CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., ocho (8) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2022-06240-01 Demandante: HERMANN GUSTAVO GARRIDO PRADA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN A Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – Se satisfacen las causales genéricas para su examen en la forma señalada por el a quo / DEFECTO SUSTANTIVO - Se configura por cuanto la autoridad judicial accionada hizo una interpretación irrazonable de la reserva para el acceso a información pública, con lo cual limitó de manera injustificada el ejercicio de ese derecho.
La Sala decide1 la impugnación interpuesta por el accionante contra la sentencia del 27 de febrero de 2023, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio de la cual se negó la solicitud de amparo. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1.1. Pretensiones El 23 de noviembre de 2022, el señor Hermann Gustavo Garrido Prada interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primero, Subsección A, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales de acceso a la información pública, de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, con ocasión de la providencia dictada el 27 de octubre de 2022, en la que se resolvió el recurso de insistencia con radicado 25001-23-41-000-2022-01260-00.
Formuló las siguientes pretensiones (se transcriben textualmente): 1 Se advierte que, el 12 de abril de 2023, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. Radicación: 11001-03-15-000-2022-06240-01 Demandante: Hermann Gustavo Garrido Prada Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Sentencia de tutela de segunda instancia 2 PRIMERO: CONCEDER el amparo de mis derechos constitucionales fundamentales DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA y AL DEBIDO PROCESO.
SEGUNDO: Disponer que se deje sin efectos la sentencia del H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN A, emitida el veintisiete (27) de octubre de dos mil veintidós (2022), dentro del RECURSO DE INSISTENCIA Exp. No. 25000-23-41-000-2022-01260-00, con ponencia del H. Magistrado FELIPE ALIRIO SOLARTE MAYA, y en su lugar, ordenar que el plazo de 10 días se profiriera la providencia de reemplazo, en la cual se INTERPRETE adecuadamente el artículo 31 de la Ley 909 de 2004, vale decir, sin hacer extensiva la reserva a otras materias no contempladas por el Legislador, como lo serían los EJES TEMÁTICOS que sirven de insumo para elaborar las PRUEBAS ESCRITAS en los concursos de méritos adelantados por la CNSC. 1.2.
Hechos Del escrito de tutela y de las pruebas aportadas, la Sala extrae los siguientes hechos jurídicamente relevantes: El señor Hermann Gustavo Garrido Prada solicitó a la Comisión Nacional del Servicio Civil – CNSC, entre otros puntos, (i) que le informaran cuáles eran los ejes temáticos suministrados por el municipio de El Copey, Cesar, y la propia CNSC como insumo para el concurso de méritos de la Convocatoria 1268 de 2019, y (ii) que se le entregaran los documentos de trabajo coordinado entre aquellas entidades, en los que constara la definición de tales ejes.
La CNSC negó la petición porque consideró que, de acceder a lo pretendido por el actor, se vulneraban los principios de «confidencialidad y resguardo de la información»; también porque los ejes temáticos fueron publicados (https://www.foxisco.com/consulta_ejes_tematicos/) en la guía de orientación al aspirante, cuya consulta es exclusiva para los participantes admitidos, calidad que no ostenta el peticionario.
Por lo anterior, el señor Garrido Prada interpuso recurso de insistencia, con fundamento en que se trataba de información pública que debía ser suministrada por la entidad y que la respuesta no se fundó en una norma legal que diera cuenta de la reserva. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, al que correspondió conocer del recurso de insistencia, mediante providencia del 27 de octubre de 2022 resolvió: «DECLÁRASE bien denegada la solicitud de información que formuló HERMANN GUSTAVO GARRIDO PARRA en el numeral 12 del derecho Radicación: 11001-03-15-000-2022-06240-01 Demandante: Hermann Gustavo Garrido Prada Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Sentencia de tutela de segunda instancia 3 de petición que radicó ante la Comisión Nacional del Servicio Civil». 1.3.
Argumentos de la tutela El señor Hermann Gustavo Garrido Prada sostuvo que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo por interpretación errónea o irrazonable del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, toda vez que la reserva que allí se consagra se refiere a las pruebas que se aplicarán para efectos del concurso, y no a los ejes temáticos suministrados como insumo para la convocatoria.
Afirmó que el Tribunal estableció por «vía jurisprudencial» una reserva no contemplada por el legislador, para el que sólo se encuentra restringido el acceso a las pruebas aplicadas o a utilizarse en los procesos de selección, y no a los ejes temáticos. Señaló que extender la reserva a materias no definidas en el artículo 31 de la Ley 909 de 2004 desconoce el precedente judicial contenido en la sentencia C-037 de 1996, en la que la Corte Constitucional, respecto de las pruebas en los concursos de méritos para cargos en la Rama Judicial, precisó que aquella se refiere a los exámenes que se van a practicar.
Finalmente, relacionó algunas providencias de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en las que solicitó la misma información respecto de otros municipios y se acogieron las peticiones en el marco del recurso de insistencia. 2. Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 28 de noviembre de 2022, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la demanda de tutela contra la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como parte demandada, y ordenó vincular a la Comisión Nacional del Servicio Civil, como tercero con interés. 2.1.
La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca expuso que la tutela no puede ejercerse para provocar decisiones adicionales a las dictadas por los jueces de conocimiento. Radicación: 11001-03-15-000-2022-06240-01 Demandante: Hermann Gustavo Garrido Prada Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Sentencia de tutela de segunda instancia 4 En cuanto al defecto sustantivo alegado, dijo que la reserva de los ejes temáticos se encuentra en la ley, puesto que se trata del insumo para la construcción de las pruebas, amén de que la información es de público conocimiento para los admitidos en el proceso de selección, los cuales pueden consultarla a través de la plataforma con el usuario y clave de acceso; que, además, como el accionante no ostenta dicha condición, «existe una restricción al derecho fundamental al acceso a la información pública con sustento en la ley». 2.2.
La CNSC expuso que la tutela debía declararse improcedente, toda vez que el demandante no acreditó la «ocurrencia de un fraude que se hubiere presentado en el trámite» del recurso de insistencia. De otra parte, insistió en que lo pretendido por el actor «vulnera el principio de confidencialidad y resguardo de la información, en virtud a que dicha información solo debe ser conocida por las personas que necesitan conocerla y que han sido autorizadas para ello».
Finalmente, señaló que los ejes temáticos son el componente que sirve de sustento a la construcción de las pruebas, y que no se dejaron de publicar, sino que el acceso sólo está autorizado para los aspirantes admitidos. 3. Fallo impugnado La Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación, mediante fallo del 27 de febrero de 2023, negó la solicitud de amparo2.
Como sustento de la decisión, el a quo, luego de dar por satisfechos los requisitos generales de procedencia de la tutela, sostuvo que no se configuró el defecto sustantivo alegado, puesto que fue acertado el razonamiento del Tribunal, en cuanto a que la reserva legal consagrada en el numeral 3 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, es extensible a los ejes temáticos porque son el insumo con el que se construyen y diseñan las pruebas escritas; temas a los que tienen acceso las personas admitidas en el proceso de selección, condición que, de hecho, no fue acreditada por el demandante. 2 Según consta en auto del 7 de febrero de 2023, el proyecto inicial elaborado por el consejero Alberto Montaña Plata fue derrotado en sesión de sala del 27 de enero de 2023, por lo cual pasó al magistrado que seguía en turno. El ponente inicial salvó el voto.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-06240-01 Demandante: Hermann Gustavo Garrido Prada Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Sentencia de tutela de segunda instancia 5 4. Impugnación La parte actora impugnó el fallo de primer grado. Como sustento, afirmó que el a quo no tuvo en cuenta la sentencia C-037 de 1996, en la que se estudió la constitucionalidad de la reserva de las pruebas para los concursos de aspirantes a servidores judiciales; tampoco la sentencia C-872 de 2003, que analizó el derecho de los terceros de acceder a la información pública como un mecanismo para ejercer el control sobre la gestión pública.
Cuestionó que no se hubiese pronunciado sobre la violación del derecho a la igualdad, dado que en la tutela se relacionaron otros recursos de insistencia originados en hechos similares, en los que la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las solicitudes de acceso a los ejes temáticos de otros concursos adelantados por la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Señaló que la providencia impugnada hizo una interpretación irrazonable del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, con lo cual, de paso, desconoció el parágrafo del artículo 25 de la Ley 1437 de 2011, que prohíbe extender la reserva legal a piezas que no estén cobijadas por dicha limitación. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo proferido el 27 de febrero de 2023 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio del cual se negó la solicitud de amparo.
Para ello, en los términos de la impugnación presentada, se examinará si el a quo erró en su razonamiento al desestimar el defecto sustantivo alegado y si, como consecuencia de ello, se deben amparar o no los derechos fundamentales reclamados en la tutela, con ocasión de la providencia dictada el 27 de octubre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en el trámite del recurso de insistencia con radicado 2500-23-41-000-2022-01260-00.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-06240-01 Demandante: Hermann Gustavo Garrido Prada Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Sentencia de tutela de segunda instancia 6 La Sala se relevará de hacer un estudio detallado de los requisitos generales de procedencia de tutela, toda vez que comparte el análisis que de ellos se hizo en el fallo impugnado. 2.
Análisis de la Sala 2.1. Requisitos generales de procedencia de la tutela Como se anticipó al delimitar el problema jurídico, esta Sala comparte los argumentos del a quo, en los que sostiene que se cumplieron los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia judicial, esto es, la subsidiariedad, por la inexistencia de otros medios para discutir los elementos propuestos; el de inmediatez, porque la tutela se presentó dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la providencia cuestionada; el de relevancia constitucional, porque se cumplió con la carga argumentativa con trascendencia constitucional, sin limitarse a argumentos para suscitar una instancia adicional y, finalmente, porque no se está cuestionando otra sentencia de tutela. 2.2 Del acceso a la información pública y sus limitaciones El acceso a la información pública es un derecho fundamental consagrado en el artículo 74 de la Constitución Política, que permite a todas las personas solicitar, obtener o acceder a información, documentos y, en general, a todo tipo de datos que reposen en las autoridades, a menos que el legislador consagre sobre alguno de ellos una restricción o prohibición expresa que limite el ejercicio de este derecho3.
Esta prerrogativa se encuentra íntimamente relacionada con el derecho a la información (artículo 204 constitucional) y es una especie dentro del género del 3 En la sentencia C-951 de 2014, la Corte Constitucional señaló que «ningún derecho fundamental es absoluto y, en tal sentido se encuentra limitado por otros, lo que comporta un desarrollo específico de lo dispuesto en el artículo 74 de la Constitución, en la medida en que establece que el derecho de acceso a la información sólo puede ser restringido en unas hipótesis taxativamente señaladas en la Constitución y en la ley». 4 «ARTÍCULO 20.
Se garantiza a toda persona la libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones, la de informar y recibir información veraz e imparcial, y la de fundar medios masivos de comunicación. Estos son libres y tienen responsabilidad social. Se garantiza el derecho a la rectificación en condiciones de equidad. No habrá censura». Radicación: 11001-03-15-000-2022-06240-01 Demandante: Hermann Gustavo Garrido Prada Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Sentencia de tutela de segunda instancia 7 derecho de petición (artículo 235 superior), amén de su vinculación con el ejercicio de los derechos civiles y políticos que suponen la garantía de «participar en la conformación, ejercicio y control del poder político» (artículo 40 de la Constitución Política).
Sobre este particular, la jurisprudencia constitucional ha señalado que «[n]o obstante esa conexión axiológica entre los derechos de petición, de información y de acceso a los documentos públicos, cada derecho tiene una entidad propia y un contenido autónomo discernible»6. Particularmente, en cuanto al derecho de acceso a la información pública ha destacado tres funciones: (i) «[G]arantiza la participación democrática y el ejercicio de los derechos políticos»7, toda vez que fortalece la formación ciudadana y contribuye a formar un ciudadano «activo, deliberante, autónomo y crítico”8 que pueda ejercer un debido control de la actividad del Estado.”9»10.
(ii) Sirve de instrumento para ejercer otros derechos constitucionales, en la medida que «que permite conocer las condiciones necesarias para su realización»11, de esta forma el interesado puede exigir y asegurarse de que «que las autoridades y agencias estatales expliquen públicamente las decisiones adoptadas y el uso que le han dado a poder que han delegado en ellos los ciudadanos»12.
(iii) Garantiza la transparencia de la gestión pública y se constituye en un mecanismo de control ciudadano de la actividad estatal. En suma, el derecho de acceso a la información pública es una importante herramienta y garantía de los asociados para informarse, participar en el control del poder público y servir de instrumento para el ejercicio de otros derechos.
Dicho de otra forma: este derecho es «un mecanismo esencial para la satisfacción de los principios de publicidad y transparencia de la función pública e instrumento esencial para salvaguardar a las personas de la arbitrariedad estatal»13. 5 «ARTÍCULO 23. Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales». 6 Corte Constitucional, sentencia C-274 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa. 7 Corte Constitucional, sentencia C-274 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa. 8 Cita original de la providencia: C-053 de 1995, (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). 9 Cita original de la providencia: C-957 de 1999, (M.P. Álvaro Tafur Galvis). 10 Corte Constitucional, sentencia C-274 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa. 11 Ibidem. 12 Ibidem. 13 Ibidem.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-06240-01 Demandante: Hermann Gustavo Garrido Prada Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Sentencia de tutela de segunda instancia 8 Entre otras disposiciones, las Leyes 1712 de 2014 y 1437 de 2011 —sustituida en lo pertinente por la Ley 1755 de 2015— consagran unas excepciones al derecho de acceso a la información pública, precisamente porque al tratarse de un derecho fundamental relacionado con diferentes principios constitucionales, las restricciones para su ejercicio deben estar previstas expresamente en la ley.
Por tanto, no es casualidad que la jurisprudencia constitucional sostenga que «las limitaciones que se le impongan se encuentran sometidas a exigentes condiciones constitucionales y el juicio de constitucionalidad de cualquier norma que los restrinja debe ser en extremo riguroso»14. La Corte Constitucional, refiriéndose al acceso a la información pública en materia de concursos de mérito, señaló que «la Ley 1755 de 2015, determinó que, por regla general, toda información es pública y de libre acceso para los ciudadanos. Asimismo, previó que, excepcionalmente y por motivos de reserva, se puede limitar ―e incluso negar― el acceso a cierto tipo de información»15.
Así pues, la reserva es una limitación constitucionalmente razonable al derecho de acceso a la información pública; sin embargo, no es un fin en sí mismo, sino un medio para alcanzar otros principios constitucionales superiores a los del derecho limitado. Por esta razón, la restricción debe tener una consagración normativa expresa, por lo cual corresponde al legislador ponderar los intereses constitucionales en pugna y determinar los eventos en los cuales este derecho debe ceder ante otros fines constitucionales.
De allí que, «donde quiera que no exista reserva legal expresa debe imperar el derecho fundamental de acceso a la información» y «las normas que limitan el derecho de acceso a la información deben ser interpretadas de manera restrictiva y toda limitación debe estar adecuadamente motivada16»17. En resumen, las limitaciones al derecho de acceso a la información pública gozan de reserva legal, por ende, (i) el legislador debe señalar expresamente las restricciones, y (ii) la autoridad tiene la carga de motivar la decisión que niega una solicitud sobre la información reservada.
Dicha decisión debe contener el fundamento legal de la 14 Corte Constitucional, sentencia C-274 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa. 15 Corte Constitucional, sentencia SU-067 de 2022, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera. 16 Cita original de la providencia: A este respecto la Corte ha señalado que existe una clara obligación del servidor público de motivar la decisión que niega el acceso a un documento público y tal motivación debe reunir los requisitos establecidos por la Constitución y la ley que se explican en la presente sentencia. En particular debe indicar expresamente la norma en la cual se funda la reserva.
Por esta vía el asunto puede ser sometido a controles disciplinarios, administrativos e incluso judiciales. Cfr. Sentencia T-074 de 1997. La exigencia de motivación se encuentra adicionalmente en las normas legales sobre la materia. 17 Corte Constitucional, sentencia C-274 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa. Radicación: 11001-03-15-000-2022-06240-01 Demandante: Hermann Gustavo Garrido Prada Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Sentencia de tutela de segunda instancia 9 reserva y, de ser necesario, un riguroso examen de que lo pretendido por el interesado se ajusta al supuesto de hecho previsto en la norma.
De esta manera se garantiza que no extiendan los límites a campos no contemplados en la ley, al tiempo que se evita que la autoridad determine discrecionalmente qué información tiene el carácter reservado o no. De allí la importancia del recurso de insistencia18 como un instrumento de control judicial para que el juez examine si la negativa de la autoridad se ajusta a las previsiones del legislador y a la doctrina constitucional sobre el acceso y los límites a la información pública.
Por último, conviene señalar que la Corte Constitucional ha sintetizado los principios rectores del derecho de acceso a la información pública y algunas de sus limitaciones, así: m. En síntesis, los principios rectores de acceso a la información, como fueron sistematizados en la sentencia C-274 de 2013 son: • Máxima divulgación, lo cual implica que el derecho de acceso a la información debe ser sometido a un régimen limitado de excepciones. • Acceso a la información es la regla y el secreto la excepción, toda vez que como todo derecho no es absoluto, pero sus limitaciones deben ser excepcionales, previstas por la ley, tener objetivos legítimos, ser necesarias, con estricta proporcionalidad y de interpretación restrictiva. • Carga probatoria a cargo del Estado respecto de la compatibilidad de las limitaciones con las condiciones y requisitos que debe cumplir la reserva. • Preeminencia del derecho de acceso a la información en caso de conflictos de normas o de falta de regulación. • Buena fe en la actuación de las autoridades obligadas por este derecho, de tal manera que contribuya a lograr los fines que persigue, su estricto cumplimiento, promuevan una cultura de transparencia de la gestión pública y actúen con diligencia, profesionalidad y lealtad institucional. n. De acuerdo con el Principio 8 de los denominados Principios de Lima (noviembre 16 de 2000) formulados en una declaración conjunta de los Relatores para la Libertad de Expresión de la ONU y la OEA y presidentes de las sociedades de prensa de varios países europeas y americanas, acogidos por la jurisprudencia constitucional19, las restricciones al derecho de acceso a la información que establezca la ley deben perseguir (i) un fin legítimo a la luz de la Convención 18 El artículo 26 de la Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 1755 de 2015, dispone: «ARTÍCULO
26. INSISTENCIA DEL SOLICITANTE EN CASO DE RESERVA. Si la persona interesada insistiere en su petición de información o de documentos ante la autoridad que invoca la reserva, corresponderá al Tribunal Administrativo con jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos, si se trata de autoridades nacionales, departamentales o del Distrito Capital de Bogotá, o al juez administrativo si se trata de autoridades distritales y municipales decidir en única instancia si se niega o se acepta, total o parcialmente la petición formulada». 19 Cita original de la providencia: Sentencias T-511 de 2010 y C-540 de 2012.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-06240-01 Demandante: Hermann Gustavo Garrido Prada Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Sentencia de tutela de segunda instancia 10 Americana de Derechos Humanos, tales como los señalados en el artículo 13 de la CADH; (ii) la negativa del Estado de suministrar información que le es solicitada debe ser proporcional para la protección de ese fin legítimo y debe ser necesaria en una sociedad democrática;
(iii) la negativa a suministrar información debe darse por escrito y ser motivada y (iv) la limitación del derecho debe ser temporal y o condicionada a la desaparición de su causal20. 3. Caso concreto y solución del problema jurídico De conformidad con lo que se acaba de exponer, esta Subsección se aparta del razonamiento del fallo de primer grado, según el cual el Tribunal no incurrió en defecto alguno al estimar bien denegada la petición del demandante respecto de los ejes temáticos.
Por el contrario, se advierte que la providencia cuestionada incurrió en un defecto sustantivo e, incluso, en violación directa de la Constitución, dado que interpretó de manera irrazonable el contenido de la reserva establecido en el numeral 3 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, al punto de crear, en contravía de la jurisprudencia constitucional, una causal de reserva no prevista en la ley, sin un análisis de la proporcionalidad.
Veamos por qué: El demandante solicitó a la CNSC que le certificara «cuáles fueron los ejes temáticos suministrados por la ALCALDÍA MUNICIPAL DE EL COPEY la CNSC como insumo para el concurso de méritos adelantado mediante la Convocatoria No. 1268 de 2019» y que se hiciera entrega de «los documentos o papeles de trabajo coordinado en entre las dos entidades públicas donde consta la definición de los ejes temáticos».
La CNSC negó la petición porque estimó que era información reservada, dado que es el insumo con el cual se construyen las pruebas escritas a aplicar y porque, finalmente, los aspirantes admitidos tenían acceso a los ejes temáticos. Valga señalar que en la respuesta no se invocó expresamente la norma sobre la cual se sustentó la decisión. Esa tesis fue avalada por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la providencia con la que culminó el trámite impartido al recurso de insistencia, y por el juez de tutela de primera instancia, que negó el amparo solicitado.
En primer lugar, la Sala destaca que la CNSC en manera alguna señaló en la respuesta al peticionario el fundamento normativo que diera cuenta de por qué se negó el acceso a la información solicitada, con lo cual desconoció de manera clara el 20 Corte Constitucional, sentencia C-951 de 2014. M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez. Radicación: 11001-03-15-000-2022-06240-01 Demandante: Hermann Gustavo Garrido Prada Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Sentencia de tutela de segunda instancia 11 mandato previsto en el artículo 25 de la Ley 1437 de 2011, según el cual «toda decisión que rechace la petición de informaciones o documentos será motivada, indicará en forma precisa las disposiciones legales que impiden la entrega de información o documentos pertinentes».
Pero, al margen de ello y de que en sede de insistencia se hubiera analizado el numeral 3 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, luego de revisar su contenido, la Sala constata que el raciocinio de la autoridad judicial accionada, en cuanto estimó bien denegada la reserva, no se aviene a lo que dicha norma señala, en el sentido de que «las pruebas aplicadas o a utilizarse en los procesos de selección tienen carácter reservado, solo serán de conocimiento de las personas que indique la Comisión Nacional del Servicio Civil en desarrollo de los procesos de reclamación».
En otras palabras, del examen del numeral 3 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004 y de la jurisprudencia constitucional sobre el derecho de acceso a la información pública y los límites a su ejercicio, la Sala encuentra irrazonable la interpretación del Tribunal de entender que la restricción se extiende a los ejes temáticos, cuando esa previsión no se encuentra dentro del contenido de la disposición normativa.
Tampoco se considera de recibo la conclusión de que los ejes temáticos son la prueba en sí misma, pues tal afirmación desconoce la naturaleza del contenido de las preguntas de una prueba de conocimientos o competencias para el acceso a un cargo público a través del concurso de méritos, y los componentes del examen o ejes temático respecto del cargo o los cargos a evaluar que, a lo sumo, constituyen un derrotero o una delimitación amplia y conceptual de las materias, áreas o temas que serán objeto de evaluación frente a los cuales en este caso el legislador no restringió su acceso o conocimiento.
Equiparar el temario a las preguntas para establecer de allí una restricción, es una interpretación irrazonable de la norma que desborda el alcance en torno a los límites del derecho constitucional de acceso a la información pública. Nótese que incluso la Corte Constitucional ha señalado que la libertad de configuración normativa con que cuenta el legislador en estas materias no es amplia, ni absoluta, todo lo contrario, se encuentra más bien limitado en el sentido de que las restricciones que acoja deben ser excepcionales, «‘razonables y ajustadas a un fin constitucionalmente admisible.
La medida exceptiva de la publicidad, igualmente, deberá analizarse en términos de razonabilidad y proporcionalidad, como quiera que Radicación: 11001-03-15-000-2022-06240-01 Demandante: Hermann Gustavo Garrido Prada Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Sentencia de tutela de segunda instancia 12 ella afecta, según se ha anotado, un conjunto de derechos fundamentales’21»22; por ende, el examen de constitucionalidad de esas normas tiene un control constitucional más riguroso, a partir del test estricto.
Si ello es así, con mayor razón esa limitación encuentra eco en la interpretación que se realice de la disposición normativa que consagre la reserva, pues la autoridad administrativa o judicial debe ser cuidadosa de interpretarlas conforme a la Constitución, para evitar que dependa de la voluntad o liberalidad de la entidad destinataria establecer restricciones no previstas por la ley.
Tan es así que el artículo 25 de la Ley 1437 de 2011 señala, sin ambages, que «la restricción por reserva legal no se extenderá a otras piezas del respectivo expediente o actuación que no estén cubiertas por ella.», con lo cual «se garantiza el libre acceso a la información estatuido en el artículo 20 de la Constitución, pues evita que el funcionario respectivo incluya documentos y otras informaciones que no estén cobijadas con el manto de la reserva»23.
En todo caso, como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional, no cabe duda de que las normas que limitan el derecho de acceso a la información «deben ser interpretadas de manera restrictiva y toda limitación debe estar adecuadamente motivada24.»25. De suerte que la interpretación del Tribunal sobre la cláusula de reserva contenida en el numeral 3 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, en lugar de restrictiva, como lo exige la ley y la jurisprudencia, se hizo de manera amplia y extensiva, al punto que, en el caso concreto, vació de contenido las finalidades del derecho de acceso a la información pública, pues al negar la insistencia sobre una materia no contemplada 21 Cita original de la providencia: Sentencia C-038 de 1996.
En el mismo sentido la sentencia C-527 de 2005 señaló: Mas recientemente la Corte ha reiterado que las limitaciones del derecho de acceso a la información pública serán admisibles cuando se compruebe: (i) la existencia de reserva legal en relación con la limitación del derecho, (ii) la necesidad que tales restricciones se sujeten a los principios de razonabilidad y proporcionalidad y estén relacionados con la protección de derechos fundamentales o de valores constitucionalmente protegidos, como sucede con la seguridad y la defensa nacional; y (iii) el carácter temporal de la restricción, en la medida en que la ley debe fijar un plazo después del cual los documentos pasan al dominio público.
En el mismo sentido C-872 de 2003 y T-1029 de 2005. 22 Corte Constitucional, sentencia C-274 de 2013, M.P. María Victoria Calle. 23 Corte Constitucional, sentencia C-951 de 2014. M.P. María Victoria Sáchica Méndez. 24 Cita original de la providencia: A este respecto la Corte ha señalado que existe una clara obligación del servidor público de motivar la decisión que niega el acceso a un documento público y tal motivación debe reunir los requisitos establecidos por la Constitución y la ley que se explican en la presente sentencia. En particular debe indicar expresamente la norma en la cual se funda la reserva.
Por esta vía el asunto puede ser sometido a controles disciplinarios, administrativos e incluso judiciales. Cfr. Sentencia T-074 de 1997. La exigencia de motivación se encuentra adicionalmente en las normas legales sobre la materia. 25 Corte Constitucional, sentencia C-274 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa. Radicación: 11001-03-15-000-2022-06240-01 Demandante: Hermann Gustavo Garrido Prada Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Sentencia de tutela de segunda instancia 13 en la ley como reservada, impide que los ciudadanos puedan realizar un ejercicio de control del poder estatal, de la actividad administrativa, limita el derecho a informarse e, incluso, desconoce el carácter instrumental de este derecho a partir del cual se pueden obtener elementos para ejercer acciones públicas respecto de las convocatorias para el acceso a los cargos públicos.
Este tipo de información es de clara y notoria importancia pública, tanto así que puede y debe estar sometida a todo tipo de control; por tanto, bajo ninguna consideración puede estimarse que la decisión información solicitada se encuentra dentro de una legítima limitación de ese derecho. Conviene recordar que la reserva debe tener un fin que no puede ser el de limitar por capricho y sin sustento legal o constitucional la información. No. La restricción debe perseguir un fin superior o constitucionalmente legítimo para que se relativice y se oponga al derecho de acceso a la información. En este caso, ni siquiera puede afirmarse que lo pretendido se relacione o recaiga sobre información privada, sensible o íntima que afecte a sus titulares, que vulnera alguna garantía de los participantes, ni muchos menos que con ello se ausculte sobre el contenido o alcance de las preguntas objeto de la prueba.
Únicamente lo que se pretende es acceder a los ejes temáticos de la convocatoria, en relación con los cuales, en manera alguna, se pretende la entrega de preguntas o textos que habrán de ser objeto de evaluación. La negativa de la entidad no se justifica ni satisface por el lógico y elemental hecho de que a los ejes temáticos tengan acceso las personas admitidas, pues esa es apenas una consecuencia natural de participar en la convocatoria; sin embargo, no por eso es aceptable sostener que a terceros aparentemente ajenos al proceso de selección, les esté vedado conocer los ejes temáticos del concurso; entre otras razones, porque su interés bien podría estar dado en el simple hecho de informarse o, como bien podría suceder, para hacer un control de su contenido, de la convocatoria, iniciar acciones públicas en defensa del ordenamiento jurídico o, incluso, para satisfacer un interés desconocido.
Que se afirme que a la información pueden acceder los concursantes admitidos porque así lo autoriza el numeral 3 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, ni siquiera corresponde a la realidad normativa, pues la premisa que allí se contiene se refiere a Radicación: 11001-03-15-000-2022-06240-01 Demandante: Hermann Gustavo Garrido Prada Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Sentencia de tutela de segunda instancia 14 que la CNSC puede autorizar a algunas personas a que accedan a las pruebas en la etapa de reclamaciones, lo que permite entrever el yerro de aplicar una autorización limitada dirigida a un aspecto y a una fase ulterior, pues si la razón por la cual los concursantes pueden acceder a los ejes temáticos surge de allí, no se entiende cómo se entregó su acceso en una etapa que no es de reclamaciones.
Sin duda, la razón por la que se permite la consulta de los ejes temáticos es porque no se trata de información reservada, no son las pruebas, y, por tanto, no se requiere que sea en la etapa de reclamaciones, que es a lo que en realidad se refiere la norma señalada. En cuanto a los documentos de trabajo a partir de los cuales las entidades elaboraron los ejes temáticos, tampoco se encuentra el fundamento o la razón por la cual el Tribunal encontró que se tratara de información reservada.
No se aprecia en la providencia cuestionada el ejercicio de intelección o un test o juicio de proporcionalidad en el que se hubiera analizado por qué dicha información también se encontraba sometida a reserva. De esta forma, es claro que la providencia, además de separarse de la interpretación constitucional, omitió resolver expresamente y en la forma que correspondía la adecuación de la respuesta de la CNSC sobre la reserva y la norma que le sirviera de base, con las condiciones señaladas en el artículo 25 de la Ley 1437 de 2011, esto es, examinar si se cumplieron los presupuestos de sustentación con la precisa identificación de la norma.
Por todo lo anterior, la Sala revocará la decisión impugnada y, en su lugar, amparará los derechos al debido proceso y de acceso a la información pública. Como consecuencia, dejará sin efectos la providencia dictada el 27 de octubre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, con el fin de que, en el término de veinte (20) días, contado a partir de la notificación del presente fallo, profiera una nueva decisión en la que decida el recurso de insistencia promovido por el señor Hermann Gustavo Garrido Prada, según lo aquí razonado.
Lo anterior no significa que la Sala autorice el suministro de la información pretendida o documentos que contengan los textos, preguntas o aspectos que influyen directamente en su contenido. La valoración de esa circunstancia, como la de la respuesta emitida por la CNSC, es la que debe ser nuevamente examinada por el Tribunal, a partir de las consideraciones de este fallo, de las normas y de la jurisprudencia constitucional en la materia.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-06240-01 Demandante: Hermann Gustavo Garrido Prada Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Sentencia de tutela de segunda instancia 15 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. Revocar la sentencia del 27 de febrero de 2023, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación y, en su lugar, amparar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la información pública del señor Hermann Gustavo Garrido Prada.
SEGUNDO. Dejar sin efectos la providencia dictada el 27 de octubre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, autoridad judicial que, en el término de veinte (20) días, contado a partir de la notificación de la presente sentencia, deberá proferir una nueva decisión de reemplazo en la que se tenga en cuenta lo señalado en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO. Por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Esta providencia fue discutida en sala de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.