85001233300020230008501 — Consejo de Estado

1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., trece (13) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 85001-23-33-000-2023-00085-01 (70.809) Demandante: Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas Demandados: Municipios de Monterrey, Támara, Nunchía, Tauramena, Sabanalarga, Villanueva y Maní (Casanare) Referencia: Controversias contractuales – (CPACA) Tema: Caducidad en la acción de controversias contractuales.

La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 16 de noviembre de 2023, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Casanare rechazó por caducidad la demanda de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. La demanda y las razones de hecho en las que se fundamenta 1.1. El 17 de octubre de 2023, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en ejercicio del derecho de acción, formuló demanda de controversias contractuales en contra de los municipios de Monterrey, Támara, Nunchía, Tauramena, Sabanalarga, Villanueva y Maní del departamento de Casanare, con la finalidad de: (i) obtener la liquidación judicial del convenio interadministrativo número 1497 de 2018;

(ii) que el municipio de Monterrey entregue el “informe técnico del mes de julio y agosto de 2019, más el informe final de actividades”, así como “los informes financieros correspondientes a los meses de julio de 2019 a la fecha, teniendo la obligación legal de liquidar los contratos y/o convenios de tracto sucesivo” y (iii) que el municipio de Monterrey consigne los recursos no ejecutados1. 1.2.

Como fundamentos de sus pretensiones, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas expuso lo siguiente2: 1 Índice 003, documento 1_ED_001DEMANDA(.pdf) NroActua 3, SAMAI del Tribunal Administrativo de Casanare. 2 Ibídem. Radicación: 85001-23-33-000-2023-00085-01 (70.809) Demandante: Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas Demandado: Municipios de Monterrey, Támara, Nunchía, Tauramena, Sabanalarga, Villanueva y Maní (Casanare) Referencia: Controversias contractuales 2 1.3.

El 25 de septiembre de 2018, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas suscribió con los demandados el Convenio Interadministrativo número 1497 de 2018, cuyo objeto consistió en “[a]unar esfuerzos técnicos, financieros, administrativos y operativos para poner en marcha el proyecto denominado: ‘Implementación de una estrategia integral de asistencia y atención para el restablecimiento de las capacidades productivas y de generación de ingresos de las familias víctimas de los municipios de Támara, Nunchía, Tauramena, Sabanalarga, Villanueva, Monterrey y Maní’ Contribuyendo a la restitución de los derechos que permiten la superación de la situación de vulnerabilidad de las víctimas.

Incluyendo la implementación de la medida de reparación integral individual, generando un espacio colaborativo de recuperación emocional y reconstrucción de su proyecto de vida”3. 1.4. El Convenio Interadministrativo tuvo un plazo de ejecución inicial de dos meses y veintiocho días, contados a partir del cumplimiento de los requisitos de perfeccionamiento, el cual inició el 2 de octubre de 2018, por lo que, en principio, finalizaba el 31 de diciembre de 2018; sin embargo, este acuerdo fue objeto de suspensión en dos oportunidades.

En consecuencia, su término se amplió hasta el 16 de agosto de 20194. 1.5. Culminado el periodo de ejecución del mencionado Convenio, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas procedió a realizar los actos tendientes a su liquidación; sin embargo, ello no fue posible “debido a la dificultad de completar la documentación y la devolución de los saldos no ejecutados por parte del Municipio ejecutor”5. 1.6.

Se agregó que el municipio de Monterrey: (i) incumplió con las actividades consistentes en adecuar 434 corrales desmontables para la instalación de unidades productivas en los municipios de Támara, Nunchía, Tauramena, Sabanalarga, Villanueva, Monterrey y Maní -Casanare-, (ii) no instaló las 434 unidades productivas en los municipios de Támara, Nunchía, Tauramena, Sabanalarga, 3 Índice 003, documento 1_ED_001DEMANDA(.pdf) NroActua 3, fol. 2, SAMAI del Tribunal Administrativo de Casanare. 4 Índice 003, documento 1_ED_001DEMANDA(.pdf) NroActua 3, fol. 4-5, SAMAI del Tribunal Administrativo de Casanare. 5 Índice 003, documento 1_ED_001DEMANDA(.pdf) NroActua 3, fol. 8 SAMAI del Tribunal Administrativo de Casanare.

Los integrantes del Comité de Defensa Judicial y Conciliación de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas decidieron convocar a los municipios de Monterrey, Támara, Nunchía, Tauramena, Sabanalarga, Villanueva y Maní con el fin de lograr un acuerdo conciliatorio consistente en la suscripción de un acta de liquidación bilateral7. 1.8.

El referido comité consideró que, en caso de ser declarada fallida la suscripción de un acuerdo conciliatorio para liquidar bilateralmente el convenio, iniciaría demanda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, a través del medio de control de controversias contractuales8. 1.9. El 25 de octubre de 2021, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas radicó solicitud de conciliación extrajudicial que fue declarada fallida por falta de ánimo conciliatorio de las entidades convocadas9. 2.

Auto objeto de impugnación 2.1. A través de auto del 16 de noviembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Casanare rechazó la demanda, al estimar que se configuró la caducidad de la acción de controversias contractuales, bajo las siguientes consideraciones10: 2.2. Manifestó que, conforme al documento denominado “procedimiento de supervisión y liquidación”, el Convenio Interadministrativo número 1497 de 2018 tuvo los siguientes extremos temporales relevantes: (i) Plazo inicial de ejecución: 2 meses y 28 días; 6 Índice 003, documento 1_ED_001DEMANDA(.pdf) NroActua 3, fol. 8 SAMAI del Tribunal Administrativo de Casanare. 7 Ibidem. 8 Ibidem. 9 Ibidem. 10 Índice 006, documento 6_AUTORECHAZANDOLADEMANDA(.pdf) NroActua 6, SAMAI del Tribunal Administrativo de Casanare.

(iv) Fecha de suspensión No. 1: 14 de diciembre del 2018 al 15 de febrero de 2019; (v) Fecha de ampliación de la suspensión No. 1: 5 de febrero de 2019 al 30 de abril de 2019; (vi) Modificatorio del plazo No. 1: del 2 de mayo de 2019 al 16 de agosto de 2019 y (vii) Fecha terminación del convenio: 16 de agosto de 2019. 2.3. Así las cosas, el a quo señaló que conforme a lo previsto en el numeral 2, literal j), ordinal v), del artículo 164 del CPACA, el término de 6 meses para liquidar el contrato (bilateral y unilateral) venció el 17 de febrero de 2020 y, en consecuencia, la demanda debió ser presentada a más tardar el 17 de febrero de 2022. 2.4.

A pesar de lo anterior, el plazo para acudir a la jurisdicción fue suspendido en dos oportunidades, así: (i) entre el 16 de marzo y el 30 de junio de 2020, con ocasión a la emergencia económica, social y ecológica por causa del COVID 19 y (ii) por la conciliación prejudicial presentada el 25 de octubre de 202111, la cual se declaró fallida el 29 de noviembre de 2021, de ahí que la oportunidad para presentar la demanda venciera el 5 de julio de 2022 y, en consecuencia, fue extemporáneo el escrito presentado el 17 de octubre de 2023. 3.

Recurso de apelación 3.1. Contra la anterior determinación, el 24 de noviembre de 2023, la demandante interpuso recurso de apelación12, así: 3.2. Sostuvo que se encontraba de acuerdo en lo referente a que el término para acudir a la jurisdicción se extendió hasta el 5 de julio de 2022; sin embargo, consideró que el a quo no tuvo en cuenta que, previo a promover el presente asunto, hubo otra demanda similar que se radicó el 16 de diciembre de 2021, cuyo 11 Índice 003, documento 1_ED_001DEMANDA(.pdf), folios 19 a 21 del aplicativo SAMAI del Tribunal Administrativo de Casanare. 12 Índice 012, documento 11_RECIBEPORCORREOELECTRONICO_009RECURSOAPELACIO(.pdf), folios 1 a 17 del aplicativo SAMAI del Tribunal Administrativo de Casanare.

El trámite y decisión del referido asunto correspondió al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal -radicado número 85001333300120220002900-, autoridad judicial que, mediante proveído del 2 de junio de 2022, declaró su falta de competencia por factor cuantía y dispuso remitir el asunto al Tribunal Administrativo de Casanare. 3.4.

El 17 de junio de 2022, la Secretaría del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal elaboró el oficio de la remisión del proceso con radicado número 85001333300120220002900. No obstante, el envío efectivo del expediente al Tribunal Administrativo de Casanare tardó cerca de un año, por lo que se omitió el deber consagrado en el artículo 168 del CPACA. 3.5.

El Tribunal Administrativo de Casanare -radicado No. 85001233300020230004900- inadmitió la demanda, al considerar que: (i) la accionante no acreditó que había enviado copia de la demanda y sus anexos a los demandados; (ii) no allegó algunos de los documentos que pretendía hacer valer como prueba; (iii) no existía claridad si pretendía obtener una liquidación judicial del convenio interadministrativo o una conciliación judicial y (iv) no se indicó qué se ejecutó y qué faltó por ejecutarse.

Los anteriores defectos no fueron subsanados por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, por lo que el referido tribunal rechazó la demanda con auto del 7 de septiembre de 202313. 3.6. En estas circunstancias, la parte demandante consideró que el término para promover el presente asunto se “interrumpió” entre el 16 de diciembre de 2021 y el 8 de septiembre de 2023, con ocasión de lo ocurrido en el proceso con radicado 85001233300020230004900.

II. CONSIDERACIONES 13 Índice 012, documento 23_AUTOQUERECHAZA_RECHAZO del aplicativo SAMAI del Tribunal Administrativo de Casanare, radicado 85001233300020230004900. Radicación: 85001-23-33-000-2023-00085-01 (70.809) Demandante: Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas Demandado: Municipios de Monterrey, Támara, Nunchía, Tauramena, Sabanalarga, Villanueva y Maní (Casanare) Referencia: Controversias contractuales 6 4.

Régimen Aplicable 4.1. Al proceso le resultan aplicables el CPACA y el CGP -este último por remisión del artículo 306 del CPACA-, por ser las normativas vigentes al momento de la formulación de la demanda, esto es, 17 de octubre de 2023. 4.2. Por otro lado, comoquiera que la demanda se formuló el 17 de octubre de 2023, deben atenderse las modificaciones al CPACA introducidas con la Ley 2080 de 202114. 5.

Jurisdicción y Competencia 5.1. El Consejo de Estado es competente, en segunda instancia, para tramitar y decidir el presente asunto, de conformidad con el artículo 150 del CPACA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra los autos dictados en primera instancia por los Tribunales Administrativos. En consonancia, el artículo 243.1 del CPACA, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, prevé que el auto que rechace la demanda es susceptible del recurso de apelación y será decidido por la Sala, según el artículo 125 del mismo código.

En razón a la cuantía corresponde a esta Corporación resolver el asunto, pues el valor de las pretensiones supera los 500 SMLMV15 exigidos por el numeral 4° del artículo 152 del CPACA. 6. Problema Jurídico 6.1. La Sala debe determinar si la demanda que se formuló previo al presente asunto y que versó sobre el mismo contrato que se debate en el sub examine, tiene la vocación de interrumpir o suspender el término de caducidad.

Con el propósito de resolver el problema jurídico, se abordarán los siguientes temas: (i) la suspensión 14 De conformidad con el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021, entró a regir a partir de su publicación, esto es, el 25 de enero de 2021, con excepción de las reglas sobre competencia de Juzgados y Tribunales, cuya vigencia inició un año después. Lo anterior, en concordancia con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 –modificado por el artículo 624 del CGP–, según el cual las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde que deben empezar a regir. 15 La pretensión de mayor valor de la accionante asciende al valor de MIL NOVECIENTOS SESENTA Y NUEVE MILLONES QUINIENTOS TREINTA Y TRES MIL NOVECIENTOS SETENTA Y SIETE PESOS ($1.969’533.977).

El salario mínimo a la fecha de presentación de la demanda era de UN MILLÓN CIENTO SESENTA MIL PESOS ($1.160.000). Índice 003, documento 1_ED_001DEMANDA(.pdf), folios 10 del aplicativo SAMAI del Tribunal Administrativo de Casanare. Radicación: 85001-23-33-000-2023-00085-01 (70.809) Demandante: Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas Demandado: Municipios de Monterrey, Támara, Nunchía, Tauramena, Sabanalarga, Villanueva y Maní (Casanare) Referencia: Controversias contractuales 7 e interrupción de la caducidad;

(ii) el plazo para acudir ante la jurisdicción en los convenios interadministrativos; (iii) la naturaleza de los convenios interadministrativos y (iv) el caso concreto, en el cual también se estudiarán las consecuencias en materia de caducidad de presentar dos demandas con identidad de objeto, partes y causa. 7. La suspensión e interrupción de la caducidad 7.1.

Esta Subsección16 ha sostenido que los eventos de “interrupción o suspensión de la prescripción e inoperancia de la caducidad deben estar contemplados expresamente en la ley”, dado que son figuras de orden público, de interpretación restrictiva, cuyo propósito es el de garantizar los principios de seguridad jurídica y debido proceso. De esta forma, la ley establece los casos específicos en los que opera la suspensión e interrupción del plazo con el que cuentan las partes para acudir a la jurisdicción y buscan dirimir sus diferencias17. 7.2.

Ahora, la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación sostiene que no opera la interrupción de la caducidad de la acción por presentar varias demandas en las que se solicita el incumplimiento de un mismo contrato, debido a 16 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 27 de agosto de 2021, rad. 25000-23-36-000- 2016-01344-02 (67202), C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 17 Sobre la suspensión del plazo para acudir a la jurisdicción puede consultarse el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, vigente para la época en la que se formuló la solicitud de conciliación, el cual prescribe “ARTÍCULO 21.

Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2 de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable”.

De igual forma, se advierte que esta no es la única causal de suspensión del término de caducidad, sobre el tema también puede observarse el artículo 1 del Decreto Legislativo No. 564 de 2020, el cual estableció lo siguiente: "Artículo 1. Suspensión términos de prescripción y caducidad. Los términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean de días, meses o años, se encuentran suspendidos desde el 16 marzo 2020 hasta el día que el Consejo Superior de la Judicatura disponga la reanudación de los términos judiciales. // El conteo de los términos de prescripción y caducidad se reanudará a partir del día hábil siguiente a la fecha en que cese la suspensión términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura.

No obstante, cuando al decretarse la suspensión de términos por dicha Corporación, el plazo que restaba para interrumpir prescripción o hacer inoperante la caducidad era inferior a treinta (30) días, el interesado tendrá un mes contado a partir del día siguiente al levantamiento de la suspensión, para realizar oportunamente la actuación correspondiente".

Al respecto, se señala lo siguiente19: “ (…)¿La demanda que dio lugar al proceso núm. 2004-1008 fue presentada en tiempo, porque la caducidad se interrumpió con la radicación de la demanda sobre incumplimiento del mismo contrato en el proceso núm. 2002- 01799? (…) [L]a interrupción de la caducidad no opera con un carácter general, con la presentación de la primera de dos o más demandas en las que, pese a deprecarse el incumplimiento del mismo contrato, sus pretensiones se funden en una causa petendi disímil y traigan consigo condenas también diferentes.

Por ende, el cómputo de la caducidad debe realizarse independientemente en los procesos núm. 2002-01799 y 2004-1008”. 7.3. La Sección Segunda20 del Consejo de Estado realizó un razonamiento similar al expuesto previamente, en un caso en el que se presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante la autoridad judicial correspondiente dentro del término de caducidad, pero fue inadmitida y, finalmente, rechazada.

Posteriormente, el mismo accionante formuló una nueva demanda, respecto de la cual alegó que el término para demandar fue interrumpido con ocasión del primer escrito que radicó; sin embargo, esta fue rechazada por considerar que se interpuso de manera extemporánea, pues cada demanda debe cumplir de manera independiente con los presupuestos procesales, incluido el de caducidad.

Sobre el particular, se sostiene lo siguiente21: “Ahora bien, el demandante presentó inicialmente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el 24 de abril de 2015, es decir, dentro del término de caducidad, ante el Tribunal Administrativo de Córdoba, la cual fue inadmitida por 18 La Sala advierte que en la jurisdicción ordinaria existen otras discusiones académicas y jurisprudenciales sobre la interrupción de la caducidad y/o prescripción por la presentación de la demanda, las cuales se exponen a título meramente ilustrativo, como la referida por la Corte Suprema de Justicia - Sala Civil, en la cual se señaló: “la prescripción solo se interrumpe civilmente con la presentación oportuna de la demanda, pero a condición de que esta sea admitida a trámite, y el auto admisorio o el mandamiento de pago correspondiente se notifique apropiadamente y dentro del plazo legal al convocado.

Si ese enteramiento se produce dentro del término de un año, contado a partir de la fecha de notificación de dicha providencia a la parte actora, la interrupción tendrá efectos retroactivos, es decir, operará desde la radicación de la demanda. En caso contrario, esos efectos solo se producirán «con la notificación al demandado»”. Corte Suprema de Justicia, sentencia del 25 de mayo de 2022, rad. 11001-31-03-015-2012-00235-01, M.P. Luis Alonso Rico Puerta. 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto del 16 de diciembre de 2022, rad. 25000-23-26- 000-2002-01799-01 (46608), C.P. Jaime Rodríguez Navas. 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 13 de julio de 2017, rad. 23001-23-33-000- 2015-00325-00(4586-16), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 21 Ibídem.

Atendiendo los hechos y a la regulación legal de la caducidad, para la Sala es claro que, ésta tiene un término único que opera de manera directa frente a la decisión administrativa que se pretende demandar a través de un medio de control, de manera que, si el actor interpuso inicialmente la demanda dentro del término de caducidad y el proceso culminó con un auto de rechazo, debe entenderse que agotó dentro del término procesal la oportunidad para demandar, en consecuencia el hecho de que se instaure una nueva demanda no implica que se reviva el término de caducidad22.

Lo anterior en la medida en que toda demanda exige el cumplimiento de los presupuestos procesales de la acción, entre ellos el término de caducidad, y la presentación anterior de un medio de control que haya culminado con un rechazo no está consagrada en la normatividad vigente y aplicable al caso como excepción al cumplimiento de ese requisito, más aun cuando la decisión administrativa objeto de la nueva demanda es la misma de la demanda anterior” (Negrilla fuera de texto). 7.4.

En este orden de ideas, es posible concluir que cada demanda que se formule ante esta jurisdicción debe cumplir con el término de caducidad de manera individual, por lo que no es posible interpretar que en aquellos casos en los que esta se presentó de manera oportuna, pero fue rechazada, el plazo para radicar una nueva, aunque sea idéntica, se suspenda o interrumpa con ocasión de otro escrito. 8.

La naturaleza de los convenios interadministrativos 8.1. La jurisprudencia de esta Corporación ha establecido una diferenciación clara entre los contratos y los convenios interadministrativos y esta caracterización, permite, entre otras, establecer el régimen jurídico aplicable en cada caso concreto. En relación con lo anterior, resulta importante destacar que los criterios que ha 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez Bogotá, D.C., veintidós (22) de enero de dos mil quince (2015).

Radicación número: 76001-23-33-000-2014-00922-01(4601-14). Actor: Harbey Rodas Álvarez, demandado: Municipio de Tuluá, Valle del Cauca. Referencia: Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Ley 1437 de 2011. Radicación: 85001-23-33-000-2023-00085-01 (70.809) Demandante: Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas Demandado: Municipios de Monterrey, Támara, Nunchía, Tauramena, Sabanalarga, Villanueva y Maní (Casanare) Referencia: Controversias contractuales 10 utilizado la jurisprudencia para identificar los convenios interadministrativos parten del fundamento previsto en el artículo 95 de la Ley 489 de 199823. 8.2.

Al respecto, la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación ha reiterado que los convenios interadministrativos previstos en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, no se rigen de forma automática por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en tanto que estas normas están destinadas esencialmente a regular las relaciones contractuales conmutativas, en las que existen prestaciones recíprocas entre los contratantes relacionadas entre sí, propias de las relaciones contractuales24 y no comprende acuerdos de tipo asociativo y de colaboración entre entidades públicas, por lo que, incluso, su aplicación directa podría llegar a generar contradicciones e impedir la materialización del interés común perseguido25, por lo que este tipo de convenios deben “autorregularse por sus propias estipulaciones, producto del ejercicio de la autonomía de la voluntad de las entidades cooperantes, sin que pueda hacerse prevalecer la aplicación de regímenes o normas incompatibles con dicha finalidad”26. 23 Artículo 95: “Asociación entre entidades públicas.

Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro. (…)”. 24 Tal como se reconoce en la Ley 80 de 1993, artículo 27: “En los contratos estatales se mantendrá la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones surgidos al momento de proponer o de contratar, según el caso.

Si dicha igualdad o equivalencia se rompe por causas no imputables a quien resulte afectado, las partes adoptarán en el menor tiempo posible las medidas necesarias para su restablecimiento”. Artículo 28: “En la interpretación de las normas sobre contratos estatales, relativas a procedimientos de selección y escogencia de contratistas y en la de la cláusula y estipulaciones de los contratos, se tendrá en consideración los fines y los principios de que trata esta ley, los mandatos de la buena fe y la igualdad y equilibrio entre prestaciones y derechos que caracteriza a los contratos conmutativos”. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 14 de junio de 2019, rad. 25000-23-37-000-201-02552-01, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, reiterado entre otras, en las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 16 de agosto de 2022, rad. 60.434, C.P. María Adriana Marín;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 1° de diciembre de 2023, rad. 58.442, C.P. María Adriana Marín; y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 5 de febrero de 2024, rad. 58.883, C.P. María Adriana Marín. Criterio aplicado por la Subsección C en Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, providencia del 30 de septiembre de 2020, expediente No. 65.358, C.P. Guillermo Sánchez Luque. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 6 de julio de 2022, rad. 66.594, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.

Radicación: 85001-23-33-000-2023-00085-01 (70.809) Demandante: Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas Demandado: Municipios de Monterrey, Támara, Nunchía, Tauramena, Sabanalarga, Villanueva y Maní (Casanare) Referencia: Controversias contractuales 11 8.3. Asimismo, resulta pertinente destacar que esta Subsección ha considerado que en los convenios interadministrativos se excluye la contraposición de intereses entre las entidades públicas que lo celebran; sin embargo, ello no quiere decir que los compromisos que se asuman con ocasión de ese tipo de acuerdos no puedan tener un componente de carácter patrimonial, debido a que la cooperación en la asociación puede ser administrativa, económica y/o técnica27. 9.

El cómputo de la caducidad de la acción en los convenios interadministrativos 9.1. Los convenios interadministrativos deben “autorregularse por sus propias estipulaciones, producto del ejercicio de la autonomía de la voluntad de las entidades cooperantes, sin que pueda hacerse prevalecer la aplicación de regímenes o normas incompatibles con dicha finalidad”28. 9.2.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación29 considera que los convenios interadministrativos no se encuentran sujetos a las normas de la Ley 80 de 1993 sobre liquidación de los contratos, por lo que deben verificarse las estipulaciones de las partes a efectos de determinar su procedencia, así como el momento a partir del cual se computa el término de caducidad.

En efecto, se señaló lo siguiente30: “12.- Por su naturaleza, los convenios interadministrativos no se encuentran sujetos a las normas de la Ley 80 de 1993 sobre liquidación de los contratos. Así las cosas, para definir desde cuándo se computa el término de caducidad, debe verificarse si las partes regularon cómo hacer la liquidación en las estipulaciones del convenio 12.1.- Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala estima necesario precisar que, en los casos de este tipo de convenios, así como en los contratos no sometidos a la Ley 80 de 1993, el cómputo del término de caducidad previsto en el aparte v del literal j) del 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 14 de junio de 2019, expediente No. 25000-23-37-000-2010-02552-01 (AP); criterio reiterado en las siguientes providencias dictadas por esta Subsección: (i) sentencia del 21 de mayo de 2021, expediente No. 57.822, C.P. José Roberto Sáchica Méndez;

(ii) sentencia del 20 de noviembre de 2019, expediente No. 61.429. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico; (iii) sentencia del 22 de octubre de 2021, expediente No. 65.978. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 6 de julio de 2022, rad. 66.594, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 20 de mayo de 2024, expediente No. 70.086, M.P. Martín Gonzalo Bermúdez Muñoz. 30 Ibidem.

Radicación: 85001-23-33-000-2023-00085-01 (70.809) Demandante: Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas Demandado: Municipios de Monterrey, Támara, Nunchía, Tauramena, Sabanalarga, Villanueva y Maní (Casanare) Referencia: Controversias contractuales 12 numeral 2 del artículo 164 del CPACA, debe sujetarse a la forma en que las partes hayan regulado la liquidación en el convenio o contrato. a.- Si las partes solo pactaron la liquidación bilateral, el término de caducidad se computará desde el vencimiento del plazo pactado para llevarla a cabo, o en su defecto, desde los 4 meses previstos en el referido aparte v del literal j) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA. b.- Si las partes pactaron tanto liquidación bilateral como unilateral, la caducidad se contará desde el vencimiento del plazo pactado en el contrato y, en su defecto desde el vencimiento de los 2 meses previstos en el aparte v del literal j) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA para realizar la liquidación unilateral”. 9.3.

De manera similar, esta Subsección31 estima que debe existir pacto expreso entre las partes para que proceda el trámite liquidatorio, tanto bilateral como unilateral, de los convenios interadministrativos regidos por el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, toda vez que son las partes las que definen las reglas a las que quedan sometidas, sin que pueda hacerse prevalecer la aplicación de regímenes o normas incompatibles con dicha finalidad.

Sobre el particular, se destaca el siguiente aparte relevante32: “23.6. Por lo tanto, aunque los anteriores pronunciamientos refieren a la posibilidad de liquidación unilateral, lo cierto es que ponen de relieve que son las partes las que definen las reglas a las cuales están sometidos los convenios de que trata el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, ‘sin que pueda hacerse prevalecer la aplicación de regímenes o normas incompatibles con dicha finalidad’.

Esto significa que no se puede imponer el trámite liquidatorio, no sólo el unilateral, sino también el bilateral, si las partes no lo han pactado expresamente”. (Negrilla fuera de texto) 9.4. En suma, los convenios interadministrativos de que trata el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, para efectos de su liquidación, no se encuentran sujetos a las normas de la Ley 80 de 1993 sino que deberá verificarse su contenido a efectos de establecer si las partes pactaron la realización o no del mencionado balance final de forma unilateral y/o bilateral. 10.

Caso concreto 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 5 de febrero de 2024, expediente No. 58.883, M.P. María Adriana Marín. 32 Ibidem. Radicación: 85001-23-33-000-2023-00085-01 (70.809) Demandante: Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas Demandado: Municipios de Monterrey, Támara, Nunchía, Tauramena, Sabanalarga, Villanueva y Maní (Casanare) Referencia: Controversias contractuales 13 10.1.

Una vez revisado el expediente, la Sala advierte que, previo a presentar el escrito que dio lugar al sub judice: (i) el 16 de diciembre de 202133, el hoy accionante radicó una demanda de controversias contractuales con el propósito de solicitar el incumplimiento del Convenio Interadministrativo número 1497 de 2018, por reparto, correspondió su conocimiento al Juzgado 65 Administrativo de Bogotá34;

(ii) dicha autoridad judicial declaró su falta de competencia por factor territorial para conocer del expediente y lo remitió a los juzgados administrativos de Yopal (reparto); (iii) el Juzgado Primero Administrativo de Yopal35, mediante proveído del 2 de junio de 2022, consideró que carecía de competencia por factor cuantía para tramitar la demanda, por lo que lo remitió al Tribunal Administrativo de Casanare;

(iv) dicho tribunal36 inadmitió la demanda por auto del 11 de agosto de 202337, la cual no fue subsanada, por lo que se rechazó el 7 de septiembre siguiente, decisión contra la cual el hoy recurrente no formuló recursos; y (v) el 17 de octubre de 2023, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas radicó otra demanda con el fin de obtener la declaratoria de incumplimiento del Convenio Interadministrativo número 1497 de 2018 y la liquidación judicial de dicho acuerdo. 10.2.

Al respecto, la Sala considera que la presentación de la demanda con radicado número 85001233300020230004900 no tiene la vocación de interrumpir ni suspender el término de caducidad de la acción, pese a que se solicite la declaratoria de incumplimiento del mismo contrato, ya que el trámite de cada una es independiente y debe analizarse de manera individual el cumplimiento de los presupuestos procesales. 10.3.

De esta forma, no es posible que un asunto anterior que culminó con el rechazo de la demanda tenga la vocación de interrumpir o suspender el término de caducidad en el sub examine, pues se trata de procesos diferentes y, en consecuencia, cada uno debe ser examinado de forma autónoma, al ejercerse el mismo derecho de acción. 33. Índice 003, documento 3_ED_003CORREOASIGNACION.pdf del aplicativo SAMAI del Juzgado Primero Administrativo de Yopal. 34 Radicado número 11001334306520220000100. 35 Radicado número 85001333300120220002900. 36 Radicado número 85001233300020230004900. 37 Contra el auto inadmisorio de la demanda proferido el 11 de agosto de 2023 por el Tribunal Administrativo de Casanare no se formularon recursos.

Radicación: 85001-23-33-000-2023-00085-01 (70.809) Demandante: Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas Demandado: Municipios de Monterrey, Támara, Nunchía, Tauramena, Sabanalarga, Villanueva y Maní (Casanare) Referencia: Controversias contractuales 14 10.4. Quiere decir lo anterior que la actora interpuso una demanda similar dentro del término de caducidad, asunto que culminó con un auto de rechazo38 y ahora solicita, a través de una nueva demanda, que se le conceda un nuevo plazo para acudir a la administración de justicia, cuando fue la conducta procesal que tuvo en un asunto previo –no formuló recursos, no presentó la demanda en forma y no subsanó dicho escrito- el que incidió de manera decisiva en la determinación que dio lugar a su rechazo. 10.5.

Lo expuesto se refuerza si se tiene en cuenta que tanto en el proceso con radicado 8500123330002023000490039 como en el sub examine se presentó la misma declaratoria fallida de la solicitud de conciliación con radicación N. E-2021- 589592 del 25 de octubre de 2021, de ahí que el propósito de la segunda demanda, es decir, la que hoy conoce esta Corporación, no variara respecto de la primera, sino que a través de un escrito similar al primigenio pretendió enervar de manera tardía los defectos de otro asunto que culminó con un auto de rechazo. 10.6.

Como prueba de la negligencia de la parte demandante se tiene que la demanda con radicado 85001233300020230004900 y la que se analiza en el presente asunto cuentan con identidad de: (i) objeto, debido a que el propósito de ambas demandas es el de obtener la liquidación del convenio interadministrativo número 1497 de 2018 y la devolución de los recursos no ejecutados, (ii) causa, en tanto el fundamento fáctico que se usó en uno y otro asunto son equivalentes y correspondió, en síntesis, a la falta del balance final y el incumplimiento del municipio de Monterrey, y (iii) las partes demandante y demandada son las mismas.

A continuación, se realiza un cuadro comparativo: Proceso con radicado 85001233300020230008501 Proceso con radicado 85001233300020230004900 38 Índice 012, documento 23_AUTOQUERECHAZA_RECHAZO del aplicativo SAMAI del Tribunal Administrativo de Casanare, radicado 85001233300020230004900. 39 Índice 003, 1_ED_01DEMANDA(.pdf) NroActua 3, fol. 17 -19, del aplicativo SAMAI de los juzgados administrativos de Yopal, radicado número 85001333300120220002900 e índice 003, 1_ED_001DEMANDA, fol. 19-21, del aplicativo SAMAI del Tribunal Administrativo del Casanare, radicado número 85001233300020230008500.

Radicación: 85001-23-33-000-2023-00085-01 (70.809) Demandante: Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas Demandado: Municipios de Monterrey, Támara, Nunchía, Tauramena, Sabanalarga, Villanueva y Maní (Casanare) Referencia: Controversias contractuales 15 Partes DEMANDANTE: UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS DEMANDADO: MUNICIPIOS DE MONTERREY, TÁMARA, NUNCHÍA, TAURAMENA, SABANALARGA, VILLANUEVA Y MANÍ (CASANARE) DEMANDANTE: UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS DEMANDADO: MUNICIPIOS DE MONTERREY, TÁMARA, NUNCHÍA, TAURAMENA, SABANALARGA, VILLANUEVA Y MANÍ (CASANARE) Objeto “PRIMERO: Que se ordene liquidar judicialmente el convenio interadministrativo No. 1497 de 2018, suscrito entre los municipios de MONTERREY, TÁMARA, NUNCHÍA, TAURAMENA, SABANALARGA, VILLANUEVA y MANÍ (CASANARE) y la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.

SEGUNDO: Que con ocasión a lo anterior el municipio de Monterrey efectúe la entrega a mi representada, de la consecución del Informe técnico del mes de julio y agosto de 2019, más el informe final de actividades por parte del Municipio de Monterrey (ejecutor del convenio) los informes financieros correspondientes a los meses de julio de 2019 a la fecha, teniendo la obligación legal de liquidar los contratos y/o convenios de tracto sucesivo.

TERCERO: Así mismo, que el municipio de Monterrey consigne los Recursos no ejecutados, por valor de MIL NOVECIENTOS SESENTA Y NUEVE MIL MILLONES QUINIENTOS CIENCUENTA (sic) Y TRES NOVECIENTOS SETENTA Y SIETE PESOS MCTE ($1.969.533.977), así como la entrega de los documentos que soportan las transferencias o consignaciones de los rendimientos financieros a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional”.

“PRIMERO: Que se ordene liquidar judicialmente el convenio interadministrativo No. 1497 de 2018, suscrito entre los municipios de MONTERREY, TÁMARA, NUNCHÍA, TAURAMENA, SABANALARGA, VILLANUEVA Y MANÍ (CASANARE) y la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.

SEGUNDO: Que con ocasión a lo anterior el municipio de Monterrey efectué la entrega a mi representada, de la consecución del Informe técnico del mes de julio y agosto de 2019, más el informe final de actividades por parte del Municipio de Monterrey (ejecutor del convenio) ni (sic) los informes financieros correspondientes a los meses de julio de 2019 a la fecha, teniendo la obligación legal de liquidar los contratos y/o convenios de tracto sucesivo.

( )

TERCERO: Así mismo, que el municipio de Monterrey consigne los Recursos no ejecutados, por valor de MIL SETECIENTOS OCHENTA Y SEIS MILLONES DOSCIENTOS OCHENTA Y OCHO MIL NOVECIENTOS SETENTA Y NUEVE PESOS MCTE ($1.786.288.979), así como la entrega de los documentos que soportan las transferencias o consignaciones de los rendimientos financieros”.

Causa El 25 de septiembre de 2018, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas firmó con los demandados el Convenio Interadministrativo número 1497 de 2018 para apoyar a familias víctimas en varios municipios. Sin embargo, al concluir, no se pudo liquidar por falta de documentación y devolución de saldos. Además, el municipio de Monterrey incumplió con actividades clave del proyecto.

Por ello, la Unidad convocó a los municipios implicados para lograr un acuerdo de liquidación bilateral, advirtiendo que, de no ser posible, procedería legalmente. Finalmente, el 25 de octubre de 2021, la solicitud de conciliación extrajudicial fue declarada fallida por falta de acuerdo. El 25 de septiembre de 2018, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas firmó con los demandados el Convenio Interadministrativo número 1497 de 2018 para apoyar a familias víctimas en varios municipios.

Sin embargo, al concluir, no se pudo liquidar por falta de documentación y devolución de saldos. Además, el municipio de Monterrey incumplió con actividades clave del proyecto. Por ello, la Unidad convocó a los municipios implicados para lograr un acuerdo de liquidación bilateral, advirtiendo que, de no ser posible, procedería legalmente.

El 25 de octubre de 2021, la solicitud de conciliación extrajudicial fue declarada fallida por falta de acuerdo. 10.7. En estas circunstancias, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas formuló la demanda objeto del presente asunto con idéntico propósito que el de una previa que fue rechazada, sin que esta última tenga la vocación de suspender o interrumpir el término de caducidad en el sub judice, pues, se reitera, se trata de procesos individuales, por lo que no puede entenderse que uno es la continuación del otro; por el contrario, la Sala resalta la importancia de atender de Radicación: 85001-23-33-000-2023-00085-01 (70.809) Demandante: Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas Demandado: Municipios de Monterrey, Támara, Nunchía, Tauramena, Sabanalarga, Villanueva y Maní (Casanare) Referencia: Controversias contractuales 16 manera diligente cada procedimiento judicial, sin que promover un nuevo proceso tenga la vocación de sanear los defectos de uno anterior. 10.8.

Por otro lado, el demandante afirmó que el 17 de junio de 2022, la Secretaría del Juzgado Administrativo de Yopal realizó el oficio de la remisión del proceso con radicado número 85001233300020230004900; sin embargo, la entrega efectiva al Tribunal Administrativo de Casanare tardó cerca de un año40, por lo que, a su juicio, se omitió el deber consagrado en el artículo 168 del CPACA referente al envío en la mayor brevedad posible. 10.9.

Como puede apreciarse, el anterior argumento de inconformidad no versa sobre la interrupción o suspensión de la caducidad, sino con la presunta deficiencia en el envío de un expediente a la autoridad judicial competente, supuesto que no altera el cómputo del término para acudir a la jurisdicción, dado que esta tardanza no se encuentra contemplada en la ley como un motivo para no ejercer oportunamente la acción. 10.10.

Además, con o sin la presunta tardanza en el envío del expediente al Tribunal Administrativo de Casanare, se tiene que la inactividad del demandante fue la que permitió que se venciera el término de caducidad sin acudir a la jurisdicción, debido a que no formuló oportunamente la demanda que dio origen al sub examine - aspecto sobre el cual se profundizará más adelante- y su conducta procesal dio lugar a que se rechazara el proceso con radicado número 85001233300020230004900. 10.11.

Una vez claro lo expuesto, con el propósito de determinar si la demanda fue o no oportuna corresponde a la Sala estudiar si el presente asunto versa sobre un convenio interadministrativo o un contrato estatal, más allá de la denominación que le dieron las partes, diferenciación que resulta importante en punto a la procedencia de la liquidación del acuerdo de voluntades y que, en consecuencia, tendrá incidencia en el cómputo de la caducidad de la acción. 10.12.

Retomando el estudio del caso que ocupa en esta ocasión a la Subsección, al margen de la nominación que le dieron las partes al negocio celebrado -Convenio 40 Índice 003, documento 3_ED_003ACTAREPARTO(.pdf) del aplicativo SAMAI del Tribunal Administrativo de Casanare. Radicación: 85001-23-33-000-2023-00085-01 (70.809) Demandante: Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas Demandado: Municipios de Monterrey, Támara, Nunchía, Tauramena, Sabanalarga, Villanueva y Maní (Casanare) Referencia: Controversias contractuales 17 Interadministrativo-, la Sala considera necesario hacer un análisis del clausulado del acuerdo, para determinar si, en efecto, su contenido corresponde a un convenio o a un contrato interadministrativo y, con ello, determinar la normativa que lo rige y resolver los problemas jurídicos que se debaten en esta instancia. 10.13.

El negocio jurídico objeto de análisis, suscrito entre la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y los municipios de Monterrey, Támara, Nunchía, Tauramena, Sabanalarga, Villanueva y Maní (Casanare), respondió al propósito de “contribuir a la disminución de las condiciones de vulnerabilidad de la población víctima del conflicto armado (…)”41. 10.14.

Además, tuvo como objetivos específicos: “1. Materializar el Proyecto descrito en el objeto, para atender las necesidades de población víctima, especialmente víctimas de desplazamiento forzado, definida en los Planes de Acción Territoriales, bajo los principios de concurrencia, complementariedad y subsidiaredad (sic). 2. Fortalecer un modelo de planeación estratégica para la presentación y ejecución de los proyectos de inversión, que sean cofinanciados a través de la concurrencia de los dos o tres niveles de gobierno, como principio del Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas SNARIV. 3.

Implementar medidas de reparación integral individual a las víctimas del conflicto 4. Fortalecer la capacidad técnica para generación sostenible de ingresos a través de una Estrategia Integral para los Municipios de Támara, Nunchía, Tauramena, Sabanalarga, Villanueva, Monterrey Y Maní Casanare” 42. 10.15. De acuerdo con la cláusula cuarta, el municipio de Monterrey se comprometió, entre otras, a lo siguiente: (i) garantizar la ejecución y entrega del proyecto a los beneficiados en los términos y condiciones previstas en este;

(ii) realizar los aportes en dinero y/o en especie para la ejecución del convenio, de acuerdo con el objeto y alcance del proyecto, el presupuesto presentado y aprobado y los porcentajes de cofinanciación establecidos y (iii) poner a disposición del convenio la experiencia, capacidad técnica, administrativa, financiera y de gestión, necesarias para su ejecución43. 41 Índice 003, documento 3_ED_003ACTAREPARTO(.pdf), fol. 22-43 del aplicativo SAMAI del Tribunal Administrativo de Casanare. 42 Ibidem. 43 Ibidem.

(ii) “Socializar el Proceso en 7 jornadas ante la comunidad, y representantes de las de víctimas para los municipios de Támara Nunchía, Tauramena, Sabanalarga, Villanueva, Monterrey y Maní Casanare; (iii) “Formar en habilidades empresariales y técnicas para iniciar su unidad productiva en (Cuidado Básico de aves de postura) y Formación empresarial ‘Las cuentas de Mi Negocio', mediante la realización de 2 módulos con duración de 6 horas, 28 grupos de 31 personas, para un total de 4 encuentros grupales para cada formación, 8 encuentros en total”44. 10.17.

Por su parte, según la cláusula séptima, algunas de las obligaciones que contrajo la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas fueron las siguientes: (i) velar por el cumplimiento del objeto y finalidades del convenio; (ii) suministrar oportunamente la información y documentos requeridos para el desarrollo del Convenio;

(iii) verificar y requerir que los informes técnicos y/o productos del convenio sean entregados dentro de los plazos establecidos, conceptuar, solicitar ajustes y aprobar los mismos, siempre que cumplan con los estándares de calidad definidos en el convenio; (iv) ejercer la supervisión del convenio; (v) participar en el comité técnico e (vi) impulsar la liquidación del convenio45. 10.18.

Además, la demandante se comprometió a realizar aportes por valor de $2.999'648.539; mientras que los municipios de Monterrey, Támara, Nunchía, Tauramena, Sabanalarga, Villanueva y Maní realizarían aportes por valor de $75’645.449, cada uno de ellos46. 10.19. Como se observa, las partes pactaron obligaciones de tipo patrimonial, correspondientes a aportes económicos tanto de la entidad del orden nacional, como de los municipios, para la ejecución del objeto pactado; sin embargo, dicha 44 Ibidem. 45 Índice 003, documento 3_ED_003ACTAREPARTO(.pdf), fol. 22-43 del aplicativo SAMAI del Tribunal Administrativo de Casanare.. 46 Ibidem.

En efecto, el convenio interadministrativo tenía como propósito aunar esfuerzos con el objetivo de satisfacer una finalidad común, esto es, implementar una estrategia de asistencia y atención para el restablecimiento de capacidades productivas y de generación de ingreso de las familias víctimas del conflicto en los municipios de Támara, Nunchía, Tauramena, Sabanalarga, Villanueva, Monterrey y Maní, sin que se logre advertir una contraposición de intereses entre las partes. 10.21.

Así las cosas, según el objeto y las obligaciones contraídas por las partes, se celebró un verdadero convenio interadministrativo, con el fin de aunar esfuerzos, en cumplimiento, por una parte de los objetivos misionales de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas de: (i) “coordinar la relación Nación- territorio, para efectos de atención y reparación de las víctimas en los términos de la Ley 1448 de 2011 (…)”;

(ii) “implementar los mecanismos y estrategias para la efectiva participación de las víctimas, con enfoque diferencial, en el diseño de los planes, programas y proyectos de atención, asistencia y reparación” y (iii) “apoyar la implementación de los mecanismos necesarios para la rehabilitación comunitaria y social de las víctimas”47. También se observa el cumplimiento de las funciones constitucionales y legales de los municipios que suscribieron el convenio de48: (i) promover el mejoramiento económico y social de los habitantes del respectivo municipio y (ii) contribuir, en asocio con la Nación, al goce efectivo de los derechos de la población víctima del desplazamiento forzado, teniendo en cuenta los principios de coordinación, concurrencia, complementariedad, subsidiariedad y las normas jurídicas vigentes. 10.22.

Visto lo anterior, la Sala concluye que el acuerdo de voluntades objeto de estudio corresponde a un convenio interadministrativo suscrito entre la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y los municipios de Monterrey, 47 Véase, artículo 3 del Decreto 4802 de 2011. 48 Véase, artículo 3 Ley 1551 de 2012. Radicación: 85001-23-33-000-2023-00085-01 (70.809) Demandante: Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas Demandado: Municipios de Monterrey, Támara, Nunchía, Tauramena, Sabanalarga, Villanueva y Maní (Casanare) Referencia: Controversias contractuales 20 Támara, Nunchía, Tauramena, Sabanalarga, Villanueva y Maní (Casanare), al amparo del régimen especial consagrado en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 y las disposiciones que las partes establecieron en el negocio, sin que sea posible aplicar de manera automática el EGCAP. 10.23.

Desestimados los argumentos del recurrente referentes a la presunta interrupción de la caducidad y visto que el presente asunto versa sobre un convenio interadministrativo, procede la Sala a establecer cuál era el plazo máximo con el que se contaba para formular la demanda de controversias contractuales. 10.24. Al respecto, se advierte que, según el documento denominado “procedimiento de supervisión y liquidación”49, el Convenio Interadministrativo número 1497 de 2018 inició el 2 de octubre de 2018, fue suspendido en 2 oportunidades y finalizó su ejecución el 16 de agosto de 2019. 10.25.

En cuanto a si era procedente o no la liquidación del referido acuerdo se tiene que su cláusula trigésima segunda50 dispuso que se realizaría dentro de los términos del artículo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 y por el artículo 217 del Decreto 0019 de 2012. 10.26. En este punto, la Sala pasará a estudiar si en el convenio interadministrativo objeto de análisis correspondía realizarse una liquidación unilateral o bilateral. 10.27.

Al respecto, la Sala analizará, en primer lugar, la liquidación unilateral del convenio, la cual se advierte es improcedente, pues si bien es cierto que el acuerdo objeto de análisis hizo referencia al artículo 60 de la Ley 80 de 1993, no puede pasarse por alto que no se consagró ninguna facultad contractual para que una de las partes lo liquidara unilateralmente, por ende, debido a la naturaleza del acuerdo de voluntades y ante la imposibilidad de aplicar automáticamente las normas que conforman el EGCAP, no es posible inferir que uno de los integrantes del acuerdo accedió a otorgar dicha potestad contractual a otra. 49 Índice 003, documento 1_ED_001DEMANDA(.pdf) NroActua 3 del aplicativo Tribunal Administrativo de Casanare. 50 El contenido de esta estipulación es el siguiente: “CLÁUSULA TRIGÉSIMA SEGUNDA.

LIQUIDACIÓN: La liquidación del presente convenio se realizará dentro de los términos establecidos en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 modificado por el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 y a su vez modificado por el artículo 217 del Decreto 0019 de 2012”. Radicación: 85001-23-33-000-2023-00085-01 (70.809) Demandante: Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas Demandado: Municipios de Monterrey, Támara, Nunchía, Tauramena, Sabanalarga, Villanueva y Maní (Casanare) Referencia: Controversias contractuales 21 10.28.

En efecto, con la sola mención abstracta al mencionado artículo no puede entenderse que las partes otorgaron la potestad para liquidar unilateralmente el acuerdo, en tanto las facultades convencionales de carácter unilateral deben ser pactadas de manera expresa y con una claridad suficiente que evidencie el consentimiento explícito, que no dé lugar a equívocos y que no suponga el ejercicio de una posición dominante de una parte hacia la otra51.

Sobre el particular, esta Subsección ha señalado52 que la adopción de decisiones unilaterales en relaciones jurídicas en igualdad, es válida, únicamente si se produce en virtud de la anuencia previa de los contratantes. 10.29. En ese sentido, no se discute que en los convenios interadministrativos resulta válido que una de las partes realice la liquidación unilateral, siempre y cuando ello esté expresamente acordado, sin equívocos y de manera clara y precisa, según el acuerdo de voluntades. 10.30.

En suma, en el clausulado del convenio interadministrativo no se encuentra que una de las entidades públicas que suscribió dicho acuerdo estaba facultada para liquidarlo de manera unilateral, pues no existió pacto expreso y claro al respecto. Esto significa que, ante la carencia de expresividad y claridad, no puede extraerse que las partes hayan acordado convencionalmente el ejercicio de esa unilateralidad. 10.31.

Asimismo es necesario agregar que, si bien del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública -Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007- deviene la facultad de liquidar unilateralmente los negocios jurídicos estatales mediante acto administrativo, lo cierto es que, tal como lo ha considerado esta Subsección53 y la Sala de Consulta de esta Corporación54, la finalidad asociativa de 51 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de octubre de 2021, expediente 65.975.

C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 52 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 5 de marzo de 2021, expediente No. 39.249, M.P. José Roberto Sáchica Méndez. Criterio reiterado por esta Subsección en sentencia del 22 de octubre de 2021, expediente 65.975, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 53 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 14 de junio de 2019, expediente No. 25000-23-37-000-2010-02552-01 (AP).

Criterio reiterado por esta Subsección en sentencia del del 22 de octubre de 2021, expediente 65.975, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 54 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 26 de julio de 2016, C.P. Álvaro Namén Vargas. Oportunidad en la que se conceptuó: “Como se ha explicado, en los convenios interadministrativos, Radicación: 85001-23-33-000-2023-00085-01 (70.809) Demandante: Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas Demandado: Municipios de Monterrey, Támara, Nunchía, Tauramena, Sabanalarga, Villanueva y Maní (Casanare) Referencia: Controversias contractuales 22 los convenios interadministrativos previstos en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, impide una aplicación automática del régimen legal de los contratos estatales, en la medida que no incorpora ninguna remisión directa a dicho Estatuto y, por lo tanto, acudir al EGCAP solo será posible cuando “exista una verdadera laguna o falta de regulación normativa y/o convencional”55, sobre lo convenido entre las partes. 10.32.

Definido lo anterior, se analizará si era procedente la liquidación bilateral del convenio, para tales efectos debe recordarse que, de acuerdo con las reglas de interpretación de los contratos, especialmente, con lo consagrado en los artículos 1620 y 1621 del Código Civil56, el análisis de la cláusula trigésima segunda del negocio jurídico objeto de análisis deberá tener en cuenta que: (i) “[e]l sentido en que una cláusula puede producir algún efecto, deberá preferirse a aquel en que no sea capaz de producir efecto alguno” y (ii) “deberá estarse a la interpretación que mejor cuadre con la naturaleza del contrato”. 10.33.

La cláusula trigésima segunda del convenio establece que la liquidación del contrato se realizará de conformidad con los términos del artículo 60 de la Ley 80 de 1993 -con sus modificaciones-, la cual regula, entre otros, la liquidación de los “contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran”. 10.34.

Ahora, partiendo de las reglas de interpretación de los contratos -léase convenios- se considera que para el caso concreto resulta procedente la liquidación bilateral, si se tiene en cuenta que este tipo de acuerdos se basa en la cooperación mutua e igualdad entre las partes, por lo que una liquidación bilateral refleja mejor esta naturaleza del acuerdo. 10.35.

En armonía con lo anterior, la interpretación que permite que la cláusula trigésima segunda del convenio tenga efectos jurídicos es aquella mediante la cual puede concluirse que la liquidación bilateral es procedente, pues de no ser así dicha dado el plano de igualdad en que las partes participan en ellos, no es procedente la utilización de potestades unilaterales sancionatorias mediante acto administrativo, toda vez que lo rompe el mencionado paralelismo de los intereses y ponen a quien las utiliza en una situación de preminencia que resulta ajena a la naturaleza de tales convenios.

En este mismo sentido tampoco resulta procedente la liquidación unilateral del convenio”. 55 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 14 de junio de 2019, expediente No. 25000-23-37-000-2010-02552-01 (AP). 56 Artículo 1621. “Interpretación por la naturaleza del contrato. En aquellos casos en que no apareciere voluntad contraria, deberá estarse a la interpretación que mejor cuadre con la naturaleza del contrato”.

En este orden de ideas, en el Convenio Interadministrativo número 1497 de 2018 únicamente resultaba posible la liquidación bilateral, en tanto, se reitera que al no encontrarse pactada la unilateral resultaba improcedente en el caso concreto. 10.37. Por otro lado, no se señaló el término en el cual debía practicarse la liquidación bilateral, por lo que se acudirá al plazo de 4 meses previsto en el literal j, numeral 2, del artículo 164 del CPACA, sin que sea posible tener en cuenta los 2 meses previstos en la norma ibidem para la liquidación unilateral, por no ser esta procedente en el caso concreto. 10.38.

En cuanto a la caducidad de la acción de controversias contractuales, el artículo 164 del CPACA, numeral 2, del literal j), apartado v)57, prescribe que en los negocios jurídicos que requieran liquidación, el término para demandar inicia una vez realizada la liquidación del negocio jurídico o vencido el plazo establecido para tal fin sin que se haya logrado. 10.39.

Sobre el particular, la Sala reitera que en el convenio objeto de análisis el término de ejecución se extendió hasta el 16 de agosto de 2019 y, además, que este debía liquidarse en el lapso de 4 meses siguientes al vencimiento del plazo de ejecución, de manera que la liquidación de mutuo acuerdo debía realizarse a más tardar el 16 de diciembre de 2019. 10.40.

Así las cosas, el conteo de los dos años inició el 17 de diciembre de 2019, por lo que el plazo para demandar, en principio, vencía el 16 de diciembre de 2021; sin embargo, este fue suspendido en dos oportunidades, a saber: i) entre el 16 de 57 Artículo 164. “Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada (…) 2.

En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad (…) j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento (…). En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así (…) v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga (…) (se destaca).

Radicación: 85001-23-33-000-2023-00085-01 (70.809) Demandante: Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas Demandado: Municipios de Monterrey, Támara, Nunchía, Tauramena, Sabanalarga, Villanueva y Maní (Casanare) Referencia: Controversias contractuales 24 marzo de 2020 y el 30 de junio de 202058 en virtud de la suspensión de términos judiciales provocada por la pandemia del Covid-1959; ii) por solicitud de conciliación extrajudicial radicada el 25 de octubre de 2021 y declarada fallida el 29 de noviembre de 2021, de manera que el plazo para demandar se amplió hasta el 7 de mayo de 2022, el cual correspondió a un sábado, por lo que conforme al artículo 118 del CGP se extendió hasta el día hábil siguiente60, 9 de mayo de 2022 y, en consecuencia, es extemporánea la demanda radicada el 17 de octubre de 2023. 10.41.

Se advierte que el a quo consideró que el término para presentar la demanda venció el 5 de julio de 2022; sin embargo, el referido cálculo fue incorrecto, pues como se expuso en realidad la actora pudo presentar la demanda oportunamente hasta el 9 de mayo de 2022. 10.42. En este orden de ideas, se confirmará la providencia del 16 de noviembre de 2023, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Casanare rechazó la demanda. 10.43.

En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, 58 Entre el 18 de diciembre de 2019 y 15 de marzo de 2020 -un día antes de la suspensión de términos judiciales-, transcurrieron 2 meses y 26 días, por lo que el término restante para presentar la demanda, en principio, se extendieron hasta el 4 de abril de 2022. 59 El artículo 1 del Decreto Legislativo No. 564 de 2020 estableció lo siguiente: "ARTÍCULO 1.

Suspensión de términos de prescripción y caducidad. Los términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean de días, meses o años, se encuentran suspendidos desde el 16 de marzo de 2020 hasta el día que el Consejo Superior de la Judicatura disponga la reanudación de los términos judiciales. // El conteo de los términos de prescripción y caducidad se reanudará a partir del día hábil siguiente a la fecha en que cese la suspensión de términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura.

No obstante, cuando al decretarse la suspensión de términos por dicha Corporación, el plazo que restaba para interrumpir la prescripción o hacer inoperante la caducidad era inferior a treinta (30) días, el interesado tendrá un mes contado a partir del día siguiente al levantamiento de la suspensión, para realizar oportunamente la actuación correspondiente.".

Por su parte, mediante el Acuerdo PCSJA20-11567 del 5 de junio de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura ordenó levantar la suspensión de términos judiciales a partir del 1 de julio de 2020. 60 “Artículo 118. Cómputo de términos. El término que se conceda en audiencia a quienes estaban obligados a concurrir a ella correrá a partir de su otorgamiento.

En caso contrario, correrá a partir del día siguiente al de la notificación de la providencia que lo concedió. (…) Cuando el término sea de meses o de años, su vencimiento tendrá lugar el mismo día que empezó a correr del correspondiente mes o año. Si este no tiene ese día, el término vencerá el último día del respectivo mes o año. Si su vencimiento ocurre en día inhábil se extenderá hasta el primer día hábil siguiente.

(…). Radicación: 85001-23-33-000-2023-00085-01 (70.809) Demandante: Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas Demandado: Municipios de Monterrey, Támara, Nunchía, Tauramena, Sabanalarga, Villanueva y Maní (Casanare) Referencia: Controversias contractuales 25

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 16 de noviembre de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare, por medio del cual se rechazó por caducidad la demanda de controversias contractuales presentada por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF