CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., cinco (5) de octubre de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación 11001032400020100027500 Referencia: Acción de nulidad Actor: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA TESIS: SE DECLARA PROBADA LA EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA RELATIVA FRENTE AL DECRETO NÚM. 1795 DE 23 DE MAYO DE 2007, EXPEDIDO POR EL GOBIERNO NACIONAL.

COMO CONSECUENCIA DE LO ANTERIOR, DEBE ESTARSE A LO RESUELTO EN LA SENTENCIA DE 7 DE JUNIO DE 2012, PROFERIDA POR ESTA SECCIÓN DENTRO DEL PROCESO CON NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN 11001032400020070033300, EXCLUSIVAMENTE, RESPECTO DE LOS CARGOS DE VIOLACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 69, 76, 77, 121, 150, NUMERAL 7, 189, NUMERAL 11, 257, NUMERAL 3, 267, 287, 298, 371, 372 Y 373 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA;

Y 5°, 40, 41, INCISO 2°, 44, 71, 73, INCISO 2°, Y 86 DE LA LEY 489 DE 1998. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala procede a decidir la demanda de nulidad presentada por la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, en adelante UNAL, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Decreto 01 de 19841, en adelante CCA, contra el Decreto núm. 1795 de 23 de mayo de 2007, expedido por el GOBIERNO NACIONAL, por medio del cual se reglamenta parcialmente el artículo 15 de la Ley 790 de 27 de diciembre de 20022, el artículo 13 de la Ley 1105 de 13 de 1 “Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo.” 2 “[…] Por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades Extraordinarias al Presidente de la República […]”.

Número único de radicación 11001 03 24 000 2010 00275 00 Actora: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 diciembre de 20063 y se adopta el Sistema Único de Información de gestión jurídica del Estado. I.- ANTECEDENTES I.1.- La UNAL, actuando a través de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del CCA, contra el Decreto núm. 1795 de 23 de mayo de 2007, expedido por el GOBIERNO NACIONAL, por medio del cual se reglamenta parcialmente el artículo 15 de la Ley 790, el artículo 13 de la Ley 1105 y se adopta el Sistema Único de Información de gestión jurídica del Estado.

El actor formuló las siguientes pretensiones: “[…] PRINCIPAL: Es nulo el Decreto 1795 de 23 de mayo de 2007. SUBSIDIARIA: Son nulos los siguientes apartes del Decreto 1795 de 23 de mayo de 2007: “El sistema se denominará Litigob, pudiendo el nombre ser modificado por Resolución del Ministerio del Interior y de Justicia” El artículo 2°.

El inciso 2° del artículo 3° El artículo 4°. El parágrafo del artículo 5° […]”. I.2.- En apoyo de sus pretensiones la actora adujo, como fundamentos de hecho, que el GOBIERNO NACIONAL excedió la potestad reglamentaria, vulneró la autonomía que 3 “[…] Por medio de la cual se modifica el Decreto-ley 254 de 2000, sobre procedimiento de liquidación de entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional y se dictan otras disposiciones […]”.

Número único de radicación 11001 03 24 000 2010 00275 00 Actora: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 constitucionalmente ha sido reconocida a las entidades de derecho público, facultó a otras entidades públicas para modificar designaciones de sistemas de información e incurrió en una indeterminación, siendo estos los cuatro motivos principales de nulidad del acto acusado.

I.3.- Como disposiciones transgredidas el actor invocó los artículos 69, 76, 77, 121, 150, numeral 7, 189, numeral 11, 257, numeral 3, 267, 287, 298, 371, 372 y 373 de la Constitución Política; y 5°, 40, 41, inciso 2°, 44, 71, 73, inciso 2°, y 86 de la Ley 489 de 29 de diciembre de 19984. Igualmente, que debido al carácter normativo que se le ha otorgado a los principios generales del derecho, (sentencia de la Sala CVII de la Honorable Corte Suprema de Justicia de 7 de octubre del 2009, expediente 05360-31-03-001-2003- 00164-01) y del carácter de fuente principal y no auxiliar del derecho que la Corte Constitucional le ha dado a los precedentes judiciales, (sentencia C-836 del 2001 y auto 223 del 16 de agosto del 2006 entre otros), es viable invocar como vulnerados los precedentes constituidos entre muchos otros por las sentencias proferidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 11 de marzo de 2004 dentro del expediente “11001-03-25-000-194-00” (sic), y por la Sección Tercera de la misma corporación el 14 de agosto de 2008 dentro del expediente núm. 16230.

Manifestó que el acto demandado incurrió en las causales de violación de la ley e incompetencia, para lo cual sostuvo que el Presidente de la República, so pretexto de reglamentar los artículos 15 de la Ley 4 “[…] Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones […]”.

Número único de radicación 11001 03 24 000 2010 00275 00 Actora: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 790 y 13 de la Ley 1105, dispuso de sistemas de información judicial y de litigios y conciliaciones no previstos en ninguna de dichas normas.

Indicó que el artículo 15 de la Ley 790 hace referencia a los pleitos de la Nación, mientras que el demandado Decreto núm. 1795 de 23 de mayo de 2007 alude a los organismos estatales, “[…] cualquiera que sea su naturaleza jurídica […]”, con lo cual se pretende hacer obligatoria su observancia por parte de entidades a las cuales la misma Constitución Política dotó de autonomía, dentro de las que pueden citarse las Universidades Públicas, la Comisión Nacional de Televisión, las Corporaciones Autónomas Regionales, la Contraloría General de la República, las entidades territoriales y el Banco de la República, cuya autonomía proviene de los artículos 69, 76, 77, 150, numeral 7, 267, 287, 298 y 371 de la Carta, al igual que el artículo 40 de la Ley 489 de 1998, que previó que esos entes están sujetos a regímenes especiales establecidos en la ley, por lo que hubo una indebida intromisión por parte del Ejecutivo.

Sostuvo que también fue violada la regla jurídica derivada de la sentencia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado el 14 de agosto de 2008 dentro del expediente núm. 16230, en la cual se afirmó que las entidades arriba mencionadas tienen potestad reglamentaria, por cuanto son autónomas, lo que quiere decir que no podrían ser reglamentadas por el GOBIERNO NACIONAL, como lo hace el decreto acusado.

Número único de radicación 11001 03 24 000 2010 00275 00 Actora: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Mencionó que el artículo 13 de la Ley 1105 reemplazó al artículo 25 del Decreto Ley 254 de 21 de febrero de 20005 y determinó obligaciones para los liquidadores de entidades públicas, sin que se haga relación al establecimiento de un sistema único de información para la gestión jurídica del Estado, por lo cual aparece claro el exceso en el ejercicio de las facultades reglamentarias.

Señaló que los artículos 3º, inciso 2°, y 5º, parágrafo, del acto acusado, determinan responsabilidades y obligaciones para los apoderados de las entidades públicas, constituyéndolos como responsables directos del reporte oportuno y actualización de los procesos judiciales y conciliaciones en trámite, con lo cual se están determinando obligaciones no previstas por la Ley 80 de 28 de octubre de 19936, además de estarse generando funciones y responsabilidades públicas a particulares, por fuera de lo previsto en la potestad reglamentaria del Presidente, pues las leyes 790 y 1105 hacen referencia a procesos judiciales sin incluir conciliaciones, mientras que el acto cuestionado incluye procedimientos conciliatorios como parte de la obligación de reportar y actualizar por parte de los apoderados externos. Anotó que los artículos 1°, parte final, y 4° del Decreto núm. 1795 de 23 de mayo de 2007 facultan al MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA (hoy MINISTERIO DE JUSTICIA), para modificarlo, cambiar el nombre del sistema de información y reglamentarlo, determinando la forma de llevar dicha información; y que el acto acusado vulnera la competencia reglamentaria de otros 5 “[…] Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional […]”. 6 “[…] Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública […]”.

Número único de radicación 11001 03 24 000 2010 00275 00 Actora: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 organismos, como el Consejo Superior de la Judicatura y la Junta Directiva del Banco de la República, según lo establecido por los artículos 257, numeral 3, 372 y 373 de la Carta Política, para lo cual menciona la sentencia del Consejo de Estado de 20 de mayo de 1994 (Expediente núm. 5185).

Agregó que no debe desconocerse que el Presidente de la República no puede reglamentar leyes que no ejecuta la administración, como se sostuvo el Consejo de Estado en la sentencia proferida el 18 de noviembre de 1999 dentro del expediente núm. 10158, so pena de violar el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución, como ocurrió en este caso.

Mencionó que resulta ilegal e inconstitucional determinar una intromisión indebida del MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA (hoy MINISTERIO DE JUSTICIA), en la actuación de entidades pertenecientes a otros sectores y de contratistas de entes descentralizados, violando el principio de especialidad consagrado en los artículos 5°, 41, inciso 2°, 44 y 73, inciso 2°, de la Ley 489.

Finalmente, comentó que el acto demandado conlleva la violación de la autonomía administrativa y financiera de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado, quienes actúan conforme a las normas que los crean o autorizan su funcionamiento y a sus estatutos internos, no pudiendo un decreto reglamentario modificar la actuación de esos entes, por lo que infringió los artículos 71 y 86 de la Ley 489.

I.4.- A través de auto de 2 de diciembre de 2022, el Despacho sustanciador ordenó desvincular del proceso al MINISTERIO DEL Número único de radicación 11001 03 24 000 2010 00275 00 Actora: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 INTERIOR y vinculó, como parte demandada, al GOBIERNO NACIONAL, conformado por la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA y el MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, así como a la AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO.

I.4.1.- El MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO contestó la demanda con escrito en el que propuso la excepción de cosa juzgada como quiera que, mediante sentencia de 7 de junio de 2012, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, dentro de proceso con número único de radicación 11001032400020070033300, fue resuelta una demanda de nulidad contra el mismo Decreto núm. 1795 de 23 de mayo de 2007, por idénticos hechos, cargos y pretensiones, por lo que solicita estarse a lo resuelto en dicha providencia. I.4.2.- La PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA contestó la demanda con escrito mediante el cual se opuso a la prosperidad de las pretensiones, para lo cual propuso las excepciones que denominó “inexistencia de violación de normas superiores”, “indebida integración del contradictorio e indebida representación de la Nación por parte de la Presidencia de la República y de la Presidencia de la República”, e “innominada”.

Indicó que las normas demandadas guardan correspondencia con el orden constitucional y legal, en tanto procuran la efectiva realización de los cometidos estatales y los objetivos planteados por el legislador, a través del fortalecimiento de la defensa legal de la Nación, para contar con mejores herramientas al momento de gestionar la valoración de los pasivos contingentes, otorgando un mayor cuidado a los recursos públicos estatales.

Número único de radicación 11001 03 24 000 2010 00275 00 Actora: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Sostuvo que al tenor de lo establecido en el artículo 149 del CCA, al igual que la norma actual del artículo 159 del CPACA, en concordancia con lo previsto en el artículo 115 Constitucional, los actos administrativos del Gobierno Nacional deben ser defendidos por el ministro y/o por el director de departamento administrativo responsable de su expedición que conforme a sus funciones ostente la capacidad de representación judicial en torno a la respectiva materia.

Manifestó que conforme lo señaló la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la providencia de 14 de marzo de 2002 (Expediente núm. 12076), la representación judicial de la Nación, entendida como la autorización para ocupar la posición de demandante o demandada en la relación jurídico procesal, depende de la competencia que le otorga la ley al órgano o dependencia a quien de manera específica se atribuya la materia o acto objeto de juzgamiento, planteamiento reiterado en la sentencia de unificación jurisprudencial proferida por esa misma Sección, en el radicado núm. 250-002-32-6-000-1997- 13930-01 (Expediente 19933)7.

De igual forma señaló que el artículo 15 de la Ley 790 expresamente dispuso el deber del Gobierno Nacional de fortalecer la Dirección de Defensa Judicial de la Nación del Ministerio del Interior y de Justicia, para que dicha cartera desarrollara dentro de sus funciones las de prevención del daño antijurídico, en defensa de los intereses litigiosos del Estado, así como las de coordinación, seguimiento y control de las actividades de los apoderados que defienden al Estado 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 25 de septiembre de 2013, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, expediente núm. 25000-23-26-000-1997-03930-01(19933).

Número único de radicación 11001 03 24 000 2010 00275 00 Actora: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 en las entidades del orden nacional mediante la implementación de un Sistema Integral de Información que de forma transversal alerte sobre el eventual riesgo judicial del Estado.

Comentó que tampoco es cierto que las normas acusadas contraríen el orden legal dispuesto en materia de contratación estatal frente a los apoderados que colaboran en el ejercicio de la defensa judicial de la Nación, en tanto es sabido que éstos en su calidad de colaboradores del Estado están llamados a presentar informes y demás que requiera la entidad estatal; y que, además, el citado artículo 15 expresamente determinó que debían efectuarse labores de “[…] seguimiento y control de las actividades de los apoderados que defienden al Estado en las entidades del orden nacional […]”, lo cual solo es posible si se cuenta con herramientas apropiadas que lo permitan.

Manifestó que con fundamento en las facultades ordinarias del Decreto 200 de 2003, el Presidente de la República y el entonces MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA ostentaban las facultades para establecer criterios de información y hacer seguimiento a las políticas en materia judicial y evaluar sus resultados, aún más si se tiene en cuenta que también las entidades territoriales y autónomas disponen de los recursos del PGN para la realización de los cometidos estatales.

Finalmente, puso de presente que el principio de autonomía territorial, al igual que la autonomía universitaria, no son absolutos por cuanto se encuentran sujetos al principio de Estado Unitario y de colaboración armónica que debe existir para la realización de los cometidos del Estado. Número único de radicación 11001 03 24 000 2010 00275 00 Actora: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 I.4.3.- La AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO contestó la demanda mediante escrito en el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones porque carecen de fundamento fáctico, probatorio y legal, para lo cual sostuvo que en el presente caso no existió la extralimitación que adujo el actor en la demanda, ya que las normas acusadas le otorgaron funciones a la Dirección de Defensa Judicial de la Nación del MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA para defender los intereses litigiosos del Estado, entre ellas la implementación y consolidación de un sistema integral de información que de manera transversal alerte sobre las eventualidades judiciales a que se expone el Estado, siendo este sistema una herramienta que ha logrado ser bastante útil para la medición de información que permita desarrollar políticas de prevención en materia de daño antijurídico.

Adujo que dentro de los objetivos planteados con la creación de la Ley 790, se incluyó la gestión por resultados con el fin de mejorar la productividad y permitir la evaluación en el cumplimiento de las funciones en el ejercicio de la función pública, además del establecimiento de criterios gerenciales para el desarrollo en la gestión pública lo cual solo se logra con la adecuada medición de la información para la gestión de resultados y la implementación de estrategias de mejoramiento; y que, para el presente caso, en materia litigiosa, se vio reflejado en la implementación del sistema LITIGOB siendo ésta la primera herramienta utilizada para la medición de la litigiosidad del Estado, la cual otorgó las bases para desarrollar políticas para la prevención del daño antijurídico.

Indicó que el Estado está conformado por las Ramas del Poder Público y por las entidades autónomas que, a su vez, hacen parte de la Número único de radicación 11001 03 24 000 2010 00275 00 Actora: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 estructura de la administración pública, la cual no está conformada solamente por las entidades de la Rama Ejecutiva como erradamente lo ve el actor, siendo viable la reglamentación de normas como la aquí demandada, ramas que abarquen la totalidad de las entidades que conforman el Estado, ya que, como se señaló en precedencia, el artículo 209 Constitucional faculta a las autoridades administrativas para actuar de manera coordinada para el cumplimiento de los fines del Estado.

Agregó que al ser parte del Estado colombiano, la Universidad Nacional de Colombia es destinataria del objetivo de la Ley que sustenta el Decreto acusado, cuyo objetivo primordial es la defensa de los intereses litigiosos del Estado como un todo, razón por la que considera que el Presidente de la República actuó en el marco de sus competencias al reglamentar una Ley que dispuso medidas para fortalecer la defensa jurídica del Estado, sin que por el hecho de aducir la violación de normas que establecen autonomía e independencia, sin ningún tipo de sustento de orden legal, sea suficiente para lograr su demostración. Señaló que el decreto demandado no modifica en modo alguno la Ley 80, sino que establece principios frente a los cuales las entidades deben estructurar las obligaciones particulares del contratista según el objeto contractual y, a su vez, al contratista, -de acuerdo con lo previsto en el numeral 2 del artículo 5º de la misma ley-, le asiste el deber de colaborar con las entidades en lo que se requiera para cumplir de la mejor forma el objeto del contrato.

Alegó que de la lectura de los artículos 1º y 4º del decreto demandado, no puede interpretarse que el Presidente esté delegando Número único de radicación 11001 03 24 000 2010 00275 00 Actora: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 o facultando al Ministerio para reglamentar las disposiciones contenidas en aquel; y que, como es apenas lógico, cuando se crea un sistema los usuarios deben contar con un manual que los guíe para su correcto uso, lo cual está en cabeza de la entidad encargada de su funcionamiento, por lo que la modificación en el nombre no constituye un cambio en la reglamentación. Manifiesta que tal como quedó establecido en el decreto acusado, sus disposiciones se proyectaron para ser ejecutadas por la administración, siendo el MINISTERIO DE INTERIOR Y DEL DERECHO y el MINISTERIO DE COMUNICACIONES, los responsables del control y guarda de la información recopilada; y que no obstante, con la posterior creación de la AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO, dicho manejo y ejecución se trasladó a esta entidad, sin que ello haya significado una transgresión a las normas vigentes.

Recalcó que el Decreto núm. 1795 de 23 de mayo de 2007 no tiene vicios por falsa motivación porque los fundamentos de hecho y de derecho incorporados fueron expuestos de manera clara, publicitada y con fundamento en la legalidad, y cumplió objetivamente con el ordenamiento jurídico colombiano. II.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El traslado otorgado en cumplimiento de lo previsto en el artículo 210 del CCA para que las partes y el Ministerio Público alegaran de conclusión, fue descorrido así: Número único de radicación 11001 03 24 000 2010 00275 00 Actora: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 II.1.- La PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA y la AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO, con escritos de 13 y 14 de abril de 2023, respectivamente, presentaron alegatos de conclusión en los que ratificaron lo manifestado en sus contestaciones para oponerse a las pretensiones de la demanda.

II.2.- El MINISTERIO PÚBLICO, con escrito de 17 de abril de 2023, suscribió concepto de fondo dentro del presente proceso en el que solicitó la declaración del fenómeno de cosa juzgada por haberse resuelto la nulidad del Decreto núm. 1795 de 23 de mayo de 2007 mediante sentencia de 7 de junio de 2012 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, dentro de proceso con número único de radicación 11001032400020070033300, ello en defensa del interés general, del orden jurídico, del patrimonio público y de las garantías y de los derechos fundamentales.

III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA III.1.- Acto demandado El acto acusado es del siguiente tenor: “[…] DECRETO 1795 DE 2007 (mayo 23) Por medio del cual se reglamenta parcialmente el artículo 15 de la Ley 790 de 2002, el artículo 13 de la Ley 1105 de 2006, y se adopta el Sistema Unico de Información para la gestión jurídica del Estado.

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, y en especial las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, Número único de radicación 11001 03 24 000 2010 00275 00 Actora: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14

CONSIDERANDO

Que el artículo 15 de la Ley 790 de 2002 asignó competencia al Ministerio del Interior y de Justicia para administrar un sistema de información sobre la actividad litigiosa del Estado; Que el Documento Conpes 3250 de 2003, líneas de acción para el fortalecimiento de la defensa legal de la Nación y para la valoración de pasivos contingentes, en cuyo desarrollo se expidió la Directiva Presidencial 01 de 2004, sentó las bases de lo que debería ser el sistema de información de la actividad litigiosa del Estado;

Que es importante que toda la información de la actividad litigiosa del Estado se vea reflejada en el sistema único de información litigiosa que debe por ley administrar el Ministerio del Interior y de Justicia; Que el sistema de información debe garantizar la centralización y unificación de las cifras de la actividad litigiosa del Estado y en general de la gestión jurídica que desarrollan las entidades de la administración pública, mediante la adopción de medidas que garanticen la actualización permanente y uso adecuado de la información, Ver la Circular del Min.

Interior - Dirección de Defensa Jurídica del Estado 158 de 2008, Ver las Circulares del Min. Interior - Dirección de Defensa Jurídica del Estado 139 y 222 de 2009 DECRETA: Artículo 1°. Del Sistema Único de Información de gestión jurídica del Estado. El sistema de información de la actividad litigiosa y de la gestión jurídica del Estado creado por la Ley 790 de 2002, y cuya definición técnica y administración general está a cargo de la Dirección de Defensa Judicial de la Nación del Ministerio del Interior y de Justicia, será el sistema único de recaudo y administración de la información relacionada con la actividad litigiosa, interna e internacional, del Estado.

El sistema se denominará Litigob, pudiendo el nombre ser modificado por resolución del Ministerio del Interior y de Justicia. Artículo 2°. Ámbito de aplicación. El Sistema de Información Litigob deberá ser utilizado y alimentado por todas las entidades y organismos estatales del orden nacional, cualquiera sea su naturaleza jurídica. Parágrafo 1°.

El Ministerio del Interior y de Justicia determinará cuáles entidades públicas de los órdenes departamental, distrital y Número único de radicación 11001 03 24 000 2010 00275 00 Actora: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 para los municipios capitales de departamento, así como para los entes descentralizados de los mismos niveles, incluyendo a las entidades de que trata el literal b) del numeral 1) del artículo 2° de la Ley 80 de 1993, y el artículo 40 de la Ley 489 de 1998, estarán obligadas a reportar su información litigiosa en los términos previstos en los artículos 10 y 11 del Decreto 1214 de 2000, a través del Sistema de Información Litigob.

Esta determinación podrá ordenarse de manera gradual. Parágrafo 2°. Para los efectos del artículo 13 de la Ley 1105 de 2006, la información de los procesos y reclamaciones de las entidades públicas en liquidación, sólo podrá ser reportada al Ministerio del Interior y de Justicia a través del Sistema de Información Litigob. Artículo 3°.

Responsables de la información. El representante legal de cada una de las entidades de las que trata el artículo anterior, deberá designar a la persona responsable de vigilar el registro oportuno y la constante actualización de la información que debe reposar en el Sistema de Información Litigob. Dentro de los dos meses siguientes a la fecha de publicación del presente decreto, las entidades destinatarias de la norma deberán enviar comunicación al Ministerio del Interior y de Justicia informando el funcionario designado.

Mientras se hace esta designación, el responsable será el jefe de la oficina jurídica, o quien haga sus veces. Los apoderados de las entidades públicas que actúan dentro de cada proceso judicial, o que la representan dentro de un trámite conciliatorio, son responsables directos del reporte oportuno y de la actualización de la información de los procesos judiciales y de las conciliaciones en trámite.

Parágrafo. Los jefes de control interno de cada entidad verificarán el cumplimiento de esta obligación a través de los procedimientos internos que establezcan, y que puede ser por muestreo selectivo, ordenando los ajustes pertinentes, y enviarán semestralmente al Ministerio del Interior y de Justicia certificación sobre el resultado de la verificación. Artículo 4°.

Modo de registro. La información que están obligadas a reportar las entidades de que trata este decreto, deberá ser registrada, actualizada y vigilada de conformidad con las instrucciones y los manuales de usuario que para tal efecto proporcione la Dirección de Defensa Judicial de la Nación del Ministerio del Interior y de Justicia. Artículo 5°.

Garantía de acceso al Sistema de Información Litigob. Cada una de las entidades destinatarias de este decreto deberá Número único de radicación 11001 03 24 000 2010 00275 00 Actora: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 garantizar a sus abogados y demás responsables de registrar y actualizar la información, los medios tecnológicos y de comunicaciones necesarios para acceder al Sistema Litigob.

El Ministerio del Interior y de Justicia, en coordinación con Agenda de Conectividad del Ministerio de Comunicaciones, deberán garantizar la custodia y seguridad del almacenamiento de la información reportada, así como la capacidad de tráfico permanente para que las entidades puedan acceder al sistema. Parágrafo. Cuando las entidades destinatarias de este decreto seleccionen abogados externos para adelantar su representación judicial, deberán exigir contractualmente el cumplimiento de las obligaciones que se derivan del sistema de información. Artículo 6°.

Acceso a la información por otras entidades competentes. Con el propósito de racionalizar la pertinencia y uniformidad de la información y facilitar el cumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos relacionadas con los datos contenidos en Litigob, la Dirección de Defensa Judicial de la Nación asegurará el acceso de la información y reportes en él contenidos a las entidades públicas que tienen obligación o competencia para recaudar y producir información al respecto, tales como, la Contraloría General de la República, la Contaduría General, la Procuraduría General de la Nación, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación y el Consejo Superior de la Judicatura.

Para tal efecto, se deberán suscribir los convenios interadministrativos correspondientes. Artículo 7°. Información litigiosa vigente. Los datos sobre gestión jurídica del Estado que reposan en los distintos sistemas de información vigentes, deberán ser correctamente migrados a Litigob en un plazo no mayor a dos meses contados desde la entrada en vigencia de este decreto, con el asesoramiento de la Dirección de Defensa Judicial de la Nación del Ministerio del Interior y de Justicia. Vencido este plazo los jefes internos de control deberán enviar un informe sobre la verificación que hayan hecho sobre el cumplimiento de esta obligación. Artículo 8°.

Vigencia. El presente decreto rige a partir de su publicación. Publíquese y cúmplase. Dado en Bogotá, D. C., a 23 de mayo de 2007. ÁLVARO URIBE VÉLEZ El Ministro del Interior y de Justicia, Número único de radicación 11001 03 24 000 2010 00275 00 Actora: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Carlos Holguín Sardi.

NOTA: Publicado en el Diario Oficial 46637 de mayo 23 de 2007 […]”. III.2.- Cuestión previa: de la excepción de cosa juzgada propuesta por el MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO y el MINISTERIO PÚBLICO La Sala, antes de entrar a considerar el fondo del asunto, observa que el MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO y el MINISTERIO PÚBLICO en sus escritos de contestación de la demanda y en de concepto rendido ante esta instancia, solicitaron declarar probada la excepción de cosa juzgada en el caso concreto, habida cuenta que mediante la sentencia de 7 de junio de 2012, proferida por esta Sección, dentro de proceso con número único de radicación 11001032400020070033300, fue resuelta demanda de nulidad contra el mismo acto acusado, -Decreto núm. 1795 de 23 de mayo de 2007, expedido por el Gobierno Nacional-, por idénticos hechos, cargos y pretensiones, en el sentido de denegar la nulidad invocada.

Al respecto, el CCA, en concordancia con el Código General del Proceso, en adelante CGP, prevén en cuanto a la cosa juzgada que: “[…] CCA. Artículo 175. Cosa juzgada. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada "erga omnes". La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada "erga omnes" pero sólo en relación con la "causa petendi" juzgada.

La sentencia dictada en procesos relativos a contratos y de reparación directa y cumplimiento, producirá cosa juzgada frente a Número único de radicación 11001 03 24 000 2010 00275 00 Actora: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes; la proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en el proceso y obtenido esta declaración a su favor.

Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo intendencial, comisarial, distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente los decretos reglamentarios […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). “[…] CGP. Artículo 303. Cosa juzgada8. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.

Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos. En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento.

La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión […]” (Negrillas y subrayas por fuera de texto). Esta Corporación ha explicado, acerca de la declaratoria de la cosa juzgada en el marco de una acción de nulidad, lo siguiente: “[…] Así las cosas, corresponde definir sobre la manera cómo opera la cosa juzgada en virtud de los fallos de simple nulidad, con miras a determinar si la misma se configura en el caso concreto.

(…) Sobre el concepto de Cosa Juzgada la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 17 de junio de 2017, indicó lo siguiente: 8 Antes artículo 332 del CPC Número único de radicación 11001 03 24 000 2010 00275 00 Actora: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 “[…] El fenómeno de la cosa juzgada se encontraba regulado en los artículos 332 del Código de Procedimiento Civil y el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, cuyo contenido es el siguiente: (…) En relación con el fenómeno de la cosa juzgada, esta Corporación ha indicado que: “[…] Pues bien, en cuanto al fenómeno de la cosa juzgada, cabe advertir que se le ha asimilado al principio del <<non bis in ídem>> y tiene por objeto que los hechos y conductas que han sido resueltos a través de cualquiera de los medios aceptados por la ley, no vuelvan a ser debatidos en otro juicio posterior.

Tal cualidad de lo resuelto obliga a las partes por cuanto lo decidido tiene carácter vinculante y obligatorio y, por lo tanto, goza de plena eficacia jurídica, por ello la cosa juzgada comprende todo lo que se ha disputado […]”. También ha señalado que: “[…] Sobre la cosa juzgada, ha dicho la Corte Constitucional que es una cualidad inherente a las sentencias ejecutoriadas, por la cual aquellas resultan inmutables, inimpugnables y obligatorias, lo que hace que el asunto sobre el cual ellas deciden no pueda volver a debatirse en el futuro, ni dentro del mismo proceso, ni dentro de otro entre las mismas partes y que persiga igual objeto.

El fin primordial de este principio radica en impedir que la decisión en firme sea objeto de nueva revisión o debate, o de instancias adicionales a las ya cumplidas, o que se reabra el caso judicial dilucidado mediante el fallo que reviste ese carácter, con total independencia de su sentido y alcances, dotando de estabilidad y certeza las relaciones jurídicas y dejando espacio libre para que nuevos asuntos pasen a ser ventilados en los estrados judiciales.

La cosa juzgada responde a la necesidad social y política de asegurar que las controversias llevadas a conocimiento de un juez tengan un punto final y definitivo, a partir del cual la sociedad pueda asumir sin sobresaltos la decisión así alcanzada. Número único de radicación 11001 03 24 000 2010 00275 00 Actora: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 El fenómeno de la cosa juzgada opera cuando mediante decisión de fondo, debidamente ejecutoriada, la jurisdicción ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la causa petendi juzgada en proceso posterior.

Como tal, dicha figura jurídica impide que se expidan pronunciamientos futuros sobre el mismo asunto, dada su previa definición o juzgamiento a través de providencias en firme, en clara salvaguarda de la seguridad jurídica […]”. Tanto el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil como el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo fueron derogados por el Código General del Proceso (Artículo 303) y por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Artículo 189).

Sin embargo, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Sección B, en la sentencia del 19 de abril de 2012, Magistrado Ponente: Fredy Ibarra Martínez, analizó la existencia del fenómeno de la cosa juzgada bajo los lineamientos de los artículos 332 del Código de Procedimiento Civil y 175 del Código Contencioso Administrativo, normas aplicables a la controversia, por lo que le corresponde a la Sala verificar si, a la luz de dichas disposiciones legales, se configuró o no tal fenómeno. La doctrina ha indicado que para que opere este fenómeno se requiere de la presencia de los siguientes elementos: “[…] 1.- Que se adelante un nuevo proceso con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia dictada.

Si en el primer proceso la sentencia no está ejecutoriada, no opera la excepción de cosa juzgada sino la de pleito pendiente, que es previa y cuyos requisitos son fundamentalmente los mismos de la excepción de cosa juzgada; sólo se diferencian en que el pleito pendiente supone la no terminación del primer proceso, en tanto que la cosa juzgada, al basarse en el fallo ejecutoriado, parte de la finalización de aquel, tal como ya se explicó al estudiar la excepción previa. 2.- Que ese nuevo proceso sea entre unas mismas partes, o, como lo anota el art. 332, que “haya identidad jurídica de partes (…) 3.- Que el nuevo proceso verse sobre un mismo objeto (art. 332).

Tal como lo dice con particular Número único de radicación 11001 03 24 000 2010 00275 00 Actora: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 acierto la Corte, “el objeto de la demanda consiste en las prestaciones o declaraciones que se reclaman a la justicia”, que son precisamente los puntos sobre los cuales versa la parte resolutiva de la sentencia;

Devis señala que el “objeto del proceso lo constituye el derecho reconocido, declarado o modificado por la sentencia, en relación con una cosa o varias cosas determinadas, o la relación jurídica declarada según el caso”. Ampliamente tratado por la doctrina debido a su importancia, el concepto de objeto del proceso resulta esencial entre otros muchos aspectos para precisar la existencia de la cosa juzgada; numerosas son las teorías que pretenden explicar cuál es la noción, y vívido ejemplo de ellos son las posiciones de la Corte Suprema de Justicia y de uno de los redactores del Código, pues mientras la entidad que se encuentra en las pretensiones, el segundo lo ubica en la sentencia. En realidad las dos posiciones son acertadas porque el objeto del proceso no sólo se encuentra en las pretensiones, lo cual equivale a aceptar que igualmente debe buscarse en los hechos en que aquellas se apoyan, sino también en lo decidido en la sentencia y es por eso que en orden a precisar si existe el mismo objeto en el nuevo proceso deben estudiarse los hechos, pretensiones y sentencia del anterior para confrontarlo con los hechos y pretensiones del segundo a fin de precisar si existe identidad y, caso de darse los otros requisitos, declarar la existencia de la cosa juzgada. 4.

Que el nuevo proceso se adelante por la misma causa que originó el anterior. La causa es la razón por la cual se demanda; los motivos que se tienen para pedir al Estado determinada sentencia. Esos motivos, por disposición del art. 76, deben aparecer expresados en toda demanda y surgen de los hechos de ella por cuanto de su análisis es como se puede saber si en verdad existe identidad de causa […]”.

Teniendo en cuenta lo anterior, se puede concluir que la cosa Juzgada se estructura a partir de dos premisas, una objetiva relacionada con el objeto y la causa de la controversia, y otra subjetiva relativa a los sujetos que intervienen en un proceso. Así lo ha precisado la Sala Plena Número único de radicación 11001 03 24 000 2010 00275 00 Actora: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 del Consejo de Estado, entre otras, en sentencia de veintiséis (26) de julio de dos mil cinco (2005), señaló: “[…] La institución de la cosa juzgada, como lo ha reiterado esta Corporación, está sujeta a dos límites: el objetivo, que mira hacia el asunto sobre el que versó el debate y la causa petendi de la prestación, y el subjetivo, que tiene que ver con las personas que fueron parte en el proceso.

Así mismo, la cosa juzgada se predica de los puntos que han sido materia expresa de la decisión de una sentencia y sólo puede extenderse a aquellos que por ser consecuencia necesaria o depender indispensablemente de ella, se reputan tácitamente decididos. Los principios tutelares de esta institución jurídica son los establecidos en el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, los cuales son aplicables al proceso contencioso administrativo, por remisión expresa del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo.

Según el artículo 332 ibídem, cabe plantear la cosa juzgada con éxito solo si concurren los tres elementos señalados en ella, esto es, que en ambos procesos exista identidad de partes, de objeto y de causa. La jurisprudencia y la doctrina han señalado que la identidad de partes no es física sino jurídica, lo cual explica la previsión del inciso segundo del precitado artículo, al entender que hay identidad de partes cuando los del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de los que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto intervivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda.

Así mismo la jurisprudencia ha dicho que este tercer requisito, denominado límite subjetivo de la institución de la cosa juzgada, no tiene aplicación alguna en los procesos contencioso administrativos de nulidad, pues las sentencias que sobre ellos recaiga tienen un valor erga omnes, como lo establece el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, lo cual implica que son oponibles a cualquier demandante que pretende, por los mismos motivos, iniciar nuevamente el debate judicial.

Además en estos procesos la parte actora no promueve la acción en interés particular, sino en interés del orden jurídico […]”9. En cuanto al límite subjetivo, los efectos de la cosa juzgada son por regla general inter partes, con 9 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejera ponente Ana Margarita Olaya Forero, Radicación Nro. 11001-03-15-000-1999-00217-01(REV); actor: Roberto Hermida Izquierdo, demandado: Ministerio De Hacienda y Crédito Público.

Número único de radicación 11001 03 24 000 2010 00275 00 Actora: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 excepción de las decisiones que producen efectos erga omnes, caso en el cual los mismos son oponibles de manera general. En el caso de las sentencias que sean emitidas en procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativos, los efectos de las mismas se encuentran delimitados en el artículo 189 del CPACA, que sobre el particular determina: “[…] Artículo 189.

Efectos de la sentencia. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen […]” (Negrillas fuera del texto) De conformidad con la norma transcrita, la sentencia que decrete la nulidad de un acto administrativo tiene efectos erga omnes de manera plena, por lo que respecto de dicho acto no resulta posible adelantar un nuevo proceso en el que se solicite su anulación. Sin embargo, cuando se trate de sentencias en las que se denieguen la nulidad, los efectos de cosa juzgada solo recaen sobre la causa petendi, razón por la cual es posible que respecto de los actos que son objeto de la decisión se puedan tramitar nuevos procesos, los cuales deben tener por fundamento una causa distinta a la resuelta en la sentencia que negó la pretensión nugatoria […]”10 (Negrillas y subrayas por fuera de texto).

En ese contexto, se tiene que la identidad de objeto implica que la demanda debe versar sobre la misma pretensión frente a la cual se predica la cosa juzgada, ya sea que se haya accedido o no a las pretensiones de nulidad11. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 7 de diciembre de 2017, número único de radicado 05001-23-33-000-2015-02253-01, consejero ponente doctor Roberto Augusto Serrato Valdés. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 29 de agosto de 2019, número único de radicación 11001032400020110037400, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón. Número único de radicación 11001 03 24 000 2010 00275 00 Actora: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 Por su parte, el requisito de la identidad de causa petendi se refiere a que la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada, deben tener un origen en común, es decir, que se sustenten en los mismos supuestos fácticos.

Por lo mismo, el motivo de la demanda debe ser igual al inicialmente propuesto, lo que implica un análisis integral tanto de los hechos en que aquellas se apoyan, como de lo decidido en la sentencia; en orden a precisar si existe el mismo objeto en el nuevo proceso, deben estudiarse los hechos, pretensiones y sentencia del anterior para confrontarlo con los hechos y pretensiones del segundo, a fin de determinar la identidad, y, en caso de darse los otros requisitos, declarar la existencia de la cosa juzgada12.

En cuanto a la semejanza jurídica de las partes, la Sala reitera que es un requisito que no tiene incidencia alguna en los procesos de nulidad, por cuanto las sentencias allí proferidas producen efectos erga omnes, lo cual implica que son oponibles a cualquier demandante que pretenda, por los mismos motivos, iniciar nuevamente el debate judicial.

Adicionalmente, en estos procesos la acción es promovida no en procura de un interés particular, sino en defensa del orden jurídico y la legalidad objetiva13. Como quedó reseñado desde el inicio del presente asunto, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del C.C.A, se pretende la nulidad del Decreto núm. 1795 de 23 de mayo de 2007, expedido por el GOBIERNO NACIONAL, por medio del cual se reglamenta parcialmente el artículo 15 de la Ley 790, el artículo 13 12 Idem. 13 Idem.

Número único de radicación 11001 03 24 000 2010 00275 00 Actora: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 de la Ley 1105 y se adopta el Sistema Único de Información de gestión jurídica del Estado. Ahora, dentro del proceso identificado con el número único de radicación 11001032400020070033300, iniciado, de igual forma, en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del CCA, también se demandó el Decreto núm. 1795 de 23 de mayo de 2007, actuación en la que se denegaron las pretensiones mediante sentencia de 7 de junio de 2012, debidamente ejecutoriada (Consejera ponente María Elizabeth García González), luego de establecerse que el acto acusado no excedió la potestad reglamentaria, no vulneró la autonomía que constitucionalmente ha sido reconocida a las entidades de derecho público, no facultó a otras entidades públicas para modificar designaciones de sistemas de información ni incurrió en una ‘indeterminación’, -mismos cargos incoados en el caso sub examine-.

La Sala, al examinar la decisión de 7 de junio de 2012 que se invoca en la citada excepción de cosa juzgada, encuentra lo siguiente: Proceso de nulidad 11001032400020070033300 Sentencia de 7 de junio de 2012 Consejera ponente María Elizabeth García González Objeto. Este giró en torno a la nulidad de las siguientes disposiciones: Pretensión principal: Es nulo el Decreto 1795 de 23 de mayo de 2007 Pretensión subsidiaria: Son nulos los siguientes apartes del Decreto 1795 de 23 de mayo de 2007: “El sistema se denominará Litigob, pudiendo el nombre ser modificado por Resolución del Ministerio del Interior y de Justicia” El artículo 2°.

Número único de radicación 11001 03 24 000 2010 00275 00 Actora: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 El inciso 2° del artículo 3° El artículo 4°. El parágrafo del artículo 5° Cargos de la demanda El actor señala que el decreto demandado excedió la potestad reglamentaria, vulneró la autonomía que constitucionalmente ha sido reconocida a las entidades de derecho público, faculta a otras entidades públicas para modificar designaciones de sistemas de información y, además, incurre en una indeterminación. Considera que el Decreto núm. 1795 de 2007 viola los artículos 69, 76, 77, 121, 150 numeral 7, 189 numeral 11, 257 numeral 3, 267, 287, 298, 371, 372 y 373 de la Constitución Política y 5°, 40, 41 inciso 2°, 44, 71, 73 inciso 2° y 86 de la Ley 489 de 1998; alega violación de la ley e incompetencia del Gobierno para su expedición. Estima que el Presidente de la República, so pretexto de reglamentar los artículos 15 de la Ley 790 de 2002 y 13 de la Ley 1105 de 2006, establece sistemas de información judicial y de litigios y conciliaciones no previstos en ninguna de dichas normas.

Que el artículo 15 de la Ley 790 de 2002 hace referencia a los pleitos de la Nación, mientras que el Decreto demandado alude a los organismos estatales, “cualquiera que sea su naturaleza jurídica”, con lo que se pretende hacer obligatoria su observancia por parte de entidades a las cuales la misma Constitución dotó de autonomía, dentro de las que pueden citarse las Universidades Públicas, la Comisión Nacional de Televisión, las Corporaciones Autónomas Regionales, la Contraloría General de la República, las entidades territoriales y el Banco de la República, cuya autonomía proviene de los artículos 69, 76, 77, 150 numeral 7, 267, 287, 298 y 371 de la Carta; que igualmente se violó el artículo 40 de la Ley 489 de 1998, que consagró que esos entes están sujetos a regímenes especiales previstos en la ley, por lo que hubo una indebida intromisión por parte del Ejecutivo.

Señala que el artículo 13 de la Ley 1105 de 2006, reemplazó al artículo 25 del Decreto Ley 254 de 2000 y determinó obligaciones para los liquidadores de entidades públicas, sin que se haga relación al establecimiento de un sistema único de información para la gestión jurídica del Estado, por lo cual aparece claro el exceso en el ejercicio de las facultades reglamentarias.

Considera que el inciso 2° del artículo 3° del acto acusado, y el parágrafo del artículo 5°, determinan responsabilidades y obligaciones para los apoderados de las entidades públicas, constituyéndolos como responsables directos del reporte oportuno y actualización de los procesos judiciales y conciliaciones en trámite, Número único de radicación 11001 03 24 000 2010 00275 00 Actora: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 con lo cual se están determinando obligaciones no previstas por la Ley 80 de 1993, además de estarse generando funciones y responsabilidades públicas a particulares, por fuera de lo previsto en la potestad reglamentaria del Presidente, pues las Leyes 790 de 2002 y la 1105 de 2006, hacen referencia a procesos judiciales sin incluir conciliaciones, mientras que el acto cuestionado incluye procedimientos conciliatorios como parte de la obligación de reportar y actualizar por parte de los apoderados externos. Que la parte final del artículo 1° y el artículo 4° del Decreto demandado facultan al Ministerio del Interior y de Justicia (hoy Ministerio de Justicia), para modificar el propio Decreto que en la presente se impugna, cambiar el nombre del sistema de información y reglamentarlo, determinando la forma de llevar dicha información. Según el demandante, el Decreto acusado vulnera la competencia reglamentaria de otros organismos, como la Junta Directiva del Banco de la República, según lo dispuesto por los artículos 257-3, 372 y 373 de la Carta Política, para lo cual menciona la sentencia del Consejo de Estado de 20 de mayo de 1994 (Expediente núm. 5185).

Que resulta ilegal e inconstitucional determinar una intromisión indebida del Ministerio del Interior y de Justicia (hoy Ministerio de Justicia), en la actuación de entidades pertenecientes a otros sectores y de contratistas de entes descentralizados, violando el principio de especialidad consagrado en los artículos 5°, 41 inciso 2º, 44 y 73 de la Ley 489 de 1998.

Finalmente, afirma que el acto demandado conlleva la violación de la autonomía administrativa y financiera de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado, quienes actúan conforme a las normas que los crean o autorizan su funcionamiento y a sus estatutos internos, no pudiendo un Decreto Reglamentario modificar la actuación de esos entes, por lo que se infringieron los artículos 71 y 86 de la Ley 489 de 1998.

Decisión “[…] DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda […]”. En efecto, como se evidencia de la precitada providencia, la Sección tuvo la oportunidad de pronunciarse en torno a la legalidad del Decreto núm. 1795 de 23 de mayo de 2007, en el marco de idénticos fundamentos fácticos y jurídicos, así como de igual presentación de cargos de nulidad a los esgrimidos en la demanda del caso concreto, lo que permite evidenciar que la causa petendi y, Número único de radicación 11001 03 24 000 2010 00275 00 Actora: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 por ende, el objeto litigioso que se pretende ahora someter a controversia, ya fue materia de decisión judicial lo que imposibilita reabrir dicha discusión. Emerge de lo anterior que, cuando la providencia que se invoca como fundamento del fenómeno procesal advertido es de aquellas en las que se ha denegado la nulidad del acto censurado, tal como ocurre en el asunto bajo examen, los efectos de cosa juzgada relativa deben recaer, únicamente, sobre la causa petendi y aquellos cargos de nulidad que resultaron desvirtuados en la sentencia que les precedió. Así las cosas, en los términos propuestos por el MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO y el MINISTERIO PÚBLICO, la Sala encuentra inobjetable la declaratoria de cosa juzgada relativa frente al Decreto núm. 1795 de 23 de mayo de 2007, expedido por el GOBIERNO NACIONAL y, como consecuencia de lo anterior, deberá estarse a lo resuelto en la sentencia de 7 de junio de 2012, proferida por esta Sección dentro de proceso con número único de radicación 11001032400020070033300, exclusivamente, respecto de los cargos de violación de los artículos 69, 76, 77, 121, 150 numeral 7, 189, numeral 11, 257, numeral 3, 267, 287, 298, 371, 372 y 373 de la Constitución Política; y 5°, 40, 41, inciso 2º, 44, 71, 73, inciso, 2º, y 86 de la Ley 489, debido a la identidad de objeto y a que dicha decisión, en firme, no pueda ser sometida a nueva revisión o debate en los términos de los artículos 175 del CCA y 303 del CGP.

III.2.- Ahora, en la demanda se mencionó de forma tangencial que debido el carácter normativo que se le ha otorgado a los principios generales del derecho, (sentencia de la Sala CVII de la Honorable Corte Suprema de Justicia de 7 de octubre del 2009, expediente Número único de radicación 11001 03 24 000 2010 00275 00 Actora: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 05360-31-03-001-2003-00164-01), y del carácter de fuente principal y no auxiliar del derecho que la Corte Constitucional le ha dado a los precedentes judiciales, (sentencia C-836 del 2001 y auto 223 del 16 de agosto del 2006, entre otros), era viable invocar como vulnerados los precedentes constituidos por las sentencias de esta Corporación, proferidas por la Sección Segunda el 11 de marzo del 2004 dentro del expediente “11001-03-25-000-194-00” (sic), y por la Sección Tercera el 14 de agosto del 2008 dentro del expediente núm. 16230.

No obstante, en la oportunidad que tuvo para argumentar este cargo, se pronunció solamente acerca de la sentencia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado el 14 de agosto de 2008 dentro del expediente núm. 16230, -omitiendo alusión alguna a la otra providencia, esto es, la de 11 de marzo de 2004-, de la cual se limitó a mencionar que el Decreto núm. 1795 de 23 de mayo de 2007 transgredió la regla jurídica que afirma que las entidades autónomas tienen potestad reglamentaria lo que quiere decir que no podrían ser reglamentadas por el GOBIERNO NACIONAL.

Ello deja ver, en primera medida, la precariedad de este cargo, por cuanto la sentencia que se cita es posterior a la expedición del acto acusado, lo que en la práctica hacía imposible que aquel pudiera recoger alguna regla jurídica proveniente de precedente jurisprudencial alguno que, por demás, y sin perjuicio de lo anterior, no sustenta en qué consiste ni cuáles son los elementos que lo hacían insoslayables al momento de expedirse el Decreto núm. 1795 de 23 de mayo de 2007.

Número único de radicación 11001 03 24 000 2010 00275 00 Actora: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 En segunda medida, el texto de la demanda muestra que la referencia que se hizo de dicha providencia lo fue en medio de la argumentación del cargo principal y relativo a la vulneración de los artículos 69, 76, 77, 150, numeral 7, 267, 287, 298 y 371 de la Constitución Política, disposiciones analizados en la sentencia de 7 de junio de 2012, proferida por esta Sección dentro de proceso con número único de radicación 11001032400020070033300.

Por lo tanto, este cargo será denegado habida cuenta que si bien no fue expresamente incluido en la demanda cuya cosa juzgada fue declarada probada en el caso concreto, lo cierto es que no enerva la presunción de legalidad del acto demandado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley F A L L A:

PRIMERO: DECLÁRASE probada la excepción de cosa juzgada relativa frente al Decreto núm. 1795 de 23 de mayo de 2007, expedido por el GOBIERNO NACIONAL, formulada por el MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO y el MINISTERIO PÚBLICO y, como consecuencia de lo anterior, ESTÉSE A LO RESUELTO en la sentencia de 7 de junio de 2012, proferida por esta Sección dentro de proceso con número único de radicación 11001032400020070033300, exclusivamente, respecto de los cargos de violación de los artículos 69, 76, 77, 121, 150, numeral 7, 189, numeral 11, 257, numeral 3, 267, 287, 298, 371, 372 y 373 de la Constitución Política; y 5°, 40, 41, inciso 2º, 44, 71, 73, inciso 2º, Número único de radicación 11001 03 24 000 2010 00275 00 Actora: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 y 86 de la Ley 489 de 1998, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DENEGAR, en lo demás, las pretensiones de la demanda. TERCERA: En firme esta providencia, archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de 5 de octubre de 2023. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.