Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Número único de radicación: 05001-23-33-000-2018-00478-01 Actora: CENTRO CARDIOVASCULAR COLOMBIANO – CLÍNICA SANTA MARÍA Asunto: Resuelve apelación contra auto AUTO INTERLOCUTORIO Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la apoderada de la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD1, contra el auto de 3 de diciembre de 20202, por medio del cual la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia3, declaró no probada la excepción previa de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de dicha entidad.
I.- ANTECEDENTES El CENTRO CARDIOVASCULAR COLOMBIANO “CLÍNICA SANTA MARÍA”, a través de apoderado, en ejercicio del medio de control 1 En adelante Supersalud. 2 En virtud de lo establecido en los artículos 12 y 13 del Decreto 806 de 4 de junio de 2020, aplicables al momento en que fue proferida la providencia recurrida. 3 En adelante el Tribunal.
Número único de radicación: 05001-23-33-000-2018-00478-01 Actor: CENTRO CARDIOVASCULAR COLOMBIANO – CLÍNICA SANTA MARÍA Calle 12 No. 7- 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo4, presentó demanda ante el Tribunal tendiente a controvertir la legalidad de las resoluciones núms. 1960 de 6 de marzo de 2017, “por medio de la cual se resuelven objeciones a los créditos presentados oportunamente y se califican y gradúan las acreencias”, y 1974 de 14 de julio de 2017, “por medio de la cual la agente especial liquidadora resuelve los recursos de reposición interpuestos contra la resolución 1960 del 6 de marzo de 2017 mediante la cual se graduaron y calificaron las acreencias”, expedidas por el Agente Especial Liquidador de SALUDCOOP E.P.S. – EN LIQUIDACIÓN. Mediante auto de 25 de abril de 20185, el Tribunal admitió la demanda y ordenó vincular a la SUPERSALUD, por tener interés directo en las resultas del proceso.
Posteriormente, el Tribunal, a través de auto de 3 de diciembre de 2020, entre otras decisiones, declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva invocada por la SUPERSALUD. 4 En adelante CPACA. 5 Folios 103 y 104, Cuaderno Principal 1. Número único de radicación: 05001-23-33-000-2018-00478-01 Actor: CENTRO CARDIOVASCULAR COLOMBIANO – CLÍNICA SANTA MARÍA Calle 12 No. 7- 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 II.- FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA APELADA El Tribunal, en providencia de 3 de diciembre de 2020, declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva invocada por la SUPERSALUD, por los siguientes motivos: “[…] Corresponde al Despacho establecer si la Superintendencia Nacional de Salud, está legitimada en la causa por pasiva para comparecer al presente proceso como vinculada.
Para resolver dicho medio exceptivo, es pertinente acudir a lo expuesto por el Consejo de Estado al analizar un asunto similar en el que se demandaron resoluciones expedidas por el liquidador de SOLSALUD E.P.S., indicando que la Superintendencia Nacional de Salud está legitimada en la causa por pasiva, porque no sólo le atañe la designación del liquidador sino también el control sobre sus actuaciones y por lo mismo es viable su vinculación al proceso: […] Por lo anterior, el Despacho considera que la Superintendencia Nacional de Salud sí se encuentra legitimada en la causa por pasiva dentro del presente proceso, en virtud a la relación de control y seguimiento que tiene sobre las actuaciones del liquidador.
En consecuencia, el Despacho declarará no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Superintendencia Nacional de Salud […].” III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN La SUPERSALUD interpuso recurso de apelación contra el auto de 3 de diciembre de 2020, argumentando que el Agente Especial Liquidador designado para SALUDCOOP E.P.S., no es su empleado, funcionario o contratista sino un auxiliar de la justicia, de conformidad con lo establecido en el artículo 26 del Estatuto Orgánico Número único de radicación: 05001-23-33-000-2018-00478-01 Actor: CENTRO CARDIOVASCULAR COLOMBIANO – CLÍNICA SANTA MARÍA Calle 12 No. 7- 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 del Sistema Financiero – EOSF y, en esa medida, actúa como representante legal de la empresa intervenida, por lo que goza de autonomía en sus decisiones y responde por la actividad que despliega, tal como lo prevé el numeral 6 del artículo 291 ibidem.
Indicó que conforme el artículo 9.1.1.2.4. del Decreto 2555 de 15 de julio de 20106, los Agentes Especiales Liquidadores ejercen funciones públicas de carácter transitorio, -sin perjuicio de la aplicabilidad de las reglas del derecho privado-, y le corresponde la administración general de los negocios de la empresa. Manifestó que el Agente Especial Liquidador en un proceso de toma de posesión, no actúa en su nombre y/o representación como entidad de vigilancia y control, sino en el de la intervenida, lo que demuestra que no está bajo su subordinación o responsabilidad.
Sobre el particular, explicó: “[…] es claro que el Agente Especial Liquidador es responsable de las decisiones y actuaciones que adopte en ejercicio de las amplias facultades administrativas que le son conferidas por la normatividad vigente, le corresponde adelantar bajo su inmediata dirección y responsabilidad los procesos de liquidación forzosa administrativa, ejerciendo para el efecto funciones públicas transitorias, sin perjuicio de la aplicabilidad de las reglas de derecho privado a los actos de gestión que deba ejecutar durante el proceso, al punto que la misma normatividad indica 6 Por el cual se recogen y reexpiden las normas en materia del sector financiero, asegurador y del mercado de valores y se dictan otras disposiciones.
Número único de radicación: 05001-23-33-000-2018-00478-01 Actor: CENTRO CARDIOVASCULAR COLOMBIANO – CLÍNICA SANTA MARÍA Calle 12 No. 7- 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 que las actuaciones civiles o comerciales que adelante en ejercicio de sus funciones, deben ser objeto de control directo ante la jurisdicción ordinaria, y que las actuaciones que excepcionalmente adelante en uso de sus funciones públicas transitorias, son controvertibles ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo […]”.
Igualmente, señaló que sólo le compete el seguimiento y monitoreo de la gestión del Agente Liquidador para salvaguardar el servicio de salud, sin que esto implique una coadministración o responsabilidad por las acciones del auxiliar de la justicia, conforme con lo previsto en el artículo 9.1.1.2.3. del Decreto 2555. Finalmente, aseveró que el rechazo de las acreencias del actor en el proceso liquidatario de SALUDCOOP E.P.S., no le es atribuible, pues esa fue una decisión del Agente Especial Liquidador en ejercicio de sus funciones conforme lo establece el EOSF, por lo que es claro que no puede asumir la responsabilidad por los actos u omisiones de dicho auxiliar de la justicia con quien no tiene vínculo alguno. IV.
CONSIDERACIONES DEL DESPACHO En el presente asunto, el Tribunal, a través de auto de 3 de diciembre de 2020, declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por la SUPERSALUD. Número único de radicación: 05001-23-33-000-2018-00478-01 Actor: CENTRO CARDIOVASCULAR COLOMBIANO – CLÍNICA SANTA MARÍA Calle 12 No. 7- 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 La SUPERSALUD recurrió la decisión aduciendo que había lugar a declarar la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, debido a que si bien tiene la facultad de nombrar al Agente Especial Liquidador en el marco de un proceso de intervención, lo cierto es que este es un auxiliar de la justicia, motivo por el que no tiene la calidad de trabajador, contratista, empleado o representante de la entidad, circunstancia por la que no puede asumir la responsabilidad por los actos u omisiones del liquidador, quien cuenta con autonomía en el ejercicio de sus funciones.
En el caso sub examine se observa que el CENTRO CARDIOVASCULAR COLOMBIANO “CLÍNICA SANTA MARÍA” promovió demanda en ejercicio el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el objeto de declarar la nulidad de las resoluciones núms. 1960 de 6 de marzo de 2017, “por medio de la cual se resuelven objeciones a los créditos presentados oportunamente y se califican y gradúan las acreencias”, y 1974 de 14 de julio de 2017, “por medio de la cual la agente especial liquidadora resuelve los recursos de reposición interpuestos contra la resolución 1960 del 6 de marzo de 2017 mediante la cual se graduaron y calificaron las acreencias”, expedidas por el Agente Especial Liquidador de SALUDCOOP E.P.S. – EN LIQUIDACIÓN. Número único de radicación: 05001-23-33-000-2018-00478-01 Actor: CENTRO CARDIOVASCULAR COLOMBIANO – CLÍNICA SANTA MARÍA Calle 12 No. 7- 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Ahora, sobre la vinculación de la SUPERSALUD en los procesos en que se discute la nulidad de los actos administrativos expedidos por agentes liquidadores dentro de los procesos de liquidación forzosa, la Sección, entre otras, en providencia de 26 de abril de 20217, sostuvo: “[…] la vinculación procesal de la Supersalud en este tipo de controversias, como autoridad encargada de la inspección, vigilancia y control en los trámites de los procesos seguidos en contra de las entidades que se encuentran en proceso de liquidación forzosa, ha sido analizada por esta Sección en reiterados pronunciamientos8, en los que se ha mostrado partidaria de considerarla como parte demandada en los mismos.
En ese sentido, la Sección Primera de esta Corporación, mediante el citado auto de 28 de enero de 2016, que se cita in extenso, indicó lo siguiente: «[…] 5.1.2.2.- De la Superintendencia Nacional de Salud En los artículos 296 y siguientes del EOSF se encuentra consignado todo el régimen de control que debe desplegar el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (en adelante FOGAFIN), en el Proceso de Liquidación Forzosa sobre las actuaciones del liquidador, el cual debe entenderse aplicable a la Superintendencia Nacional de Salud por la orden dispuesta en el artículo 121 de la Ley 142 de 1994 que se transcribió en el primer acápite de las consideraciones de este proveído9.
El artículo 296 ibidem refleja el designio del Legislador tendiente a que FOGAFIN, es decir, la citada Superintendencia, adelante las gestiones pertinentes en aras a garantizar el buen desarrollo del proceso de liquidación: “ARTICULO 296. INTERVENCION DEL FONDO DE GARANTIAS EN EL PROCESO DE LIQUIDACION FORZOSA ADMINISTRATIVA. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Auto de 26 de abril de 2021. Proceso identificado con el núm. único de radicación: 11001-03-24-000-2018-00131-00 M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 8 En relación al tema, se encuentran, entre otros: Consejo De Estado, Sección Primera. Auto de 28 de enero de 2016. Rad. 2015-00041-01. C.P. Guillermo Vargas Ayala. Consejo de Estado, Sección Primera.
Auto de 25 de enero de 2018, rad. 2015-00181-01. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; Consejo de Estado, Sección Primera. Auto de 25 de enero de 2018, rad. 2015-00320-01. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; Consejo de Estado, Sección Primera. Auto de 24 de mayo de 2018, rad. 2015-00794-01. C.P. Oswaldo Giraldo López. 9 Teniendo en cuenta además que dicha entidad fue la encargada de nombrar al liquidador de la EPS según consta en la Resolución No. 671 del 27 de marzo de 2012 expedida por la citada Superintendencia. Ver anexo CD.
Número único de radicación: 05001-23-33-000-2018-00478-01 Actor: CENTRO CARDIOVASCULAR COLOMBIANO – CLÍNICA SANTA MARÍA Calle 12 No. 7- 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 1. Atribuciones generales. En los procesos de liquidación forzosa administrativa de entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria [Superintendencia Nacional de Salud], corresponderá al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras [Superintendencia Nacional de Salud]: a. Designar, remover discrecionalmente y dar posesión a quienes deban desempeñar las funciones de liquidador y contralor y fijar sus honorarios.
