Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., doce (12) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-01680-00 Demandante: Yamile Riveros Quiroga Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Temas: Tutela contra providencia judicial / Nulidad y restablecimiento del derecho acto de desvinculación / Inmediatez Decisión: Declarar improcedente la solicitud de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la solicitud formulada por Yamile Riveros Quiroga, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, y desarrollada en los decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, y 333 de 2021. 1.
Antecedentes 1.1. La solicitud 1. Yamile Riveros Quiroga promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la sentencia proferida el 5 de septiembre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Santander, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 68001333300720160022602. 2.
Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente1: 2.1. El Contralor General de Santander, mediante Resolución 284 del 7 de mayo de 2014 la nombró en el cargo profesional universitario código 219 grado 01, posesionándose al día siguiente; sin embargo, a través de Resolución 000217 del 30 de marzo de 2016, dispuso su desvinculación, en razón a que el cargo ocupado había sido creado mediante la Resolución 000813 de octubre 7 del 2013 con base en las facultades previstas en la Ordenanza 123 de 2013, la cual fue declarada nula, por lo que, conforme al artículo 91 del C.C.A. el acto de nombramiento perdió obligatoriedad por desaparición de los fundamentos de derecho que lo sustentaban. 2.2.
Presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y 1 Archivo obrante en el índice 2 del Samai. 2 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01680-00 Demandante: Yamile Riveros Quiroga restablecimiento del derecho, contra el departamento y la Contraloría General de Santander, con el fin de cuestionar la legalidad de su acto de desvinculación y así, lograr el reintegro al cargo que venía ocupando. 2.3.
El Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga, con sentencia del 14 de diciembre de 2018 negó las pretensiones de la demanda con el argumento de que la anulación de la Ordenanza 123 de 2013 tuvo como consecuencia la desaparición del fundamento legal que sirvió de base para crear el cargo que ostentaba la demandante en provisionalidad.
Decisión contra la cual interpuso recurso de apelación. 2.4. El Tribunal Administrativo de Santander, con sentencia del 5 de septiembre de 2024 confirmó lo resuelto en primera instancia con argumentos similares. 2.5. Sus derechos fundamentales fueron vulnerados por la corporación judicial demandada al incurrir en defecto fáctico, pues, «la "desvinculación” contenida en el acto acusado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no es una forma o mecanismo de terminación legal de un nombramiento en provisionalidad, lo que implica vulneración a la ya citada Legalidad y que: al permitirla, el TAS incurrió nuevamente en DEFECTO SUSTANCIAL, pues hizo caso omiso a la inexistencia de causales legales de insubsistencia de un nombramiento y a la inadmisible atipicidad de la escueta “desvinculación”» (sic). 1.1.1.
Pretensiones 3. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó: «[…] Se tutelen los Derechos Fundamentales de la accionante YAMILE RIVEROS QUIROGA y, en consecuencia, se deje sin efectos la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander (TAS) en septiembre 5 del 2024, en el proceso en que fue ejercido el Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, de la acá accionante Yamile Riveros Quiroga contra el Departamento de Santander y la Contraloría General de Santander (la Contraloría), Rad. 68001333300720160022602 y, se disponga que la sentencia que el TAS ha de proferir en su lugar, tenga en cuenta la motivación que al respecto establezca el Consejo de Estado como Juez Constitucional».
(sic) 1.2. Informes rendidos en el proceso 4. El Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga2 se opuso a las pretensiones de la demanda de tutela con sustento en los argumentos contenidos en la sentencia acusada, además, refirió que el asunto no cumple con el requisito de procedencia de la inmediatez. 5. La Contraloría General de Santander alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva por inexistencia de lesión o amenaza a los derechos fundamentales, y la ausencia de hechos o responsabilidades a esa entidad. 2 Archivo obrante en el índice 21 del Samai. 3 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01680-00 Demandante: Yamile Riveros Quiroga 6.
El Tribunal Administrativo de Santander guardó silencio 2. Consideraciones 7. En atención a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) legitimación en la causa por pasiva; iii) procedencia de la tutela contra providencia judicial; iv) determinación del problema jurídico; y v) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia. 8. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 37 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, esta Sala es competente para conocer de la solicitud de amparo contra el Tribunal Administrativo de Santander. 2.2. Legitimación en la causa por pasiva 9.
El artículo 86 de la Constitución Política dispone que toda persona tiene derecho a reclamar ante los jueces, por sí misma o por quién actúe en su nombre, la protección de sus derechos constitucionales fundamentales cuandoquiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, tal como lo señala el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991: Artículo 13.
Personas contra quien se dirige la acción e intervinientes. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.
De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. 10. La Corte Constitucional, respecto de la legitimación en la causa por pasiva en los trámites de solicitudes de tutela, ha considerado lo siguiente3: «[…] La legitimación pasiva en la acción de tutela hace referencia a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental4.
En la medida que refleja la calidad subjetiva de la parte demandada “en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”5, la misma, en principio, no se predica del funcionario que comparece o es citado al proceso, sino de la entidad accionada, quien finalmente será la llamada a responder por la vulneración del derecho fundamental, en caso de que haya lugar a ello.
Debe tenerse en cuenta que la acción de tutela está orientada, entre otros principios, por los de informalidad y efectividad del derecho, de manera que el juez constitucional “debe 3 Sentencia T-1015/2006. MP. Álvaro Tafur Galvis. 4 Sentencia T-025 de 1995. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 5 Sentencia T-416 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01680-00 Demandante: Yamile Riveros Quiroga dar primacía al derecho sustancial y recordar que toda exigencia que pretenda limitar o dificultar el uso de la acción de tutela, su trámite o su resolución, fuera de las simples condiciones plasmadas en la Constitución y en la ley, desconoce la Carta Fundamental.”6 Ello obliga, por tanto, a remover los obstáculos puramente formales (oficiosidad) y a interpretar la demanda de una forma tal que se favorezca la protección del derecho fundamental, sin perjuicio de las garantías procesales de quien es demandado. […]». 11.
Ahora bien, la Contraloría General de Santander solicitó que en relación con esa entidad se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que, no vulneró derecho fundamental alguno del demandante y tampoco hay una relación directa entre lo pretendido y las acciones que pueda desplegar para su cumplimiento. 12 Respecto de lo anterior, la Sala aclara que su vinculación al presente asunto fue como tercero con interés, en razón a su calidad de demandada en el proceso contencioso-administrativo cuestionado, y en aras de garantizarle su derecho de defensa y contradicción, por lo que se negará tal solicitud. 2.3.
Procedencia de la tutela contra providencia judicial 13. En fallo del 31 de julio de 2012, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo7 unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema.8 Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. […]». 14.
Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. 6 Sentencia T-379 de 2005.
M.P. Jaime Córdoba Triviño. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01, M.P. María Elizabeth García González. 8 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01680-00 Demandante: Yamile Riveros Quiroga 15.
Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso- administrativo9 adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.
En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. 16. Ahora bien, la Corte Constitucional10 ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante constitucionalmente; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. 17. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos11, el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.
En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales12. 18. Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.4.
Problema jurídico 19. La Sala deberá definir: ¿si la solicitud de tutela presentada por Yamile Riveros Quiroga satisface el requisito de procedencia general de la inmediatez? 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Tutela-Importancia jurídica.
Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 10 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 11 Corte Constitucional, Sentencia T-309 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 12 Corte Constitucional, Sentencia SU-337 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01680-00 Demandante: Yamile Riveros Quiroga 2.5.
Análisis de la Sala 2.5.1. Sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva – de la inmediatez 20. Como presupuesto general de procedencia de la solicitud de tutela, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que, debido a su naturaleza de mecanismo de protección inminente, debe promoverse dentro de un plazo razonable que justifique su utilización para conjurar una situación apremiante amenazadora de los derechos fundamentales invocados.
Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia T-032 de 2023, consideró: «[…] Como presupuesto de procedencia la inmediatez “exige que la tutela se presente en un plazo razonable, contado desde el momento de la supuesta vulneración o amenaza. De esta manera, se garantiza que el amparo sea un instrumento judicial de aplicación inmediata y urgente (artículo 86 de la Constitución)”.[55] En estos términos, quien acuda a la acción de tutela debe hacerlo dentro de un término justo y moderado, en cuanto es un instrumento constitucional de protección inmediata de derechos fundamentales. 67.
La jurisprudencia constitucional ha sido clara en establecer que la acción de tutela no se puede presentar en cualquier momento, de lo contrario podría afectar la seguridad jurídica y alterar su esencia como mecanismo de protección inminente. Por este motivo, aunque no hay regla rigurosa y precisa del término para determinar la inmediatez, el juez de tutela debe analizar las circunstancias particulares de cada situación y determinar qué se entiende por plazo razonable caso a caso.[56] En esta medida, la Corte Constitucional ha establecido algunos criterios para este fin: “(i) la diligencia del interesado en la defensa de sus derechos;
(ii) la eventual afectación de derechos de terceros; (iii) la estabilidad jurídica; (iv) la complejidad del conflicto; (v) el equilibrio de las cargas procesales y (vi) la existencia de circunstancias de vulnerabilidad o debilidad manifiesta”.[57] 68. El requisito de plazo razonable en el ejercicio de la acción es fundamental para establecer el carácter apremiante de la situación amenazadora del derecho, porque un retraso excesivo e injustificado permite concluir que ni si quiera el titular de los derechos reconoce la condición de urgencia de su situación, lo cual desvirtúa la urgencia de intervención del juez constitucional y la naturaleza inmediata de la acción de tutela.[58] […]» 21.
Así pues, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido la inmediatez, como uno de los requisitos generales de procedencia de la solicitud de tutela contra providencia judicial, en el entendido que debe ser presentada en un término razonable y proporcionado contado desde la acción u omisión generadora de la vulneración del derecho fundamental cuyo amparo se pretende, de lo contrario, «se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos»13. 22.
En cuanto al terminó razonable, dicha corporación en sentencia SU-499 de 2016 estableció que el juez constitucional debe valorar «(i) si el ejercicio inoportuno de la acción implica una eventual violación de los derechos de terceros; (ii) cuánto tiempo pasó entre el momento en el cual surgió el fundamento de la acción de tutela y la interposición 13 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01680-00 Demandante: Yamile Riveros Quiroga de esta última;
(iii) la pertenencia del actor a un grupo vulnerable; y (iv) cuál ha sido el lapso que la jurisprudencia de esta Corte ha juzgado irrazonable en casos similares al que está por resolverse», toda vez que, «en algunos casos, seis (6) meses podrían resultar suficientes para declarar la tutela improcedente; pero, en otros eventos, un término de 2 años se podría considerar razonable para ejercer la acción de tutela, ya que todo dependerá de las particularidades del caso»14. 23.
Por su parte, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, en sentencia del 5 de agosto de 2014,15 respecto al término razonable para presentar solicitudes de tutela contra providencia judicial, señaló: «[…] como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente.
Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.
La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional. […]». 2.5.2. Caso concreto 24. Yamile Riveros Quiroga acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se dejara sin efectos la sentencia proferida el 5 de septiembre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Santander, notificada el día 11 siguiente16, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 68001333300720160022602. 25.
Al respecto, de la información que antecede es procedente concluir que la demandante acudió ante el juez constitucional (19 de marzo de 2025) después de haber transcurrido más de 6 meses de estar ejecutoriado el pronunciamiento que puso fin al proceso, razón por la cual no se cumple con el requisito de inmediatez. 26. Sin perjuicio de lo anterior, se recuerda que el juez de tutela debe analizar cada caso en concreto para establecer si existen circunstancias especiales que justifiquen el actuar tardío del demandante.
Dicho ello, se observa que en el asunto bajo estudio no se allegó prueba ni se alegaron argumentos de que la tardanza acreditada estuvo supeditada a un hecho de especial consideración que permita desconocer la regla general fijada por la jurisprudencia constitucional, de manera 14 Corte Constitucional, Sentencia T-328 de 2010. 15 Expediente 110010315000201202201 01 (IJ), Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A., M.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez 16 Ver índice 40 de Samai en el expediente contencioso-administrativo 68001333300720160022602 8 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01680-00 Demandante: Yamile Riveros Quiroga excepcional, pues, se insiste, la solicitud de amparo es «un remedio de aplicación urgente que demanda una protección efectiva y actual de los derechos invocados»17. 3.
Conclusión 27. De tal manera, se advierte que no se satisface el requisito de procedencia general de la inmediatez, en consecuencia, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo presentada por Yamile Riveros Quiroga contra el Tribunal Administrativo de Santander. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Negar la solicitud de desvinculación de la Contraloría General de Santander, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Declarar improcedente la solicitud de tutela presentada por Yamile Riveros Quiroga contra el Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Tercero. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Cuarto. Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente JAVD/LXRR Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 17 Corte Constitucional, Sentencia SU-391 de 2016.