CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., once (11) de mayo de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 15001-23-33-000-2019-00249-01 Referencia: Acción Popular – Fallo Actor: RICARDO CIFUENTES TORRES TESIS: SE ENCONTRÓ ACREDITADA LA TRASGRESIÓN DEL DERECHO COLECTIVO INVOCADO POR LA AUSENCIA DE TRANSPORTE PÚBLICO TERRESTRE EN 5.65 KMS DE LA VÍA QUE LIMITA ENTRE LOS MUNICIPIOS DE TUNJA Y VENTAQUEMADA.
SE MODIFICA LA PROVIDENCIA RECURRIDA FRENTE A LOS TÉRMINOS OTORGADOS A LOS MUNICIPIOS DE VENTAQUEMADA Y DE TUNJA PARA RADICAR SOLICITUD DE RUTA DE INFLUENCIA OBJETO DE LA ACCIÓN Y AL MINISTERIO DE TRANSPORTE PARA RESOLVER SOBRE LA AUTORIZACIÓN DE RUTA DE INFLUENCIA PARA LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE TRANSPORTE PÚBLICO DE PASAJEROS, QUE CORRESPONDA A LA RUTA ENTRE EL MUNICIPIO DE TUNJA HASTA EL PUENTE DE BOYACÁ Y FRENTE A LOS INTEGRANTES QUE DEBEN CONFORMAR EL COMITÉ DE VERIFICACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA. DERECHO COLECTIVO INCOVADO COMO VULNERADO: ACCESO A LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y A QUE SU PRESTACIÓN SEA EFICIENTE Y OPORTUNA.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por los apoderados de los MUNICIPIOS de TUNJA y VENTAQUEMADA y el recurso de apelación interpuesto, en forma adhesiva al de los entes territoriales en mención, por la apoderada del MINISTERIO DE TRANSPORTE1, contra la sentencia de 22 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá2, que amparó el 1 En adelante el Ministerio. 2 En adelante el Tribunal. 2 Número único de radicación: 15001-23-33-000-2019-00249-01 Actor: RICARDO CIFUENTES TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.
I.- ANTECEDENTES I.1- La Demanda El señor RICARDO CIFUENTES TORRES, actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto de 19983, presentó demanda ante el Tribunal con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y los derechos de los consumidores y usuarios presuntamente vulnerados por el MINISTERIO DE TRANSPORTE y los municipios de TUNJA y VENTAQUEMADA.
I.2. Hechos Puso de manifiesto que la empresa AUTOBOY S.A. prestó el servicio público de transporte terrestre desde la vereda Puente de Boyacá hasta la ciudad de Tunja, el cual fue suspendido desde el año 2016. Señaló que pese a que la comunidad ha elevado múltiples peticiones con la finalidad de que se reanude la prestación del servicio, han 3 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 3 Número único de radicación: 15001-23-33-000-2019-00249-01 Actor: RICARDO CIFUENTES TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co transcurrido tres años sin obtener respuesta alguna por parte de las autoridades de Tunja y de Ventaquemada, lo cual afectó la movilización de 3.000 habitantes.
I.3. Pretensiones En virtud de lo anterior, la parte actora solicitó: “[…] PRIMERA: Se ordene al Ministerio de Transporte, Alcaldía de Tunja, Alcaldía de Ventaquemada, Gobernación de Boyacá la implementación de una ruta de transporte idónea para el centro poblado vereda Puente de Boyacá, que garantice el derecho y servicio público de transporte a la comunidad […]”.
I.4. Defensa I.4.1. El MINISTERIO DE TRANSPORTE señaló que el servicio de transporte automotor de pasajeros por carretera en la ruta Tunja – Ventaquemada y viceversa fue autorizado a las empresas FLOTA DE SUGAMUXI S.A., TRANSPORTES LOS MUISCAS S.A., AUTOBOY S.A., LOS DELFINES O.C. y EXPRESO LOS PATRIOTAS S.A., a través de las resoluciones núms. 305 y 315 de 1993.
Indicó que el servicio de transporte terrestre colectivo de pasajeros está autorizado por los alcaldes de los municipios de TUNJA y VENTAQUEMADA y que éste se debe prestar dentro de los límites 4 Número único de radicación: 15001-23-33-000-2019-00249-01 Actor: RICARDO CIFUENTES TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de cada ente territorial, de conformidad con lo previsto en las leyes 105 de 30 de diciembre de 19934 y 336 de 20 de diciembre de 19965.
Manifestó que en el año 2015 los alcaldes de TUNJA y VENTAQUEMADA solicitaron que se autorizara la ruta de influencia entre ambos municipios, petición que fue denegada por oficio núm. 20154110306111 de 14 de septiembre de ese año, por no cumplir con los requisitos. Expuso que el actor, a través de petición de 16 de noviembre de 2016, le pidió restablecer el servicio de transporte de la ruta Tunja – Puente de Boyacá, respecto de lo cual le informó que los alcaldes de los entes territoriales eran los competentes para formular la solicitud tendiente a que la ruta se tuviera como de influencia; y que existían varias empresas autorizadas para prestar el servicio en la ruta Tunja – Ventaquemada.
Anotó que el CONSORCIO SOLARTE Y SOLARTE en ejecución del contrato núm. 377 de 15 de julio de 2002, proyectó y construyó retornos en sitios diferentes al límite de los municipios de TUNJA y VENTAQUEMADA, lo cual ha originado que los vehículos de servicio público de transporte de pasajeros con rutas autorizadas hasta el 4 “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”. 5 "Por la cual se adopta el estatuto nacional de transporte". 5 Número único de radicación: 15001-23-33-000-2019-00249-01 Actor: RICARDO CIFUENTES TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co límite de los mismos no puedan hacer el retorno dentro de su jurisdicción, lo cual implica que la ruta finalice en lugares anteriores a su destino. I.4.2.
El MUNICIPIO DE TUNJA señaló que mediante la Resolución núm. 664 de 29 de mayo de 1992, modificada por la Resolución núm. 1888 de 22 de marzo de 2007, se autorizó a la empresa AUTOBOY S.A. para prestar el servicio público de transporte urbano y suburbano de pasajeros sobre la ruta límite entre el puente de Boyacá y el Municipio de Tunja – Los Muiscas y viceversa.
Manifestó que la administración municipal carece de competencia para autorizar rutas en la vereda Puente de Boyacá, toda vez que ésta forma parte del municipio de VENTAQUEMADA. Expuso que nunca autorizó la prestación del servicio hasta la vereda Puente de Boyacá, por lo que no es cierto que éste haya sido suspendido en el año 2016. Explicó que debido a la necesidad de implementación de una ruta de transporte con el centro poblado de Puente de Boyacá elaboró un estudio de conveniencia en el año 2017, el cual fue remitido a la Alcaldía de VENTAQUEMADA sin obtener respuesta alguna. 6 Número único de radicación: 15001-23-33-000-2019-00249-01 Actor: RICARDO CIFUENTES TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Afirmó que pese a que en los años 2018 y 2019 realizó acciones encaminadas a la implementación de la ruta objeto de la acción popular, la inactividad del municipio de VENTAQUEMADA no ha permitido concretar gestión alguna al respecto.
Formuló la excepción que denominó “Falta de legitimación en la causa por pasiva”, para lo cual indicó que los llamados a responder por la trasgresión de los derechos colectivos invocados son el MINISTERIO y el municipio de VENTAQUEMADA, por cuanto al primero le corresponde determinar las características de la prestación del servicio de transporte, los equipos y el esquema para la fijación de tarifas; y, al segundo, asegurar el suministro a sus habitantes del servicio de transporte requerido.
I.4.3. El MUNICIPIO DE VENTAQUEMADA guardó silencio. Entidades vinculadas al proceso6 I.4.4. La AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA -ANI7 formuló las siguientes excepciones: 6 El Tribunal, mediante auto de 28 de noviembre de 2019, vinculó al proceso a la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA -ANI, a la firma interventora del contrato de concesión núm. 377 de 2002, a las sociedades CSS CONSTRUCTORES S.A., FLOTA SUGAMUXI S.A., TRANSPORTES LOS MUISCAS S.A., AUTOBOY S.A., LOS DELFINES O.C., EXPRESO PATRIOTAS S.A., COOTRANSCOL Y TRANSPORTES HUNZA S.A. 7 En adelante ANI. 7 Número único de radicación: 15001-23-33-000-2019-00249-01 Actor: RICARDO CIFUENTES TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - “Falta de legitimación en la causa por pasiva”: Explicó que dentro de sus funciones no hay ninguna que se relacione con la concesión de rutas de transporte intermunicipal, toda vez que lo que le compete es la administración de los contratos de concesión. - “Falta de agotamiento del requisito de procedibilidad”: Afirmó que la parte actora no cumplió con la carga de agotar el requisito de procedibilidad previsto en el artículo 144 del CPACA. - “Inexistencia de amenaza o vulneración a los derechos colectivos”: Indicó que de la revisión de la demanda no se desprendía que hubiera trasgredido derecho colectivo alguno. I.4.5.
CSS CONSTRUCCIONES S.A. formuló la excepción de “Falta de legitimación en la causa por pasiva”, habida cuenta que quien definió los alcances del contrato de concesión núm. 377 de 2002 y estructuró el proyecto para la prestación del servicio público de transporte fue la ANI. Sostuvo que si se conceden las pretensiones de la demanda debe instalarse señalización, paraderos y otra infraestructura diferente a la actualmente existente, la cual no se encuentra prevista en el contrato de concesión núm. 377 de 2002. 8 Número único de radicación: 15001-23-33-000-2019-00249-01 Actor: RICARDO CIFUENTES TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mencionó que cualquier obra adicional que se requiera es responsabilidad de la ANI, de conformidad con las cláusulas 48.1. a 48.4. del contrato de concesión en comento.
Adujo que el proyecto de infraestructura vial Briceño – Tunja – Sogamoso está dividido en 10 trayectos; y que en el comprendido entre Ventaquemada y Tunja se instalaron 3 paraderos de buses en las abcisas K82+200 (margen derecha) y K86+560 (márgenes izquierda y derecha), sin incluir alguno en el tramo objeto del presente proceso. Resaltó que en caso de que las rutas de transporte reclamadas hayan funcionado con anterioridad, lo hacían sin paraderos y con la señalización existente.
I.4.6. AUTOBOY S.A. explicó que en el año 2015, la Alcaldía de TUNJA planteó una restructuración operacional y funcional del transporte público colectivo terrestre para la ciudad, circunstancia por la cual las empresas prestadoras del servicio decidieron organizarse y conformar la Unión Temporal Mí Ruta. Expuso que, en razón de los arreglos y mejoras de la vía sus rutas ya no prestan el servicio “hasta el ramal para el Municipio de Samacá para hacer el retorno a la ciudad de Tunja, pues hasta allí llega el 9 Número único de radicación: 15001-23-33-000-2019-00249-01 Actor: RICARDO CIFUENTES TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co límite de la ciudad de Tunja y pasando el puente sobre el río Teatinos ya es jurisdicción del Municipio de Ventaquemada”.
Señaló que las empresas que conforman la Unión Temporal Mí Ruta son entidades de carácter privado que tienen que cumplir con las imposiciones del municipio de TUNJA, por lo que no les es permitido prestar el servicio a otros municipios sin autorización previa por parte del ente territorial. I.4.7. FLOTA SUGAMUXI S.A. manifestó que presta el servicio de transporte público de pasajeros en la ruta Tunja – Ventaquemada y que no es competente para fijar ruta de transporte alguna.
Afirmó que corresponde a los municipios de VENTAQUEMADA y TUNJA, previa la realización de los estudios técnicos pertinentes, determinar la forma en la que se prestar el servicio público. I.4.8. TRANSPORTE LOS MUISCAS formuló la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva” y puso de presente que corresponde al MINISTERIO determinar si hay lugar o no a autorizar la ruta objeto de la acción popular.
I.4.9. El Tribunal tuvo por no contestada la demanda por parte de las sociedades Expreso los Patriotas, Compañía de Transporte Hunza LTDA y Cooperativa Integral de Transportadores 10 Número único de radicación: 15001-23-33-000-2019-00249-01 Actor: RICARDO CIFUENTES TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Colonial – COOTRASCOL, por cuanto no concurrieron al proceso a través de apoderado.
I.5. Pacto de cumplimiento La audiencia de pacto de cumplimiento, llevada a cabo el 30 de noviembre de 2020, se declaró fallida por ausencia de ánimo conciliatorio de las partes. II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal, en sentencia de 22 de marzo de 2022, resolvió: “[…]
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda en contra de CCS Constructores, la Agencia Nacional de Infraestructura y Transporte los Muiscas S.A., Autoboy S.A., Flota Sugamuxi S.A., Expreso Los Patriotas, Compañía de Transporte Hunza LTDA y Cooperativa Integral de Transportadores Colonial – COOTRASCOL, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ACCEDER a las pretensiones de la demanda, y por consiguiente declarar que los Municipios de Tunja y Ventaquemada y el Ministerio de Transporte han vulnerado el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y que su prestación sea eficiente y oportuna, por las razones expuestas en precedencia.
TERCERO: En consecuencia, ORDENAR a los Alcaldes del Municipio de Tunja y del Municipio de Ventaquemada, para que dentro de los dos meses siguientes a la notificación de la presente providencia, de manera mancomunada realicen las gestiones necesarias y trámites administrativos a que haya lugar ante el Ministerio de Transporte, para solicitar una ruta de influencia que opere desde el Municipio de Tunja hasta el Puente de Boyacá, teniendo como plan de ejecución las áreas de extensión comprendidas en el estudio técnico que en el año 2017 fuera presentado por el Municipio de Tunja, conforme obra a folios 137 y 138 del 11 Número único de radicación: 15001-23-33-000-2019-00249-01 Actor: RICARDO CIFUENTES TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co archivo 0002 expediente SAMAI, estudio que además deberá elaborarse con énfasis en las características de la demanda y la oferta, para adoptar las medidas conducentes a satisfacer las necesidades de movilización, conforme a los derroteros legales, como componente definitivo para determinar la demanda y la oferta de las rutas a otorgar o adecuar y contener especificaciones de recorrido, horarios, frecuencias y demás aspectos operativos, en los términos establecidos en los Artículos 2.2.1.1.8.1. y 2.2.1.1.5.5 del Decreto 1079 de 2015.
CUARTO: Ordenar al Ministerio de Transporte, para que, en el término de quince (15) días, contados a partir de la radicación de la solicitud de ruta de influencia que presenten los Municipios de Tunja y Ventaquemada, resuelva sobre la autorización de ruta de influencia para la prestación del servicio de transporte público de pasajeros, que corresponda a la ruta entre el Municipio de Tunja hasta el Puente de Boyacá, conforme fuera expuesto en la parte considerativa.
QUINTO: Para la verificación del cumplimiento de las decisiones que en la providencia se adoptan, conforme al artículo 34 de la Ley 472 de 1998, se dispondrá la conformación de un comité conformado por el actor popular, señor Ricardo Cifuentes Torres, el Alcalde del Municipio de Tunja, el Alcalde Municipal de Ventaquemada y la Procuradora 121 para Asuntos Administrativos de Tunja, quien lo presidirá, con la finalidad de que verifiquen el cumplimiento de las órdenes impartidas, en los términos del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, sin perjuicio del control que directamente pueda ejercer este Tribunal para corroborar el obedecimiento al presente fallo […]”.
Para el efecto, explicó que de la revisión del material probatorio obrante en el expediente se observaba que los recorridos de los buses urbanos que venían movilizándose hasta los límites de cada jurisdicción, Ventaquemada – Tunja y viceversa, fueron suspendidos con la construcción de la doble calzada, toda vez que los retornos más cercanos se encuentran ubicados más allá del perímetro del 12 Número único de radicación: 15001-23-33-000-2019-00249-01 Actor: RICARDO CIFUENTES TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Municipio de Tunja, lo que implicó el cese de la prestación del servicio.
Expuso que pese a que el municipio de TUNJA realizó gestiones encaminadas a continuar con la prestación del servicio en el sector, tales como la solicitud de autorización de ruta de influencia entre el poblado del Puente de Boyacá – Tunja y viceversa, en virtud de lo previsto en el artículo 2.2.1.1.8.1 del Decreto 1079 de 20158, no se advertía la misma gestión por parte del municipio de VENTAQUEMADA.
Indicó que de la lectura del Oficio núm. 201701100009391 de 26 de julio de 2017, suscrito por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Tunja, se evidenciaba la necesidad de implementar la ruta de transporte público debido a que los habitantes del centro poblado del Puente de Boyacá se desplazan constantemente a Tunja para tener acceso a entidades educativas, hospitalarias, lugares de trabajo, entre otros.
Señaló que si bien existe autorización por parte del MINISTERIO para la prestación del servicio público de pasajeros, con la construcción de la doble calzada no se dejó dentro del límite del costado sur de la ciudad de TUNJA un retorno que permitiera llegar 8 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte”. 13 Número único de radicación: 15001-23-33-000-2019-00249-01 Actor: RICARDO CIFUENTES TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hasta el lugar de afluencia de pasajeros del sector Puente de Boyacá, circunstancia por la que los vehículos de servicio público no pueden arribar hasta ese destino, lo cual obliga a los usuarios a tomar otros medios de transporte o caminar.
Concluyó que se trasgredieron los derechos colectivos de las personas que transitan entre los municipios de TUNJA y VENTAQUEMADA (Puente de Boyacá), toda vez que se encontró acreditado la no prestación del servicio público de transporte terrestre colectivo en 5.65km del mencionado sector. III.- FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS DE APELACIÓN III.1.
El MUNICIPIO DE VENTAQUEMADA indicó que resultaba insuficiente el término de dos meses otorgado por el Tribunal para realizar los estudios previstos en el artículo 2.2.1.1.5.5. del Decreto 1079 de 2015. Señaló que para la realización de los estudios deben contratarse las correspondientes consultorías, lo que exige modificar sus planes de contratación, adelantar estudios previos y realizar el correspondiente proceso de selección. Manifestó que no existe trasgresión del derecho colectivo invocado, habida cuenta que en la providencia recurrida se sostuvo que “[….] 14 Número único de radicación: 15001-23-33-000-2019-00249-01 Actor: RICARDO CIFUENTES TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el servicio viene prestándose hasta el centro poblado del Puente de Boyacá, con lo cual, se podría configurar un hecho superado, de no ser porque ante sus manifestaciones, no se aportó prueba alguna que permita demostrar tal situación, …por lo que, ante la ausencia de prueba que demuestre que se viene realizando la prestación del servicio de manera adecuada, no queda más camino que recabar sobre el derecho pretendido por el accionante […]”.
III.2. El MUNICIPIO DE TUNJA manifestó que las órdenes que le fueron impartidas eran de imposible cumplimiento en el término otorgado, habida cuenta que el trámite técnico administrativo que debe surtirse para implementar la ruta de influencia es de mayor extensión. Indicó que, de conformidad con los artículos 2.2.1.1.8.1. y 2.2.1.1.5.5 del Decreto 1079 de 2015 y lo expuesto por el MINISTERIO en el oficio núm. 20164110188071 de 2016, las administraciones municipales demandadas en forma conjunta deben adelantar un estudio técnico que incluye un análisis de “movilización promedio entre los municipios indicando el motivo del viaje”, lo que implica la designación de recursos económicos y de talento humano para tal fin.
Expuso que celebró contrato de consultoría para la Formulación del Plan Maestro de Movilidad y Espacio Público (PMMEP) y la 15 Número único de radicación: 15001-23-33-000-2019-00249-01 Actor: RICARDO CIFUENTES TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estructuración del Sistema Estratégico de Transporte Público (SETP) de la ciudad, cuyos resultados espera obtener en el mes de mayo de 2022, esto es, sobre los dos meses dispuestos en la parte resolutiva de la sentencia, por lo que solicitó la ampliación del término a cinco meses para dar cumplimiento a lo ordenado por el Tribunal.
III.3. El MINISTERIO DE TRANSPORTE solicitó modificar la providencia recurrida en el sentido de declarar que no trasgredió los derechos colectivos invocados. Anotó que para autorizar la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor colectivo entre los municipios de TUNJA y VENTAQUEMADA, a través de la ruta de influencia, dichas entidades territoriales deben agotar el trámite establecido en el artículo 2.2.1.1.8.1 del Decreto 1079 de 2015.
Indicó que viene prestando asesoría a los municipios demandados con la finalidad de aclarar sus inquietudes frente a los requisitos que debe cumplir la solicitud. Afirmó que, pese a lo anterior, los alcaldes de los municipios de TUNJA y VENTAQUEMADA no han presentado la documentación requerida para autorizar la ruta de influencia, por lo que mal podría afirmarse que trasgredió los derechos colectivos invocados cuando su labor se circunscribe a verificar la solicitud. 16 Número único de radicación: 15001-23-33-000-2019-00249-01 Actor: RICARDO CIFUENTES TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pidió modificar los plazos para dar cumplimiento a las órdenes impartidas, toda vez que el estudio técnico que debe ser elaborado por los municipios demandados para determinar características de oferta y demanda, especificaciones de recorrido, horarios, frecuencias y demás aspectos operativos, no puede ser elaborado en el término otorgado, así como tampoco su correspondiente análisis con miras a aprobar la solicitud.
IV.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El PROCURADOR QUINTO DELEGADO ANTE EL CONSEJO DE ESTADO solicitó confirmar la providencia recurrida. Señaló que dentro del proceso se demostró la trasgresión del derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, debido a la inexistencia de una ruta de influencia que opere desde el municipio de TUNJA hasta el Puente de Boyacá, sin que obre prueba que acredite que dicha vulneración fue superada.
Resaltó la necesidad de prestar el servicio público de transporte terrestre entre TUNJA y el Puente de Boyacá, el cual se dejó de prestar con ocasión de la construcción de la doble calzada, no 17 Número único de radicación: 15001-23-33-000-2019-00249-01 Actor: RICARDO CIFUENTES TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obstante las solicitudes promovidas en tal sentido por ciudadanos con la finalidad de reanudar la prestación del servicio.
Manifestó que se acreditó que desde el año 2016 las rutas con origen y/o destino al límite sur de TUNJA (Frontera Puente de Boyacá) realizan su retorno en el sector de San Antonio, dejando de atender población en una longitud aproximada de 5.65 kilómetros por sentido. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Generalidades de la acción popular La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares.
El objetivo de estas acciones es dotar a la comunidad afectada de un mecanismo jurídico expedito y sencillo para la protección de sus derechos. Problema jurídico Conforme se advirtió en precedencia, los hechos que dieron origen a la presente acción son, en esencia, que en la vereda de Puente de 18 Número único de radicación: 15001-23-33-000-2019-00249-01 Actor: RICARDO CIFUENTES TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Boyacá desde el año 2016 se dejó de prestar el servicio público de transporte terrestre, toda vez que con ocasión de la construcción de la doble calzada que lleva a la ciudad de TUNJA se modificó la infraestructura vial incluyendo paraderos y retornos, por lo que se dejó de prestar el servicio aproximadamente en 6km, afectando especialmente a los niños y adultos mayores del sector.
Asimismo, que con miras a solucionar la anterior problemática se solicitó a los municipios de VENTAQUEMADA y de TUNJA que requirieran ante el MINISTERIO la autorización de una ruta de influencia entre ambos entes territoriales, sin que a la fecha se hayan adelantado todas las gestiones necesarias para ello. En primera instancia, el Tribunal amparó el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, por cuanto encontró acreditado dentro del proceso que: i) con anterioridad al año 2016 se prestaba el servicio de transporte público terrestre entre los límites de las jurisdicciones de los municipios de TUNJA y de VENTAQUEMADA; ii) con ocasión de la construcción de la doble calzada hacía Tunja y la modificación de las rutas de transporte se dejó de prestar el servicio en 5.65 km de la vía en ambos sentidos; iii) debido a lo anterior, los habitantes de la vereda de Puente de Boyacá del municipio de VENTAQUEMADA deben desplazarse a diario caminando para volver a sus hogares; y iv) pese a que las alcaldías de TUNJA y VENTAQUEMADA tienen 19 Número único de radicación: 15001-23-33-000-2019-00249-01 Actor: RICARDO CIFUENTES TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conocimiento de la problemática, frente a la cual se propuso como solución la implementación de una ruta de influencia en los términos del artículo 2.2.1.1.8.1 del Decreto 1079 de 2015, no se han realizado todas las gestiones encaminadas para adelantar dicho proceso.
Por ello, el Tribunal ordenó a los alcaldes de los municipios de TUNJA y VENTAQUEMADA que, dentro de los dos meses siguientes a la notificación de la providencia, adelantaran de forma mancomunada las gestiones necesarias para solicitar una ruta de influencia que opere desde el municipio de TUNJA hasta el Puente de Boyacá; y al MINISTERIO que, una vez fuera radicada la solicitud, resolviera sobre la misma dentro de los quince días siguientes.
Inconformes con la anterior decisión los municipios de TUNJA y de VENTAQUEMADA interpusieron recursos de apelación, en los que argumentaron que debía modificarse el término otorgado por el Tribunal para solicitar ante el MINISTERIO la ruta de influencia entre TUNJA y Puente de Boyacá por resultar insuficiente. Adicionalmente, el Municipio de VENTAQUEMADA afirmó que no es cierto que se trasgreda el derecho colectivo invocado, por cuanto, a su juicio, sí se presta el servicio público de transporte en la vereda de Puente de Boyacá, por lo que había lugar a revocar la providencia recurrida. 20 Número único de radicación: 15001-23-33-000-2019-00249-01 Actor: RICARDO CIFUENTES TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, el MINISTERIO DE TRANSPORTE interpuso recurso de apelación, en forma adhesiva, en el que solicitó modificar los plazos asignados por el Tribunal para dar cumplimiento a las órdenes allí impartidas; y que se revocara la providencia recurrida en el sentido de señalar que no trasgredió derecho colectivo alguno, pues su labor se circunscribe a verificar la solicitud que presenten los entes territoriales accionados.
En este orden de ideas, a la Sala le corresponde determinar si se vulneró el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna de los habitantes de la Vereda de Puente de Boyacá por la no prestación del servicio público de transporte colectivo terrestre; si hay lugar o no a modificar los términos para dar cumplimiento a las órdenes impartidas por el Tribunal; y si debe o no revocarse la providencia en lo referente a la responsabilidad del MINISTERIO.
Para resolver el asunto bajo examen, la Sala se referirá a lo probado en el proceso. Lo probado en el proceso En el caso sub lite, se encuentran demostrados los siguientes hechos: 21 Número único de radicación: 15001-23-33-000-2019-00249-01 Actor: RICARDO CIFUENTES TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - El actor mediante escritos de 1o. de febrero de 20179 requirió a las alcaldías de VENTAQUEMADA y TUNJA para que solicitaran ante el Ministerio de Transporte la ruta de influencia entre las dos entidades territoriales, debido a que desde el año 2016 se suspendió el servicio de transporte terrestre colectivo para los habitantes de la vereda de Puente de Boyacá, lo que, a su juicio, afectó principalmente a niños, estudiantes y adultos mayores que se desplazan diariamente por la zona. - Frente a lo anterior, el Alcalde de VENTAQUEMADA le informó al actor, mediante Oficio sin número de 28 de febrero de 201710, que tenía conocimiento de la situación referente a la suspensión del servicio de transporte entre Tunja y la Vereda de Puente de Boyacá y que estaba trabajando con la finalidad de que se determine por parte del MINISTERIO una ruta de influencia con miras a solucionar dicha problemática.
Al respecto, expuso: “[…] Con relación a los hechos y la petición presentada, resulta necesario aclarar lo siguiente: Hasta la fecha de respuesta del presente escrito, no se ha constituido el área metropolitana de Tunja, no obstante, que bien es cierto, se han adelantado reuniones con miras a analizar la posibilidad de configurar tal forma de organización territorial.
Que en consecuencia de lo anterior, para el Municipio de Ventaquemada es dable que se de aplicación a lo dispuesto en el artículo 2.2.1.1.8.1 del decreto 1079 de 2015, que establece: "Es aquella que comunica municipios contiguos sujetos a una influencia recíproca del orden poblacional, social y económica, que no hacen parte de un área metropolitana definida por la ley, requiriendo que 9 Visible en el índice 2 del expediente digital. 10 Visible en el índice 2 del expediente digital. 22 Número único de radicación: 15001-23-33-000-2019-00249-01 Actor: RICARDO CIFUENTES TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las características de prestación del servicio, los equipos y las tarifas sean semejantes a los del servicio urbano. Su determinación estará a cargo del Ministerio de Transporte, previa solicitud conjunta de las autoridades locales en materia de transporte los municipios involucrados quienes propondrán una decisión integral transporte en cuanto a las características prestación del servicio los equipos y esquema para la fijación de tarifas.
Desde el año inmediatamente anterior se adelantaron las conversaciones pertinentes con la Secretaría de Tránsito de la ciudad de Tunja con miras a restablecer el servicio al cual hace referencia en el escrito de petición. Cabe mencionar que el normal desarrollo de la gestión se vio afectada por el cambio en el titular de la cartera de Tránsito y Transporte de la ciudad.
En la actualidad se presentó propuesta por parte del Municipio de Ventaquemada a la Secretaría de Tránsito y Transporte de la ciudad de Tunja, con miras a obtener la viabilidad jurídica y elevar la solicitud al Ministerio de Transporte. La administración municipal tiene especial interés en que se restablezca la operación del servicio de transporte para la comunidad de la vereda Puente Boyacá; conforme a los lineamientos del Decreto 1079 de 2015.
Se aspira que una vez la alcaldía de Tunja avale la propuesta presentada por la administración de Ventaquemada, el Ministerio de Transporte autorice la prestación del servicio de transporte materia de petición. Cabe reiterar la completa disposición de parte de la administración municipal para absolver cualquier inquietud que se presente con relación a la problemática planteada […]”. - Igualmente, el Secretario de Tránsito y Transporte del municipio de TUNJA, mediante Oficio núm. 20170110009391 de 26 de julio de 201711, en respuesta a la petición del actor, le enunció varias actividades realizadas con la finalidad de solucionar el impacto negativo en el servicio de transporte de los habitantes de la vereda de Puente de Boyacá, debido a que las rutas de transporte que circulan por su jurisdicción ya no cubren una longitud aproximada de 11 Visible en el índice 2 del expediente digital. 23 Número único de radicación: 15001-23-33-000-2019-00249-01 Actor: RICARDO CIFUENTES TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.65 Km. por sentido en el límite sur de la ciudad.
Para ello, manifestó que: “[…] En atención al oficio de la referencia me permito informarle que el proyecto de convenio que aporta al oficio no contiene el documento o estudio para solicitar la autorización al Ministerio de Transporte, para la habilitación de la prestación del servicio de transporte terrestre automotor colectivo de pasajeros, teniendo como ruta de influencia el trayecto comprendido entre la ciudad de Tunja y el centro poblado de Puente de Boyacá del Municipio de Ventaquemada, de conformidad con lo establecido en el artículo 2.2.1.1.8.1., del decreto 1079 de 2015, tal como se le indico en el oficio 1.11-3-1833 del 17 de marzo de 2017.
De igual manera, para su conocimiento y fines pertinentes, le informo la normatividad que regula la prestación del servicio público de transporte en las diferentes modalidades, así: […] 2. Artículo 2.2.1.1.5.1. del Decreto 1079 del 26 de mayo de 2015, define el Radio de acción del servicio público de transporte terrestre automotor colectivo de pasajeros, así: "…El radio de acción de las empresas que se habiliten en virtud de esta disposición será de carácter Metropolitano, Distrital o Municipal según el caso.
La autoridad competente adjudicará los servicios de transporte únicamente dentro del territorio de la respectiva jurisdicción". 3. El mismo Decreto 1079 de 26 de mayo de 2015, en el artículo 2.2.1.1.8.1., como alternativas en la operación, en la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor colectivo de pasajeros define la Ruta de Influencia como “…aquella que comunica municipios contiguos sujetos a una influencia recíproca del orden poblacional, social y económica, que no hacen parte de un área metropolitana definida por la ley, requiriendo que las características de prestación del servicio, los equipos y las tarifas sean semejantes a los del servicio urbano”.
Su determinación estará a cargo del Ministerio de Transporte, previa solicitud conjunta de las autoridades locales en materia de transporte de los municipios involucrados, quienes propondrán una decisión integral de transporte en cuanto a las características de prestación del servicio, de los equipos y el esquema para la fijación de tarifas 4.
De igual manera el ministerio de transporte mediante el radicado MT No. 20164150021801, establece la norma que regula la ruta de influencia y los requisitos que se deben cumplir para poder decretarla mediante acto administrativo, así: 24 Número único de radicación: 15001-23-33-000-2019-00249-01 Actor: RICARDO CIFUENTES TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Decreto 1079 del 26 de mayo de 2015 en su artículo 2.2.1.1.8.1., establece: […] 5.
De conformidad con lo establecido en el artículo primero del Decreto 80 de 1987, corresponde a las autoridades municipales: " a) Otorgar, negar, modificar, revocar, cancelar y declarar la caducidad de licencias sobre asignación de rutas y horarios para la prestación del servicio de transporte terrestre urbano, suburbano, de pasajeros y mixtos.
Las actuaciones administrativas que se adelanten con el objeto de conceder los permisos a que hace referencia este artículo, se regirán conforme a lo establecido por las disposiciones vigentes. Derogados artículos 24, 28 y 29 decreto 170 de 2001. Lo que implica que solo se puede prestar servicio público de transporte terrestre automotor colectivo de pasajeros, en la ruta autorizada dentro del municipio que le autoriza la prestación del servicio.
Así mismo corresponde a las autoridades municipales determinar los sitios, donde se puede recoger y dejar pasajeros, de conformidad con lo establecido en los actos administrativos expedidos por la autoridad municipal, que autorizan la prestación del servicio en una ruta. De conformidad con lo establecido en el artículo primero del Decreto 80 de 1987, corresponde a las autoridades municipales: "…d) Racionalizar el uso de las vías municipales en los respectivos municipios y en el Distrito Especial de Bogotá, y como consecuencia: i) Otorgar, negar, modificar, revocar y cancelar las autorizaciones para los recorridos urbanos que deben cumplir las empresas que prestan servicios intermunicipales de transporte de pasajeros en cada municipio y en el Distrito Especial de Bogotá; ii) Propender por la adecuación y restablecimiento de vías de acceso y salida de los terminales de transporte terrestre y adoptar las medidas necesarias para asignar la localización adecuada de las empresas transportadoras, y iii) adecuar la estructura de las vías nacionales dentro del respectivo perímetro urbano de conformidad con las necesidades de la vida municipal…”.
Teniendo en cuenta lo antes indicado, me permito reiterarle que esta secretaría está en la disposición de apoyarlos dentro de los medios que se tienen y con el fin de mitigar los impactos negativos de la comunidad. Por lo que a través de su despacho se debe elaborar dicho estudio para su presentación conjunta entre la alcaldía de Tunja y Ventaquemada, para lo cual una vez obtenido dicho documento coadyuvaré en la solicitud de la autorización por parte del Ministerio de Transporte para la constitución de la ruta de influencia. No obstante lo anterior, esta secretaría en aras de garantizar la accesibilidad de forma directa a todos los usuarios de la ciudad de Tunja indirectamente a los residentes del centro poblado del Puente 25 Número único de radicación: 15001-23-33-000-2019-00249-01 Actor: RICARDO CIFUENTES TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Boyacá (Municipio de Ventaquemada) elaboró un estudio técnico donde se manifiesta la necesidad de modificar el recorrido que realizan las rutas actuales con origen y/o destino el límite sur de la ciudad de Tunja (Frontera Puente de Boyacá) En este estudio se evidencia que actualmente las rutas están realizando su retorno en el sector de San Antonio, Retorno 1, dejando de atender población en una longitud aproximada de 5.65 Km. por sentido; por tal motivo se propone extender su recorrido hasta el límite de la ciudad de Tunja con paradas autorizadas cada quinientos metros (500 mts) antes de llegar al límite de la frontera de la ciudad de Tunja.
Posteriormente continuaran su recorrido por la vía que se encuentra dentro del municipio de Ventaquemada hasta el retorno 2 ubicado en el Puente de Boyacá, con el fin de retornar a la vía dentro de la Jurisdicción de Tunja. La circulación de los vehículos de transporte público colectivo municipal de pasajeros por el sector perteneciente al municipio de Ventaquemada será únicamente para el tránsito de los vehículos, entendiéndose que no se podrá recoger ni dejar pasajeros.
Por lo anterior aprovecho el presente oficio para solicitar su autorización para el TRÁNSITO de los vehículos de transporte público colectivo municipal de pasajeros de la ciudad de Tunja, por el tramo vial nacional Límite Puente de Boyacá - Retorno. Caserío Puente de Boyacá - Límite Puente de Boyacá que se encuentra dentro de la jurisdicción del municipio de Ventaquemada […]”. -.
A través de los oficios núms. 20180110036251 de 13 de agosto de 201812 y 20190110126141 de 6 de mayo de 2019, el Secretario de Tránsito y Transporte del municipio TUNJA requirió al Alcalde de VENTAQUEMADA con miras a encontrar soluciones adicionales a la problemática planteada, tales como la reforma del trayecto de la ruta de transporte público núm. 19 ARBOLEDA – LÍMITE PERÍMETRO TUNJA - (RETORNO BTS, VDA.
BARÓN GALLERO - SECTOR SAN ANTONIO), la cual requeriría para su modificación y funcionamiento autorización de circulación de buses de transporte colectivo en la 12 Visible en el índice 2 del expediente digital. 26 Número único de radicación: 15001-23-33-000-2019-00249-01 Actor: RICARDO CIFUENTES TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Jurisdicción de VENTAQUEMADA y, por tanto, uso de su infraestructura vial. -.
Mediante Oficio sin número de 24 de febrero de 202113, el Secretario de Tránsito y Transporte del municipio de TUNJA informó que en la actualidad la única ruta de transporte colectivo autorizada para servir a las veredas más distantes limítrofes con el sur de la ciudad es la núm. 19: ARBOLEDA - LÍMITE PERÍMETRO TUNJA - (RETORNO BTS, VDA.
BARÓN GALLERO - SECTOR SAN ANTONIO), en las siguientes condiciones: “[…] Informe si las rutas de servicio público de transporte terrestre automotor colectivo de pasajeros, autorizadas hasta el límite de los municipios antes mencionados, solamente pueden ser prestadas sobre la doble calzada Briceño - Tunja - Sogamoso, dentro de la ruta Nacional 55 o, existe alguna alternativa por vías terciarias, y el croquis del recorrido tentativo de las rutas”.
Sobre el particular es de referir previamente que, de conformidad con las competencias otorgadas a las Autoridades locales en materia de Transporte, en particular es el Decreto 1079 del 26 de mayo de 2015, artículo 2.2.1.1.2.1., párrafo 5º: “Las autoridades de transporte metropolitanas, municipales y/o distritales, no podrán autorizar servicios de transporte por fuera del territorio de su jurisdicción, so pena de incurrir en causal de mala conducta”.
Por lo anterior, es claro que el diseño geométrico vial de la doble calzada BTS (Ruta nacional 55), al atravesar longitudinalmente el perímetro urbano de la ciudad de Tunja, y la distribución topográfica de esta, no ha permitido el desarrollo o construcción de ejes viales paralelos adecuados y seguros que permitan la conectividad entre veredas y el perímetro urbano; por consiguiente, la Ruta de Transporte Colectivo que se tiene autorizada para servir las veredas más distantes del sur de la Ciudad (RUTA 19: ARBOLEDA - LIMITE PERÍMETRO TUNJA - (RETORNO BTS, VDA.
BARÓN GALLERO - SECTOR SAN ANTONIO), solamente permite el acceso hasta el último retorno ubicado dentro de la jurisdicción de la ciudad, el cual, está ubicado en la vereda 13 Visible en el índice 62 del expediente digital del Tribunal. 27 Número único de radicación: 15001-23-33-000-2019-00249-01 Actor: RICARDO CIFUENTES TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Barón Gallero, sector San Antonio […]”.
(Destacado fuera de texto). -. Informe de alternativas de la ruta vereda Puente de Boyacá sector Palo Blanco–Ventaquemada y viceversa de 26 de marzo de 2021, suscrito por el Profesional de Apoyo de la Oficina de Planeación del municipio de VENTAQUEMADA14, del que se advierte que dicho ente territorial ha formulado otras alternativas para modificar las rutas de su jurisdicción; sin embargo, ellas no solucionan la problemática objeto de la presente acción o agravan el acceso al servicio de transporte público de sus habitantes.
En dicho documento se señaló: “[…] Alternativa 1. Ventaquemada – retorno del sector zanahoria- Entrada en la virgen sector tierra negra- sector palo blanco. Con esta alternativa no se estaría realizando la cobertura solicitada en la acción popular, adicionalmente las condiciones de la vía terciaria se encuentran en mal estado por las constantes lluvias del sector.
Alternativa 2. Ventaquemada – retorno de Bojirque sector el carpi – bojiruqe hacia sector Valero- sector tierra negra-sector palo blanco. Esta alternativa maximizará la problemática debido a que el área de no influencia de la ruta rural sería mayor; cabe mencionar que una parte de esta alternativa es la misma que en la alternativa 1 y la vía terciaria se encuentra en mal estado lo cual implicaría en mayores costos de operación y se reflejará en el precio del transporte […]”.
Del anterior recuento probatorio, la Sala advierte que se encuentra acreditada la vulneración el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, toda vez que se demostró que los habitantes de la Vereda de Puente de Boyacá carecen de la prestación del servicio público de transporte terrestre 14 Visible en el índice 67 del expediente digital del Tribunal. 28 Número único de radicación: 15001-23-33-000-2019-00249-01 Actor: RICARDO CIFUENTES TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co colectivo en el sector limítrofe con el sur del municipio de TUNJA, en aproximadamente 5.65 km., por los siguientes motivos: Conforme con lo previsto en el artículo 2.2.1.1.2.1 del Decreto 1079 de 2015, son autoridades de tránsito en su respectiva Jurisdicción los alcaldes municipales y/o distritales, según sea el caso; y son aquellos a quienes corresponde la función de autorizar la prestación del servicio de transporte dentro de su correspondiente territorio, el cual será brindado por una empresa de transporte debidamente autorizada para ello.
Por lo anterior, y según lo establecido en el artículo 2.2.1.1.5.1. del Decreto 1079 de 2015, el radio de acción de las empresas habilitadas para prestar el servicio público de transporte terrestre será el de la entidad territorial competente que adjudique dicho servicio dentro de su jurisdicción. Ahora, el artículo 2.2.1.1.8.1. del Decreto 1079 de 2015 prevé que en los casos en que se requiera la autorización de una ruta que comunique dos municipios contiguos que no formen parte de un área metropolitana, dichos entes territoriales deberán formular una solicitud ante el Ministerio de Transporte con la finalidad de que ésta sea autorizada a través de la figura denominada ruta de influencia. 29 Número único de radicación: 15001-23-33-000-2019-00249-01 Actor: RICARDO CIFUENTES TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Siendo ello así, la Sala advierte que corresponde tanto a los municipios de TUNJA como de VENTAQUEMADA autorizar las correspondientes rutas de transporte dentro de sus jurisdicciones para que las empresas de transporte habilitadas para tal efecto presten el servicio; y que en caso de que se requiera de una ruta que atraviese la jurisdicción de ambos entes territoriales, el MINISTERIO deberá autorizarla como ruta de influencia, previa solicitud de los entes territoriales, circunstancia de la cual se desprende que corresponde a dichos municipios, como autoridades de tránsito, garantizar la cobertura en la prestación del servicio público de transporte terrestre.
En el caso concreto, de la revisión del expediente se advierte que la única ruta de transporte público autorizada para prestar el servicio en el sector objeto de la acción popular corresponde a la núm. 19 ARBOLEDA - LIMITE PERÍMETRO TUNJA - (RETORNO BTS, VDA. BARÓN GALLERO - SECTOR SAN ANTONIO), la cual, debido al diseño de la doble calzada que atraviesa la ciudad de TUNJA, solamente permite el acceso hasta el último retorno situado dentro de la jurisdicción de la ciudad que está ubicado en la vereda Barón Gallero, sector San Antonio, por lo que en la actualidad no cubre 5.65 km de sus límites con el municipio de VENTAQUEMADA, particularmente respecto de la Vereda de Puente de Boyacá. 30 Número único de radicación: 15001-23-33-000-2019-00249-01 Actor: RICARDO CIFUENTES TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, se observa que los municipios de TUNJA y VENTAQUEMADA tienen conocimiento de la anterior problemática; y que la primera alternativa viable formulada corresponde a que ambos entes territoriales, de forma mancomunada, soliciten ante el MINISTERIO la autorización de una ruta de influencia que cubra dicho trayecto, la cual no ha sido presentada por éstos.
De lo expuesto, se concluye que le asistió razón al Tribunal al declarar trasgredido el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna de las personas que se desplazan entre la Vereda de Puente de Boyacá y Tunja, habida cuenta que se demostró que la problemática relativa al acceso al servicio de transporte terrestre colectivo no ha sido solucionada por parte de los municipios demandados, pese a que en su calidad de autoridades de tránsito no han adoptado las medidas necesarias encaminadas a garantizar la cobertura de la prestación del servicio respecto de la población afectada.
Lo anterior, desvirtúa la afirmación del municipio de VENTAQUEMADA en el sentido de que no trasgredió el derecho colectivo invocado, por cuanto, a su juicio, el servicio público de transporte terrestre colectivo está siendo prestado en el sector, máxime si no allegó prueba alguna que acredite su dicho, lo cual lleva a la Sala a confirmar la providencia recurrida. 31 Número único de radicación: 15001-23-33-000-2019-00249-01 Actor: RICARDO CIFUENTES TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora, frente a los reparos formulados por las recurrentes en lo que tiene que ver con los términos para dar cumplimiento a las órdenes impartidas en la providencia de primera instancia, la Sala advierte lo siguiente: El artículo 2.2.1.1.8.1. del Decreto 1079 de 2015 define la ruta de influencia como aquella que “comunica a dos municipios contiguos sujetos a una influencia recíproca del orden poblacional, social y económica, que no hacen parte de un área metropolitana definida por la ley, requiriendo que las características de prestación del servicio, los equipos y las tarifas sean semejantes a los del servicio urbano”; y establece que corresponderá al MINISTERIO determinarla previa solicitud conjunta de las entidades territoriales interesadas, quienes tienen la carga de allegar una propuesta sobre las características de prestación del servicio, de los equipos y el esquema para la fijación de tarifas.
De la revisión del oficio núm. 20170110009391 de 26 de julio de 2017, se observa que el MINISTERIO ya puso en conocimiento de los entes territoriales demandados el contenido mínimo que debe tener el documento por medio del cual soliciten la ruta de influencia, así: “[…] 4. De igual manera el ministerio de transporte mediante el radicado MT No. 20164150021801, establecen la norma que regula la ruta de influencia y los requisitos que se deben cumplir para poder decretarla mediante acto administrativo, así: 32 Número único de radicación: 15001-23-33-000-2019-00249-01 Actor: RICARDO CIFUENTES TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Decreto 1079 del 26 de mayo de 2015 en su artículo 2.2.1.1.8.1., establece: […] Una vez revisada la documentación presentada por el peticionario y de acuerdo con el artículo anterior para autorizar la ruta de influencia solicitada se debe cumplir los requisitos indicados para lo cual se le sugiere la siguiente tabla de contenido: "CONTENIDO MINIMO DEL DOCUMENTO PARA SOLICITUD DE RUTAS DE INFLUENCIA 1.
Introducción 2. Objetivo General. En este se debe indicar que el objeto es atender a 2 o más zonas de municipios contiguos. 3. Objetivos específicos. 4. Marco descriptivo: 4.1. Descripción general de la Subregión. 4.2. Localización: Debe incluir mapa político de la subregión. 4.3. Características de la población regional y urbana de cada uno de los municipios involucrados cuantificada y basada en fuentes oficiales. 4.4.
Características de la dependencia de las poblaciones, cuantificada, discriminada y con base en fuentes de información de los municipios o de orden nacional, en los siguientes aspectos: 4.4.1. Centros de enseñanza. 4.4.2. Centros y servicios de salud. 4.4.3. Justicia. 4.4.4. Servicios Públicos. 4.4.5. Notarias. 4.4.6. Abastecimientos. 4.4.7.
Comercio. 4.4.8. Recreación y Cultura. 4.4.9. Servicios Financieros y Bancarios. 4.4.10. Servicios Sociales en General. 4.5. Mapa de la División Política de la subregión y matriz de distancias (tipos de Terreno) entre cada uno de los municipios y sitios a conectar con las rutas. 4.6. Solicitud conjunta que incluya documento firmado por la totalidad de los alcaldes de los municipios contiguos involucrados en la ruta de influencia. 47.
Movilización promedio entre los municipios indicando el motivo del viaje. 4.8. Población beneficiada por cada una de las rutas de influencia promedio día y por motivo del viaje. 33 Número único de radicación: 15001-23-33-000-2019-00249-01 Actor: RICARDO CIFUENTES TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.9.
Características de los equipos: Indicar el parque automotor de cada una de las empresas y por ruta, garantizando que no se abandonara ninguna ruta que tenga aprobada. Capacidad total de cada empresa y como se asignará la que ya poseen a las rutas solicitadas, garantizando que no se podrá hacer aumento de capacidad transportadora. 4.10.
Características de las rutas: Se numerarán las rutas solicitadas indicando el tipo de vehículos con lo que la servirán, la frecuencia, tipo de servicio y horarios. De conformidad con lo anterior una vez recibida la documentación, se continuará con el tramite solicitado […]”. De acuerdo con lo precedente, la Sala considera que hay lugar a ampliar el término otorgado por el Tribunal para que las entidades territoriales accionadas presenten, ante el Ministerio de Transporte, la autorización de la ruta de influencia que opere desde el Municipio de Tunja hasta el Puente de Boyacá, habida cuenta que para dar cumplimiento a la orden es necesario agotar el debido proceso de planeación y de coordinación entre los dos municipios para aportar toda la información requerida para tal fin.
Por ello, la Sala modificará el ordinal tercero de la providencia recurrida en el sentido de otorgarle a los municipios de VENTAQUEMADA y TUNJA un plazo de tres (3) meses, contado a partir de la notificación de esta providencia, para que soliciten la correspondiente ruta de influencia que opere desde el Municipio de Tunja hasta el Puente de Boyacá. 34 Número único de radicación: 15001-23-33-000-2019-00249-01 Actor: RICARDO CIFUENTES TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora, en lo que tiene que ver con la responsabilidad del MINISTERIO, la Sala observa que el artículo 6° de la Ley 489 de 199815 establece lo siguiente: “[…]
ARTÍCULO 6. - Principio de coordinación. En virtud del principio de coordinación y colaboración, las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales. En consecuencia, prestarán su colaboración a las demás entidades para facilitar el ejercicio de sus funciones y se abstendrán de impedir o estorbar su cumplimiento por los órganos, dependencias, organismos y entidades titulares […]”.
Teniendo en cuenta lo anterior, se advierte que pese a que la trasgresión del derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y que su prestación sea eficiente y oportuna de los habitantes de la vereda de Puente de Boyacá no obedece a una omisión por parte del MINISTERIO, la realidad es que las medidas encaminadas a garantizar su protección dependen de su actuación en conjunto con los municipios de TUNJA y VENTAQUEMADA, circunstancia por la que en virtud del principio de coordinación y colaboración, le asistió razón al Tribunal al imponerle la orden de pronunciarse sobre la solicitud de ruta de influencia que formulen los municipios accionados, en el marco de su competencia establecida en el artículo 2.2.1.1.8.1. del Decreto 1079 de 2015. 15 "Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones". 35 Número único de radicación: 15001-23-33-000-2019-00249-01 Actor: RICARDO CIFUENTES TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, la Sala considera que también debe ampliarse el término otorgado por el Tribunal para que el MINISTERIO resuelva sobre la autorización de ruta de influencia para la prestación del servicio de transporte público de pasajeros entre los mencionados entes territoriales, toda vez que de la lectura en conjunto de las leyes 105 de 1995 y 136 de 1996 y de la revisión del oficio núm. 20170110009391 de 26 de julio de 2017 se advierte que corresponde a la entidad demandada realizar el análisis correspondiente de las características de prestación del servicio, esto es, los equipos; el esquema para la fijación de tarifas; la inexistencia de oferta autorizada; que la nueva ruta no genere paralelismo o interferencia total o parcial con alguna ruta previamente autorizada, ni que afecte rutas intermedias, todo ello con la finalidad de resolver sobre la procedencia de la petición, resultando insuficiente el término originalmente otorgado por el a quo.
Por ello, la Sala modificará el ordinal cuarto de la providencia recurrida en el sentido de otorgarle al MINISTERIO un plazo de dos (2) meses, contado a partir de la radicación de la solicitud de ruta de influencia que presenten los municipios de Tunja y Ventaquemada, para que resuelva sobre la autorización de ruta de influencia para la prestación del servicio de transporte público de pasajeros, que corresponda a la ruta entre el Municipio de Tunja hasta el Puente de Boyacá. 36 Número único de radicación: 15001-23-33-000-2019-00249-01 Actor: RICARDO CIFUENTES TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por último, en relación con el Comité de Verificación, la Sala advierte que, de acuerdo con el artículo 34 de la Ley 472, este también debe estar conformado por el Juez, quien lo presidirá y por las entidades encargadas de velar por el derecho colectivo.
En consecuencia, debido a que el magistrado ponente del Tribunal y el Ministerio de Transporte no están incluidos en el comité de verificación ordenado en la sentencia apelada, se modificará el numeral quinto de la parte resolutiva de la misma, en el sentido de ordenar su inclusión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR los ordinales TERCERO, CUARTO y QUINTO de la parte resolutiva de la sentencia de 22 de marzo de 2022, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, los cuales quedarán así: “TERCERO: En consecuencia, ORDENAR a los Alcaldes del Municipio de Tunja y del Municipio de Ventaquemada, para que dentro de los tres (3) meses siguientes a la notificación de la presente providencia, de manera mancomunada realicen las gestiones necesarias y trámites administrativos a que haya lugar ante el Ministerio de Transporte, para solicitar una ruta de influencia que opere desde el Municipio de Tunja hasta el Puente de Boyacá, teniendo como plan de ejecución las áreas de extensión comprendidas en el estudio técnico que en el año 2017 fuera presentado por el Municipio de Tunja, conforme obra a folios 137 y 138 del archivo 0002 expediente SAMAI, estudio que además deberá elaborarse 37 Número único de radicación: 15001-23-33-000-2019-00249-01 Actor: RICARDO CIFUENTES TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con énfasis en las características de la demanda y la oferta, para adoptar las medidas conducentes a satisfacer las necesidades de movilización, conforme a los derroteros legales, como componente definitivo para determinar la demanda y la oferta de las rutas a otorgar o adecuar y contener especificaciones de recorrido, horarios, frecuencias y demás aspectos operativos, en los términos establecidos en los Artículos 2.2.1.1.8.1. y 2.2.1.1.5.5 del Decreto 1079 de 2015”.
“CUARTO: Ordenar al Ministerio de Transporte, para que, en el término de dos (2) meses, contados a partir de la radicación de la solicitud de ruta de influencia que presenten los Municipios de Tunja y Ventaquemada, resuelva sobre la autorización de ruta de influencia para la prestación del servicio de transporte público de pasajeros, que corresponda a la ruta entre el Municipio de Tunja hasta el Puente de Boyacá, conforme fuera expuesto en la parte considerativa”.
“QUINTO: Para la verificación del cumplimiento de las decisiones que en la providencia se adoptan, conforme al artículo 34 de la Ley 472 de 1998, se dispondrá la conformación de un comité conformado por el actor popular, señor Ricardo Cifuentes Torres, el Alcalde del Municipio de Tunja, el Alcalde Municipal de Ventaquemada, el Ministerio de Transporte, la Procuradora 121 para Asuntos Administrativos de Tunja y el magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Boyacá, quien lo presidirá, con la finalidad de que verifiquen el cumplimiento de las órdenes impartidas”.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada que amparó el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y que su prestación sea eficiente y oportuna.
TERCERO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo para los efectos del artículo 80 de la Ley 472. 38 Número único de radicación: 15001-23-33-000-2019-00249-01 Actor: RICARDO CIFUENTES TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 11 de mayo de 2023. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.