Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., primero (1) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 76001233300020170179301 (0294-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) Demandado: Blanca Nieves Parra Sánchez y otro1 Temas: Lesividad.
Reconocimiento de pensión de jubilación. Reintegro de mesadas pagadas debe demostrarse la mala fe del demandado. CONFIRMA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el seis (06) de octubre de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES (COLPENSIONES) instauró demanda2 en contra de la señora BLANCA NIEVES PARRA SÁNCHEZ en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ello bajo la modalidad de lesividad, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES Que se declare la nulidad de la Resolución GNR 147442 del 24 de junio de 2017, por medio de la cual Colpensiones reconoció una pensión de jubilación a favor de la demandada, efectiva a partir del 31 de mayo de 2.004, en cumplimiento de un fallo judicial proferido por el Juzgado Promiscuo Municipal de Bolívar – Valle del Cauca, sin tener en cuenta que la beneficiaria no conservó el régimen de transición al momento en que efectuó el traslado de régimen pensional. 1 Famisanar EPS. 2 Folios 9 a 13 del c. ppal. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001233300020170179301 (0294-2023) Que, a título de restablecimiento del derecho, i) se condene a la accionada a restituir, de manera indexada, a la entidad las sumas que recibió por concepto de mesadas pensionales desde su inclusión en nómina hasta que se suspenda el pago y ii) se ordene a Famisanar EPS pagar a Colpensiones los aportes a salud correspondientes a la señora Parra Sánchez.
HECHOS Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la señora Blanca Nieves Parra Sánchez nació el 31 de mayo de 1954. Que la servidora se trasladó del régimen de ahorro individual con solidaridad (RAIS) al régimen de prima media con prestación definida (RPM) al ISS, hoy Colpensiones. Que, en cumplimiento del fallo de tutela emitido por el Juzgado Promiscuo Municipal de Bolívar y mediante Resolución GNR 147442 del 24 de junio de 2017, Colpensiones reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación en cuantía de $1.690.491 en favor de la señora Parra Sánchez, efectiva desde el 31 de mayo de 2004.
Que, para el 1. ° de abril de 1994, la actora tenía 40 años de edad y 707 semanas de cotización, es decir, que no es beneficiaria del régimen de transición. Que, a través de Oficio del 9 de agosto de 2017, Colpensiones solicito a la señora Parra Sánchez autorización para revocar el acto administrativo que ordenó el reconocimiento pensional.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 6 de marzo de 20183, y notificada a la parte demandada. La señora Blanca Nieves Parra Sánchez, presentó memorial de contestación4 en el que manifestó que el acto administrativo cuestionado fue proferido conforme al ordenamiento jurídico. Que goza de especial protección del Estado por cuanto es una adulta mayor y que su traslado del RAIS al RPM fue autorizado por el extinto Instituto de Seguros Sociales, yerro que no puede atribuírsele a la pensionada.
Que, en el caso particular, no se discute la legalidad del acto administrativo porque 3 Folio 27 del c. ppal. 4 Folios 40 a 53 del c. ppal. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001233300020170179301 (0294-2023) haya habido actos fraudulentos para el reconocimiento principal, sino por un error de interpretación normativa efectuado por el extinto ISS.
Propuso las excepciones de «inexistencia de violación directa de la ley o de normas en que debió fundarse el acto», «culpa exclusiva de Colpensiones», «inexistencia de trámite de revocación directa en contra de la beneficiaria, requisito de procedibilidad de la acción de lesividad» e «inexistencia de trámite de requisito previo de conciliación, en materia de actos contrarios a la Constitución y a la ley».
Famisanar EPS contestó a la demanda5 indicando que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 205 de la Ley 100 de 1993, una vez captó los recursos del Sistema General de Seguridad Social, los trasladó al Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA), hoy Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES).
Que en ese orden, es necesario que se vincule al proceso a la ADRES en calidad de litisconsorte necesario, toda vez que aquella es la llamada a atender las pretensiones de la demanda y tiene un interés directo en las resultas del proceso. El 24 de agosto de 2021 se llevó a cabo la audiencia inicial6, en la que se fijó el litigio y se incorporaron como pruebas los documentos aportados por las partes.
El 26 de abril de 20227 se celebró la audiencia de pruebas, en la que se practicaron las pruebas decretadas y se corrió traslado para alegar de conclusión. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Oralidad, dictó sentencia el 6 de octubre de 2022, a través de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en tanto declaró la nulidad del acto reprochado, pero negó el reintegro de las sumas de dinero reclamadas.
Que la señora Blanca Nieves inicialmente pertenecía al RPMPD, sin embargo, el 1. ° de octubre de 1999 se trasladó al RAIS, circunstancia por la que en principio no era beneficiaria del régimen de transición. Adicionalmente, no acreditó que para el 1. ° de abril de 1994, tuviera al menos 15 años de servicio que le permitiera conservar el régimen.
Que no es posible acceder a la solicitud del apoderado de la señora Blanca Nieves Parra Sánchez, en relación a tener el 30 de junio de 1995 como fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, porque ostenta la calidad de servidora pública del orden nacional, pues laboró en la Contraloría General de la Republica), la 5 Folio 82 al 96 Cuaderno físico. 6 Índice 48 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, radicado: 76001233300620170179300. 7 Índice 56 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, radicado: 76001233300620170179300. 8 Indice 64 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, radicado: 76001233300620170179300. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001233300020170179301 (0294-2023) referida ley entró a regir a partir de 1 de abril de 1994, y, para los servidores públicos del orden departamental, municipal y distrital, el 30 de junio de 1995.
Que respecto a la devolución de las sumas percibidas por la señora Blanca Nieves Parra Sánchez y las sumas que se giraron a favor de Famisanar EPS, por concepto de salud, no es posible acceder a ello, en la medida en que el literal c) del ordinal 1 del artículo 164 del CPACA, que «[ ] no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe».
Es por ello que, si la administración pretende que se le devuelva la suma de dinero pagada, deberá acreditar que el beneficiario actuó de mala fe. RECURSO DE APELACIÓN9 La parte demandante presentó recurso de apelación parcial contra la sentencia de primera instancia, con el fin de que se acceda a la pretensión de restablecimiento del derecho atinente a la devolución de las sumas pagadas a la accionada por concepto de pensión de jubilación. Manifestó que la demandada percibe de forma ilegítima la prestación que le fue otorgada de buena fe por el Instituto de Seguros Sociales, hoy Colpensiones, materializándose así un pago de lo no debido Que, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, el principio de buena fe es aquel que exige a los particulares y a las autoridades ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una persona correcta.
Que la buena fe supone la existencia de relaciones con trascendencia jurídica regidas por la confianza, seguridad y credibilidad, razón por la cual, desde el mismo momento que se solicitó el consentimiento para revocar los actos administrativos a la demandada o desde el momento que tuvo conocimiento de la ilegalidad de los actos administrativos, se configura la mala fe.
Que el pago de la prestación fue un perjuicio inminente en contra de la estabilidad financiera del sistema general de pensiones, por lo que afecta gravemente su capacidad de otorgar y pagar las prestaciones a los afiliados, vulnerando el principio de progresividad, y el acceso a las pensiones de todos los colombianos, por lo tanto, el solo reconocimiento de una prestación económica a cualquier ciudadano si vulnera el sistema financiero.
PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES 9Índice 68 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, radicado: 76001233300620170179300. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001233300020170179301 (0294-2023) Famisanar EPS10 sostuvo que no se acredita de ninguna manera una mala fe al recibir los aportes de salud realizados por la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones ni al realizar el proceso de compensación de los aportes establecidos en la normatividad legal vigente para la fecha en que se realizaron los aportes.
Que FAMISANAR garantizó el aseguramiento en salud y suministró la atención médico-asistencial a la señora Blanca Nieves Parra Sánchez a través de la red prestadora de servicios de salud, por lo tanto, le asiste el derecho a la unidad de pago por captación (UPC) que se le reconoció en su momento para garantizar a la afiliada el Plan de Beneficios en Salud.
Colpensiones y la señora Blanca Nieves Parra Sánchez se abstuvieron de pronunciarse. POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO11 El señor agente del Ministerio Público no rindió concepto. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si es procedente el reintegro a favor de Colpensiones de las sumas de dinero percibidas por la accionada por concepto de pensión de jubilación. Marco normativo y jurisprudencial.
Devolución de mesadas percibidas. Según lo prescribe el numeral 1, literal c) del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, disposición que reprodujo el contenido del numeral 2 del artículo 136 del CCA, “no habrá lugar a recuperar lo que fuese pagado a particulares de buena fe”. Al respecto, esta Sección12 en los casos en que las prestaciones periódicas, tales como la pensión, han sido recibidas como resultado de un error de la administración, 10 Índice 9 de SAMAI. 11 Índice 9 de SAMAI. 12 Sentencia de 17 de mayo de 2007.
Número interno: 3287-05. Véanse también: Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 1 de septiembre de 2014. Radicación: 25000- 23-25-000-2011-00609-02 (3130-2013). Actor: CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN, hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. Demandado: Luz Mery Melo Melo.
Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 21 de junio de 2007. Número interno: 0950-2006. Actora: Univ. Distrital Francisco José de Caldas. Demandado: Arturo Spin Ramírez. Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 6 de marzo de 2008. Radicado: 68001-23-15-000-2001-03370- 01 (0488-07). Actor: Universidad Industrial de Santander. Demandado: Ismael Pinto Rincón. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001233300020170179301 (0294-2023) ha mantenido una posición pacífica en punto a que no procederá la devolución de las mesadas por haber sido percibidas de buena fe.
Específicamente se ha sostenido lo siguiente. «La Sala observa que evidentemente a la demandante no le asistía el derecho al reajuste que le fue reconocido y que implicó el pago de la mesada pensional a partir del 1º de enero de 1996 en un monto equivalente a seiscientos diez mil novecientos cincuenta y nueve pesos con noventa y un centavos ($610.959,91) cuando por este concepto le correspondía solamente la suma de quinientos sesenta y cinco mil novecientos sesenta y cinco pesos con sesenta y cuatro centavos ($565.965,64).
Lo anterior teniendo en cuenta que como obtuvo el derecho pensional a partir del 1º de enero de 1996 no le era aplicable el incremento previsto en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993. No obstante, lo anterior, la entidad demandada no estaba facultada para pretender unilateralmente recuperar las sumas de dinero que por equivocación pagó pues fueron recibidas por la actora de buena fe.
En esa medida, los pagos efectuados por la entidad tienen amparo legal porque fueron recibidos de buena fe por la demandante y en ese orden, no obstante, la legalidad del acto que dispuso el reintegro, la Sala considera que la administración no probó ni en la vía gubernativa ni en la judicial la mala fe de la demandante en la obtención de los reajustes pagados».
(Negrita de la Sala) Dado que el principio de buena fe trae consigo una presunción de legalidad, que admite prueba en contrario, le corresponde a quien la echa de menos, probar que el peticionario actuó de mala fe. En ese sentido, en los eventos en los que por un error de la administración se reconoce la pensión a quien no reúne los requisitos, no puede con posterioridad alegar a su favor su propia culpa, a fin de recuperar un dinero que fue recibido por una persona sin ningún tipo de dolo o actuación malintencionada.13 No obstante, en aquellos casos en los que el error no devenga de la administración, se deberá analizar cada caso particular, para determinar si hay lugar o no a la devolución de los dineros.
Resolución del caso concreto La Sala debe verificar la procedencia de acceder al restablecimiento del derecho solicitado esto es, el reintegro de las sumas percibidas por la demandada a título de mesadas pensionales. La parte actora, pretende en su recurso se ordene a la señora Blanca Nieves Parra devolver los dineros percibidos producto de las mesadas pensionales reconocidas sin tener derecho a ellas, lo que generó un perjuicio inminente en contra de la Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de noviembre de 2016.
Radicado: 130012333000201300149 01 (2677-2015). Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. Demandado: Manuel Baquero Nova. 13 En este sentido, se pronunció recientemente la Subsección B, de la Sección Segunda en las sentencias del 17 de noviembre de 2016, número interno: 2677-15, y del 29 de junio de 2017, número interno: 4321-2016. 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001233300020170179301 (0294-2023) estabilidad financiera del sistema general de pensiones.
Es decir, la entidad demandante no fundó su defensa y recurso en la mala fe de la accionada, sino en las consecuencias económicas que causó al patrimonio público el indebido reconocimiento pensional. En el particular, la Sala considera que, no hay lugar a ordenar la devolución de las sumas percibidas por la demandada pues, en el expediente no quedó acreditado que la señora Blanca Nieves Parra haya aportado información falsa como tampoco que haya desplegado una actuación fraudulenta que indujera al juez y a la administración a adoptar una decisión errada, se reitera que el acto que dispuso el reconocimiento fue proferido en cumplimiento de una sentencia de tutela.
En ese sentido, la demandante no cumplió con su carga procesal de acreditar que la demandada actuó de mala fe. Tampoco es posible interpretar que está acreditada la mala fe de la demandada por el hecho de no dar su consentimiento para la revocatoria del acto administrativo que reconoció la pensión, pues de conformidad con el artículo 88 del CPACA., los actos administrativos se presumen legales hasta tanto no sean anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
De acuerdo con lo anterior, no le asiste razón a la entidad demandante al afirmar que la señora Blanca Nieves Parra actuó de mala fe, por lo que es procedente la aplicación de la disposición prevista en el artículo 164 del CPACA, de tal suerte que no hay lugar a ordenar la devolución de las sumas que recibió por concepto de mesada pensional.
En ese orden de ideas, se confirmará la decisión de negar la devolución de los dineros percibidos por la demandada a título de pensión de jubilación. Condena en costas de segunda instancia Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, en toda sentencia, el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, malintencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre que se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A de esta Sección, aclara que adoptará la postura en virtud de la cual, 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001233300020170179301 (0294-2023) se deberá analizar la conducta desplegada por las partes en el proceso, conforme al inciso 2 del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
De acuerdo con las anteriores reglas, y en atención a que el Consejo de Estado ya ha venido analizando la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, en el presente asunto, se procederá a estudiar dicha situación a la luz de la normativa vigente. En el presente caso, de la revisión del recurso de apelación y su oposición, se observa que no hay lugar a la condena en costas, pues aquellos no carecen de fundamentación jurídica, por el contrario, ambas partes, en sus escritos, expusieron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.
En consecuencia, no se impondrá condena en costas a la parte vencida. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el seis (06) de octubre de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS