CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., tres (3) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03721-01 Referencia: Acción de tutela Actor: LEONARDO ANDRÉS RODRÍGUEZ GUTIÉRREZ TESIS: SE CONFIRMA LA PROVIDENCIA IMPUGNADA QUE DECLARÓ IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO GENERAL DE INMEDIATEZ, INCLUSO EN TUTELAS PROMOVIDAS CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES EN LAS QUE SE CONTROVIERTEN ASUNTOS SOBRE PRESTACIONES PERIÓDICAS.
DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO, A LA IGUALDAD Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por el actor contra la sentencia de 29 de agosto de 2024, mediante la cual la SECCIÓN QUINTA DEL CONSEJO DE ESTADO1 declaró improcedente la solicitud de amparo. 1 En adelante la Sección Quinta. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03721-01 Actor: LEONARDO ANDRÉS RODRÍGUEZ GUTIÉRREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1.- La solicitud El señor LEONARDO ANDRÉS RODRÍGUEZ GUTIÉRREZ, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al principio de favorabilidad en materia laboral, los cuales estima vulnerados por el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ2 y la SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “D”- DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA3 al haber proferido las sentencias de 28 de octubre de 2022 y 26 de octubre de 2023, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 11001-33-35-008-2021-00318-01.
I.2.- Hechos Afirmó que promovió demanda en ejercicio del medio de control de 2 En adelante el JUZGADO. 3 En adelante el TRIBUNAL. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03721-01 Actor: LEONARDO ANDRÉS RODRÍGUEZ GUTIÉRREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional -CASUR-, por medio del cual solicitó el reconocimiento y pago de la asignación de retiro y las primas que no le fueron consignadas desde el momento de su retiro4.
Manifestó que a la demanda le fue asignado el número único de radicación 2021-00318-00 y correspondió por reparto al JUZGADO que, en sentencia de 28 de octubre de 2022, denegó las pretensiones al considerar que la norma aplicable para el reconocimiento de la asignación de retiro es la vigente para la fecha de retiro y no al momento del ingreso a la institución, por lo que no cumplía con el requisito contenido en la disposición que regía su situación pensional.
Sostuvo que, inconforme con lo anterior, interpuso recurso de apelación, el cual fue desatado por el TRIBUNAL que, mediante providencia de 26 de octubre de 2023, confirmó la decisión del a quo al estimar que no le era aplicable lo dispuesto en el Decreto 1212 de 1990, toda vez que con la expedición del Decreto 754 de 2019, se fijó el régimen de asignación de retiro, sin que se cumplieran los requisitos para el efecto. 4 Lo cual fue denegado mediante Oficio núm. 202121000108101 Id: 673410 del 19 de julio de 2021 por CASUR, al considerar que solo tenía 18 años, 6 meses y 1 día de servicio y, conforme con lo dispuesto en los Decretos 4433 de 2004 y 754 de 2019, se debían cumplir 20 años de servicios. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03721-01 Actor: LEONARDO ANDRÉS RODRÍGUEZ GUTIÉRREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.3.- Fundamentos de la solicitud A juicio del actor, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en el defecto material o sustantivo, por cuanto negaron la petición al considerar que la norma aplicable era el Decreto 754 de 2019 y no el Decreto 1212 de 1990, en la cual debió fundarse la decisión, toda vez que la primera fue proferida cuando ya había cumplido 15 años de servicio en la Policía Nacional.
Asimismo, señaló que se incurrió en desconocimiento del precedente judicial al inaplicar los precedentes5 judiciales aportados al recurso de apelación y en los cuales, en asuntos similares, se resolvió favorablemente las pretensiones de la demanda y se ordenó a CASUR reconocer la asignación de retiro por la causal de destitución por fallo disciplinario, asimilando esta causal a la de mala conducta y concediendo favorablemente las pretensiones, dando aplicación al Decreto 1212 de 1990. 5 Corte Constitucional sentencia C-432 de 2004.
Consejo de Estado, sentencia de 12 de abril de 2012, expediente 11001-03-25-000-2006- 00016-00. Consejo de Estado, sentencia de 28 de febrero de 2013, expediente 11001-03-25-000- 2007-00061- 00. Consejo de Estado, sentencia de 23 de octubre de 2014, expediente 11001-03-25-000- 2007-00077- 01. Consejo de Estado, sentencia de 3 de septiembre de 2018, expediente 11001-03-25-000- 2013-00543- 00. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03721-01 Actor: LEONARDO ANDRÉS RODRÍGUEZ GUTIÉRREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.4.- Pretensiones El actor pretende que se amparen sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia: “[…]
SEGUNDO: Que, como consecuencia de la protección de mis derechos fundamentales, se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, revocar y dejar sin efectos la sentencia de segunda instancia 26 de octubre de 2023, proferida en el precitado proceso No. 11001-33-35- 008- 2021-00318-00, y en su lugar, en un término no superior a treinta (30) días se profiera sentencia de segunda instancia en la que se acceda a las súplicas de la demanda […]”.
I.5.- Defensa I.5.1.- El JUZGADO señaló que, contrario a lo advertido por el accionante, no ha vulnerado derecho fundamental alguno, ya que al proceso ordinario se le dio el trámite correspondiente y se profirió sentencia conforme a la normativa vigente, por lo que no son de recibo las afirmaciones efectuadas en el escrito de tutela.
Sumado a ello, expuso que no se evidencia afectación al principio de favorabilidad en materia laboral, comoquiera que el mismo resulta procedente cuando existen dos normal que sean aplicables y una de ellas resulte más favorable a los intereses del trabajador, situación que no ocurrió en el caso concreto, pues la única norma que resultaba 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03721-01 Actor: LEONARDO ANDRÉS RODRÍGUEZ GUTIÉRREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aplicable era el Decreto 754 de 2019.
I.5.2.- El TRIBUNAL solicitó denegar el amparo invocado al estimar que para acceder a la asignación de retiro le eran exigibles 20 años de servicios, sin que el actor cumpliera con tal condición, por lo que se debían tener en cuenta los argumentos incluidos en la sentencia cuestionada. II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia de 29 de agosto de 2024, la SECCIÓN QUINTA declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, por no cumplir con el requisito general de la inmediatez.
Señaló que la sentencia cuestionada se notificó al actor mediante correo electrónico enviado el 31 de octubre de 2023, mientras que la solicitud de amparo fue promovida el 18 de julio de 2024, por lo que entre una fecha y la otra transcurrió un término más que prudencial para hacer uso de la acción de tutela. Sumado a lo anterior, adujo que no se evidenciaba circunstancia alguna que permitiera flexibilizar el presupuesto de la inmediatez. 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03721-01 Actor: LEONARDO ANDRÉS RODRÍGUEZ GUTIÉRREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN El actor impugnó la decisión proferida en primera instancia, con fundamento en lo siguiente: Adujo que no se encuentra conforme con la negativa del juez de primera instancia, pues se negó a proteger sus derechos fundamentales argumentando el incumplimiento del requisito general de la inmediatez, sin tener en cuenta que se presentaron circunstancias que justifican el retardo en la presentación de la acción de tutela, tal como lo dispuso la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014.
Sostuvo que así como lo informó en el escrito de tutela, fue separado del servicio activo de la Policía Nacional por una investigación, razón por la que se vio obligado a abandonar el país, viajando hacía los Estados Unidos, teniendo que radicarse allí de manera irregular y con dificultades para consultar la página web de la Rama Judicial o poder conseguir la asesoría de un profesional del derecho.
Advirtió que lo anterior resulta suficiente para justificar el retardo para presentar la acción de tutela, cumpliendo de esta forma el 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03721-01 Actor: LEONARDO ANDRÉS RODRÍGUEZ GUTIÉRREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requisito de la inmediatez, circunstancias que pasó por alto el juez de primera instancia, quien se limitó a declarar la falta de procedencia de la solicitud de amparo.
Destacó que el a quo también desconoció el precedente jurisprudencial trazado en la sentencia T-256 de 2015 por la Corte Constitucional, pues omitió que existía un motivo válido para la inactividad en la interposición de la solicitud de tutela. Así las cosas, solicitó revocar la decisión de primera instancia y que se realice un estudio íntegro de los defectos invocados en los que incurrió el TRIBUNAL para que, en su lugar, se acceda al amparo deprecado.
IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03721-01 Actor: LEONARDO ANDRÉS RODRÍGUEZ GUTIÉRREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concordancia con el artículo 2º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las Secciones.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03721-01 Actor: LEONARDO ANDRÉS RODRÍGUEZ GUTIÉRREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03721-01 Actor: LEONARDO ANDRÉS RODRÍGUEZ GUTIÉRREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03721-01 Actor: LEONARDO ANDRÉS RODRÍGUEZ GUTIÉRREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el caso bajo examen, el actor pretende que se dejen sin efecto las providencias de 28 de octubre de 2022 y 26 de octubre de 2023, proferidas por el JUZGADO y el TRIBUNAL, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03721-01 Actor: LEONARDO ANDRÉS RODRÍGUEZ GUTIÉRREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 11001-33-35-008-2021-00318-01.
A las citadas providencias el actor les atribuye la vulneración de los derechos fundamentales deprecados, habida cuenta que, a su juicio, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en el defecto material o sustantivo, por cuanto la norma aplicable en el asunto no era la dispuesta en el Decreto 754 de 2019, sino en el Decreto 1212 de 1990, pues la primera de estas fue proferida cuando ya había cumplido 15 años de servicio en la Policía Nacional.
Sumado a lo anterior, afirmó que también se incurrió en desconocimiento del precedente judicial al inaplicar los precedentes6 judiciales en los cuales, en asuntos similares, se resolvió favorablemente las pretensiones de la demanda y se ordenó a CASUR reconocer la asignación de retiro por la causal de destitución por fallo disciplinario, asimilando esta causal a la de mala conducta y concediendo favorablemente las pretensiones, dando aplicación al Decreto 1212 de 1990. 6 Corte Constitucional sentencia C-432 de 2004.
Consejo de Estado, sentencia de 12 de abril de 2012, expediente 11001-03-25-000-2006- 00016-00. Consejo de Estado, sentencia de 28 de febrero de 2013, expediente 11001-03-25-000- 2007-00061- 00. Consejo de Estado, sentencia de 23 de octubre de 2014, expediente 11001-03-25-000- 2007-00077- 01. Consejo de Estado, sentencia de 3 de septiembre de 2018, expediente 11001-03-25-000- 2013-00543- 00. 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03721-01 Actor: LEONARDO ANDRÉS RODRÍGUEZ GUTIÉRREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la SECCIÓN QUINTA que, mediante sentencia de 29 de agosto de 2024, declaró improcedente la acción de tutela, por no cumplir con el requisito general de la inmediatez.
Inconforme con lo anterior, el actor impugnó la decisión proferida en primera instancia para lo cual expuso que en el momento que fue separado del servicio activo de la Policía Nacional por una investigación, se vio obligado a abandonar el país, viajando hacía los Estados Unidos, teniendo que radicarse allí de manera irregular y con dificultades para consultar la página de la Rama Judicial o poder conseguir la asesoría de un profesional del derecho para promover la acción de tutela, por lo que se encontraba justificado el retardo en su presentación. Precisado lo anterior, la Sala considera que el problema jurídico a resolver consiste en determinar si en el presente caso se debe confirmar, modificar o revocar la decisión del a quo, para lo cual se verificará si se cumplen con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial; y, de ser así, se establecerá si las autoridades judiciales accionadas vulneraron los derechos deprecados e incurrieron en los defectos 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03721-01 Actor: LEONARDO ANDRÉS RODRÍGUEZ GUTIÉRREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co alegados.
En ese orden de ideas, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la inmediatez. Requisito general de procedencia de la inmediatez cuando se controvierten providencias judiciales Al respecto, cabe señalar que la jurisprudencia constitucional ha sostenido, de manera reiterada, que la acción de tutela está instituida como un mecanismo ágil para obtener la protección inmediata de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados; y que aunque no tenga previsto un término de caducidad para su presentación, es necesario que se invoque tal protección dentro de un plazo razonable y prudente, dado que, “[…] de transcurrir un lapso injustificadamente largo, se desvirtúa la urgencia de la protección y la gravedad de la afectación, por ende, no cabría la procedencia del mecanismo […]”7. 7 Corte Constitucional, sentencia T-941 de 16 de diciembre de 2013, M.P. doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03721-01 Actor: LEONARDO ANDRÉS RODRÍGUEZ GUTIÉRREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Desde luego que el juez debe valorar las circunstancias de cada caso, para determinar la razonabilidad del tiempo transcurrido entre el momento en que ocurre la presunta vulneración de los derechos y la instauración de la tutela.
Este requisito tiene una especial connotación cuando la acción constitucional se ejerce contra una providencia judicial, en razón a que exige un examen más riguroso en aras de preservar los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica y de salvaguardar el interés de terceros, cuya situación podría verse injustamente afectada por el otorgamiento tardío de la protección constitucional.
En este sentido, la Corte Constitucional ha señalado que8: “[…] Según la Jurisprudencia Constitucional, la exigencia de inmediatez responde a necesidades adicionales. En primer lugar, proteger derechos de terceros que pueden verse vulnerados por una tutela ejercida en un plazo irrazonable, caso en el que ‘se rompe la congruencia entre el medio de protección y la finalidad que se busca: la protección integral y eficaz de los derechos fundamentales de las personas’.
En segundo lugar, impedir que el amparo ‘se convierta en factor de inseguridad [jurídica]’. En tercer lugar, evitar ‘el uso de este mecanismo constitucional como herramienta supletiva de la propia negligencia’ en la agencia de los derechos […]”. En el mismo sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al unificar la jurisprudencia en torno a los 8 Corte Constitucional, sentencia T-1028 de 10 de diciembre de 2010, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03721-01 Actor: LEONARDO ANDRÉS RODRÍGUEZ GUTIÉRREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, sostuvo9: “[…] Es de la esencia de este medio de defensa judicial la urgencia en la protección de las garantías constitucionales y el respeto a la seguridad jurídica y los derechos de terceros afectados. […] De ahí que la reacción inmediata o pronta frente a la situación que vulnera o amenaza vulnerar un derecho fundamental sea un elemento consustancial para la protección que se ofrece.
Este requisito que opera de forma general frente a todas las acciones de tutela es más estricto cuando se interpone contra providencias judiciales, por lo que, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, ‘si se deja pasar un tiempo significativo desde el hecho vulneratorio de los derechos, resulta claramente desproporcionado el control constitucional de una providencia judicial por la vía de tutela’.
Por tal razón, debe mediar un término razonable entre la ejecutoria de la decisión judicial que se aduce como violatoria de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la acción de tutela para buscar su amparo. […] Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable. […] [L]a Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de agosto de 2014, op. cit. 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03721-01 Actor: LEONARDO ANDRÉS RODRÍGUEZ GUTIÉRREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra providencias judiciales se ejerce oportunamente […]”.
(Destacado fuera de texto). Precisado lo anterior, la Sala advierte que de acuerdo con las constancias obrantes en el expediente del proceso origen de la controversia visible en el aplicativo de consulta SAMAI10, la providencia de segunda instancia de 26 de octubre de 2023, aquí cuestionada, y que puso fin al proceso, fue notificada personalmente al actor, vía correo electrónico, el 31 de octubre de 202311, por lo que en aplicación del artículo 203 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201112, se entiende notificada el 2 de noviembre de 2023.
Ahora bien, la Sala observa que la solicitud de amparo de la referencia se presentó el 18 de julio de 202413, esto es, transcurrido 8 meses y 15 días, superando así los 6 meses que han sido estimados por la jurisprudencia como término razonable para impugnar por vía de tutela el contenido de una decisión judicial, sin que se hubiesen presentado razones válidas para la inactividad de la parte actora o que justifiquen la tardanza en la presentación de 10https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=110013335008202100 318012500023 11Constancia de notificación visible a índice 12 del expediente digital del proceso 11001-33-35-008- 2021-00318-01. https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/1100103/110010325000 20170032700/5B7CBD7FC8ACA2B0DB48074F398159F3C6231A77CB613BE45C234C322F9BEA77/2 12 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 13https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=110010315000202403 721001100103 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03721-01 Actor: LEONARDO ANDRÉS RODRÍGUEZ GUTIÉRREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la solicitud de amparo.
En este punto, se resalta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en la precitada sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, estableció como razonable el término de 6 meses, sin perjuicio de que el mismo pueda variar ante circunstancias especiales, como ocurre, entre otras, cuando se trata de prestaciones periódicas, en aras de proteger los derechos al “mínimo vital, la dignidad, la salud y la vida de sujetos de especial protección constitucional”.
En el mismo sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-374 de 18 de mayo de 201214, al referirse a la inaplicación del requisito de inmediatez cuando se trata de prestaciones periódicas de carácter vitalicio, así: “[…] La jurisprudencia constitucional también ha dado un alcance específico al requisito de inmediatez en la interposición de la acción de tutela en este tipo de casos.
Si bien a lo largo de sus pronunciamientos la Corte Constitucional ha exigido, como regla general, que entre el hecho que supuestamente da lugar a la violación o amenaza de derechos fundamentales y la interposición de la acción de tutela medie un término razonable, el contenido mismo del requisito de inmediatez varía cuando se trata de una prestación periódica que, como las mesadas pensionales, se vincula directamente al ejercicio de los derechos fundamentales al mínimo vital, la dignidad, la salud y la vida de sujetos de especial protección constitucional.
En suma, dado el carácter 14 Corte Constitucional, Sentencia T–315 de 1o. de abril de 2005, M.P. Ponente Jaime Córdoba Triviño 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03721-01 Actor: LEONARDO ANDRÉS RODRÍGUEZ GUTIÉRREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co periódico y la particular importancia de las mesadas pensionales para el ejercicio de los derechos más básicos de los pensionados, la Corte ha considerado que la actualización continua de los perjuicios presentes y sustantivos derivados de la falta de indexación de la mesada resta relevancia al requisito de inmediatez en la presentación de la tutela.
En otras palabras, como la afectación de los derechos fundamentales por la pérdida de poder adquisitivo de las pensiones se renueva mes a mes y día a día, en forma presente, las personas afectadas en su mínimo vital por esta situación pueden recurrir a la acción de tutela, cumpliendo eso sí con unas reglas que hacen admisible el que se haya prolongado en el tiempo la presentación de la acción [ ]” (Resaltado fuera de texto).
Cabe precisar que con fundamento en la mencionada sentencia de la Corte Constitucional y la jurisprudencia de esta Sección, relacionada con acciones de tutelas promovidas contra providencias judiciales en las que se controvirtieron asuntos sobre prestaciones periódicas, como ocurre en el caso sub lite, la Sala concluyó que “[…] siempre que se trate de una acción de tutela contra providencia judicial que verse sobre prestaciones periódicas, se realizará el análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad, incluido el de inmediatez, el cual deberá efectuarse desde los criterios de i) que se demuestre que la vulneración de los derechos permanezca, esto es, que sea continua y actual, pese a que el hecho que la originó sea muy antiguo respecto de la presentación de la tutela; y ii) que 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03721-01 Actor: LEONARDO ANDRÉS RODRÍGUEZ GUTIÉRREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el actor se encuentre en condición de debilidad manifiesta15 […]”.
En lo que respecta al primer requisito mencionado en precedencia, esto es, que se trate de una prestación periódica y, de contera, una vulneración continua y actual, en sentencia de 30 de julio de 20158, la Sala señaló: “[…] La Sección Segunda de esta Corporación se ha pronunciado de manera reiterada y uniforme con relación a qué debe entenderse por prestaciones periódicas.
Así, en proveído de 1° de octubre de 20149, la Sección Segunda del Consejo de Estado, consideró lo siguiente: “No es de recibo la tesis planteada por el recurrente, según la cual el tema que aquí se discute corresponde a la reclamación de prestaciones periódicas, ya que tal calidad se predica tan sólo del derecho a la pensión de jubilación de las personas de la tercera edad como claramente lo tiene sentado esta Corporación en su jurisprudencia, como a continuación se precisa en uno de sus apartes10: “Si la interpretación sobre lo que debe entenderse por prestación periódica fuera el significado lingüístico de las palabras, sería elemental que el actor tendría razón. No obstante, tal método, cuando la ley se encarga de poner ejemplos sobre los cuales son las prestaciones periódicas, no es eficaz y debe atenderse a la orientación que brinda aquella.
En efecto, el artículo 131,6 letra b) del CCA, se refiere a las pensiones de jubilación y de invalidez como prestaciones periódicas, referencia que debe observase para los efectos del inciso 3º del artículo 136 ibídem, pues la norma en últimas lo que da a entender es que tratándose de derechos que existen durante la vida del titular y después respecto de los beneficiarios llamados a sustituirse también en forma vitalicia (cónyuge, 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 22 de mayo de 2014, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, radicación número: 11001-03- 15-000-2013-02423-01. 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03721-01 Actor: LEONARDO ANDRÉS RODRÍGUEZ GUTIÉRREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co compañera o hijo inválidos), es lógico, justificable y razonable que en cualquier tiempo pueda discutirse tales prestaciones, para diferenciarlas de los demás derechos laborales que no son vitalicios y por consiguiente la definición de las controversias sobre los mismos, debe hacerse en los términos de la caducidad establecida para ellos, vale decir, a meses. […] Visto lo anterior, resulta claro para la Sala que las prestaciones periódicas son aquellos emolumentos que se reciben de manera vitalicia e indefinida y que son susceptibles de ser sustituidos a sus beneficiarios (cónyuge, hijos, hermanos, etc.).
Asimismo, se consideran como tales, aquellos valores devengados de manera constante, en virtud de un vínculo laborar vigente, de tal manera, que si éste se termina, desaparece la calidad de periodicidad de dichos reconocimientos […]” (Resaltado fuera del texto). Frente a lo anterior, para la Sala es importante resaltar que en el presente caso se trata de una prestación periódica, pues, como quedó visto en párrafos anteriores, el actor pretende que a través del medio de protección constitucional se deje sin efecto la providencia de 26 de octubre de 2023 y, en consecuencia, se ordene el reconocimiento y pago de su asignación de retiro.
En cuanto al segundo requisito, relativo a la condición de debilidad manifiesta, conviene traer a colación las precisiones hechas por esta Sección en sentencia de 28 de mayo de 201516, a través de la cual unificó su jurisprudencia frente a la aplicación de los criterios que deben tenerse en cuenta para analizar el requisito de la inmediatez 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 28 de mayo de 2015, C.P. María Elizabeth García González, radicación número: 11001- 03-15-000-2015-00001-01. 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03721-01 Actor: LEONARDO ANDRÉS RODRÍGUEZ GUTIÉRREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en estos casos particulares, especialmente, el que hace referencia a la “condición de debilidad manifiesta”, en la que señaló: “[…] Pues bien, comoquiera que por medio de la providencia transcrita, se estableció “el criterio que, en adelante observará la Sala para analizar la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias que traten de prestaciones periódicas”; en casos como el presente, en que se controvierte una sentencia relacionada con la reliquidación de una prestación periódica, se ha acudido al citado lineamiento Jurisprudencial de manera invariable, para determinar si el hecho de haber superado el plazo prudencial para interponer la acción de tutela merece ser tratado en forma especial, esto es, a la luz de los criterios de ”que i) se demuestre que la vulneración de los derechos permanece en el tiempo, esto es, que es continua y actual, pese a que el hecho que la originó sea muy antiguo respecto de la presentación de la tutela; y que ii) el actor se encuentre en un condición de debilidad manifiesta.” Sin embargo, cuando el tema ha involucrado prestaciones periódicas en las modalidades de pensión o asignación de retiro, la aplicación de dichos criterios frente al requisito de la inmediatez, en cada caso concreto, ha dado lugar a soluciones divergentes, habida cuenta de que la Sala ha aceptado que el pensionado, por el simple hecho de serlo, ostenta una calidad que le permite enervar dicho requisito de procedibilidad, pero también ha entendido que en ocasiones se requieren elementos adicionales a tal condición para proceder al estudio de fondo […] Dichas divergencias merecen ser precisadas y, por lo tanto, en esta oportunidad la Sala, con el propósito de unificar su Jurisprudencia, determinará como lineamiento único y preciso, en cuanto a la exigencia o no del requisito de inmediatez de la tutela contra providencias judiciales, cuando el solicitante del amparo constitucional es un pensionado o persona que goza de Asignación de Retiro, que tal condición no es per se circunstancia que permita enervar el citado requisito, habida cuenta de que es necesario que confluyan elementos adicionales que permitan concluir que el actor se encuentra en “la especial situación” que “convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros”, tal como lo ha señalado la Corte Constitucional en sentencia T-158 de 2006 y esta Sala en el Expediente núm. 2013-02423-01, Consejero Ponente doctor Marco Antonio Velilla Moreno. 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03721-01 Actor: LEONARDO ANDRÉS RODRÍGUEZ GUTIÉRREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Obsérvese que la Corte cita, solo a manera de ejemplo, algunas circunstancias que pueden tenerse en cuenta para determinar si el actor está o no en una ESPECIAL SITUACIÓN, que justifique su inactividad en el tiempo frente a la defensa de sus derechos, dentro de las cuales sugiere “el estado de indefensión, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otras…” sin que éstas constituyan taxatividad alguna.
Justamente por ello, esta Sala introdujo dentro de dicha lista al pensionado, por tratarse de un sujeto de protección especial, conforme lo ha determinado la Jurisprudencia Constitucional. Pero, ocurre que el concepto de sujeto de especial protección incluye, además de los pensionados, a otros grupos de personas, tales como: indígenas, padres y madres cabeza de familia, mujer embarazada, menores de edad, minusválidos, ancianos, defensores de derechos humanos, enfermos graves, desplazados, entre otros; sin que sea aceptable concluir que en todos los casos, éstos resulten eximidos de cumplir el requisito de procedibilidad de inmediatez, cuando acudan a la tutela para obtener la pérdida de efectos de una providencia judicial, por el solo hecho de ser denominados sujetos de especial protección […]”.
Al respecto, se advierte que el actor no demostró, ni siquiera con prueba sumaria, que se encontrara en un estado de debilidad manifiesta que justificara la tardanza en la presentación de la acción de tutela contra la providencia que presuntamente vulneró sus derechos fundamentales invocados. Ahora, si bien en el escrito de impugnación el actor adujo que se presentaron circunstancias que justifican la tardanza en la interposición de la solicitud de amparo, pues en el momento que fue separado del servicio activo de la Policía Nacional se vio obligado a 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03721-01 Actor: LEONARDO ANDRÉS RODRÍGUEZ GUTIÉRREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co abandonar el país, viajando hacía los Estados Unidos, lo que le impidió promover la tutela dentro de los 6 meses dispuestos por la jurisprudencia, en la medida en que presentó dificultades para consultar la página de la Rama Judicial o poder conseguir la asesoría de un profesional del derecho.
Para la Sala tal circunstancia no justifica la tardanza en la solicitud de amparo ni demuestra que se encontrara en un estado de debilidad manifiesta, toda vez que si bien aduce que se encontraba residiendo en otro país, le era posible promover la acción de tutela a distancia a través de los mecanismos electrónicos dispuesto por la Rama Judicial; además, no se allegó prueba que demostrara tal impedimento en la presentación de la solicitud de amparo, por lo que no es una situación que se enmarque en alguno de los supuestos establecidos por la jurisprudencia constitucional que puedan excusar su presentación por fuera del término razonable establecido.
Se destaca que, en la sentencia SU-354 de 201717, la Corte Constitucional, además de reiterar la importancia del requisito de inmediatez en la acción de tutela contra providencia judicial, para resolver el caso concreto exceptuó el término de los seis meses 17 Magistrado ponente: doctor Iván Humberto Escrucería Mayolo. 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03721-01 Actor: LEONARDO ANDRÉS RODRÍGUEZ GUTIÉRREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecido por regla general como tiempo razonable, dadas las particularidades especiales del asunto que allí se estudiaba en el que existió un hecho relevante que justificaba la tardanza en la interposición de la solicitud de amparo.
Empero, tal situación no se observa en el presente caso. Consecuente con lo anterior, la Sala confirmará la decisión del a quo que declaró improcedente la solicitud de amparo presentada por el actor, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz. 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-03721-01 Actor: LEONARDO ANDRÉS RODRÍGUEZ GUTIÉRREZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 3 de octubre de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.