Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., veintidós (22) de abril de dos mil veintidós (2022). Radicación: 11001-03-15-000-2021-04983-01. Accionante: Martha Cecilia Calderón Carmona y Sociedad Ambiente Ecológico S. A. S. Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío. Referencia: Acción de tutela. Tema: acción de tutela contra providencias judiciales.

Subtema 1: requisitos generales y específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Subtema 2: relevancia constitucional. Subtema 3: responsabilidad del Estado por ocupación de inmuebles por obras públicas. Subtema 4: reconocimiento del valor de las construcciones del área sujeta a la afectación vial, en el daño emergente y en el lucro cesante.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por Martha Cecilia Calderón Carmona y la Sociedad Ambiente Ecológico S. A. S. en contra de la sentencia proferida en primera instancia por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. I.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo Martha Cecilia Calderón Carmona y la Sociedad Ambiente Ecológico S.A.S., actuando por medio de apoderado, presentaron solicitud de amparo en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, que consideraron vulnerados por el Tribunal Administrativo de Quindío, con ocasión de la sentencia proferida en segunda instancia por la referida autoridad judicial, en el marco del proceso de reparación directa con número de radicado 63001-33-33-755-2014-00278-00/01, en el que actuaron como parte demandante en contra del municipio de Armenia y de la Empresa Industrial y Comercial del Estado (E. I. C. E.) Amable. 1.2.

Hechos 1.2.1. Martha Cecilia Calderón Carmona y la Sociedad Ambiente Ecológico S.A.S. adquirieron unos predios de 4.653 metros cuadrados en el barrio Belén de Armenia, con el fin de llevar a cabo un proyecto de construcción de viviendas de interés social – VIS. Según afirmaron, cuando solicitaron la licencia de urbanismo y de construcción, la Curaduría Urbana No. 2 de Armenia, en resoluciones No. 2-000209 y 1-001773 del 4 de septiembre de 2012, concedió parcialmente la autorización en la modalidad de obra nueva, en razón a que, de los 4.653 metros cuadrados, 1.209,33 no podrían ser utilizados debido a que tenían una afectación vial, que había sido previamente establecida para la construcción de una vía pública a cargo de la empresa AMABLE E.I.C.E. 1.2.2.

Con ocasión de lo anterior, en ejercicio del medio de control de reparación directa, los accionantes demandaron al municipio de Armenia y a la empresa AMABLE E.I.C.E, con el fin de obtener la indemnización de los perjuicios materiales ocasionados con la afectación vial. A su juicio, no se cumplieron los presupuestos establecidos en el artículo 37 de la Ley 9 de 1989 para imponerla. 1.2.3.

El asunto correspondió en primera instancia al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Armenia, autoridad judicial que, en sentencia del 11 de mayo de 2020, declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de AMABLE E.I.C.E., y la responsabilidad extracontractual en cabeza del municipio de Armenia a título de falla del servicio.

Como consecuencia de lo anterior, condenó al municipio de Armenia a la indemnización de los perjuicios materiales. En la modalidad de daño emergente, ordenó el pago del precio de los predios correspondientes a cada demandante, y frente al lucro cesante, dispuso el pago de los intereses civiles a cada uno de ellos. La cuantía de los daños fue definida teniendo en cuenta la sumatoria del valor del terreno y de las construcciones. 1.2.4.

Martha Cecilia Calderón Carmona, la Sociedad Ambiente Ecológico S.A.S., y el municipio de Armenia presentaron recurso de apelación en contra de la anterior decisión. Tanto los demandantes como el municipio de Armenia protestaron la conclusión a la que llegó el juez de primera instancia, al declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva de la empresa AMBALE E.I.C.E., toda vez que, para ambas partes, dicha empresa también estaba llamada a responder por los daños ocasionados por la afectación vial, en la medida en que tenía a su cargo la construcción de la vía pública. 1.2.5.

En segunda instancia, el Tribunal Administrativo del Quindío, en sentencia el 26 de marzo de 2021, modificó la condena impuesta al municipio de Armenia, en el sentido de reducir el monto del valor a pagar por el daño emergente y el lucro cesante. En relación con el daño emergente, la referida autoridad judicial consideró que el análisis realizado por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Armenia, fue errado en la medida en que definió el monto de la condena, a partir de la sumatoria del valor total del terreno y de la construcción del lote.

En su criterio, solo se debía tener en cuenta el valor del terreno, pues de lo expuesto en la demanda y lo acreditado en el proceso, quedó demostrado que los demandantes pretendían la reparación del daño causado por la imposibilidad de utilizar el área del lote como tal, y no en la imposibilidad de usar las edificaciones construidas en el área afectada.

Lo anterior, teniendo en cuenta que la licencia de urbanismo y construcción fue solicitada para el desarrollo de una obra nueva. Frente al lucro cesante, aplicó el mismo razonamiento expuesto en el párrafo anterior, y así, afirmó que no era posible reconocer las presuntas utilidades que no fueron percibidas a raíz de la realización del proyecto, en la medida en que el daño reclamado versaba sobre la imposibilidad de utilizar el terreno por la afectación vial.

En ese orden de ideas, indicó que el lucro cesante debía ser determinado a partir de la cuantía del daño emergente, debidamente indexada. Finalmente, confirmó la sentencia apelada en todo lo demás, incluyendo la falta de legitimación en la causa por pasiva de la empresa AMABLE E.I.C.E., debido a que estimó que no estaba llamada a responder, toda vez que no tuvo relación con el hecho dañoso. 1.2.6.

Los demandantes presentaron solicitud de adición y aclaración de la sentencia de segunda instancia, con el fin de que el Tribunal Administrativo del Quindío: (i) condenara a la empresa AMABLE E.I.C.E., pues a su juicio, se debía declarar su responsabilidad a partir de la valoración del “documento CONPES 3572 y [del] documento obrante [en el] folio 264”; e (ii) incluyera el valor de las construcciones en el daño emergente y en el lucro cesante, toda vez que excluirlo, suponía una expropiación y un enriquecimiento sin causa a favor de la administración. 1.2.7.

El Tribunal Administrativo del Quindío negó la solicitud de adición y aclaración de la sentencia, mediante auto del 22 de abril de 2021, en razón a que consideró que los argumentos presentados, estaban encaminados a que se realizara una nueva valoración de las pruebas, como si se tratara de un recurso de apelación. 1.3. Pretensiones y argumentos de la acción de tutela 1.3.1.

Martha Cecilia Calderón Carmona y la Sociedad Ambiente Ecológico S.A.S. solicitaron la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad. En consecuencia, pidieron que se ordenara dejar sin efectos, parcialmente, la sentencia proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Quindío, en el proceso de reparación directa con número de radicado 63001-33-33-755-2014-00278-00/01. 1.3.2.

Los accionantes afirmaron que la sentencia cuestionada en sede de tutela vulneró directamente el artículo 58 de la Constitución, que prohíbe la expropiación sin una indemnización previa. Según afirmaron, la exclusión del valor de las construcciones de los daños reconocidos, bajo el argumento de que la licencia de urbanismo y construcción fue solicitada para el desarrollo de una obra nueva, implicó una expropiación parcial a través de un mecanismo que no era el adecuado para ello.

Dicha afirmación, la desarrollaron a partir de los siguientes argumentos: (i) La licencia de urbanismo y construcción de obra nueva, fue un fundamento que plantearon en la demanda como un referente para calcular el lucro cesante en función de la utilidad que podría generar la construcción sobre el lote con la afectación vial. Sin embargo, el Tribunal Administrativo del Quindío tomó dicho argumento para excluir el valor de las construcciones de los daños reconocidos, y con ello, sustituyó el trámite de expropiación que el municipio de Armenia tenía que adelantar, para no pagar el valor de las construcciones.

(ii) La autoridad judicial cuestionada en sede de tutela adoptó una distinción para reconocer el daño emergente, entre quienes reclaman un lucro cesante en función de la utilidad esperada y quienes no. A juicio de los accionantes, dicha interpretación significa que, si en la demanda no se vincula el lucro cesante a la utilidad esperada y, en su lugar, se solicita únicamente el reconocimiento del interés civil, ello traería como resultado, el reconocimiento del pago del interés civil sobre el monto global fijado en el proceso, como parte del daño emergente.

Así, indicaron que, con dicho análisis, se daría un trato jurídico inequitativo a quienes reclamen el lucro cesante en función de la utilidad esperada. Por otro lado, también afirmaron que el fallo cuestionado, adolece de un defecto fáctico, toda vez que el tribunal concluyó que no hubo una disminución de las utilidades, en razón a que el proyecto se realizó en su totalidad, gracias a que pudieron comprar otro predio para tal fin.

Sin embargo, la referida autoridad judicial no tuvo en cuenta que en el expediente no obraba prueba alguna que demostrara que recibieron todo el dinero que esperaban por la venta de los referidos inmuebles. Por ese motivo, adujeron que el resarcimiento del daño emergente debía comprender el valor de las casas que no se levantaron en el área afectada por el municipio de Armenia.

En ese sentido, también indicaron que el pago del daño emergente no se podía supeditar a la destinación que tendría el inmueble, teniendo en cuenta que, al momento de la adquisición, el pago correspondía al valor del lote y a la construcción. Finalmente, afirmaron que el no reconocimiento del valor de las construcciones en el daño emergente, llevaría a concluir que no hubo enajenación, y que, por esa razón, aun conservarían la propiedad sobre aquellas.

Esta situación, según indicaron, permitiría interpretar que la orden de protocolización de la sentencia, se refería únicamente a las áreas de terreno, sin tener en cuenta las construcciones. 1.4. Trámite en primera instancia e intervenciones 1.4.1. La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado admitió la acción de tutela mediante auto del 4 de agosto de 2021 y ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Quindío como parte accionada, y vincular al municipio de Armenia y a la empresa AMABLE E.I.C.E. en calidad de terceros con interés. También requirió al Juzgado Primero Administrativo de Armenia, para que allegara al presente trámite, copia del expediente de reparación directa con número de radicado 63001-33-33-755-2014-00278-00. 1.4.2.

El municipio de Armenia, actuando por medio de apoderado, solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, en la medida en que no vulneró los derechos invocados por la parte accionante. Así mismo, afirmó que a pesar de que la sentencia cuestionada hubiera sido desfavorable a sus intereses, estuvo ajustada a derecho, debido a que siguió los parámetros de autonomía de la rama judicial para dictar decisiones. 1.4.3.

El Juzgado Primero Administrativo de Armenia atendió el requerimiento y envió copia del expediente del proceso ordinario. 1.4.4. El Tribunal Administrativo del Quindío y la empresa AMABLE E.I.C.E. guardaron silencio. 1.5. Sentencia de primera instancia La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 25 de agosto de 2021, negó el amparo.

Como fundamentos de su decisión, expuso que en el proceso ordinario los accionantes solicitaron a título de daño emergente, el valor de las áreas de afectación y no pidieron la indemnización del daño relacionado con las viviendas que no pudieron construir en el área afectada por el municipio de Armenia. Por lo anterior, afirmó que la autoridad judicial contra la que se dirige la acción, reconoció únicamente el valor debidamente indexado de los predios afectados, que fue fijado en el dictamen pericial practicado en el proceso.

En ese orden de ideas, concluyó que, en virtud de la garantía del principio de congruencia, no procedía el reconocimiento de los daños derivados de la imposibilidad de edificar en el terreno afectado. Por otro lado, en relación con los argumentos relativos al lucro cesante, indicó que los accionantes “no allegaron al proceso ordinario pruebas que acreditaran el empobrecimiento directo que presuntamente les produjo la imposibilidad de edificar en el área afectada, como gastos de modificaciones de planos o de compra de otro bien para realizar el proyecto de viviendas de interés social”, motivo por el cual, no se podía ordenar su indemnización. Finalmente, frente a la expropiación protestada por los accionantes, manifestó que dicho argumento no era de recibo toda vez que, lo que ocurrió en el caso concreto del proceso ordinario, fue una indebida afectación de sus inmuebles, y por ello, en sede ordinaria se condenó al municipio de Armenia a reparar los daños que generó por la falla del servicio en la que incurrió. 1.6.

Impugnación 1.6.1. La parte accionante presentó escrito de impugnación en el que reiteró los argumentos de la acción de tutela y solicitó que se declarara la nulidad de lo actuado, pues consideró que la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación, al dictar sentencia, pretermitió una instancia, en la medida en que no tuvo en cuenta que el asunto a tratar en sede de tutela, era “[l]a a falta de reconocimiento por parte del Tribunal del Quindío del precio de las edificaciones actualmente existentes en esos predios afectados (DAÑO EMERGENTE)”.

(Mayúsculas dentro de texto). 1.6.2. La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado concedió la impugnación en auto del 3 de noviembre de 2021, sin pronunciarse sobre la solicitud de nulidad. 1.7. Trámite en segunda instancia 1.7.1. La presente acción de tutela fue asignada por reparto al despacho del magistrado ponente, el 11 de noviembre de 2021. 1.7.2.

El despacho del magistrado ponente, mediante auto del 2 de diciembre de 2021, dejó sin efectos lo actuado desde el auto que concedió la impugnación, con el fin de que, por conducto de la Secretaría General de esta Corporación, se remitiera el expediente contentivo del presente proceso constitucional, al magistrado del Consejo de Estado que decidió la acción de tutela en primera instancia, para que resolviera la nulidad que había sido planteada en el escrito de impugnación. 1.7.3.

Con ocasión de lo anterior, el expediente fue remitido al magistrado ponente de primera instancia, autoridad judicial que, en auto del 16 de diciembre de 2021, corrió traslado a la parte accionada de la solicitud de nulidad formulada por los accionantes, por el término de tres días siguientes a su notificación. En cumplimiento de lo anterior, la Secretaría General de esta Corporación fijó en lista la solicitud de nulidad a partir del 14 de enero de 2022 por el término de tres días. 1.7.4.

Luego, el magistrado ponente de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, negó la solicitud de nulidad, en auto del 17 de febrero del año en curso, en el que afirmó que los argumentos relacionados con la nulidad, en realidad trataban sobre el fondo del asunto, motivo por el que concluyó que no se configuró la nulidad protestada.

Finalmente, concedió la impugnación. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en el artículo 1°, numeral 5 del Decreto 333 de 2021 que modificó el Decreto 1069 de 2015 y en el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019, que expidió el reglamento interno del Consejo de Estado.  2.2.

Procedibilidad de la acción 2.2.1. La jurisprudencia constitucional ha establecido que, cuando una solicitud de amparo va dirigida en contra de una providencia judicial, el juez de tutela debe, de forma preliminar, analizar los requisitos generales de procedibilidad de la acción. Así, una vez verificada la observación de los presupuestos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos en que incurre la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 2.2.2.

En virtud del requisito de procedibilidad de relevancia constitucional, el escrito de tutela debe contener una debida carga argumentativa, que pueda demostrar en materia de defectos, los yerros en que los incurrió el juez de instancia al decidir la controversia, y cómo esos errores vulneraron el derecho fundamental invocado. Esto es así, porque “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona, pues ello desconocería la competencia y finalidad de la administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”. 2.2.3.

En el caso concreto, la señora Calderón Carmona y la Sociedad Ambiente Ecológico S.A.S., afirmaron que la sentencia cuestionada en sede de tutela vulneró los derechos fundamentales invocados, en la medida en que violó directamente la Constitución, y cometió un yerro en materia probatoria. En primera instancia, la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación consideró que el asunto expuesto por los accionantes, cumplió con el requisito de relevancia constitucional, y conforme a ello, estudió el asunto de fondo.

Sin embargo, la Sala revocará dicha decisión, debido a que, contrario a lo expuesto en aquella, la solicitud de amparo no cumplió con el referido requisito, tal y como se explicará a continuación. 2.2.3.1. La jurisprudencia constitucional ha definido que “la finalidad de la acción de tutela es conjurar aquellas situaciones en que la decisión de la autoridad judicial incurre en graves falencias, de relevancia constitucional, que conlleva a una decisión incompatible con la Constitución”.

Dicho requisito tiene tres finalidades, a saber: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”.

En ese orden de ideas, la controversia planteada en la solicitud de amparo debe tratar un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico, ya que los asuntos de dicha naturaleza deben ser resueltos en ejercicio de los mecanismos ordinarios dispuestos para ello, pues el juez de tutela no puede inmiscuirse en materias de carácter legal o reglamentario, que deben ser definidas por las correspondientes jurisdicciones.

Por esa razón, la jurisprudencia constitucional ha indicado que un asunto carece de relevancia constitucional cuando: “(i) la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como, por ejemplo, la correcta interpretación o aplicación de una norma procesal, salvo que de ésta se desprendan claramente violaciones de derechos fundamentales; o (ii) sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen un interés general”. 2.2.3.2.

En el presente asunto, los accionantes invocaron la configuración de un defecto fáctico y de una violación directa de la Constitución en la sentencia contra la que dirigieron la acción, en virtud de la exclusión del valor de las construcciones del daño emergente y del lucro cesante, que habían sido inicialmente reconocidas por el Juzgado Primero Administrativo de Armenia en la primera instancia del proceso ordinario.

Por un lado, consideraron que la exclusión del valor de las construcciones, se dio con ocasión de una interpretación del daño emergente, que a su juicio fue errónea, en la medida en que implicaba la necesidad de vincular el referido perjuicio al lucro cesante, en términos de la utilidad esperada. Por otro lado, afirmaron que no existían pruebas en el expediente que demostraran que hubiesen recibido todo el dinero por la venta de los inmuebles, como fundamento para excluir su valor de los perjuicios reconocidos.

De lo expuesto, la Sala advierte que la pretensión que subyace al escrito de amparo, es que en esta sede constitucional, se ordene el reconocimiento del valor de las construcciones como parte del daño emergente y del lucro cesante, tal y como ocurrió en el fallo de primera instancia del proceso ordinario. Dicha pretensión, más allá de plantear un escenario de vulneración de derechos fundamentales, versa sobre un asunto de mera legalidad y de contenido económico, que está directamente relacionado con una discrepancia relativa a las sumas de dinero reconocidas a título de daño emergente y de lucro cesante en el proceso ordinario.

Dicho análisis no corresponde realizarlo al juez de tutela, pues si en gracia de discusión la Sala decidiera llevarlo a cabo y, en consecuencia, estudiara el asunto de fondo, tendría necesariamente que realizar un juicio de legalidad de los perjuicios reconocidos, y con ello, también tendría que examinar las pruebas allegadas al proceso. Con tales actuaciones, esta Subsección vulneraría la competencia y la independencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues abordaría un asunto que escapa de su competencia. Además, abriría una instancia adicional al proceso ordinario, para discutir nuevamente, la condena a pagar a título de daño emergente y de lucro cesante, que fue definida en el proceso de reparación directa.

Por lo anterior, la Sala concluye que la acción de tutela carece de relevancia constitucional, pues más allá de exponer la configuración de los defectos aducidos, y de la posible vulneración de los derechos invocados, planteó una diferencia de criterio de los accionantes, con los fundamentos legales y jurisprudenciales que sirvieron al Tribunal Administrativo del Quindío, para resolver la pretensión relacionada con el valor de los perjuicios reclamados, a título de daño emergente y lucro cesante, en el proceso ordinario.

Por esa razón, la carga argumentativa del escrito de tutela no logró trascender de la discusión litigiosa del asunto. La Sala también advierte que los fundamentos de la acción de tutela desconocieron el estudio que realizó la autoridad judicial accionada, y están encaminados a reabrir el debate que ya se surtió en sede ordinaria, con el fin de obtener un fallo favorable a los intereses de la parte accionante.

Así las cosas, y teniendo en cuenta que la petición de amparo no versa sobre un asunto con una clara, marcada e indiscutible relevancia constitucional, y que no se advirtió la configuración de graves falencias en la sentencia cuestionada en sede constitucional, que requieran la intervención del juez de tutela para evitar una decisión incompatible con la Constitución, la Sala procederá, en la parte resolutiva de este proveído, a revocar el fallo de primera instancia que negó el amparo, para en su lugar, declarar la improcedencia de acción por incumplir el presupuesto general de relevancia constitucional.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,  FALLA PRIMERO. REVOCAR el numeral primero de la sentencia proferida en primera instancia por la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación, por lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO. DECLARAR la improcedencia de la acción de tutela, por las consideraciones de esta providencia.

TERCERO. NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.

CUARTO. ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase NICOLAS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00