Radicado: 11001-03-15-000-2022-02880-01 Accionante: María de Jesús Ramírez Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., seis (6) de octubre de dos mil veintidós (2022) F.T: 250 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-02880-01 Accionante: MARÍA DE JESÚS RAMÍREZ DE GÓMEZ Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Y OTRO Temas: Acción de tutela para obtener el reconocimiento de una pensión de vejez y discutir la tardanza de una autoridad judicial para resolver un recurso de apelación. Incumplimiento del requisito general de subsidiariedad y ausencia de un perjuicio irremediable.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la impugnación presentada por la parte accionante en contra de la sentencia proferida el 13 de julio de 2022 por la Subsección B de esta Sección.
HECHOS RELEVANTES a) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho La señora María de Jesús Ramírez de Gómez instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), con el propósito de obtener la nulidad de las resoluciones núm. GNR 25380 del 24 de enero de 2014, GNR 291808 del 21 de agosto de 2014, GNR 64600 del 5 de marzo de 2015, GNR 333384 del 10 de noviembre de 2016, GNR 379799 del 14 de diciembre de igual anualidad y VPB 4475 del 2 de febrero de 2017 y, a título de restablecimiento del derecho, el reconocimiento y pago de la pensión prevista en la Ley 33 de 1985, con el promedio de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios.
El 25 de marzo de 2021 el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá negó las pretensiones de la demanda, al considerar que la parte demandante no cumplió con los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión bajo el amparo del régimen de transición (Ley 33 de 1985, Ley 71 de 1988 y Acuerdo 049 de 1990) y tampoco del dispuesto en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993.
Por lo anterior, aquella parte interpuso recurso de apelación en contra de esa Radicado: 11001-03-15-000-2022-02880-01 Accionante: María de Jesús Ramírez Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 decisión, el cual fue concedido, en efecto suspensivo, el 6 de mayo de esa anualidad por la autoridad judicial precitada.
El 13 del mismo mes y año fue remitido el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, y el 23 de junio de igual anualidad ingresó el expediente al despacho del magistrado José Rodrigo Romero Romero. b) Inconformidad La accionante consideró que Colpensiones y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneraron sus derechos fundamentales al mínimo vital, dignidad humana, debido proceso, acceso a la administración de justicia, seguridad social y «protección a personas en circunstancias de debilidad manifiesta».
Para el efecto, afirmó que, de un lado, la entidad mencionada, al expedir los actos administrativos mediante los cuales negó el reconocimiento de su pensión de vejez, no tuvo en cuenta que, aun sin contarse el tiempo laborado entre 1989 y 1992, acreditaba un mínimo de 500 semanas de cotización durante los últimos 20 años anteriores al cumplimiento de la edad mínima (55 años), por lo que tenía derecho a la referida prestación, de conformidad con lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia SU-769 de 2014, y, del otro, que el Tribunal referido incurrió en una mora injustificada al no resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 25 de marzo de 2021 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Zipaquirá en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2017-00282.
Adicionalmente, manifestó que la acción de tutela es procedente, para evitar un perjuicio irremediable, debido a que tiene más de 74 años, vive sola en una vereda del municipio de Machetá, Cundinamarca, y no cuenta con mayores ingresos económicos para su subsistencia, lo que la obliga a continuar trabajando de manera informal. PRETENSIONES La parte accionante solicitó amparar sus derechos fundamentales previamente citados y, en consecuencia, requirió ordenar, primero, a Colpensiones reconocer y pagar su pensión de vejez, en cumplimiento de lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia SU-769 de 2014 y, segundo, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca informar el estado del trámite del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 25 de marzo de 2021 en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 2017- 00282 y la fecha probable para su resolución. CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Colpensiones La directora de Acciones Constitucionales, Malky Katrina Ferro Ahcar, aseguró que la señora María de Jesús Ramírez Gómez pretende, con la acción de tutela, obtener Radicado: 11001-03-15-000-2022-02880-01 Accionante: María de Jesús Ramírez Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 el reconocimiento de la pensión de vejez por parte de Colpensiones, desconociendo o pretermitiendo la vía ordinaria que se encuentra en trámite para ese efecto, por lo que aquella resulta improcedente, debido a que no cumple con el requisito general de subsidiariedad.
Igualmente, expuso que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca es el competente para pronunciarse sobre el requerimiento de la parte accionante, comoquiera que ante aquella autoridad cursa el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2017-00282, con el que la accionante busca el reconocimiento de la pensión de vejez, por lo que hasta tanto culmine el proceso judicial y la sentencia proferida se encuentre en firme y debidamente ejecutoriada esa administradora carece de competencia. Agregó que esta última no ha vulnerado ningún derecho fundamental, por cuanto a la fecha no existe trámite administrativo alguno pendiente por resolver a favor de aquella, de modo que solicitó su desvinculación del presente trámite, al no encontrarse legitimada en la causa por pasiva.
Por otra parte, sostuvo que la accionante no demostró que la mora judicial alegada obedezca a dilaciones injustificadas de la autoridad judicial accionada, por lo que acceder favorablemente al amparo constitucional implicaría (i) vulnerar el derecho a la igualdad de otros ciudadanos, quienes también llevan años esperando a que se les resuelva su litigio, por causas similares y (ii) abrir la puerta para que todos los asuntos judiciales se resuelvan por vía de tutela, lo que generaría un mayor desgaste del aparato judicial.
Advirtió que el juez constitucional no puede extender su decisión para resolver litigios, obstaculizar el ejercicio de diligencias ordenadas por el juez ordinario, modificar sus providencias o cambiar las formas propias de cada juicio, pues ello implicaría una vulneración de los principios constitucionales del debido proceso de las demás partes en conflicto.
Además, resaltó que en su jurisprudencia la Corte Constitucional ha considerado el patrimonio público como un derecho colectivo, frente al cual los jueces, en cada uno de los procesos que se adelanten, deben ejercer un papel preponderante tratándose de pretensiones que involucren al tesoro público, por lo que en materia de tutela se exige una mayor rigurosidad en cuanto a la subsidiariedad de la acción, al momento de efectuar cualquier tipo de reconocimiento prestacional.
En consecuencia, deprecó denegar el amparo solicitado, por cuanto las pretensiones son abiertamente improcedentes, comoquiera que no se encuentra satisfecho el requisito general de subsidiariedad y, adicionalmente, solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva. Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá El juez Jorge Luis Lima Navarro afirmó que su despacho tramitó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 2017-00282, en el cual, mediante sentencia del 25 de marzo de 2021, se resolvieron Radicado: 11001-03-15-000-2022-02880-01 Accionante: María de Jesús Ramírez Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 desfavorablemente las pretensiones de la demanda.
Señaló que el 8 de abril de la misma anualidad, la parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de dicha providencia, que fue concedido en efecto suspensivo el 6 de mayo del mismo año, por lo que el 13 de mayo de esa anualidad fue remitido el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B. El magistrado José Rodrigo Romero Romero indicó que en el proceso promovido por la señora María de Jesús Ramírez de Gómez en contra de Colpensiones se han realizado, en segunda instancia, las siguientes actuaciones: i) la admisión del recurso de apelación contra el fallo de primera instancia y ii) la expedición del auto que corre traslado a las partes y al Ministerio Público para presentar sus alegatos.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 13 de julio de 2022 el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, de un lado, declaró improcedente el amparo de tutela contra la actuación de Colpensiones y, de otro, protegió los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la accionante y, en consecuencia, dispuso lo siguiente: «[…]
SEGUNDO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B, que, dentro de sus competencias, tenga en cuenta la especial situación de la señora María de Jesús Ramírez de Gómez, con el fin de dar trámite célere al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado N° (sic) 25899-33-33-003-2017-00282-01, promovido por la accionante contra COLPENSIONES.
Sin perjuicio de la autonomía que le asiste como juez natural, para adoptar la decisión de fondo a que haya lugar […]». Como fundamento de lo anterior, afirmó que la autoridad accionada adelantó las etapas procesales necesarias para dar trámite al recurso de apelación, en tanto lo admitió y corrió traslado para que las partes presentaran sus alegatos de conclusión y el Ministerio Público emitiera su concepto, sin que esto revele una dilación injustificada o un comportamiento displicente en relación con el trámite judicial.
Sin embargo, advirtió que no puede desconocerse la edad de la accionante que constituye un elemento para tener en cuenta por parte del juez ordinario, con el fin de tramitar en forma célere el asunto puesto en su conocimiento, de manera que se garantice una efectividad de sus decisiones, más aún cuando el contenido del litigio en el que tiene interés aquella tiene relación directa con un tema pensional, como un instrumento de protección del derecho al mínimo vital de una persona de la tercera edad, por lo que consideró que la acción de tutela resultaba procedente para garantizar una prelación en la definición del proceso ordinario por parte del Tribunal accionado.
Al respecto, resaltó que si bien es cierto que esa Subsección, en casos similares, ha considerado que la acción de tutela no es el mecanismo adecuado para solicitar o dar impulso a las actuaciones judiciales y que los asuntos asignados al Radicado: 11001-03-15-000-2022-02880-01 Accionante: María de Jesús Ramírez Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 conocimiento de los jueces deben resolverse en orden cronológico de llegada al despacho, también lo es que la jurisprudencia constitucional ha señalado que las autoridades judiciales pueden decidir prioritariamente algunos casos, cuando el tema objeto de debate guarde relación con un sujeto de especial protección constitucional, como ocurre en el caso de la accionante, quien reclama vía judicial el reconocimiento y pago de una pensión, para obtener una prestación que le permita garantizar su mínimo vital, dado que tiene 74 años de edad y no cuenta con las condiciones para continuar laborando.
De otra parte, con respecto a los cargos presentados contra Colpensiones, consideró que no se encuentra satisfecho el requisito de subsidiariedad, comoquiera que la parte accionante cuenta con otro mecanismo de defensa judicial, como lo es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para controvertir la legalidad de los actos administrativos proferidos, en cuyo trámite puede solicitar las medidas cautelares distintas a la suspensión provisional de los efectos de aquellos, que permitan garantizar la protección inmediata de sus derechos fundamentales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 230 de la Ley 1437 de 2011.
Adicionalmente, precisó que la accionante no acreditó en debida forma la ocurrencia de un perjuicio irremediable que permita la procedibilidad de la tutela de manera transitoria, pues si bien allegó copias de la cédula de ciudadanía y el registro civil, con los que demuestra su edad, y de los actos administrativos con los que fue retirada del servicio y se le negó la pensión de vejez, lo cierto es que de esos documentos no logra evidenciarse la gravedad e inminencia de un perjuicio ni una circunstancia de riesgo latente que requiera la intervención del juez de tutela, máxime si con la Resolución GNR 291808 del 21 de agosto de 2014 Colpensiones reconoció y ordenó el pago de una indemnización sustitutiva a favor de la accionante.
IMPUGNACIÓN La accionante impugnó la sentencia de primera instancia, para lo cual aseguró que utilizó todos los mecanismos administrativos y judiciales tendientes a controvertir los actos administrativos cuestionados y así obtener su reconocimiento pensional, pero estos no son eficaces ni idóneos para la protección de sus derechos. Agregó que en el expediente del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho pueden observarse las barreras de acceso para presentar las pruebas que han extendido el proceso por muchos años.
Expuso que con la impugnación allegó una certificación expedida por el alcalde de Machetá en la que se indica que aquella no ha sido favorecida con ningún tipo de ayuda y una declaración extrajudicial en la que reitera lo expuesto en los hechos de la demanda sobre la carencia de medios de subsistencia. De otra parte, insistió en la aplicación de la sentencia SU-769 de 2014 proferida por la Corte Constitucional, cuyo acatamiento ha solicitado a Colpensiones, a los jueces ordinarios y de tutela, sin que ninguno se pronunciara al respecto.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-02880-01 Accionante: María de Jesús Ramírez Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 25 del Acuerdo 080 de 20191, en cuanto regula que «Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto».
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional2 y del Consejo de Estado3 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
La posición ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, entre otras providencias, y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Estos son los siguientes:(i) la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) cuando se alegue una irregularidad procesal, la misma debe ser decisiva en la sentencia que se controvierte y afectar derechos fundamentales; (v) se expresaron 1 Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado. 2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T- 051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. 3Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02880-01 Accionante: María de Jesús Ramírez Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio y (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.
Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes4: a) defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en las siguientes preguntas: 1. ¿La accionante cuenta con otros mecanismos de defensa idóneos y eficaces para discutir los actos administrativos, mediante los cuales Colpensiones le negó el reconocimiento de su pensión de vejez, y para cuestionar la presunta mora judicial en que incurrió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al no resolver el recurso de apelación instaurado en contra de la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho? 2.
En caso de una respuesta afirmativa al anterior interrogante, deberá resolverse el siguiente: ¿Está acreditada la probable e inminente configuración de un perjuicio irremediable? Para resolver el problema así planteado, se abordarán las siguientes temáticas: (I) exigencia general de subsidiariedad, (II) improcedencia de la acción de tutela cuando el proceso se encuentra en trámite, (III) análisis de la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, (IV) perjuicio irremediable y (V) inexistencia de ese perjuicio en el caso bajo estudio.
Veamos: 4Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02880-01 Accionante: María de Jesús Ramírez Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 - Primer problema jurídico ¿La accionante cuenta con otros mecanismos de defensa idóneos y eficaces para discutir los actos administrativos, mediante los cuales Colpensiones le negó el reconocimiento de su pensión de vejez, y para cuestionar la presunta mora judicial en que incurrió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al no resolver el recurso de apelación instaurado en contra de la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho? I. Exigencia general de subsidiariedad La jurisprudencia de la Corte Constitucional5 como de esta corporación ha sostenido que, debido al carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, en principio, este medio de defensa judicial resulta improcedente cuando: 1.
El accionante dejó de interponer los recursos judiciales ordinarios que estaban a su alcance para confrontar la vulneración o amenaza de sus derechos fundamentales; 2. El accionante acude directamente a la acción de tutela, a pesar de existir otro mecanismo de defensa judicial a su disposición o 3. El proceso o asunto se encuentra en trámite.
Pese a lo anterior es dable reconocer que la mencionada regla general tiene algunas excepciones. En relación con el primero de los casos, la acción de tutela resulta procedente cuando logre demostrarse que dicha acción es el único mecanismo de defensa para proteger un daño gravísimo a un derecho fundamental y que el accionante no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación que se lo impedía por completo.
Ahora, en cuanto a la excepción frente al segundo y tercero de los eventos, se configura cuando los otros mecanismos no resultan idóneos para proteger el derecho fundamental presuntamente vulnerado y/o no son expeditos para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. II. Improcedencia de la acción de tutela cuando el proceso se encuentra en trámite En caso de que mediante la acción de tutela pretenda cuestionarse una decisión dictada dentro de un proceso judicial que está en trámite y en el cual existan mecanismos idóneos y eficaces para la protección de los derechos fundamentales, esta se torna en improcedente, puesto que es al juez natural a quien corresponde subsanar los yerros en que pueda incurrir.
Aunado a ello, la Corte Constitucional6 ha reiterado que el interior del proceso es el primer escenario donde debe efectuarse la protección de los derechos fundamentales y de las garantías propias 5 Corte Constitucional, sentencia T-011 de 2007. Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil. «[…]En este orden de ideas, si la parte afectada no interpuso en su debido momento, los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico para salvaguardar los derechos amenazados o vulnerados, es innegable que la acción de amparo constitucional no tiene la virtualidad de revivir los términos vencidos ni de convertirse en un recurso adicional o supletorio de las instancias ordinarias previstas en el desarrollo de cada actuación procesal, como de forma reiterada lo ha manifestado esta Corporación […]» 6 Ver entre otras la sentencia T-211 de 2013.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-02880-01 Accionante: María de Jesús Ramírez Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 de aquel, para lo cual en el ordenamiento jurídico se han creado los medios y recursos necesarios, con el fin de que las partes puedan utilizarlos para alegar las irregularidades que se presenten y el juez se pronuncie sobre el particular.
En efecto, la acción de tutela no es un mecanismo complementario a los procesos ordinarios, debido a que lo deseado no es reemplazar al juez natural, sino proteger derechos fundamentales que puedan verse transgredidos con la actuación u omisión de una autoridad judicial o administrativa o de un particular, en los casos señalados en la ley.
Por lo tanto, debe declararse la improcedencia de la tutela y, por ende, no es posible conocer el fondo, cuando la decisión controvertida haya sido dictada dentro de un proceso que está en curso y en el cual existen los mecanismos judiciales para proteger los derechos fundamentales de las partes. III. Análisis de la existencia de otros mecanismos de defensa a. Estudio del desacuerdo frente al reconocimiento pensional La señora María de Jesús Ramírez Gómez solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital, acceso a la administración de justicia, debido proceso, dignidad humana y «protección a personas en condiciones de debilidad manifiesta», los cuales estimó vulnerados por Colpensiones, al expedir las resoluciones GNR 333384 del 10 de noviembre de 2016, mediante la cual negó el reconocimiento y pago de su pensión de vejez, y GNR 379799 del 14 de diciembre de 2016 y VPB 4475 del 2 de febrero de 2017, por medio de las cuales resolvió desfavorablemente los recursos de reposición y apelación instaurados contra el anterior acto administrativo7, puesto que, aún sin tener en cuenta el tiempo laborado entre 1989 y 1992, acreditaba un mínimo de 500 semanas de cotización durante los últimos 20 años anteriores al cumplimiento de la edad mínima (55 años), por lo que tenía derecho a la prestación precitada, conforme a lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia SU-769 de 2014.
En sentencia de primera instancia de esta acción, la Subsección B de esta Sección determinó que la acción de tutela, frente a los cargos presentados en contra de Colpensiones, no cumplía el requisito de subsidiariedad, comoquiera que la parte accionante dispone del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para controvertir la legalidad de los actos administrativos precitados.
Por su parte, la accionante, en el escrito de impugnación, aseguró que acudió a todos los mecanismos administrativos y judiciales tendientes a controvertir los actos mencionados y así obtener su reconocimiento pensional, distinto es que estos no han sido idóneos ni eficaces para la protección de sus derechos. Pues bien, con el fin de determinar si se encuentra insatisfecho o no el requisito de subsidiariedad y, en esa medida, si hay lugar a confirmar la sentencia de primera 7 Al respecto, se advierte que si bien es cierto que la accionante no especificó los actos administrativos a los que se refería, también lo es que de una revisión integral del escrito de tutela y de las pruebas aportadas logra evidenciarse que se trata de los aquí mencionados, comoquiera que en ellos se analizó la solicitud de reconocimiento pensional y se resolvieron los recursos instaurados contra el acto administrativo que negó el reconocimiento de dicha prestación. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02880-01 Accionante: María de Jesús Ramírez Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 instancia, la Subsección advierte que del recuento realizado en la parte inicial de la presente providencia y de las pruebas aportadas al expediente de la referencia, logra evidenciarse que la señora María de Jesús Ramírez Gómez presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Colpensiones, para que se declarara la nulidad, entre otras, de las resoluciones GNR 333384 del 10 de noviembre de 2016, GNR 379799 del 14 de diciembre de 2016 y VPB 4475 del 2 de febrero de 2017, mediante las cuales fue negado el reconocimiento y pago de su pensión de vejez.
Adicionalmente, se avizora que el 25 de marzo de 2021 el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá negó las pretensiones de la demanda, por lo cual la parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de esa decisión. Asimismo, se aprecia que el 6 de mayo de igual anualidad fue concedido, en efecto suspensivo, ese recurso y que el 13 del mismo mes y año el expediente fue remitido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda.
Así las cosas, lo primero que la Subsección advierte es que en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho la hoy accionante cuestiona, entre otras, las resoluciones que pretende controvertir a través de esta instancia constitucional. Igualmente, se evidencia que en dicho proceso no se ha emitido una decisión definitiva, pues se encuentra pendiente por resolver el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia proferida el 25 de marzo de 2021 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá, por lo que mal podría el juez constitucional invadir la órbita de la autoridad judicial que tiene a cargo el conocimiento de ese medio de control y anticipar una posición frente al tema, en este caso, si la señora María de Jesús Ramírez Gómez tiene derecho a su pensión de vejez, pues ello implicaría desconocer las competencias que le son propias al juez natural.
Al respecto, debe precisarse que la acción de tutela no es un mecanismo alterno o complementario a los procesos judiciales, de tal manera que no es factible que los ciudadanos acudan paralelamente a este medio subsidiario, para que sea en esta sede donde se resuelvan las discusiones que deben efectuarse al interior del proceso ordinario.
En consecuencia, como los cargos formulados en contra de Colpensiones versan sobre el fondo del asunto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al encontrarse este en trámite, la acción de tutela es improcedente. Por tanto, se confirmará la decisión adoptada por el juez de tutela de primera instancia. b. Examen de la inconformidad relativa a la mora judicial La señora María de Jesús Ramírez Gómez afirmó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró sus derechos fundamentales, previamente señalados, por la tardanza en resolver el recurso de apelación que instauró contra la sentencia del 25 de marzo de 2021 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Radicado: 11001-03-15-000-2022-02880-01 Accionante: María de Jesús Ramírez Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Judicial de Zipaquirá en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 2017-00282.
Al respecto, se aclara que el juez constitucional para estudiar de fondo los argumentos expuestos, a través del mecanismo de amparo, en primer lugar, debe determinar si se encuentran satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. Así, conviene precisar que para los casos en que las partes consideren que las corporaciones judiciales o jueces están incurriendo en mora judicial y requieren una pronta resolución del caso, tienen a su alcance otro medio de defensa, esto es, la vigilancia judicial administrativa.
En efecto, en el artículo 101-6 de la Ley 270 de 1996, reglamentado por el Acuerdo PSAA11-8113 del 4 de mayo de 20118 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, se atribuyó como función a las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura: «ejercer la vigilancia judicial administrativa para que la justicia se administre oportuna y eficazmente, y cuidar del normal desempeño de las labores de funcionarios y empleados de los despachos judiciales ubicados en el ámbito de su circunscripción territorial», mecanismo que goza de procedimiento preferente o sumario para su resolución. Quiere decir lo anterior que las solicitudes de presunta mora judicial o demás irregularidades que los sujetos procesales estimen se presenten en un proceso, deberán dirigirse a los Consejos Seccionales, siendo estos la autoridad administrativa competente para realizar el trámite respectivo y así garantizar que los funcionarios y empleados de la Rama Judicial administren una oportuna y eficaz justicia en cada uno de los procesos adelantados en sus despachos.
Acerca de ello, debe precisarse que la acción de tutela reviste un carácter subsidiario que exige el agotamiento de los mecanismos de defensa con los que cuenta el interesado antes de acudir a la misma, lo cual no ocurrió en el caso concreto, comoquiera que la accionante no empleó el medio con el que contaba para la protección de los derechos fundamentales que estimó vulnerados, por lo que a esta Subsección no le es posible emitir un pronunciamiento de fondo frente a lo alegado.
En esos términos, la Subsección concluye que en el presente asunto tampoco se cumple el requisito de subsidiariedad, con respecto al cargo sobre la mora judicial en que presuntamente incurrió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sin embargo, en los siguientes acápites se verificará si se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que flexibilice este requisito general y amerite estudiar de fondo las inconformidades expuestas por la parte accionante. 8 Que derogó el Acuerdo 088 de 1997.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-02880-01 Accionante: María de Jesús Ramírez Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 - Segundo problema jurídico ¿Está acreditada la probable e inminente configuración de un perjuicio irremediable? IV. El perjuicio irremediable El perjuicio que determina la procedencia de la acción de tutela de manera transitoria es aquel que genera un daño de imposible reparación, lo cual justifica la intervención del juez en orden a evitar el menoscabo de los derechos y garantías constitucionales.
De conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional9, el perjuicio debe reunir varias características, que deben ser identificadas por la autoridad judicial para poder conocer el fondo del asunto, estas son: 1. Inminencia, lo cual implica que el solicitante debe demostrar que el daño está por suceder prontamente y que no se trata de una simple posibilidad y 2.
Gravedad, esto es, que revista gran relevancia para el ordenamiento jurídico y que, por ende, amerita la atención inmediata de las autoridades públicas. De igual manera, para que se acredite un perjuicio irremediable debe probarse que las medidas necesarias para evitar su configuración son urgentes, pues de aplazar su adopción no podría evitarse la ocurrencia del daño. Así las cosas, se reitera que para que la acción de tutela proceda, a pesar de la existencia de otro medio de defensa judicial, es necesario que se utilice como mecanismo transitorio para evitar esa afectación. V. Inexistencia de un perjuicio irremediable en el caso bajo estudio La accionante afirmó que la acción de tutela procede de manera transitoria, para evitar un perjuicio irremediable, debido a que tiene más de 74 años, vive sola en una vereda del municipio de Machetá, Cundinamarca, y no cuenta con mayores ingresos económicos para su subsistencia, lo que la obliga a continuar trabajando de manera informal.
Pues bien, lo primero que debe precisarse es que la señora María de Jesús Ramírez Gómez no puede considerarse, en razón a su edad, como un sujeto de especial protección constitucional, pues, en múltiple jurisprudencia10, la Corte Constitucional ha sostenido que esa calidad es aplicable a quienes superan la expectativa de vida certificada por el DANE, que actualmente se encuentra estimada en los 76 años, en los términos definidos en el documento “Proyecciones de Población 2005-2020”.
Adicionalmente, se avizora que de los documentos allegados al expediente de la referencia, tal y como lo expuso el juez de primera instancia, se observa que Colpensiones, mediante la Resolución GNR 291808 del 21 de agosto de 2014, 9 Corte Constitucional. Sentencia T-1316 del 7 de diciembre de 2001. M.P: Rodrigo Uprimny Yepes. 10 Ver entre otras las sentencias T-598 de 2017, T-339 de 2017 y T-015 de 2019.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-02880-01 Accionante: María de Jesús Ramírez Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 reconoció y ordenó el pago de una indemnización sustitutiva a favor de la accionante. Asimismo, se repara en que esta última, en la declaración extrajudicial aportada con el recurso de impugnación, afirmó que sus hijas son las que suministran todos los recursos necesarios para suplir sus necesidades.
Igualmente, al consultar en la página web de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) se evidencia que la señora Ramírez Gómez se encuentra afiliada como cotizante a la EPS Compensar, en estado activo, por lo que no se vislumbra una circunstancia de extrema vulnerabilidad que haga necesaria la intervención del juez constitucional y que le impida a la peticionaria esperar hasta que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dicte la sentencia de segunda instancia en el proceso contencioso donde discute los actos administrativos que le negaron el reconocimiento de su pensión de vejez.
En todo caso, se denota, al consultar en el sistema de gestión judicial «SAMAI», que el proceso con radicado 2017-00282-02, se observa que el 15 de septiembre del año en curso el Tribunal Administrativo de Cundinamarca registró proyecto de sentencia de segunda instancia. En esos términos, la Subsección, al no cumplirse con la exigencia de subsidiariedad, como requisito general de procedibilidad para acudir al presente trámite, y no haberse acreditado la probable e inminente configuración de un perjuicio irremediable, revocará los ordinales primero y segundo de la sentencia proferida el 13 de julio de 2022 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante los cuales amparó los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la señora María de Jesús Ramírez Gómez y ordenó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca dar trámite célere al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2017-00282, para, en su lugar, rechazar por improcedente la acción de tutela, en lo que tiene que ver con la mora judicial alegada, y confirmarla en todo lo demás. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Revocar los ordinales primero y segundo de la sentencia proferida el 13 de julio de 2022 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante los cuales amparó los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la señora María de Jesús Ramírez Gómez y dictó una orden al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para, en su lugar, rechazar por improcedente la acción de tutela, en lo que tiene que ver con la mora judicial alegada, y confirmarla en todo lo demás, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02880-01 Accionante: María de Jesús Ramírez Gómez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Contra la presente decisión no procede recurso alguno. Tercero: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. Cuarto: Registrar la presente providencia en el programa “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firma electrónica GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Salvamento parcial de voto Firma electrónica RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firma electrónica ARF