1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., primero (1) de abril de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2022-00575-00 Accionante: Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y de la Juventud - IDIPRON Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – Improcedencia / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - La parte demandante pretende reabrir el debate jurídico y probatorio al no estar de acuerdo con lo decidido por el juez natural / CARGA ARGUMENTATIVA – no se cumple este requisito.

Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del recurso de amparo constitucional formulado por el Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y de la Juventud contra el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 20 de enero de 2022, el Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y de la Juventud -IDIPRON, a través de apoderado judicial, interpuso demanda de tutela contra el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados, al proferir el fallo de 8 de septiembre de 20212, dentro del proceso de controversias contractuales (rad. 25000-23-26-000- 2015-00428-01) que promovió la Corporación Gestión y Desarrollo en su contra. 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Providencia notificada el 30 de septiembre de 2021, acorde con la información consignada en la página web de consulta de procesos de la Rama Judicial.

Ver: https://procesos.ramajudicial.gov.co/procesoscs/ConsultaJusticias21.aspx?EntryId=Hsl%2fSnMJ2uzUUUqdFm oKz%2bPjVPU%3d Radicación: 11001-03-15-000-2022-00575-00 Accionante: Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y de la Juventud - IDIPRON Accionado:Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 2.- Según se ilustra en la demanda, las pretensiones en ella contenidas se contraen a lo siguiente3: <<1.

TUTELAR los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO y al ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, del INSTITUTO DISTRITAL PARA LA PROTECCIÓN DE LA NIÑEZ Y LA JUVENTUD “IDIPRON” y vulnerados por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ.

2. DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida por la CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B, consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ el ocho (8) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), que revocó la providencia dictada por La Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 26 de abril de 2017. 3.

ORDENA R al CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓB B consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ, emitir fallo garantizando en debida forma la normatividad aplicable, las decisiones tomadas por la Jurisdicción Contencioso – Administrativa y garantizando en debida forma los derechos fundamentales al Debido proceso y el Derecho de Defensa y contradicción del INSTITUTO DISTRITAL PARA LA PROTECCIÓN DE LA NIÑEZ Y LA JUVENTUD “IDIPRON”>>4 (Negrillas y subraya propias del texto original). 3.- Entre los presupuestos de orden fáctico que respaldan la protección invocada con base en el artículo 86 Superior, de las pruebas allegadas y de lo expuesto por el accionante se tiene, que5: 3.1.- Entre el IDIPRON y la Corporación Gestión y Desarrollo, se suscribió el Convenio de Asociación No. 1626 de 2011, que tenía como propósito planear, desarrollar y ejecutar conjuntamente el programa de inserción laboral y resocialización de jóvenes beneficiarios de IDIPRON, el cual fue ejecutado durante el periodo comprendido entre el 4 de marzo de 2011 y el 4 de enero de 2012. 3.2.- En ejecución del Convenio, IDIPRON se obligó a pagar a la Corporación Gestión y Desarrollo para que realizara actividades de capacitación, vinculación de personal y adquisición de materiales para la inserción laboral de los jóvenes en condición de desprotección que eran beneficiarios del instituto estatal, en trabajos de construcción de espacio público en la ciudad de Bogotá. 3.3.- En el Informe Final de Supervisión de fecha 29 de junio de 2012, la supervisora del contrato de IDIPRON, dio cuenta del cumplimiento de las obligaciones a cargo de la Corporación Gestión y Desarrollo y reconoció como total de pagos pendientes 3 Expediente digital, folios 6 y 7 del escrito de la demanda. 4 Expediente digital, folio 6 del escrito de demanda. 5 Expediente digital, folios 1 al 6 del escrito de demanda.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-00575-00 Accionante: Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y de la Juventud - IDIPRON Accionado:Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 a favor de dicha entidad la suma de $2.181.944.983. En tal sentido, el Director Administrativo y Financiero de IDIPRON, revisó los Informes de Interventoría y los remitió al Director de la institución distrital para que procediera a la liquidación pertinente, con fundamento en dicho informe y sus anexos. 3.4.- El 29 de octubre de 2012, se realizó acta de liquidación bilateral del Convenio de Asociación 1626 de 2012, la cual fue objeto de salvedades por parte de la Corporación Gestión y Desarrollo, que dejó expresa constancia de la existencia de saldos insolutos y no pagados por concepto de servicios de capacitación y materiales necesarios para la formación e inserción laboral, recibidos a entera satisfacción por la supervisión del contrato por parte de IDIPRON. 3.5.- Lo anterior, dado que el IDIPRON procedió al pago de $494.913.082 por concepto de materiales necesarios para las actividades de formación e inserción laboral, pese a que el informe de supervisión reconocía un pago total de $2.181.944.983. 3.6.- Por lo anterior, el 30 de enero de 2015, la Corporación Gestión y Desarrollo presentó demanda en ejercicio del medio de controversias contractuales en contra del IDIPRON, con el objeto de que se liquidara el Convenio de Asociación No. 1626 de 2011, en los aspectos que fueron objeto de salvedad en el acta de liquidación bilateral del 29 de octubre de 2012, esto es, “El no desembolso de la suma de $1.448.603.567, por servicios de capacitación prestados directamente G&D en el componente educativo [y] el no desembolso de la suma de $238.428.334, correspondiente al rubro de materiales necesarios para la formación e inserción laboral”, así como para que se declarara la nulidad parcial de la misma y se procediera a condenarlas al pago de las sumas adeudadas a favor de la entidad demandante por la ejecución debida del referido Convenio. 3.7.- En primera instancia, la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, profirió sentencia el 26 de abril de 2017, negando las pretensiones de la demanda, al considerar que, al haberse suscrito acta de liquidación bilateral del Convenio, esta constituía acto definitivo de cruce de cuentas contractuales.

Seguidamente, en lo atinente al estudio de la nulidad del acta de liquidación bilateral, indicó que, este pacto negocial supone un acuerdo de voluntades, pues son las partes las que establecen los términos como finaliza la relación contractual, por lo que, acorde con la jurisprudencia del Consejo de Estado, solo se podría pretender la nulidad por la ocurrencia de algún vicio que afectara su validez, pero al no haberse alegado alguno, dicha instancia judicial consideró que estaba impedida para realizar pronunciamiento alguno. 3.7.1.- A continuación, señaló que, no reconocería ninguno de los valores pretendidos por la parte actora, dado que: i) solicita el pago de $1.448.603.567 por concepto de servicios de capacitación prestados, pero de la lectura del Convenio se Radicación: 11001-03-15-000-2022-00575-00 Accionante: Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y de la Juventud - IDIPRON Accionado:Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 advierte que estas actividades tenían un valor destinado de $250.000.000, así específico que “no existe prueba que demuestre que el convenio en este aspecto fue modificado, es decir, que el valor del contrato, o el valor destinado a la actividad hubiera sido adicionada 6”, aunado a que del material probatorio obrante en el plenario, no es posible concluir que efectivamente la Corporación hubiera ejecutado ese mayor valor alegado, pues si bien se dejó la salvedad en dicho sentido, ni siquiera logró demostrar que efectivamente ejecutó el valor adicional que ahora reclama, ii) a igual conclusión llegó respecto de la pretensión relacionada con el presunto no desembolso de la suma de $238.428.567 por materiales necesarios para la formación e inserción laboral.

Lo anterior, con base en los siguientes argumentos: “En ese orden de ideas, al demandante le asistía el deber de comprobar que la administración lo conminó a ejecutar los servicios ahora reclamados, o por lo menos demostrar que los mismos, contaban con todo el sustento contractual y las formalidades que la ley exige para ello, por lo que se considera que fue el contratista quien decidió asumirlos voluntariamente.

Por esta razón, la solicitud del reconocimiento de esos conceptos adicionales no está llamada a prosperar pues siendo el contrato ley para las partes, el contratista solamente está obligado a hacer lo que las cláusulas del convenio disponen, y en caso de ejecución de actividades no contenidas en el mismo, o que superaban el estimativo contractual demostrar que se realizaron las modificaciones o adiciones necesarias para poder ejecutarlas, ello es así dadas las formalidades que reviste el contrato estatal.

En conclusión, para esta colegiatura no se aportaron los elementos de juicio suficientes que den certeza de que la liquidación hubiera presentado un desface por el monto que ahora alega el demandante y no se probó que este hubiera ejecutado el valor adicional que ahora reclama”.7. 3.8.- Inconforme con la anterior decisión, la Corporación Gestión y Desarrollo presentó recurso de apelación, en el que indicó que la sentencia del Tribunal partía de la errónea convicción de que lo que estaba reclamando la parte demandante era el pago de valores adicionales correspondientes a un convenio modificatorio al contrato inicial, cuando lo que realmente se reclama es un valor contemplado en el mismo Convenio, resaltando su objeto.

Además, que, en la cláusula cuarta, se pactó el valor del convenio en la suma de quince mil millones de pesos, valor dentro del cual se encuentran incluidos todos los costos directos e indirectos, impuestos, contribuciones y cualquier obligación tributaria a que este pueda estar sujeto. A su turno, mencionó que, en la cláusula quinta al hablarse de formas de pago, se previó en el parágrafo que: “de cualquier manera las partes podrán hacer modificaciones a 6 Expediente digital, folio 25 de la sentencia de 26 de abril de 2017, disponible en el aplicativo SAMAI. 7 Ídem.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-00575-00 Accionante: Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y de la Juventud - IDIPRON Accionado:Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 la proyección de los aportes teniendo en cuenta las necesidades de ejecución y flujo… del proyecto”. 3.8.1.- Así, con respecto a dicha cláusula contractual, mencionó que se ejecutaron las siguientes acciones: i) respecto del componente de ejecución de trabajos en espacio público y compra de materiales (tema de discusión de la demanda), mes a mes se presentaron planes de compra que señalaban los requerimientos de materiales para obra, mano de obra requerida y dirección, en función de la planeación de intervención de espacio público entregada por el IDU al IDIPRON, ii) respecto del componente educativo, la Corporación realizó diagnóstico que contiene perfiles educativos de los jóvenes remitidos, y propuso un programa de habilitación de competencias laborales acorde con ese perfil y necesidades específicas, programa presentado el 19 de abril de 2011 y aprobado por el IDIPRON el 23 de junio de 2011.

Por lo anterior, considera que se probó que los costos de las actividades educativas estaban en el presupuesto del Convenio, registro presupuestal No. 2011003555. Además, que al ser el eje central del Convenio, las partes mes a mes, en el caso de los componentes de mejoramiento del espacio, mano de obra y materiales para la obra, hacían plan de compras para fijar el valor necesario en cada periodicidad, trayendo a colación nuevamente lo dispuesto en la cláusula 5 del Convenio y resaltando que dicha acta mediante la cual se aprobó el proyecto educativo no fue tachada de falsa por el IDIPRON, sino que también fue aportada por aquel al litigio, al igual que el Informe de Interventoría, en el cual se describe con precisión el programa educativo y la verificación de cumplimiento de todas y cada una de las actividades allí planteadas.

Sobre esto último, expuso que en la ampliación del informe de interventoría constaba que el valor reconocido y pagado no correspondía con las actividades pactadas por las partes, resaltando el siguiente apartado: “tanto en el informe de interventoría que presenté el pasado 29 de junio como en la mayor explicación contenida en el presente documento, esta interventoría recomienda limitar el valor pendiente de pago a reconocer a G&D, a las sumas señaladas en el cuadro anterior, es decir a un total de $1.698.603, dado que tiene como soporte, el acuerdo entre las partes plasmado en actas del 19 de abril de 2011 y 23 de junio del mismo año, así como en el Otro Sí No. 2 y además por corresponder a las actividades acordadas por las partes y a los cupos de capacitación pactados en dichas actas, precisándose que el número de inscritos o matriculados superó el número de cupos pactados sin que G&D hubiera solicitado la modificación en ese aspecto o reclamado esa mayor cobertura por lo que se recomienda no reconocer a G&D valor adicional por ello”8. 8 Expediente digital, folio 187 del Cuaderno Principal dentro del expediente No. 25000-23-26-000-2015-00428- 01.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-00575-00 Accionante: Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y de la Juventud - IDIPRON Accionado:Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 3.8.2.- Por ende, consideró erróneo el análisis efectuado por el Tribunal al considerar que no hubo prueba de que la Corporación hubiera ejecutado ese mayor valor alegado, ignorando que, tratándose de convenios cuyo objeto es la prestación de un servicio de una entidad a otra, la carga de la prueba de quien pretende el pago de las sumas adeudadas, recae sobre la demostración de la efectiva prestación del servicio, citando para el efecto lo dispuesto por el Consejo de Estado en fallo de 26 de junio de 2014.

Rad. 27390. En consecuencia, citó las siguientes piezas procesales como elementos que demostraban que se prestó el servicio de capacitación en el componente educativo y ejecutó los materiales necesarios para la formación e inserción laboral, a partir de lo cual se sigue la obligación de IDIPRON de hacer el pago correspondiente acorde a lo pactado: i) Acta de ejecución del Convenio 1626 de 2011 y anexos, ii) Acta de ejecución del Convenio 1626 del 23 de junio de 2011 y anexos, iii) Informe Final de Supervisión de fecha 29 de junio de 2012 y su posterior explicación de fecha 24 de julio de 2012, iv) DVD con el Documental IDIPRON, el cual muestra cómo se llevó a cabo el componente educativo, v) Informe Final del Área Educativa y Social, vi) Cierre Financiero del Proyecto, vii) Fichas de inscripción o matrícula de jóvenes, y viii) listado de jóvenes. 3.8.3.- A su turno, afirmó que suponiendo que la hipótesis del Tribunal fuese cierta y que lo que la parte demandante está alegando es el pago de un mayor valor proveniente de una modificación al convenio inicial, es de destacar que la Corporación tendría derecho al pago de esas sumas, puesto que, esta supuesta modificación cumpliría con los requisitos previstos en el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, según el cual, los contratos estatales se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y esto se eleve a escrito, y en el presente asunto, esto se cumple con las actas de 19 de abril y 23 de junio de 2011, en las cuales, se estableció el objeto del convenio y la contraprestación a recibir, documentos elevados a escrito y suscritos por el representante legal tanto de IDIPRON como de la parte demandante. 3.8.4.- Finalmente, arguyó que la sentencia del Tribunal desconoció que, aunque el acta de liquidación del convenio 1626 de 2011 fue bilateral, existieron salvedades concretas que podían ser objeto de liquidación unilateral, ignorando a su vez lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, según el cual, los contratistas del Estado tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento, la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo.

Igualmente, sostuvo que se desconoció que la nulidad del acta de liquidación podía ser declarada de oficio. 3.9.- El Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, en fallo del 8 de septiembre de 2021, revocó parcialmente la decisión del A quo y declaró que el IDIPRON incumplió el Convenio de Colaboración No. 1626 de 2011, al no reconocer y pagar a la Corporación demandante el aporte total por las actividades de Radicación: 11001-03-15-000-2022-00575-00 Accionante: Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y de la Juventud - IDIPRON Accionado:Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 capacitación, por lo que condenó a la entidad estatal a pagarle a la actora la suma de $1.925.985.296,88. 4.

Como fundamento de derecho de su pretensión de amparo, indica el solicitante que la autoridad judicial accionada incurrió, en: (i) defecto fáctico, por valoración defectuosa del material probatorio disponible; y (ii) desconocimiento del precedente judicial. 4.1. En relación al defecto fáctico aduce que: La entidad accionada dio pleno valor probatorio al acta de 23 de junio de 2011, concluyendo contrariamente al juez de primera instancia “sin ningún tipo de análisis ni justificación alguna”, que ella modificó el Convenio No. 1626 de 2011 en lo relacionado con el monto de los aportes comprometidos por el IDIPRON.

En este sentido, alegó que, el Ad quem no tuvo en cuenta que la modificación de los contratos estatales, sin importar su modalidad, debe cumplir con ciertos requisitos, acorde a lo dispuesto en la Ley 80 de 1993, y, por ende, erróneamente dio valor a un acta “que no reúne, ni reunió los requisitos para modificar el convenio inicial”. Lo anterior, en razón a que, más allá de la cláusula excepcional de modificación unilateral y los límites cuantitativos para el contrato adicional, “no existe un desarrollo legal o reglamentario sobre las reglas aplicables a la modificación del contrato estatal”, por lo que, han sido los aportes de la jurisprudencia y de la doctrina comparada, los que, a su juicio, han permitido estructurar los límites y requisitos de la modificación que deben ser respetados por la entidad contratante, en especial cuando el contrato está precedido de un proceso de selección o de elegibilidad, siendo uno de estos que la posibilidad de modificar el contrato solo puede ejercerse durante su vigencia, “así se trate de una simple prórroga del plazo”.

Igualmente, refiere que, los contratos estatales, salvo disposición legal, son solemnes, es decir, requieren ser elevados a escrito en el que quede plasmado el acuerdo de voluntades de los contratantes, por lo que, “no resulta viable para el contratista exigir o reclamar reconocimiento económico alguno de carácter contractual, que no esté amparado en la existencia del contrato escrito, como requisito “ab substantiam actus”, citando para el efecto los artículos 30 y 40 de la Ley 80 de 1993 que, según la parte actora, establecen que el simple consentimiento de las partes no es suficiente para perfeccionar la modificación de un contrato estatal, pues si el contrato principal es solemne, también deberán serlo los modificatorios o adicionales.

Con todo, aseveró que, “las eventuales reclamaciones contractuales que pueda presentar un particular sobre prestaciones realizadas sin la previa modificación de este, están llamadas al fracaso, pues la administración no puede reconocer Radicación: 11001-03-15-000-2022-00575-00 Accionante: Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y de la Juventud - IDIPRON Accionado:Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 8 situaciones de hecho u obligaciones dinerarias con cargo a un contrato que estipula obligaciones distintas”9. 4.2.- En relación con el desconocimiento del precedente judicial: La Sala advierte que a folios 11 y 12 del escrito de demanda, la parte actora hace referencia a fallos de la Sección Tercera del Consejo de Estado que señalan que (i) las modificaciones a un contrato estatal deben hacerse en vigencia de este, (ii) la solemnidad que debe seguir el acuerdo modificatorio y, (iii) que nadie puede exigir más de lo acordado en un negocio jurídico, ni entregar menos de lo pactado, sin citar expresamente las providencias respecto de las cuales extrajo dichos apartes.

Además, citó lo dispuesto por el Consejo de Estado, en sentencia 2015-00031, sobre la motivación que debe tener un acto modificatorio del contrato y que, como tal, esta no es una facultad discrecional, cuyo ejercicio depende de criterios de mera conveniencia o de utilidad para la entidad estatal o el contratista, pues solo procederá por virtud del interés general.

Y, consecuentemente, afirma que, si bien es posible que las partes hayan establecido la ejecución de determinadas actividades, mediante el acta de 23 de junio de 2011, lo cierto es que ese documento “no siguió los requisitos y formalidades señaladas en la Ley 80 de 1993 y que debían ser observados para cualquier modificación que quisiera realizarse sobre el Convenio suscrito y por ende no se puede, como lo hace la sentencia de segunda instancia, reconocer a tal documento calidades que por Ley no posee”.

A su turno, refiere que, de acuerdo con el acervo probatorio y la jurisprudencia en cita, en el caso concreto no existió una modificación que adicionara las actividades a cargo del contratista y/o modificara el valor pactado inicialmente que justifique las actividades por la Corporación y cree en cabeza de la entidad distrital la obligación contractual de realizar su pago.

Así, menciona que el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012 dentro del radicado No. 73001- 23-31-000-2000-03075-01 (24897), unificó su jurisprudencia respecto a casos relacionados con posibles enriquecimientos sin justa causa, en los que los contratistas, sin existir un vínculo jurídico válido, prestaban bienes y/o servicios a favor de la Administración. En dicho fallo, según la entidad accionante, se especificó que, si bien era posible en determinados casos reconocer las actividades ejecutadas por los contratistas, aun cuando no existía un contrato que cumpliera con las solemnidades señaladas por la Ley, esto se daba excepcionalmente.

En consecuencia, en el referido fallo se menciona que por regla general el principio de enriquecimiento sin causa y la actio in rem verso, no pueden ser invocados para reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal. 9 Expediente digital, folio 12 del escrito de demanda.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-00575-00 Accionante: Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y de la Juventud - IDIPRON Accionado:Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 9 Con todo, aclara que, si bien para la fecha de suscripción del contrato y de la ejecución de las actividades el anterior fallo no había sido proferido, sí existía la teoría de los “hechos cumplidos” e incluso el Consejo de Estado había señalado que para la procedencia del enriquecimiento sin justa causa era necesario el cumplimiento de ciertos requisitos y “la presencia de situaciones de hecho específicas” 10.

Por ello, alegó que si bien puede reconocerse que en tanto la Corporación prestó sus servicios a favor de la población a cargo del IDIPRON debe existir el pago de una contraprestación, “es importante que se tenga en cuenta que el contratista decidió ejecutar actividades aun conociendo que no existía una adición o modificación contractual que lo facultara para ello y por tanto, el monto a reconocer debe ser proporcional a la culpa que este tuvo en la omisión presentada” 11, conclusión a la que llegó el Consejo de Estado en fallo del 22 de julio de 2009, Expediente No. 35026, al determinar que el enriquecimiento sin justa causa se genera por la concurrencia de acciones u omisiones provenientes de los dos sujetos contractuales, como ocurre, por ejemplo, cuando a pesar de que el contrato no es ejecutable por la falta de alguno de los requisitos que condicionan su ejecución, el particular ejecuta prestaciones con el asentimiento de la entidad, “en la confianza de que prontamente todo se regularizará”.

Acorde con lo anteriormente expuesto, concluyó la entidad demandante que, en el fallo de segunda instancia, no se tuvo en cuenta la responsabilidad del contratista de haber ejecutado labores sin contar con un documento contractual que válidamente lo respaldara, así como tampoco analizó la falta de una modificación contractual que contara con las solemnidades exigidas legalmente y frente a las cuales fuera posible exigir el pago por las labores realizadas.

B. Trámite procesal y contestación de la demanda 5.- El 10 de febrero de 2022, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela interpuesta por el IDIPRON, notificando de su presentación a la autoridad judicial demandada, y vinculó a la Corporación Gestión y Desarrollo como tercero interesado en las resultas del proceso. 5.1.- Igualmente, requirió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección B para que remitiera, en calidad de préstamo, el expediente identificado con el radicado No. 25000-23-26-000-2015-00428-00. 6.- El Magistrado Martín Bermúdez Muñoz, ponente de la decisión objeto de demanda, manifestó que no participaría “en la acción de tutela de la referencia como parte ni como tercero y [acataría] estrictamente las disposiciones que se adopten en ella”12. 10 Expediente digital, folio 14 del escrito de demanda. 11 Expediente digital, folio 15 del escrito de demanda. 12 Expediente digital, intervención contenida en 1 folio.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-00575-00 Accionante: Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y de la Juventud - IDIPRON Accionado:Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 10 7.- El 2 de marzo de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, remitió el expediente identificado con el radicado No. 25000-23-26-000-2015-00428-00, sin pronunciarse respecto de la acción de tutela13. 8.- La Corporación Gestión y Desarrollo, guardó silencio.

II. C O N S I D E R A C I O N E S C. De la acción de tutela contra providencias judiciales 9.- La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo del 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales14. 9.1.- Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia del mecanismo de amparo constitucional contra providencias judiciales y reiteró que dicha acción es apenas un instrumento de carácter residual y subsidiario para la protección de los derechos fundamentales, tal y como lo señala el artículo 86 Superior15. 9.2.- Así entonces, esta Corporación no ha vacilado en reiterar que los requisitos generales alusivos a la procedencia formal del mecanismo tuitivo de los derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados son los siguientes16: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. - Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de inmediatez. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. 13 Expediente disponible en el aplicativo SAMAI. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp.

No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336-00 (AC). Radicación: 11001-03-15-000-2022-00575-00 Accionante: Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y de la Juventud - IDIPRON Accionado:Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 11 - Que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible; y, - Que no se trate de sentencias de tutela. 9.3.- Ahora bien, interesa destacar que la relevancia constitucional, como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, supone la presentación de un conflicto que trascienda las discusiones legales ante el juez constitucional.

Bien es sabido que el ámbito de los derechos fundamentales tiene un efecto irradiador en el ordenamiento, de tal suerte que, en la práctica, no existen temas jurídicos que no puedan relacionarse con un derecho constitucional17. En tal virtud, no basta con que el actor afirme que una determinada providencia judicial transgrede derechos fundamentales para dar por cumplido dicho requisito, sino que este debe estructurar una fundamentación clara y suficiente en torno a la necesidad de la intervención del juez de tutela con el propósito de hacer cesar la presunta infracción de los derechos fundamentales invocados. 9.4.- Lo anterior, comoquiera que con dicho requisito se persiguen al menos tres finalidades: (i) preservar los principios de autonomía e independencia judicial de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional18 y, en ese sentido, evitar que la acción de tutela se utilice para debatir asuntos de mera legalidad 19;

(ii) restringir el ejercicio del recurso de amparo a cuestiones con clara y marcada relevancia desde la óptica constitucional por afectar derechos fundamentales20; e (iii) impedir que la interposición de la acción de tutela se transmute en una instancia o 17 Sentencia T-079 de 2010 de la Corte Constitucional. 18 Con relación a este aspecto, se indica en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005), lo siguiente: “En este sentido es muy importante reiterar que la acción de tutela no puede ser un mecanismo que sirva para que el juez constitucional pueda desplazar al juez ordinario en la decisión de la respectiva causa.

En efecto, por esta vía no puede el juez de tutela convertirse en el máximo intérprete del derecho legislado ni suplantar al juez natural en su función esencial como juez de instancia. Lo que sin embargo sí habilita la tutela es la vigilancia de la aplicación judicial al caso concreto de los derechos fundamentales pertinentes y, en especial, del derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia”. 19 Estos son de competencia exclusiva de los jueces que integran las demás jurisdicciones distintas a la constitucional; por tanto, la competencia del juez de tutela se limita a aquellos casos en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales.

Tal como se ha reiterado en la jurisprudencia constitucional, “la definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional”. Cfr, Sentencias T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-610 de 2009, T- 896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de 2012, T-543 de 2012, T-1061 de 2012, T-931 de 2013, T- 182 de 2014 y T-406 de 2014 de la Corte Constitucional. 20 Tal como lo consideró la Sala Plena, en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005), “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra.

No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien luego de haber pasado por un proceso judicial se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente -es decir segura y en condiciones de igualdad- de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-00575-00 Accionante: Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y de la Juventud - IDIPRON Accionado:Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 12 recurso adicional para controvertir las decisiones de las autoridades jurisdiccionales21. 9.5.- A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha decantado la jurisprudencia constitucional a partir de la Sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, hacen relación a los denominados defectos materiales, identificados y definidos como las fuentes de vulneración de derechos fundamentales22: (i) orgánico;

(ii) sustantivo; (iii) procedimental; (iv) fáctico; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. 9.6.- En resumidas cuentas, los criterios generales y específicos de procedencia suponen pautas metodológicas que limitan la competencia del juez constitucional al abordar el escrutinio de una acción de tutela promovida en contra de una providencia judicial.

Tanto unos como otros confluyen en el propósito de realizar el mandato de efectividad de los derechos fundamentales en un escenario de respeto por el valor de la cosa juzgada, la garantía de seguridad jurídica y los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial. De ahí que la autoridad judicial a cargo de esta labor carezca de competencia para reemplazar al juez de la causa en la interpretación del derecho legislado o en la evaluación detenida de las pruebas del caso o para imponer su criterio en debates de orden legal que corresponden a otras autoridades judiciales, ya que su rol “se reduce a asegurar de manera residual y excepcional la protección de los derechos fundamentales en los trámites judiciales”23. 9.7.- Igualmente, conviene apuntar que cuando se controvierte una providencia judicial dictada por una alta Corporación como la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado, como ocurre en el presente caso, la propia Corte Constitucional ha sido enfática en precisar que la procedencia de la acción de tutela es aún mucho más restrictiva, pues supone la acreditación de un requisito adicional “en atención a que los aludidos organismos judiciales son los llamados a definir y unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones”24.

En este sentido, ha puesto de presente que, además de verificarse el cabal cumplimiento de los presupuestos generales y específicos de procedibilidad del recurso de amparo constitucional formulado contra la respectiva providencia judicial, debe evidenciarse “la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del 21 En este sentido, la Corte ha exigido que, “teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental”.

Cfr. Sentencia T-102 de 2006 de la Corte Constitucional. 22 Es de anotar que la jurisprudencia constitucional en torno a las vías de hecho evolucionó para comprender situaciones que no despojaban a la providencia de su condición de tal, pero que aún llevaban a un desconocimiento de derechos fundamentales, por lo cual se cambió el vocablo de vía de hecho por causal específica de procedibilidad.

Cfr. Sentencias T-774 de 2004 y T-453 de 2005 de la Corte Constitucional. 23 Sentencia T-297 de 2020 de la Corte Constitucional. 24 Sentencia SU-050 de 2018 de la Corte Constitucional. Radicación: 11001-03-15-000-2022-00575-00 Accionante: Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y de la Juventud - IDIPRON Accionado:Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 13 juez constitucional”25, esto es, “cuando la decisión riña de manera abierta con la Constitución y se torne definitivamente incompatible con el alcance y límites de los derechos fundamentales que han sido desarrollados por la jurisprudencia constitucional” 26, pues en otras circunstancias, “los principios de autonomía e independencia judicial y, especialmente, la condición de órganos supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias, aun cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión”27. 9.8.- Precisado lo anterior, le corresponde la Sala verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que, una vez superado ese escrutinio formal, pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos específicos arriba mencionados, los cuales también deben ser adecuadamente formulados por el interesado28, sin perjuicio, además, de la necesaria comprobación del presupuesto adicional exigido por la jurisprudencia constitucional al tratarse de una acción de tutela incoada en contra de una decisión judicial proferida por una alta Corporación. D. Análisis del caso concreto 10.- De acuerdo con los hechos expuestos, le corresponde a Sala determinar si en este caso se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial con el requisito de relevancia constitucional.

De encontrar satisfecho este último requisito, la Sala procederá a abordar los demás criterios de procedibilidad para establecer si el Consejo de Estado Sección Tercera, Subsección B, incurrió en alguno de los defectos señalados por la entidad accionante y si, en efecto, estos tienen una incidencia directa en la decisión judicial objeto de estudio.

En caso de superar el análisis propuesto, la Sala establecerá si es necesario adoptar medidas de protección para garantizar la protección efectiva de los derechos invocados. E. Estudio sobre el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales 25 Sentencias SU-917 de 2010, SU-050 de 2017 y SU-573 de 2017 de la Corte Constitucional. 26 Sentencia SU-397 de 2019 de la Corte Constitucional. 27 Sentencia SU-072 de 2018 de la Corte Constitucional. 28 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016 00134-01;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. 2016- 02568-01; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de noviembre de 2016, entre otras. Cfr. Sentencias de la Corte Constitucional SU-556 de 2016, SU-542 de 2016 y SU-490 de 2016.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-00575-00 Accionante: Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y de la Juventud - IDIPRON Accionado:Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 14 11. Sobre la relevancia constitucional del asunto, la Sala Plena del Consejo de Estado ha establecido que para determinar si una acción de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional es necesario examinar si en la práctica el asunto puesto a consideración del juez constitucional cumple con dos condiciones29: - Que el actor cumpla su carga argumentativa de motivar la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, escenario en el que no basta enunciar los derechos presuntamente vulnerados, sino que tal vulneración ha de estar justificada, esto es, desde la carga argumentativa, debe expresar con suficiencia las razones y motivos de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor frente a los derechos fundamentales de quien promueve la acción de tutela, de cara a la definición que ha adoptado el juez, encargado por mandato constitucional de definir el derecho, bajo la sacramental fórmula de administrar justicia por mandato de la Constitución y la ley.

En este caso, tal ejercicio debe permitir una acción valorativa de la justeza de la decisión, asunto que se superpone aún a la justicia que envuelve el mandato de ley en que se basa la sentencia. - Que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, en la medida en que este mecanismo constitucional fue instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir toda discrepancia que el actor tenga frente a una decisión judicial, aspecto que se vincula en perfecta armonía con el anterior elemento, en tanto la acción de tutela no se presenta como garantía para la confrontación entre la decisión del juez y la opinión, criterio, dicho y aún raciocinio de quien con la determinación contenida en la sentencia no se ve favorecido, pues sin lugar a dudas de lo que se trata es de verificar la justeza constitucional de la decisión judicial. 12.- Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala procederá exponer las razones por las cuales considera que en el caso concreto no se cumplen los dos parámetros señalados. 13.- Revisados y valorados los presupuestos sustanciales que dieron lugar a que se formulara el medio de control de controversias contractuales, las pruebas arrimadas por los extremos procesales y la decisión adoptada, no encuentra esta Sala que el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B haya transgredido los derechos fundamentales aducidos por la parte actora, así como tampoco que hubiere incurrido en los defectos que se le atribuye.

Ciertamente, una revisión de los planteamientos expuestos en la demanda de tutela permite advertir que su propósito es convertir el mecanismo de amparo constitucional en una instancia adicional o complementaria al litigio contencioso administrativo tramitado y concluido, al pretender reabrir un debate ya zanjado por el juez natural de la causa por no estar 29 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Radicación: 11001-03-15-000-2022-00575-00 Accionante: Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y de la Juventud - IDIPRON Accionado:Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 15 de acuerdo con la decisión de negar las pretensiones de la demanda de reparación directa. 14.

En relación con el defecto fáctico, el demandante plantea que la autoridad judicial accionada (i) dio pleno valor al acta de 23 de junio de 2011 y, sin justificación alguna, determinó que aquella había constituido una modificación al Convenio No. 1626 de 2011 en lo relacionado con el monto de los aportes comprometidos por el IDIPRON, en desconocimiento de que la modificación de los contratos estatales, sin importar su modalidad, debe cumplir con ciertos requisitos, acorde a lo dispuesto en la Ley 80 de 1993, (ii) no tuvo en cuenta que según los artículos 30 y 40 de la referida Ley 80 de 1993, el simple consentimiento de las partes no es suficiente para perfeccionar la modificación de un contrato estatal, pues si el contrato principal es solemne, también deberán serlo los modificatorios o adicionales, y (iii) como consecuencia de lo anterior, no tuvo en cuenta la responsabilidad del contratista de haber ejecutado labores sin contar con un documento contractual que válidamente lo respaldara. 15.

Como se puede apreciar, el principal argumento de la parte accionante para endilgar a la autoridad judicial demandada la ocurrencia de un defecto fáctico en el fallo de 8 de septiembre de 2021 es que, teniendo en cuenta que el Convenio No. 1626 de 2011 es un contrato estatal, se desconoció que este se rige por lo dispuesto en la Ley 80 de 1993, y, por ende, solo podía ser modificado cumpliéndose ciertas solemnidades, establecidas en dicho estatuto contractual.

Este argumento fue alegado por la parte actora en la respuesta dada a la demanda de controversias contractuales, en los siguientes términos: <<AL PRIMERO: (…) Es cierto que dicho Convenio fue suscrito entre las partes EL DÍA 2 DE MARZO DE 2011, cuyo objeto se estipuló de la siguiente manera: “Aunar recursos técnicos, pedagógicos, humanos, físicos, administrativos y económicos para el desarrollo de las actividades propias del Convenio Interadministrativo IDU – IDIPRON No. 022 de 2009 y demás convenios que hacen parte del Proyecto de Inversión 4021 “Generación de Ingresos y Oportunidades como Herramienta de Recuperación para Juventud en alta vulnerabilidad”, a través del establecimiento de una alianza estratégica que coadyuve en la realización de las tareas conexas para apoyas las políticas de protección y resocialización… Este convenio solo tuvo dos modificaciones, que constan en dos “OTRO SI”, el primero de los cuales solo se ocupa de establecer que una cuenta bancaria que inicialmente debía tener manejo conjunto entre las partes, solo lo sería por la demandante y que fue suscrito el 8 de marzo de 2011; mientras el segundo de fecha 1 de septiembre trata sobre una transferencia de recursos HASTA POR $4.500´000.000; debido a situaciones presentadas con el IDU en el Convenio 022 de 2009, referido en el Objeto.

(…) De otra parte, en nuestro sistema jurídico resulta inaceptable que un Convenio haya podido ser modificado mediante un Acta sin firmas de aprobación de su contenido, aunado al errado concepto de quien fungía como Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del IDIPRON, desconociendo de un tajo toda la normatividad en materia de contratos, esto es, la Ley 80 de 2003 (sic) y demás disposiciones concordantes y complementarias.

(…) Radicación: 11001-03-15-000-2022-00575-00 Accionante: Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y de la Juventud - IDIPRON Accionado:Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 16 2.- NO PODER MODIFICARSE UN CONVENIO O CONTRATO ESTATAL MEDIANTE ACTAS, MENOS AUN NO SUSCRITAS NI APROBADAS Pareciera como si la demandante pretendiera sacar ventaja ilegalmente de algunos documentos dándoles un alcance inexistente, para lo cual me permito repetir lo anotado en la contestación de uno de los hechos así: a) A folios 31 y 37 del traslado que se nos hizo, obra un Acta sin número, elaborada en manuscrito, con firmas en su hoja No. 2 DE LOS ASISTENTES, pero sin firmas de aprobación de lo allí consignado.

Supuestamente se consignan allí unas “CONCLUSIONES”, como se dijo, SIN FIRMAS DE APROBACIÓN POR NINGÚN LADO, MUCHO MENOS DEL DIRECTOR DEL IDIPRON, en las que se lee: “-Aprueba inicio de programa de formación técnica mediante diploma. -Se hija una meta de 120 jóvenes capacitados en el programa de formación técnica. -Se aprueba contar cada vinculación de un joven como vinculación para el cumplimiento de las metas. - Se acuerdan estrategias de formación social talleres de valores. -Se aprueba documental audiovisual. -Se aprueba realizar ajustes a las metas según jóvenes Vinculados”. b) Sobre esta supuesta “Acta” se aporta también un curioso concepto suscrito por quien fuera el jefe de la Oficina Asesora Jurídica del IDIPRON, Doctor Yair Alexander Valderrama Parra, dirigido a la supervisora y Gerente Técnica del Proyecto 4021 Lyda Fernanda Gómez, obrante a folios 212 a 215, en el que extraña y equivocadamente, se rinde un concepto de que mediante este tipo de actas se pueden modificar los convenios, lo cual resulta inaudito.

Por fortuna, en este concepto se dijo al final que como el anexo, esto es, la copia de Acta NO ERA ORIGINAL, NO TENÍA NINGUN VALOR PROBATORIO. Lo cierto es que hasta hoy JAMÁS HA APARECIDO ACTA ALGUNA SUSCRIBIENDO Y APROBANDO SEMEJANTE EXHABRUPTO JURÍDICO, es decir, que mediante un Acta se puedan modificar los Convenios. De ser así, no se entiende por qué para las modificaciones hechas en los OTRO SI 1 y 2, sí se agotó ese procedimiento, pero para esto no. Dicho en otras palabras, si fuera legal que una Convenio pudiera ser modificado a través de un Acta, no existiría los OTRO SI MODIFICATORIOS.

Parece ser, SEGÚN LA DEMANDA, QUE A ESA INEXISTENTE ACTA, NO SUSCRITA NI APROBADA, SE LE PRETENDEN DAR ALCANCES DE REFORMA O ADICIÓN DEL CONVENIO CONTRAVINIENDO TODA LA LEGISLACIÓN EN MATERIA CONTRACTUAL. (…)>>30 15.1.- Similares argumentos fueron esgrimidos por la parte actora en los alegatos de conclusión de primera31 y segunda instancia32, haciendo énfasis en esta última actuación sobre el contenido original del Convenio 1626 de 2011 y la necesidad de modificarlo mediante contrato adicional, así: 30 Expediente digital, folios 109 a 122 del Cuaderno Principal dentro del expediente con radicado No. 25000-23- 26-000-2015-00428-01 31 Expediente digital, folios 142 a 151 del Cuaderno Principal dentro del expediente con radicado No. 25000-23- 26-000-2015-00428-01 32 Expediente digital, folios 218 a 228 del Cuaderno No. 1 dentro del expediente con radicado No. 25000-23-26- 000-2015-00428-01 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00575-00 Accionante: Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y de la Juventud - IDIPRON Accionado:Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 17 <<3.

ARGUMENTOS DE LA PRIMERA INSTANCIA PARA DENEGAR LAS SUPLICAS DE LA DEMANDA Con total acierto, el Tribunal niega la totalidad de las pretensiones con los siguientes argumentos que se pueden sintetizar así: En un contrato estatal, para que se puedan reclamar valores adicionales, se requiere de la existencia de un contrato modificatorio del inicial, demostrando que ese servicio adicional se realizó y se prestó en el marco del objeto contractual.

No obstante, en el sub examine no es posible reconocer el valor pretendido por la actora, pues de la lectura del convenio solo estaba destinada la suma de 250 millones de pesos, i) SIN QUE EXISTA PRUEBA QUE ESTA SUMA HAYA SIDO MODIFICADA O ADICIONADA, CONFORME A LAS EXIGENCIAS LEGALES, ii) COMO TAMPOCO OBRA PRUEBA QUE SE MAYOR VALOR HUBIERA SIDO EJECUTADO.

Es decir, LO PACTADO POR EL CONCEPTO AQUÍ DEMANDADO FUE UNA SUMA MUY INFERIOR A LA PRETENDIDA Y ADEMÁS NO SE PROBÓ QUE LA HUBIERA EFECTUADO. Así de elemental. De ahí que el fallo concluya de manera enfática: “para esta colegiatura no se aportaron los elementos de juicio suficientes que den certeza de que la liquidación hubiera presentado un desfase por el monto que ahora alega el demandante y no se probó que este hubiera ejecutado el valor adicional que ahora reclama” (…) Y así lo hicieron, incurrieron en un grave error, porque a través de reuniones no es posible reformar ni modificar, ni adicionar, ni complementar, NI EL OBJETO NI LAS OBLIGACIONES CONTRACTUALES, como claramente se dijo y reafirmó al final de los dos “OTRO SI”, donde expresamente las partes dejaron claro que LAS DEMÁS CLÁUSULAS DEL CONVENIO NO SUFRÍAN MODIFICACIÓN ALGUNA.

En efecto, si lo que pretende es que le paguen la ejecución DE OTRAS ACTIVIDADES QUE JAMÁS SE INCLUYERON NI EN EL OBJETO DEL CONTRATO, NI EN SU ALCANCE, NI EN SUS OBLIGACIONES, entonces lo que debió haber hecho era ejercer otra Acción denominada REPARACION DIRECTA en ejercicio de la Actio in rem verso, que constituye la única vía por la que se puede reclamar el pago de servicios NO CONTEMPLADOS EN UN CONTRATO O CONVENIO ESTATAL, pero que a estas alturas ya se encuentra caducada.

Igualmente resultaría ilegal, improcedente e inaceptable el pretender, o insinuar siquiera, que el Convenio, además de los dos “OTRO SI”, podía ser modificado a través de la fotocopia de una supuesta Acta, menos aún, cuando sus presuntas conclusiones o aprobaciones no aparecen suscritas por quienes tenían la facultad y competencia para hacerlo.

(…)>>33 (Se resalta) 15.2.- Así pues, se advierte que la entidad accionante sí alegó ante el juez natural de la causa que el régimen legal que consideraba aplicable al contrato suscrito es la Ley 80 de 1993 y las solemnidades que deben seguirse para su modificación, 33 Expediente digital, folios 221 a 225 del Cuaderno No. 1 dentro del expediente con radicado No. 25000-23-26- 000-2015-00428-01 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00575-00 Accionante: Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y de la Juventud - IDIPRON Accionado:Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 18 haciendo énfasis en los dos otrosíes suscritos por las partes para denotar que solo en dichos documentos se establecieron, debidamente, cambios sobre el Convenio. 16.

Sobre el particular, el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A, en la sentencia objeto de demanda proferida el 8 de septiembre de 2021, revocó parcialmente la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 26 de abril de 2017, en razón a los siguientes argumentos: 16.1.- Empezó por señalar que si bien no se debatió la naturaleza del Convenio de Asociación No. 1626 de 2011, y en su propio texto “se estableció que su objeto era el impulso de actividades de interés general de conformidad con el artículo 355 de la Constitución”, consideró pertinente precisar que, acorde con la jurisprudencia de la Sección Tercera, este tipo de contratos deben cumplir ciertos requisitos, entre los cuales mencionó: i) deben ser celebrados por autoridades de la Rama Ejecutiva, ii) pueden ser celebrados con entidades sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, iii) tienen como objeto que la entidad contratante impulse programas y actividades de interés público desarrolladas por el particular, iv) el objeto social del particular debe estar en consonancia con el respectivo plan de desarrollo de la entidad que aporte el dinero, v) solo se permite que la entidad entregue dinero para impulsar los programas y actividades, vi) no se exige que el particular efectuar aportes a efectos de poder suscribir el contrato, pues la entidad estatal es quien le entrega los recursos para apoyar su gestión, vii) solo se permite que la entidad entregue los recursos y vigile la gestión a través de un interventor, y viii) este contrato brinda autonomía al particular, pues será este quien ejecute el programa de interés público con recursos estatales, con la limitante de que solo puede destinar el dinero para el cumplimiento del contrato. 16.2.- Así, tras analizar el contenido del Convenio 1626 de 2011, concluyó que este cumple con todos los requisitos anteriores, pues fue suscrito para impulsar actividades de capacitación e inserción laboral de los jóvenes beneficiarios del IDIPRON, acciones que dentro de su objeto social desarrollaba la entidad sin ánimo de lucro contratista, y que corresponden a un programa de interés general.

A su turno, refirió que el objeto del contrato se desarrolló de forma autónoma por el particular y los aportes de la entidad se destinaban únicamente al fomento de las actividades propias del objeto del Convenio. 16.3.- Con todo, aseveró que, se estaba ante un verdadero contrato de impulso “del artículo 355 de la Constitución, por lo que la revisión de la obligatoriedad de realización de aportes a cargo del IDIPRON [la realizaría] con base en el marco constitucional y legal que rige este tipo de contratos”34. 34 Expediente digital, folio 8 de la sentencia de 8 de septiembre de 2021.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-00575-00 Accionante: Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y de la Juventud - IDIPRON Accionado:Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 19 16.4.- Seguidamente, expuso que, en virtud de lo dispuesto en la cláusula décimo cuarta del Convenio en comento, las partes suscribieron acta de liquidación bilateral el 19 de octubre de 2012, frente a la cual la Corporación demandante hizo salvedades relacionadas con el no reconocimiento y pago de la totalidad de las actividades de capacitación adelantadas y de los materiales adquiridos para los programas de inserción laboral, salvedades que determinan la existencia de una controversia que podía ser sometida al juez del contrato y no la presencia de un vicio que afecte la validez del acta de liquidación. Por ende, afirmó que, si bien en la demanda se solicitó el reconocimiento de los valores reclamados por concepto del componente educativo y de los materiales necesarios para la formación e inserción laboral, en la apelación solo se presentan reparos sobre el reconocimiento y pago de los servicios del componente educativo, por lo cual la Sala se limitaría a estudiar dicha reclamación. 16.5.- Acto seguido, mencionó que el A quo negó el reconocimiento de los valores reclamados por servicios de capacitación basado en que el convenio solo tenía compromiso presupuestal para dicho rubro por valor de $250.000.000 y al no existir una modificación que aumentara el monto del aporte por dichas actividades, no era posible considerar que fueron adeudados por el IDIPRON.

Sobre el particular, dicha Sala refirió que obraba en el expediente el acta de 23 de junio de 201135 en la cual los representantes legales de las partes aprobaron el programa educativo, incluyendo dentro del mismo los valores correspondientes a las capacitaciones de formación laboral por $1.198.750.350, educación informal por $395.000.000, programa social por $883.543.127 e investigación y documentación por $119.963.756.

Por ende, consideró que contrario a lo manifestado por el juez de primera instancia, el Convenio No. 1626 de 2011, fue modificado en relación con el monto de los aportes comprometidos por el IDIPRON para el componente de capacitaciones. Seguidamente, explicó que, respecto de las actividades de capacitación propias del Convenio, el Informe Final de Supervisión estableció que por dicho concepto se ejecutaron actividades que implicaban un aporte de $1.650.350.350 por parte del IDIPRON, “y de la suma anterior, en la liquidación bilateral se reconocieron $250.000.000 de los cuales quedaban pendientes de pago $25.000.0000”36.

Finalmente, resaltó que, en el Informe de Supervisión y su alcance, se encuentran discriminados el número de jóvenes inscritos, capacitados y graduados de cada uno de los programas de capacitación que adelantó la Corporación, así como el valor unitario de dichos programas, con lo que se daba cuenta del cumplimiento de las actividades acordadas y programadas en el Convenio.

En este punto mencionó que 35 Cita original: Folios 79 a 83 del cuaderno de pruebas No. 2 del expediente, junto con sus anexos obrantes en folios 84 a 157 del cuaderno de pruebas No. 2 del expediente. 36 Expediente digital, folio 10 de la sentencia de 8 de septiembre de 2021. Radicación: 11001-03-15-000-2022-00575-00 Accionante: Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y de la Juventud - IDIPRON Accionado:Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 20 en CD se aportó informe de ejecución que corrobora lo dicho en el informe de supervisión referido.

Con todo, aclaró que: “Si bien el representante legal de la entidad podía separarse de lo definido en el Informe de Supervisión, ni en el acta de liquidación ni en los documentos allegados a este proceso se encuentran las razones por las cuales no se reconoció el valor total que se certificó por la supervisión como ejecutado, lo cual significa que no existe motivación para la decisión de no aceptar las sumas reconocidas por la supervisora y reclamadas por la demandante”37, y dicha falta de pago, constituyó un incumplimiento del convenio por parte del IDIPRON, por lo que condenó a la entidad al pago de lo reclamado por la Corporación contratista con respecto a los servicios educativos. 17.

Acorde con lo anterior, se reitera que, no se considera que el análisis jurídico y probatorio adelantado por el juez demandado adolezca de defecto fáctico alguno, pues tras haber señalado que el Convenio 1626 de 2011 era un contrato de asociación o impulso regulado por el artículo 355 de la Constitución, debía entenderse que se regula de forma general por el régimen privado de contratación, y no por la Ley 80 de 1993 como lo alega la parte actora, lo que hace válida la valoración dada al Acta de 23 de junio de 2011 y su alcance modificatorio del Convenio.

En consecuencia, se considera que la acción de tutela fue interpuesta para reabrir el debate jurídico dado al respecto frente al juez natural de la causa, buscando obtener una decisión favorable a sus pretensiones, acorde a su interpretación del régimen contractual aplicable. 18. De otra parte, en lo referente al desconocimiento del precedente judicial alegado por la parte actora, debe advertirse que, tal como se mencionó en los antecedentes de la presente providencia, a folios 11 y 12 la parte actora cita varios apartes jurisprudenciales sin indicar las providencias de las cuales los extrajo, con lo cual, se considera que hay falta de carga argumentativa por parte de la entidad demandante, pues es su deber señalar expresamente y de forma clara las sentencias cuyo criterio jurídico consideró desconocido por el juez demandado. 18.1.- Aunado a lo anterior, para justificar este defecto, el IDIPRON hizo mención a que, la autoridad judicial demandada desconoció lo dispuesto por el Consejo de Estado en: i) el fallo dentro del proceso “2015-00031”38 ii) la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012 dentro del radicado No. 73001-23-31-000-2000-03075- 01 (24897), y iii) la sentencia del 22 de julio de 2009, Expediente No. 35026.

Al respecto, la Sala encuentra que dado el régimen contractual aplicable a los contratos de asociación como el que suscribió el IDIPRON y la Corporación Gestión y Desarrollo, explicado previamente, las sentencias que la parte actora alega desconocidas, no se consideran aplicables al caso concreto, pues versan sobre 37 Expediente digital, folio 11 de la sentencia de 8 de septiembre de 2021. 38 Expediente digital, folio 13 del escrito de demanda.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-00575-00 Accionante: Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y de la Juventud - IDIPRON Accionado:Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 21 contratos regulados por la Ley 80 de 1993 y sobre otros asuntos que fácticamente son disímiles a la controversia planteada. 19.- Visto lo anterior, estima esta Sala que las presuntas deficiencias alegadas respecto de la decisión adoptada en sede de segunda instancia dentro del referido proceso, responden, en realidad, a una mera discrepancia valorativa sobre el resultado desfavorable que no es susceptible de admitirse como una causal de procedibilidad especial, pues siempre que se trate de interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural el llamado a fijar aquella que mejor se ajuste al caso de que se trate, conforme a los criterios de la sana crítica y en virtud de su autonomía e independencia. 20.- Cabe destacar que la jurisprudencia constitucional no ha considerado factible la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales, cuando quiera que estas se fundamentan en un determinado criterio jurídico, en una razonable interpretación de las normas que son aplicables a la causa y en una valoración adecuada de las pruebas allegadas, ya que de no ser ello así, habría una intromisión arbitraria del juez de tutela que menoscabaría de manera grave los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial, los cuales, en forma precisa, habilitan al juez para aplicar la ley sustancial y procesal39. 21.- En definitiva, la Sala estima que la decisión acusada estuvo fundada en la sana crítica, con una carga argumentativa válida y razonable, propia de la autonomía del operador judicial frente a la apreciación de las pruebas de manera conjunta, la normatividad y la jurisprudencia aplicable al caso, sin que pueda decirse que la decisión vulnera derechos fundamentales de la parte actora. 22.

Por todo lo anterior, la acción de tutela que se examina no cumple con el requisito general de relevancia constitucional, máxime, si se tiene en cuenta que su objeto es reabrir un debate tramitado y concluido en las instancias respectivas, lo que desnaturaliza su finalidad como mecanismo supletivo de protección de los derechos fundamentales.

En consecuencia, declarará la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por el IDIPRON en contra de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 23.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

F A L L A 39 Cfr. Sentencia T-1015 de 2010 de la Corte Constitucional. Radicación: 11001-03-15-000-2022-00575-00 Accionante: Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y de la Juventud - IDIPRON Accionado:Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 22 PRIMERO. - DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO. - Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. - De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE40 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 40VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.