Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá, D.C, veintitrés (23) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-02213-01 Accionante: MUNICIPIO DE GIRÓN (SANTANDER) Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Temas: Tutela contra providencia judicial.
Revisión de acuerdos municipales. Defectos sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la constitución. Improcedencia cuando se cuestionan decisiones proferidas en control abstracto de constitucionalidad y legalidad SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por la apoderada del municipio de Girón (Santander), contra la sentencia de 23 de abril de 2026 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 18 de marzo de 2026, la parte actora pidió al juez constitucional la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Santander. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERA.
Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del Municipio de Girón, los cuales resultaron vulnerados con ocasión de las providencias judiciales proferidas por el Tribunal Administrativo de Santander dentro del control de legalidad de los Acuerdos Municipales 042 y 055 de 2025. SEGUNDA.
Como consecuencia del amparo solicitado, dejar sin efectos las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Santander dentro de los procesos de control de legalidad de los Acuerdos Municipales 042 y 055 de 2025, en las cuales se declaró la invalidez de dichos actos administrativos. TERCERA. Ordenar al Tribunal Administrativo de Santander que, dentro del trámite correspondiente, profiera una nueva decisión en el proceso de control de legalidad de los Acuerdos Municipales 042 y 055 de 2025, respetando los parámetros constitucionales desarrollados en la presente acción de tutela.
CUARTA. Disponer que en la nueva decisión judicial que se adopte se tengan en cuenta las consideraciones constitucionales expuestas en la presente acción de tutela respecto de los defectos identificados en las providencias judiciales cuestionadas.” Radicado: 11001-03-15-000-2026-02213-01 Accionante: municipio de Girón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.
Hechos El municipio accionante, a través de su apoderada judicial, informó que el Concejo de Girón, en ejercicio de las competencias constitucionales y legales previstas en los artículos 287, 311, 313 y 315 de la Constitución Política, expidió el Acuerdo Municipal núm. 042 de 2025 el 24 de junio de 2025, mediante el cual se dispuso la creación de una empresa industrial y comercial del estado del orden municipal, orientada a fortalecer la capacidad institucional del municipio para la gestión del desarrollo urbano, la ejecución de proyectos estratégicos, la gestión del suelo y la estructuración de iniciativas de renovación urbana y desarrollo territorial.
Indicó que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 305 numeral 10 de la Constitución Política, el Acuerdo Municipal núm. 042 de 2025 fue remitido al gobernador del departamento de Santander para efectos del correspondiente control de legalidad. En ejercicio de dicha facultad, el gobernador formuló observaciones y solicitó al Tribunal Administrativo de Santander adelantar la respectiva revisión. Aseveró que el proceso de revisión de acuerdo municipal por observaciones del gobernador fue radicado bajo el número 68001233300020250041500, de conocimiento del despacho 009 1, que mediante sentencia de única instancia proferida el 17 de septiembre de 2025, declaró la invalidez del Acuerdo Municipal núm. 042 del 24 de junio de 2025, expedido por el Concejo de Girón 2.
Expuso que con el propósito de atender las consideraciones expuestas por el Tribunal y garantizar la adecuación normativa del acto administrativo, el Concejo de Girón adelantó un nuevo trámite de discusión y aprobación del proyecto de acuerdo, introduciendo ajustes orientados a atender los cuestionamientos formulados en la decisión judicial, expidiendo como resultado el Acuerdo núm. 055 de 2025, mediante el cual, nuevamente, se dispuso la creación de la empresa industrial y comercial del estado del orden municipal, incorporando modificaciones dirigidas a superar las observaciones planteadas en el control de legalidad anterior.
Comentó que el Acuerdo Municipal núm. 055 de 2025 del 30 de septiembre de 2025, fue remitido al gobernador del departamento de Santander para el respectivo control de legalidad. No obstante, precisó que se hicieron varias observaciones, por lo que se remitió al Tribunal Administrativo de Santander para adelantar la respectiva revisión. 1 M.P. Carolina Arias Ferreira. 2 Lo anterior, por cuanto la La Sala concluyó que el Acuerdo 042 de 2025, mediante el cual se creó la Empresa de Desarrollo Municipal de Girón como empresa industrial y comercial del Estado, vulneró la Constitución Política y la Ley 489 de 1998, porque dispuso que el capital de la entidad se integraría con un porcentaje del recaudo de impuestos municipales, pese a que el artículo 85 de dicha ley solo permite que el patrimonio de las EICE se conforme con bienes o fondos públicos, sus rendimientos, tasas o contribuciones de destinación especial, mas no con impuestos.
Asimismo, estableció que el alcalde no podía adelantar actuaciones presupuestales que corresponden de manera exclusiva al concejo municipal, lo que desconoció la distribución constitucional de competencias en materia presupuestal. Tales irregularidades comprometieron la legalidad del acto de creación de la entidad y condujeron a la declaratoria de invalidez del acuerdo.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-02213-01 Accionante: municipio de Girón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Añadió que el asunto se asignó al despacho 002 3 que, mediante sentencia de única instancia de 3 de marzo de 2026 4, dictada en el proceso núm. 68001233300020250069000 declaró la invalidez del Acuerdo Municipal núm. 055 de 30 de septiembre de 2025 5.
Por último, manifestó que al ser sentencia de única instancia no cuenta con otro medio para controvertir la decisión. 3. Fundamentos de la acción La parte actora sostuvo que el debate contra las providencias judiciales supera el análisis de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, en tanto está demostrada la relevancia constitucional, inmediatez, legitimación en la causa y subsidiariedad y precisó además que las decisiones incurrieron en defectos sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución. En efecto, sostuvo que las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Santander mediante las cuales se declaró la invalidez de los Acuerdos Municipales 042 y 055 de 2025, vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, además de afectar el principio constitucional de autonomía territorial.
Explicó que dichas providencias impidieron la creación de una empresa industrial y comercial del estado del orden municipal, concebida como un instrumento para fortalecer la gestión del desarrollo urbano, territorial y de infraestructura del municipio, con fundamento en una interpretación que estimó contraria al ordenamiento jurídico y a la Constitución. En cuanto al defecto sustantivo, afirmó que el Tribunal realizó una interpretación excesivamente restrictiva del régimen jurídico previsto para las empresas industriales y comerciales del estado, particularmente de los artículos 85 y 97 de la Ley 489 de 1998.
Indicó que las providencias introdujeron limitaciones que el 3 M.P. Luisa Fernanda Flórez Reyes. 4 Con salvamento de voto del magistrado Iván Mauricio Saavedra, por cuanto consideró que decisión mayoritaria desconoció el alcance del control de legalidad y el principio de conservación del acto administrativo al declarar la invalidez total del Acuerdo 055 de 2025.
Sostuvo que la creación de la Empresa Industrial y Comercial del Estado constituía el núcleo esencial y autónomo del acuerdo, mientras que las disposiciones relativas a la eventual participación de capital privado y a la estructura financiera eran accesorias, separables y susceptibles de ser ajustadas posteriormente dentro del marco legal.
En su criterio, aun cuando algunas expresiones del acuerdo pudieran resultar incompatibles con la Ley 489 de 1998, ello únicamente justificaba la invalidez parcial de tales apartes y no el retiro íntegro del acto del ordenamiento jurídico. Por ello, estimó que la decisión debió modularse para preservar la creación de la entidad y someter al Concejo cualquier modificación relacionada con su naturaleza jurídica, pues la declaratoria de invalidez total implicó un fenómeno de coadministración y desconoció la libertad de configuración administrativa de las entidades territoriales. 5 La Sala concluyó que el Acuerdo Municipal 055 de 2025 vulneró la Constitución Política y la Ley 489 de 1998 al crear una empresa industrial y comercial del Estado con la posibilidad de incorporar hasta un 10 % de capital privado, pues el artículo 85 de dicha ley exige que las EICE cuenten con un capital integrado exclusivamente por bienes o fondos públicos.
Precisó que el parágrafo del artículo 97 de la Ley 489 de 1998 únicamente dispuso que las sociedades de economía mixta con participación estatal igual o superior al 90 % se someten al régimen de las EICE, sin que ello modifique su naturaleza jurídica ni autorice la creación de empresas industriales y comerciales del Estado con participación privada.
En consecuencia, determinó que el concejo excedió sus competencias al alterar una tipología de entidad descentralizada reservada al legislador y declaró la invalidez del acuerdo, pese a concluir que no prosperó el cargo relacionado con la omisión de fijar el monto del capital inicial, por considerar que esa circunstancia no desconoció los principios de legalidad del gasto y disciplina fiscal.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-02213-01 Accionante: municipio de Girón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 legislador no contempló respecto de la integración del capital de dichas entidades 6 y de las formas de organización administrativa de las entidades territoriales 7, lo que condujo a restringir injustificadamente las competencias del municipio para crear una entidad descentralizada destinada a gestionar el desarrollo urbano y territorial.
Agregó que esa interpretación resultó manifiestamente irrazonable y, por ello, vulneró el derecho al debido proceso. Asimismo, manifestó que la primera de las providencias desconoció el principio de congruencia, al declarar la invalidez del Acuerdo 042 de 2025 con fundamento en argumentos relacionados con el origen de los recursos destinados a integrar el patrimonio de la empresa, pese a que, según afirmó, ese aspecto no hizo parte de las observaciones formuladas por el gobernador dentro del control de legalidad.
También señaló que ambas sentencias incurrieron en inconsistencias en su motivación, pues reconocieron la existencia de estudios técnicos que justificaban la creación de la empresa y, sin embargo, concluyeron que esta no podía constituirse; además, sostuvo que respecto del Acuerdo 055 de 2025, el Tribunal reconoció que se trataba de un acto administrativo autónomo, pero finalmente fundamentó su decisión en las mismas consideraciones expuestas al resolver el control de legalidad del Acuerdo 042 de 2025.
Frente al derecho de acceso a la administración de justicia sostuvo que las providencias fueron proferidas dentro del trámite de control de legalidad de acuerdos municipales, el cual se adelanta en única instancia ante los tribunales administrativos, de manera que contra esas decisiones no procedía recurso judicial alguno. En consecuencia, afirmó que la acción de tutela constituía el único mecanismo judicial disponible para obtener la protección de los derechos fundamentales que consideró vulnerados.
De igual forma, adujo que las decisiones judiciales afectaron de manera desproporcionada el principio de autonomía territorial previsto en el artículo 287 de la Constitución Política, porque impidieron al municipio implementar una decisión adoptada por el Concejo para fortalecer su capacidad institucional mediante la creación de una empresa industrial y comercial del estado.
Explicó que la creación de entidades descentralizadas constituye una manifestación de la facultad constitucional de las entidades territoriales para organizar su administración y gestionar sus propios intereses, razón por la cual la interpretación acogida por el Tribunal restringió injustificadamente ese ámbito de autonomía. Afirmó que las providencias también incurrieron en desconocimiento del precedente judicial relativo al principio de autonomía territorial 8, pues las entidades pueden organizar su estructura administrativa y adoptar los instrumentos institucionales 6 Refiriéndose al argumento conforme el cual, en la primera sentencia, se indicó que “los recursos provenientes del impuesto predial unificado y del impuesto de industria y comercio no pueden financiar la Empresa Industrial y Comercial del Estado creada por el municipio” lo cual a su juicio desborda lo previsto en el artículo 85 de la Ley 489 de 1998. 7 Sobre la segunda sentencia, indicó que el Tribunal reiteró esta línea interpretativa al examinar la previsión contenida en el acuerdo municipal que permitía la eventual participación de socios estratégicos públicos o privados hasta en un diez por ciento (10%) del capital de la entidad, para concluir que la inclusión de capital privado desnaturaliza la figura de la Empresa Industrial y Comercial del Estado, al considerar que el artículo 85 de la Ley 489 de 1998 establece una regla según la cual el capital de estas entidades debe estar totalmente constituido por bienes o fondos públicos, pero a su juicio, eso desconoce el artículo 97 de la Ley 489 de 1998. 8 Citó a pie de página la sentencia C-149 de 2010.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-02213-01 Accionante: municipio de Girón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 necesarios para el cumplimiento de sus funciones, tal como lo hizo el municipio al expedir los Acuerdos 042 de 24 de junio de 2025 y 055 de 30 de septiembre de 2025, por lo que no resulta de recibo que se impida la implementación institucional por una interpretación restrictiva del régimen jurídico aplicable.
Finalmente, en cuanto al defecto de violación directa de la Constitución aseveró que se configuró al adoptarse una decisión que desconoció de manera directa el contenido de normas o principios constitucionales que debían orientar la resolución del caso, especialmente por desconocer el principio de autonomía territorial (art. 287 de la Constitución). 4.
Oposición 4.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Santander (despacho 002) A través su titular, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela por no satisfacer los requisitos de procedencia excepcional contra providencias judiciales, pues estimó que el municipio únicamente manifestó su inconformidad con la interpretación jurídica acogida en la sentencia cuestionada, sin acreditar la configuración de un defecto constitucional específico.
Subsidiariamente, pidió negar el amparo al considerar que la providencia fue proferida por autoridad competente dentro del trámite legal correspondiente, con suficiente motivación y mediante una interpretación razonable del régimen jurídico de las empresas industriales y comerciales del Estado. Explicó que la decisión respondió a la incompatibilidad entre la naturaleza de empresa industrial y comercial del Estado atribuida a la entidad creada por el Acuerdo 055 de 2025 y la autorización para incorporar capital privado, circunstancia que, a su juicio, desnaturalizaba esa tipología de entidad descentralizada.
Asimismo, sostuvo que la tutela pretendía reabrir un debate eminentemente interpretativo sobre el alcance de los artículos 85 y 97 de la Ley 489 de 1998, finalidad ajena al carácter excepcional de este mecanismo constitucional. Igualmente, afirmó que la sentencia no incurrió en defecto sustantivo, desconocimiento del precedente judicial, violación directa de la Constitución, incongruencia ni falta de motivación, puesto que analizó expresamente los cargos formulados en el proceso de revisión, resolvió las excepciones propuestas por el municipio, distinguió los problemas jurídicos planteados y fundamentó suficientemente la declaratoria de invalidez del acuerdo.
Añadió que el municipio de Girón ejerció plenamente sus derechos de contradicción y defensa durante el trámite judicial y obtuvo una decisión motivada, por lo que no se vulneraron los derechos al debido proceso ni al acceso a la administración de justicia. Finalmente, indicó que la existencia de un salvamento de voto únicamente evidenció la presencia de una controversia jurídica legítima al interior de la Sala y no la arbitrariedad de la decisión mayoritaria. 4.2.
Respuesta del Tribunal Administrativo de Santander (despacho 009) La titular del despacho solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela por incumplir los requisitos de procedencia excepcional contra providencias judiciales. Radicado: 11001-03-15-000-2026-02213-01 Accionante: municipio de Girón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Sostuvo que la demanda carecía de relevancia constitucional, pues los cuestionamientos formulados por el municipio de Girón se reducían a una discrepancia con la interpretación jurídica adoptada en la sentencia de revisión del Acuerdo 042 de 2025 y pretendían reabrir un debate que ya había sido resuelto por el juez natural.
Añadió que la tutela no podía convertirse en una tercera instancia ni utilizarse para imponer una interpretación distinta de las normas aplicables a las empresas industriales y comerciales del Estado. En relación con los defectos invocados por la parte accionante afirmó que no se configuró incongruencia, por cuanto el control de legalidad de los acuerdos municipales se circunscribe al examen de validez del acto administrativo y no permite al juez pronunciarse por fuera de ese ámbito.
Asimismo, sostuvo que la sentencia aplicó correctamente el artículo 85 de la Ley 489 de 1998 al concluir que el capital de las empresas industriales y comerciales del Estado únicamente pueden integrarse con los bienes y recursos expresamente previstos por el legislador, sin que sea jurídicamente viable destinar a ese fin recursos provenientes del impuesto predial unificado ni del impuesto de industria y comercio.
Precisó que ese aspecto sí fue planteado por el gobernador en las observaciones al acuerdo, por lo que la providencia no incorporó argumentos ajenos al debate procesal. Igualmente, manifestó que la autonomía territorial debía ejercerse dentro de los límites fijados por la Constitución y la ley y que, por esa razón, no podía invocarse para justificar decisiones contrarias al régimen legal aplicable a las empresas industriales y comerciales del Estado.
En consecuencia, consideró que la providencia se limitó a verificar la conformidad del acuerdo con el ordenamiento jurídico, sin incurrir en defecto sustantivo, desconocimiento del precedente judicial ni violación directa de la Constitución. También indicó que la parte accionante no explicó de manera concreta cuáles valoraciones de la sentencia afectaban el modelo institucional adoptado por el municipio ni por qué tales consideraciones configuraban los defectos alegados. 4.3.
Los vinculados al trámite, esto es, el departamento de Santander, Personería de Girón y Concejo de Girón, guardaron silencio. 5. Sentencia de tutela impugnada La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 23 de abril de 2026 negó las pretensiones de la acción incoada, por considerar que las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Santander no incurrieron en los defectos sustantivo, procedimental absoluto 9, violación directa de la Constitución ni desconocimiento del precedente judicial invocados por el municipio de Girón, puesto que las interpretaciones adoptadas sobre los artículos 85 y 97 de la Ley 489 de 1998 resultaron razonables, plausibles y acordes con el ordenamiento jurídico.
En particular, estableció que el Tribunal diferenció correctamente el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos para la creación de la empresa industrial y comercial del Estado del examen relativo a la conformación de su capital, por lo que 9 Sobre este defecto, el a quo señaló que “Los argumentos relativos al supuesto fallo ultra petita y la inconsistencia en la motivación sobre la cosa juzgada, pueden entenderse como la alegación de una irregularidad procesal; en consecuencia, esta Subsección los adecuará como un posible defecto procedimental absoluto”.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-02213-01 Accionante: municipio de Girón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 no existió contradicción al reconocer la suficiencia del estudio técnico y, al mismo tiempo, concluir que los recursos provenientes del impuesto predial unificado y del impuesto de industria y comercio no podían integrar el patrimonio de la entidad, al no estar previstos por el legislador como fuentes admisibles para ese fin.
Asimismo, determinó que la decisión que declaró la invalidez del Acuerdo 055 de 2025 tampoco incurrió en defecto sustantivo, porque el Tribunal interpretó correctamente el artículo 97 de la Ley 489 de 1998 al distinguir entre la naturaleza jurídica de las empresas industriales y comerciales del Estado y el régimen jurídico aplicable a las sociedades de economía mixta con participación estatal igual o superior al noventa por ciento.
En ese sentido, precisó que dicha disposición no autorizó la creación de empresas industriales y comerciales del Estado con participación de capital privado, sino que únicamente extendió el régimen jurídico de aquellas a determinadas sociedades de economía mixta, sin modificar su naturaleza societaria. De igual forma, la Sala descartó la configuración de un defecto procedimental absoluto, porque comprobó que el gobernador de Santander sí cuestionó, desde el proceso de revisión del Acuerdo 042 de 2025, la utilización de recursos provenientes del impuesto predial unificado y del impuesto de industria y comercio para integrar el capital de la empresa, de manera que el Tribunal no profirió un fallo ultra petita.
También estableció que el hecho de que el Tribunal hubiera reiterado el criterio jurídico fijado al resolver el control de legalidad del Acuerdo 042 de 2025 no implicó desconocer la autonomía del análisis adelantado respecto del Acuerdo 055 de 2025, pues nada impedía acudir a una línea argumentativa previamente construida para resolver un asunto con identidad jurídica.
Finalmente, concluyó que tampoco se configuró la violación directa de la Constitución ni el desconocimiento del precedente judicial, porque la autonomía territorial prevista en el artículo 287 de la Constitución no tiene carácter absoluto y debe ejercerse dentro de los límites fijados por la Constitución y la ley. En consecuencia, consideró que las providencias cuestionadas respetaron ese marco constitucional al verificar la conformidad de los acuerdos municipales con los artículos 85 y 97 de la Ley 489 de 1998, sin desconocer la sentencia C-149 de 2019 ni restringir arbitrariamente las competencias del municipio.
Por ello, negó el amparo al no encontrar acreditada la configuración de ninguno de los defectos alegados. 6. Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el municipio de Girón impugnó la sentencia que negó el amparo solicitado y pidió su revocatoria. Como cuestión preliminar, sostuvo que el fallo de primera instancia reconoció el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela y la relevancia constitucional del asunto, pero incurrió en un error de enfoque al reducir la controversia a una discrepancia interpretativa sobre los artículos 85 y 97 de la Ley 489 de 1998, sin examinar la dimensión constitucional del debate relacionada con los límites del control judicial sobre las decisiones de autoorganización administrativa de las entidades territoriales.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-02213-01 Accionante: municipio de Girón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 En desarrollo de lo anterior, afirmó que la providencia impugnada omitió analizar si las decisiones del Tribunal Administrativo de Santander afectaron derechos fundamentales o desconocieron el marco constitucional que protege la autonomía territorial, pues se limitó a considerar que las interpretaciones efectuadas por esa autoridad eran plausibles.
Agregó que, al tratarse de decisiones proferidas en un proceso de control de legalidad de única instancia, la acción de tutela constituía el único mecanismo judicial para controvertir eventuales defectos constitucionales, por lo que el juez de tutela debía verificar la compatibilidad de dichas decisiones con la Constitución y no únicamente su razonabilidad interpretativa.
Adicionalmente, alegó la configuración de un defecto sustantivo porque el Tribunal validó una interpretación restrictiva del régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado. Indicó que el artículo 85 de la Ley 489 de 1998 no prohibía integrar el capital de esas entidades con recursos provenientes de ingresos tributarios y que la autoridad judicial incorporó una limitación inexistente en el ordenamiento jurídico, alteró el alcance del régimen legal aplicable, desconoció la estructura del sistema financiero territorial y restringió injustificadamente la capacidad institucional del municipio.
Asimismo, sostuvo que la providencia presentó una contradicción interna al reconocer la suficiencia del estudio técnico para la creación de la entidad y, al mismo tiempo, impedir su materialización mediante una interpretación restrictiva del régimen patrimonial. También manifestó que la decisión desconoció el principio de autonomía territorial previsto en el artículo 287 de la Constitución, pues validó una intervención judicial que anuló integralmente los acuerdos municipales mediante los cuales se creó la Empresa de Desarrollo Municipal de Girón. Señaló que el fallo sustituyó la decisión adoptada por el Concejo en ejercicio de sus competencias constitucionales, sin realizar un análisis concreto sobre la intensidad, necesidad y proporcionalidad de la intervención judicial ni sobre el impacto que esta generaba en la capacidad de autoorganización administrativa del ente territorial.
Sostuvo que la sentencia incurrió en un defecto constitucional al omitir un juicio de proporcionalidad respecto de la anulación total de los acuerdos municipales. Afirmó que la providencia no examinó si esa medida era idónea, necesaria y proporcionada ni evaluó la existencia de alternativas menos lesivas para la autonomía territorial, como la declaratoria parcial de invalidez de las disposiciones cuestionadas, posibilidad que, a su juicio, incluso había sido advertida en el salvamento de voto emitido dentro del proceso de control de legalidad.
Finalmente, argumentó que la decisión desconoció el precedente constitucional y la línea jurisprudencial del Consejo de Estado sobre autonomía territorial, al avalar una interpretación que restringió injustificadamente la facultad de las entidades territoriales para organizar su estructura administrativa y crear entidades descentralizadas como mecanismos para el cumplimiento de sus competencias constitucionales.
En consecuencia, solicitó revocar el fallo de tutela y conceder el amparo de los derechos fundamentales invocados. Radicado: 11001-03-15-000-2026-02213-01 Accionante: municipio de Girón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.
Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de impugnación. 2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala establecer si debe revocar la sentencia de 23 de abril de 2026, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, para en su lugar, conforme se solicita en el escrito de impugnación, conceder el amparo deprecado.
No obstante, y sin perjuicio de las consideraciones expuestas por el juez de primera instancia en torno a la procedencia de la acción, la Sala verificará nuevamente el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, en atención a que los argumentos desarrollados en el escrito de impugnación insisten en que la controversia trasciende una mera discrepancia hermenéutica sobre el alcance de la Ley 489 de 1998 y plantea un debate relacionado con los límites del control judicial frente al ejercicio de la autonomía territorial y la configuración de los defectos específicos atribuidos a las providencias cuestionadas, aspectos que hacen necesario establecer si, en efecto, el asunto involucra una problemática de naturaleza estrictamente constitucional o si, por el contrario, se circunscribe a un desacuerdo de legalidad ajeno al ámbito excepcional de la acción de tutela. 3.
Generalidades de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos10 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos11, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).
Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 201212, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcional de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 201413, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, 10 Aprobada por el Congreso de la República medio de la Ley 16 de 1972. 11 Aprobado por el Congreso de la República medio de la Ley 74 de 1968. 12 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 13 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-02213-01 Accionante: municipio de Girón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.
En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200514. Sobre los requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales se han fijado dos tipos, por un lado, los generales 15 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos 16 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.
Estudio y solución del caso concreto La Sala verificará si la presente acción de tutela satisface los requisitos generales de procedencia exigidos para el ejercicio excepcional del amparo contra providencias judiciales dictadas en el marco de control abstracto de legalidad, con el fin de establecer si procede abordar el estudio de fondo de los argumentos planteados en el escrito de impugnación. Sobre el particular, en cuanto a la legitimación en la causa por activa se tiene que el municipio de Girón en calidad de persona jurídica es titular de los derechos fundamentales 17 al debido proceso y de acceso a la administración de justicia que invoca como vulnerados.
Además, actúa a través del jefe de la Oficina Jurídica quien confirió poder para presentar la acción de tutela 18 por lo que se cumplen los presupuestos del artículo 10 del Decreto 2591 de 1991. En cuanto a la legitimación en la causa por pasiva se observa que el Tribunal Administrativo de Santander es la autoridad judicial que profirió las sentencias objeto de tutela.
Por tanto, se considera que tiene aptitud procesal y legal para responder por la presunta afectación de los derechos fundamentales invocados, razón por la cual se encuentra acreditado este requisito en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 14 M. P. Jaime Córdoba Triviño. 15 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 16 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. 17 Desde sus primeros pronunciamientos (T-441 de 1992;
T-445 de 1994; T-573 de 1994; T-133 de 1995; T-142 de 1996; T-201 de 1996; T-238 de 1996; T-462 de 1997.) La Corte Constitucional ha sostenido que las personas jurídicas, aún las de derecho público, están legitimadas para ejercer la acción de tutela debido a que son titulares de derechos constitucionales fundamentales por dos vías, directamente como titulares de aquellos derechos que por su naturaleza son predicables de estos sujetos de derechos, e indirectamente cuando la vulneración puede afectar los derechos fundamentales de la personas naturales que las integran. 18 Ver folios 420 a 428 del anexo de la acción de tutela.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-02213-01 Accionante: municipio de Girón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 En cuanto al requisito de inmediatez se observa que la sentencia de 17 de septiembre de 2025 19 se notificó el 24 de septiembre de 2025 20, la decisión de 3 de marzo de 2026 21 se notificó el 6 del mismo mes y año 22 y la sentencia de tutela se presentó el 18 de marzo de 2026.
En consecuencia, la solicitud de amparo se promovió dentro del término de seis (6) meses que la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional ha considerado razonable para satisfacer este presupuesto de procedibilidad. En cuanto al requisito de relevancia constitucional, la Sala efectuará el análisis a partir de las razones que sustentan los defectos alegados por la parte actora, por cuanto aluden a la inconformidad con la interpretación jurídica efectuada por la autoridad judicial accionada.
Así las cosas, en cuanto a la revisión de acuerdos municipales se tiene que el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política consagra que son atribuciones del gobernador “revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez” Por su parte, el artículo 151 de la Ley 1437 de 2011, al referirse a la competencia de los Tribunales en única instancia, señaló que el numeral segundo, que conocerán de las “de las observaciones que formulen los gobernadores de los departamentos acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales, y sobre las objeciones a los proyectos de ordenanzas, por los mismos motivos”.
Sobre el trámite que debe surtir las observaciones realizadas por el gobernador, se debe seguir lo señalado en los artículos 119 a 121 del Decreto Ley 1333 de 1986. Así y conforme las normas señaladas, la Sala concluye que la finalidad del trámite de revisión de acuerdos municipales consiste en garantizar el control jurisdiccional de constitucionalidad y legalidad de los acuerdos expedidos por los concejos, a partir de las observaciones formuladas por el gobernador, con el fin de establecer si dichos actos se ajustan al ordenamiento jurídico, sin que el juez pueda sustituir el criterio de la corporación territorial en aspectos de mérito, oportunidad o conveniencia. En otras palabras, la decisión que adopta el respectivo Tribunal Administrativo constituye un pronunciamiento de puro derecho, en la medida en que el control se circunscribe a verificar la conformidad del acuerdo municipal con la Constitución y la ley, a partir de las observaciones formuladas por el gobernador, sin extenderse al examen de aspectos de conveniencia, oportunidad o mérito de la decisión adoptada por el concejo.
Esta naturaleza del trámite resulta relevante para el análisis de procedencia de la acción de tutela, pues evidencia que el juez administrativo no resuelve una controversia de carácter subjetivo ni define derechos u obligaciones concretas de 19 Proceso núm. 68001233300020250041500 20 Conforme correo enviado el 22 de septiembre de 2025. 21 Proceso núm. 68001233300020250069000 22 Conforme correo enviado el 2 de marzo de 2026.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-02213-01 Accionante: municipio de Girón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 las partes, sino que ejerce un control abstracto de validez encaminado a establecer la conformidad del acuerdo municipal con el ordenamiento jurídico.
En consecuencia, el pronunciamiento judicial se circunscribe a un examen objetivo de constitucionalidad y legalidad, cuyos efectos trascienden el interés particular de quienes intervienen en el proceso. Bajo ese entendimiento, la Sala considera que las consideraciones que han sustentado la improcedencia de la acción de tutela contra providencias proferidas en procesos de simple nulidad 23 resultan igualmente predicables del trámite de revisión de acuerdos municipales, por lo que la presente solicitud de amparo, contrario a lo considerado por el a quo, deviene improcedente.
En efecto, en procesos cuya discusión es de puro derecho, el juez únicamente analiza la legalidad del acto, es decir, se persigue la defensa de la legalidad, del orden jurídico en abstracto. De modo que la sentencia que se dicta en ese tipo de procesos no podría amenazar o violar de manera directa y concreta derechos fundamentales. Sobre el particular, aunque el criterio que se expondrá fue fijado por esta Sección al resolver una acción de tutela contra una sentencia proferida en un proceso de nulidad simple, la Sala estima que resulta igualmente aplicable al trámite de revisión de acuerdos municipales, pues ambos procesos persiguen un control jurisdiccional de legalidad y constitucionalidad mediante un juicio de puro derecho, en sentencia de tutela de 22 de septiembre de 2016 24, reiterada en las providencias de 17 de mayo de 2018 25 y 10 de octubre de 2018 26, esta Sala sostuvo: “Como puede verse, la decisión judicial atacada proferida por el Consejo de Estado se dictó en cumplimiento del control de legalidad que le fue atribuido, esto es, un control abstracto de la norma que se considera ilegal y, por tanto, la decisión que se adopta lo que determina es si se ajusta o no a la normativa superior y, por ende, tiene efectos erga omnes.
No define de manera concreta una situación particular, como sí ocurre con sentencias dictadas por los organismos judiciales en acciones y medios de control con decisiones judiciales de carácter particular. En esa medida, la acción de tutela, en principio, es improcedente para cuestionar la legalidad de una sentencia de constitucionalidad o legalidad porque la decisión que profiere la autoridad judicial es un ejercicio de puro de derecho que en manera alguna podría afectar derechos fundamentales, toda vez que lo pretendido es determinar que no desconozca postulados constitucionales o legales.
Según lo dispone el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es improcedente cuando se dirija contra actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto, lo que permite determinar que, igualmente, resulta 23 Al respecto, ver sentencia del 3 de febrero de 2022 proferida dentro del expediente número: 11001-03-15- 000-2021-06516-01, M.P Julio Roberto Piza Rodríguez, del 3 de febrero de 2022 proferida dentro del expediente número: 11001-03-15-000-2021-07088-01, M.P Milton Chaves García, del 7 de abril de 2022 proferida dentro del expediente número: 11001-03-15-000-2021-11621-00, M.P Milton Chaves García Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y del 12 de junio de 2025, Exp. 11001-03-15-000-2025- 00189-01 MP Wilson Ramos Girón (E). 24 Radicación No. 11001-03-15-000-2015-00084-00 (acumulado al 11001-03-15-000-2015-00135-00), MP.
Martha Teresa Briceño de Valencia. 25 Radicado número: 11001-03-15-000-2018-00859-00, MP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 26 Radicado número: 11001-03-15-000-2018-02443-00 MP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 11001-03-15-000-2026-02213-01 Accionante: municipio de Girón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 improcedente para censurar la sentencia que decide sobre su constitucionalidad o legalidad.
(…)”. En el mismo sentido, la Corte Constitucional ha determinado que la acción de tutela es improcedente para cuestionar sentencias dictadas por el Consejo de Estado o la Corte Constitucional, en virtud del control abstracto de constitucionalidad (artículos 241 y 237, numeral 3°, respectivamente) 27. De conformidad con el precedente judicial expuesto, la Sala concluye que la presente acción de tutela no satisface el requisito de relevancia constitucional, pues las providencias cuestionadas fueron proferidas dentro del trámite de revisión de acuerdos municipales, el cual comporta un control jurisdiccional abstracto de constitucionalidad y legalidad mediante un juicio de puro derecho, dirigido exclusivamente a verificar la conformidad del acto con el ordenamiento jurídico y no a definir situaciones jurídicas subjetivas.
En ese contexto, los planteamientos formulados por el municipio de Girón evidencian, en realidad, una discrepancia con la interpretación jurídica acogida por el Tribunal Administrativo de Santander respecto del alcance de los artículos 85 y 97 de la Ley 489 de 1998 y de los límites del control ejercido sobre los acuerdos municipales, discusión que corresponde al ámbito de la legalidad y no revela, prima facie, una afectación directa y concreta de derechos fundamentales que justifique la intervención excepcional del juez de tutela.
Si bien, el municipio procuró presentar la controversia como un debate relativo a la autonomía territorial, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, lo cierto es que la inconformidad planteada recae sobre la interpretación jurídica efectuada por el Tribunal Administrativo de Santander al ejercer el control abstracto de validez de los acuerdos municipales.
En consecuencia, la acción de tutela pretende reabrir una discusión de mera legalidad ya resuelta por el juez natural, finalidad que desnaturaliza la acción de tutela. Por lo expuesto, la Sala revocará la sentencia de primera instancia para, en su lugar, declarar improcedente la acción de tutela presentada por el municipio de Girón. III.
DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- Revocar la sentencia de 23 de abril de 2026 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por las razones aquí expuestas.
En consecuencia, Segundo.- Declarar improcedente la acción de tutela presentada por el municipio de Girón (Santander). 27 Ver sentencia SU 391 de 2016. Radicado: 11001-03-15-000-2026-02213-01 Accionante: municipio de Girón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Tercero.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Cuarto.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Quinto.- Remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad de este documento puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.