Para el efecto podrá establecer sistemas de regulación e incentivos en función de la eficacia y duración de la gestión del liquidador; b. Llevar a cabo el seguimiento de la actividad de los liquidadores de las instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia [Superintendencia Nacional de Salud], tanto de las que sean objeto de liquidación forzosa administrativa dispuesta por la misma Superintendencia [Superintendencia Nacional de Salud], como de las instituciones financieras cuya liquidación haya sido dispuesta por el Gobierno Nacional; así como las liquidaciones voluntarias mientras registren pasivo con el público.
Se exceptuarán de seguimiento las entidades que mediante normas de carácter general determine el Gobierno Nacional y aquellas cuyo seguimiento corresponda a Fogacoop. Para el desarrollo de la función aquí señalada el Fondo [Superintendencia Nacional de Salud] observará las normas que regulan tales procesos, según la modalidad adoptada, seguimiento que se llevará a cabo hasta que termine la existencia legal de la entidad o, en su caso, hasta que se disponga la restitución de la entidad a los accionistas, una vez pagado el pasivo externo, en los términos del numeral 2 del artículo 116 del presente Estatuto.
En ningún caso deberá entenderse que la facultad de seguimiento del Fondo [Superintendencia Nacional de Salud] se extiende al otorgamiento o celebración de operaciones de apoyo que impliquen desembolso de recursos por parte del Fondo [Superintendencia Nacional de Salud], respecto de entidades financieras no inscritas en el Fondo [Superintendencia Nacional de Salud], sometidas a proceso liquidatario.
A partir de la vigencia de la presente ley, las entidades financieras en liquidación respecto de las cuales el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras [Superintendencia Nacional de Salud] deba realizar seguimiento a la gestión del liquidador, deberán pagar a favor del Fondo [Superintendencia Nacional de Salud] las tarifas que para el efecto establezca el Gobierno Nacional mediante normas de carácter general.
En todo caso, tales tarifas deberán ser cubiertas por la entidad respectiva, con cargo a los gastos de administración. Tratándose de entidades financieras sometidas a proceso de liquidación Número único de radicación: 05001-23-33-000-2018-00478-01 Actor: CENTRO CARDIOVASCULAR COLOMBIANO – CLÍNICA SANTA MARÍA Calle 12 No. 7- 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 voluntaria, el seguimiento por parte del Fondo [Superintendencia Nacional de Salud] se llevará a cabo hasta que termine la existencia legal de la entidad o hasta que se entreguen los activos remanentes a los accionistas, una vez pagado el pasivo externo. c. Emitir concepto previo a la selección de quienes han de realizar el avalúo de los activos; d. Objetar e impugnar en vía gubernativa o judicialmente los actos del liquidador de los que puedan derivarse obligaciones a cargo del Fondo [Superintendencia Nacional de Salud] por concepto del seguro de depósitos.
En el evento en que el Fondo [Superintendencia Nacional de Salud] impugne determinados créditos, se suspenderá el seguro de depósitos correspondiente mientras se decide la impugnación administrativa o judicial, mediante providencia ejecutoriada. 2. Seguimiento a la actividad del liquidador. Para efectos del seguimiento de la actividad de los liquidadores el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras [Superintendencia Nacional de Salud] tendrá, en cualquier tiempo, acceso a los libros y papeles de la entidad y a los documentos y actuaciones de la liquidación, sin que le sea oponible reserva alguna, con el objeto de examinar la gestión y eficacia de la actividad del liquidador, sin perjuicio de la facultad de removerlo libremente.
Para llevar a cabo el seguimiento previsto en este numeral, el Fondo [Superintendencia Nacional de Salud] podrá cuando lo considere necesario contar con la asistencia de entidades especializadas. (…)”. (Subrayado fuera de texto). De lo expuesto se desprende que la labor de la Superintendencia es no sólo de designación del liquidador sino de control sobre sus actuaciones, lo cual implica que deba vincularse al proceso de la referencia en orden a que se pronuncie sobre la legalidad de las decisiones que se censuran.
Tal conclusión se reafirma si se lee lo dispuesto en los artículos 11.3.1.1.1.a 11.3.1.1.4. y 11.3.15.1.1 del Decreto 2555 de 2010 “Por el cual se recogen y reexpiden las normas en materia del sector financiero, asegurador y del mercado de valores y se dictan otras disposiciones”, pues allí se determina con claridad la función de seguimiento de parte del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras - FOGAFIN (entiéndase Superintendencia Nacional de Salud), respecto de la actividad administrativa que despliega el liquidador.
Veamos: […] Número único de radicación: 05001-23-33-000-2018-00478-01 Actor: CENTRO CARDIOVASCULAR COLOMBIANO – CLÍNICA SANTA MARÍA Calle 12 No. 7- 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 De igual manera, es necesario que se vincule al proceso a la Superintendencia Nacional de Salud dada la relación de control y seguimiento que tiene sobre las actuaciones del liquidador en la forma explicada en el respectivo capítulo […]».
(Subrayado y negrilla fuera de texto). 18. Dicha tesis, cabe resaltarlo, fue reiterada en providencia de 25 de enero de 201810, posición que ahora se prohija y en la que se concluyó lo siguiente: «[…] en los procesos que se tramiten en contra de actuaciones de SOLSALUD E.P.S. S.A. (LIQUIDADA) se tendrá como parte demandada a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD […]»”.
Igualmente, la Sección a través de auto de 15 de noviembre de 201911, ya tuvo la oportunidad de pronunciarse en un caso similar al objeto del presente recurso, en el siguiente sentido: “[…] Como puede evidenciarse, el fenómeno de la legitimación en la causa está ligado a la relación sustancial que se debate en el proceso judicial, que para el caso que conoce este despacho, corresponde a la discusión sobre la juridicidad de los actos administrativos demandados, esto es las Resoluciones Nos. 1960 de 6 de marzo de 2017 y 1974 de 14 de julio del mismo año, suscritos por la Agente Especial Liquidadora de Saludcoop EPS En Liquidación, mediante los cuales se reconoció parcialmente la acreencia presentada por la Fundación Cardiovascular de Colombia el consecuente reconocimiento del derecho solicitado.
En este punto debe indicarse que esta Corporación, en decisiones judiciales precedentes en las que se discutía la legalidad de actos administrativos proferidos por los liquidadores designados por la Superintendencia Nacional de Salud, ha establecido que sí le asiste legitimación en la causa por pasiva a la Superintendencia Nacional de Salud, en la medida en que dicha entidad, además de nombrar al liquidador de las entidades cuya liquidación ha ordenado, tiene a su cargo el control y seguimiento de dicho proceso de liquidación y, por supuesto, de las actuaciones del liquidador. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, 25 de enero de 2018, Radicación número: 68001-23-33-000-2015-00320-01, Actor: Clínica Chicamocha S.A., Demandado: Solsalud E.P.S. S.A. Liquidada y Superintendencia Nacional de Salud 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 15 de noviembre de 2019, proceso identificado con el núm. único de radicación: 25000-23-41-000-2018-00182-01;
M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Número único de radicación: 05001-23-33-000-2018-00478-01 Actor: CENTRO CARDIOVASCULAR COLOMBIANO – CLÍNICA SANTA MARÍA Calle 12 No. 7- 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 “[…] De lo expuesto se desprende que la labor de la Superintendencia es no sólo de designación del liquidador sino de control sobre sus actuaciones, lo cual implica que deba vincularse al proceso de la referencia en orden a que se pronuncie sobre la legalidad de las decisiones que se censuran.
Esta posición ha sido reiterada en los autos de 25 de enero de 201812 y 24 de mayo de 201813. En este último auto, la Sección señaló: “[…] Respecto de la procedencia de vincular a la Superintendencia Nacional de Salud al trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra los actos administrativos expedidos por los agentes liquidadores designados en los procesos de liquidación forzosa de entidades vigiladas en el sector salud, esta Corporación ya se ha pronunciado al resolver un caso similar en el que se demandó la nulidad de resoluciones expedidas por el liquidador de SOLSALUD E.P.S., en el sentido de indicar que la Superintendencia Nacional de Salud se encuentra legitimada en la causa por pasiva, en razón a la relación de control y seguimiento que tiene sobre las actuaciones del liquidador, con fundamento en el artículo 296 del Decreto Ley 663 de 1993, Estatuto Orgánico de Sector Financiero, norma aplicable al presente caso […] En este contexto, la Superintendencia Nacional de Salud debe fungir como parte demandada en los procesos seguidos en contra de la citada Solsalud EPS en atención a las funciones de seguimiento y control de las actuaciones del liquidador de la Entidad Promotora de Salud.
Con ello, como se dijo en la providencia antes citada de 25 de enero de 2018 […]”. (negrillas y subrayas fuera de texto) Esta tesis ha sido igualmente prohijada por otras secciones de la Corporación. Así, en sentencia de 31 de mayo de 201814, la Sección Quinta del Consejo de Estado explicó: “[…] 2. Cuestión previa – Excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva expuesta por la Superintendencia Nacional de Salud. 12 Consejo de Estado, Sección Primera.
Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. 25 de enero de 2018. Radicación número: 68001-23-33-000-2015-00320-01. Actor: Clínica Chicamocha S.A. Demandado: Solsalud E.P.S. S.A. Liquidada y Superintendencia Nacional de Salud. 13 Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero ponente: Oswaldo Giraldo López, 24 de mayo de 2018, Radicación número: 25000-23-41-000-2015-00794-01, Actor: IPS Corpo Medical S.A.S., Demandado: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social. 14 Consejo de Estado, Sección Quinta – Descongestión. Consejera ponente: Rocío Araújo Oñate. 31 de mayo de 2018.Radicación número: 25000-23-24-000-2006-00768-01.
Actor: Clínica San Ignacio LTDA. Demandado: A.R.S. Caja de Compensación Familiar Campesina - COMCAJA A.R.S en Liquidación. Número único de radicación: 05001-23-33-000-2018-00478-01 Actor: CENTRO CARDIOVASCULAR COLOMBIANO – CLÍNICA SANTA MARÍA Calle 12 No. 7- 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Teniendo en cuenta que la parte actora en su escrito de apelación solicitó “revocar en todas sus partes la SENTENCIA proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA”, esta Sala analizará si hay lugar a confirmar o a revocar el numeral primero de la decisión de primera instancia a través de la cual se declaró probada la falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por la Superintendencia Nacional de Salud.
Al margen de lo expuesto, se precisa que uno de los presupuestos procesales en materia contenciosa administrativa15 consiste en resolver en la sentencia definitiva cualquier excepción que el fallador encuentre probada en el curso del proceso, razón por la cual es necesario que esta Sala se pronuncie sobre esta cuestión previa en lo atinente a la entidad de inspección vigilancia y control.
La Sala evidencia que el argumento por el cual el Tribunal declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva estuvo fundada en que la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD no fue la entidad que profirió los actos administrativos demandados. La vinculación del ente de inspección, vigilancia y control en el trámite de los procesos contencioso-administrativos seguidos en contra de entidades en proceso de liquidación forzosa, ya ha sido analizada por esta Corporación, al respecto, en el auto de 28 de enero de 201616, Magistrado Ponente: Guillermo Vargas Ayala, se dispuso lo siguiente: […] Con base en el auto citado es claro que la labor de la Superintendencia no solo consiste en la designación del liquidador dentro del proceso liquidatorio sino que además debe ejercer un control sobre sus actuaciones, lo cual implica que su participación es necesaria dentro del proceso judicial para que se pronuncie sobre la legalidad de las decisiones que se censuran.
Así las cosas, teniendo en cuenta lo dispuesto en los artículos 11.3.1.1.1.a 11.3.1.1.4. y 11.3.15.1.1 del Decreto 2555 de 2010 “Por el cual se recogen y reexpiden las normas en materia del sector financiero, asegurador y del mercado de valores y se dictan otras disposiciones se trae a colación la función de seguimiento de parte del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras – FOGAFIN, las cuales son predicables de la Superintendencia Nacional de Salud, respecto de la actividad 15 Artículo 164 del Código Contencioso Administrativo. 16 Consejo de Estado, Sección Primera.
Consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala. 28 de enero de (2016. Radicación número: 68001-23-33-000-2015-00041-01. Actor: Ministerio de Salud y Protección Social. Demandado: Solsalud EPS. S.A. en Liquidación. Número único de radicación: 05001-23-33-000-2018-00478-01 Actor: CENTRO CARDIOVASCULAR COLOMBIANO – CLÍNICA SANTA MARÍA Calle 12 No. 7- 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 administrativa que despliega el liquidador por ella nombrado.
A continuación, se precisan las referidas disposiciones: […] Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala considera que la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, en atención a las funciones de seguimiento y control de las actuaciones del liquidador, debe fungir como parte demandada en los procesos judiciales que se dirijan contra actos de este, motivo por el cual se descartan los motivos que llevaron al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, a declarar probada la falta de legitimación en la causa por pasiva y en consecuencia se revocará el artículo primero de la decisión de primera instancia y en su lugar se tendrá como parte demandada a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD.
Con la anterior decisión se preserva el derecho de todas las personas, reconocido en el artículo 229 de la Carta Política, al acceso a la administración de justicia, esto es, «[…] la posibilidad de acudir ante los órganos de investigación y los diferentes jueces, en condiciones de igualdad, para demandar la protección de derechos e intereses legítimos o el cumplimiento integral del orden jurídico, de acuerdo a unos procedimientos preestablecidos y con observancia plena de las garantías sustanciales y adjetivas contempladas en la ley […]»17, en el sentido de que los actos administrativos demandados puedan ser controlados por esta jurisdicción e igualmente se garantice la existencia de una persona jurídica pública que pueda asumir las cargas y responsabilidades que se desprendan de la decisiones que se adopten dentro del trámite judicial […]”.
De lo transcrito en precedencia, resulta evidente que en temas similares la Sala ha considerado que en procesos en los que se controviertan los actos administrativos expedidos por el Agente Especial Liquidador de entidades vigiladas por la Superintendencia, deberá ser esa entidad la llamada al proceso, en atención a sus 17 Corte Constitucional, Sentencia C-934 / 13, Magistrado Ponente: Nilson Pinilla Pinilla.
Número único de radicación: 05001-23-33-000-2018-00478-01 Actor: CENTRO CARDIOVASCULAR COLOMBIANO – CLÍNICA SANTA MARÍA Calle 12 No. 7- 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 funciones de seguimiento, vigilancia y control sobre este tipo de procesos. Así las cosas, para el Despacho resulta claro que la decisión adoptada por el Tribunal en el auto objeto de apelación, se ajusta a la posición que ha sido adoptada por esta Sección al respecto, pues son las funciones de seguimiento y control a las actuaciones que despliega un Agente Especial Liquidador, las que legitiman en la causa por pasiva a la SUPERSALUD, cuando lo que se demanda son los actos administrativos que gradúan, califican o rechazan una acreencia con cargo a la masa liquidatoria.
Por lo anterior, se confirmará la decisión apelada de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: PRIMERO.– CONFIRMAR el auto de 3 de diciembre de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, en cuanto declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por la Número único de radicación: 05001-23-33-000-2018-00478-01 Actor: CENTRO CARDIOVASCULAR COLOMBIANO – CLÍNICA SANTA MARÍA Calle 12 No. 7- 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, de acuerdo con los argumentos expuestos en esta providencia. SEGUNDO.- En firme esta decisión DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera