen un mandato imperativo e inobjetable que debe ser acatado automáticamente, en la medida en que está acreditada su titularidad del derecho de preferencia como notario, lo cierto es que lo pretendido implica que se ordene el reconocimiento de derechos de naturaleza individual, relacionados con su situación laboral como servidor de carrera notarial y que responden a circunstancias de naturaleza particular y concreta cuyo estudio desborda la competencia del juez de la acción de cumplimiento. 62.

En efecto, el actor sostuvo en el escrito inicial que la omisión en la que habría incurrido las autoridades accionadas se ha concretado en que estas no han adelantado las actuaciones requeridas para que pueda ejercer el derecho de preferencia del cual, a su juicio, es titular. En dicha medida, puso de presente que con ocasión del retiro forzoso del notario segundo del Circuito de Chía en enero de 2024, se certificó la vacancia del cargo y que desde el 17 de julio de 2025 elevó solicitudes ante el Gobierno Nacional con el objeto de ser nombrado en dicho cargo al ser el único solicitante. 63.

Al respecto, se acreditó que mediante Oficio OFI25-00183780 del 19 de septiembre de 2025, la Presidencia de la República dio respuesta a su solicitud y precisó que el Decreto 2054 de 2014 que reglamentaba el ejercicio del derecho de preferencia, fue declarado nulo en su integridad por el Consejo de Estado y, 12 Consejo de Estado, Sección Quinta.

Sentencia de 22 de noviembre de 2022. Rad. 25000-23-41- 000- 2012-00109-01(AC). En el mismo sentido, ver Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 27 de marzo de 2025. Rad. 08001-23-33-000-2025-00057-01. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 1 de noviembre de 2012. Rad. 76001-23-31-000-2012-00499-01. Consejo de Estado, Sección Quinta.

Sentencia de 14 de octubre de 2021. Rad. 19001-23-33-000-2021-00086-01. Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 10 de abril de 2025. Rad. 68001-23-33-000-2025-00074-01. 13 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 22 de noviembre de 2022. Rad. 25000-23-41- 000- 2012-00109-01(AC). En el mismo sentido, ver Consejo de Estado, Sección Quinta.

Sentencia del 27 de marzo de 2025. Rad. 08001-23-33-000-2025-00057-01. 14 Id. Accionante: Norby Fernando Mora Sánchez Accionados: presidente de la República y otros Radicación: 25000-23-41-000-2025-01705-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por tanto, no existe marco reglamentario que obligue al Gobierno Nacional a efectuar nombramientos de notarios en propiedad con fundamento en el derecho de preferencia. 64.

A su vez, se probó que, como respuesta a la solicitud de constitución en renuencia, mediante Oficio MJD-OFI25-0047758-DJU-10400 del 3 de octubre de 2025, el Ministerio de Justicia y del Derecho le informó al actor que su petición había sido remitida a la Superintendencia de Notariado y Registro y a la Secretaría Técnica del Consejo Superior de Carrera Notarial, de conformidad con sus competencias.

Por su parte, acreditó que mediante Oficio OFI25-00193453 del 9 de octubre de 2025, la Presidencia de la República le informó que su solicitud había sido trasladada por competencia al Ministerio de Justicia y del Derecho. 65. En virtud de lo expuesto, a pesar de lo establecido por el juez de primera instancia en relación con el mandato imperativo, inobjetable y de inmediata aplicación en cabeza de las accionadas, no se puede obviar que el objeto del litigio propuesto es que se profiera un pronunciamiento de fondo en relación con una situación particular y concreta de naturaleza laboral.

En efecto, lo pretendido por el señor Mora Sánchez es el reconocimiento de la titularidad del derecho de preferencia y que, como consecuencia, se acceda a ordenar su nombramiento en el cargo de notario segundo del Círculo de Chía. 66. Si bien el Tribunal Administrativo de Cundinamarca fundamentó su decisión en la consideración de que en la actual controversia no existe un litigio en relación con la existencia de un derecho, puesto que el reconocimiento de esta prerrogativa por parte de la Administración no es discrecional, lo cierto es que un pronunciamiento sobre lo pretendido por el actor implica el análisis del cumplimiento de los respectivos requisitos para el ejercicio del derecho de preferencia, a la luz de la situación laboral particular del servidor de carrera notarial.

En dicha medida, un estudio de esta naturaleza implicaría trascender la órbita de competencia del juez de la acción de cumplimiento. 67. Por su parte, a pesar de que en el marco de la segunda instancia el accionante puso de presente que el cargo al cual aspira ser nombrado será objeto de un concurso de méritos en junio de 2026, lo que le impediría ejercer su derecho de preferencia, lo cierto es que este simple hecho no acredita algún daño inminente o perjuicio irremediable que afecte gravemente al actor y que requiera con urgencia la intervención del juez constitucional. 68.

En virtud de lo anterior, se advierte que mediante esta acción no es procedente dictar órdenes orientadas al reconocimiento de un derecho de naturaleza subjetiva, con independencia de que el accionante alegue un supuesto incumplimiento de una norma. En efecto, el actor cuenta con la posibilidad de cuestionar la legalidad de los pronunciamientos mediante los cuales la administración defina su situación en relación con la solicitud de reconocimiento del ejercicio de su derecho de preferencia. 69.

Ciertamente, es la Administración quien cuenta con la competencia para evaluar si, en el asunto en concreto, el actor cumple con los requisitos Accionante: Norby Fernando Mora Sánchez Accionados: presidente de la República y otros Radicación: 25000-23-41-000-2025-01705-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecidos por el ordenamiento para el ejercicio del derecho de preferencia para servidores de carrera notarial.

Por su parte, será el juez de lo contencioso administrativo quien deba analizar la legalidad de la actuación de las autoridades frente a la solicitud del reconocimiento del derecho elevada por el señor Mora Sánchez. De tal forma, el actor deberá acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de cuestionar la decisión que adopte la administración con respecto a la definición de la situación laboral que expone. 70.

Así las cosas, esta Sala revocará la sentencia de primera instancia mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A accedió a lo pretendido por el actor. En su lugar, se declarará la improcedencia de la acción. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 9 de abril de 2026, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que accedió a lo pretendido por la parte actora y, en su lugar, DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx