CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., seis (6) de julio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y accionada contra la sentencia proferida el 28 de septiembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección F), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 22). La señora Gloria Inés González Celis, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 31676 de 29 de agosto y RDP 46212 de 7 de diciembre, ambas de 2016, por las que se negó el reconocimiento de la pensión gracia a la demandante. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP conceder y pagar esa prestación, junto con la indexación, los reajustes establecidos en la Ley 71 de 1989, los intereses moratorios y el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 a 195 del CPACA. 1.1.2 Fundamentos fácticos.
Relata la accionante que nació el 11 de abril de 1958, ha prestado servicios como docente municipal y departamental, de manera interrumpida, desde el 3 de septiembre de 1979; y por colmar los requisitos legales, el 7 de diciembre de 2015 reclamó de la UGPP la pensión gracia, negada a través de los actos administrativos acusados, porque dicha entidad consideró que «[ ] no es posible dilucidar qué tipo de vinculación ostentó la docente en los tiempos nombrados por interinidad [y] en cuanto a los tiempos laborados en el periodo comprendido entre el 30 de mayo de 1995 hasta la actualidad [ ] no se tiene certeza sobre el tipo de vinculación del cargo [ ]» (sic). 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 1°, 2°, 13, 25, 48, 53, 287, 288, 356 y 357 de la Constitución Política; 3, 4 y 13 de la Ley 39 de 1903; 1º a 4º de la Ley 114 de 1913, 6º de la Ley 116 de 1928, 3º de la Ley 37 de 1933, 1º de la Ley 24 de 1947, 4º de la Ley 4ª de 1966, 1º y 10 de la Ley 43 de 1975, 54 de la Ley 24 de 1988, 9 de la Ley 29 de 1989, 1º y 15 de la Ley 91 de 1989, 2º, 3º y 6º de la Ley 60 de 1993; 5º del Decreto 1743 de 1966 y 1º a 3º, 5º y 6º del Decreto 2277 de 1979.
Arguye que la demandante «[…] laboró durante más de 20 años al servicio de la educación oficial como educadora interina, al servicio del Departamento de Cundinamarca y con carácter de nacionalizada; que también laboró como docente oficial al Municipio de Subachoque, en condición de interina así: de 7 de marzo de 1994 al 8 de abril de 1994 [ ], vinculada por orden de cobro [ ]; del 11 de mayo de 1994 al 1 de junio de 1994 (21 días), pagada por el Municipio de Subachoque [ ] del 27 de marzo de 1995 al 26 de mayo de 1995 [ ], según Resolución de reconocimiento No. 119, pagada por el alcalde de Subachoque; [ ]; que laboró al servicio del Municipio de Subachoque en propiedad por el periodo comprendido entre el 30 de mayo de 1995 al 8 de febrero de 2001; que luego laboró al servicio del Departamento de Cundinamarca desde el 9 de febrero de 2001 y que aún continúa en servicio activo [ ]» (sic para toda la cita); en consecuencia, «[ ] cumplió [el] requisito de tiempo de servicio en las condiciones pre-anotadas y [ ] por tanto tiene derecho a la pensión gracia [ ]» (sic). 1.2 Contestación de la demanda (ff. 649 a 656).
La accionada, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos, otros no y los demás no constituyen situaciones fácticas; propuso las excepciones que denominó «ausencia de vicios en el acto administrativo demandado», «inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido», «inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales», «prescripción de mesadas», «imposibilidad de condena en costas e indexación» y «no pago de los intereses moratorios»; y afirmó que «[ ] la demandante no logró acreditar 20 años de servicio docente en planteles educativos del orden municipal, distrital, departamental, o como nacionalizado, según se acreditó con las certificaciones allegadas al plenario» (sic). 1.3 Providencia apelada (ff. 754 a 771 vuelto).
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección F), mediante sentencia de 28 de septiembre de 2021, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[ ] revisada cada una de las pruebas obrantes en el expediente, consistentes de copias de los decretos de nombramiento, actas de posesión y sendas certificaciones, se logró acreditar que los nombramientos de la docente fueron realizados, unos por el Municipio de Subachoque y otros por la Gobernación de Cundinamarca, sin la intervención del MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, por lo que se concluye que su vinculación fue territorial» (sic); en consecuencia, «[ ] los actos acusados fueron expedidos con falsa motivación, pues, contrario a lo resuelto por la UGPP, la demandante sí probó tener 20 años de servicios prestados como docente territorial o nacionalizada iniciados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y concluidos con posterioridad a dicha fecha».
Que «[ ] la demandante adquirió su status pensional el 5 de febrero de 2014, cuando tenía más de 50 años de edad y cumplió 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizada, y que solicitó a la entidad demandada el reconocimiento de la pensión de gracia el 7 de diciembre de 2015. Así mismo, está probado que el medio de control de la referencia se presentó el 24 de abril de 2018», por tanto, «[ ] con fundamento en lo dispuesto en el inciso 1° del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 no hay lugar a declarar prescripción alguna sobre las mesadas pensionales causadas a la fecha del status» (sic).
Por lo anterior, decretó la nulidad de los actos acusados, ordenó a la entidad demandada «[ ] reconocer y pagar a [la accionante], una pensión de gracia a partir del 4 de febrero de 2014, equivalente al 75% del promedio de salarios devengados durante el año inmediatamente anterior a la fecha de adquisición del status pensional, con inclusión de los factores salariales [de] asignación básica, prima de navidad, prima de vacaciones y prima de servicios» (sic). 1.4 Los recursos de apelación: 1.4.1 UGPP (ff. 777 a 778).
A través de apoderado, interpone recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, por cuanto la accionante «[ ] no demostró el cumplimiento de los requisitos que la ley 114 de 1913 y la ley 91 de 1989, exigen para el reconocimiento de la pensión gracia, [relativos a] tener 20 años de servicios como docente departamental, distrital, municipal o nacionalizada, la cual debía ser efectiva, esto es haberse proferido decretos de nombramiento y efectivizado la posesión, aspecto que debió ser acreditado en debida forma ante [la entidad], en virtud del debido proceso al haber sometido al estudio de la entidad previamente todas y cada una de las pruebas que se hubieran pretendido hacer valer ante la jurisdicción contenciosa, así como [ ] que dicha vinculación fuera del orden territorial y/o nacionalizado [ ]» (sic). 1.4.2 Demandante (ff. 783 a 786).
Por conducto de su abogado, formuló alzada (parcial), al estimar que (i) la sentencia del a quo se debe adicionar «[ ] ordenando el reajuste de la pensión gracia conforme a lo ordenado en la Ley 71 de 1988, artículo 1»; (ii) «[ ] se abstuvo condenar en costas a la parte demandada, debiendo hacerlo, conforma a lo ordenado en el artículo 188 del CPACA [ ]» y (iii) el Tribunal «[ ] efectuó un cuadro sobre los tiempos de servicio de la demandante [ ] donde [ ] entre el 7 de marzo de 1994 y el 8 de abril de 1994, contabilizó 15 días, cuando entre esas dos calendas transcurrió 1 meses y 2 días.
El anterior error llevó al Tribunal a indicar que la demandante cumplió 20 años de servicio el día 5 de febrero de 2014, cuando en realidad los [ ] cumplió el 22 de enero de 2014, fecha esta que debe ser la del status de pensionada de la demandante [ ]» (sic). II. TRÁMITE PROCESAL Los recursos de apelación interpuestos fueron concedidos mediante proveído de 13 de diciembre de 2021 (f. 788) y admitidos por esta Corporación a través de auto de 23 de agosto de 2022 (f. 793), en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem las partes presentaron escritos, en los cuales reiteraron sus argumentos de demanda, contestación y alzada, mientras que el correspondiente agente del Ministerio Público guardó silencio.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problemas jurídicos. Corresponde en esta oportunidad a la Sala (i) determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos veinte (20) años como profesora con vinculación territorial o nacionalizada en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales, como lo aduce la accionada; en caso afirmativo, (ii) establecer la fecha de adquisición del estatus pensional, (iii) examinar si procede o no el reajuste de la referida prestación según lo establecido en el artículo 1º de la Ley 71 de 1988 y (iv) verificar si es dable condenar en costas a la parte vencida en la controversia. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución de los problemas jurídicos de fondo planteados en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial para efectos de establecer las soluciones jurídicamente correctas para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.
Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario, y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: Según registro civil de nacimiento y cédula de ciudadanía, la demandante nació el 11 de abril de 1958 (ff. 23 y 35). b) La actora se desempeñó, en interinidad, en forma interrumpida, como docente para el departamento Cundinamarca y el municipio de Subachoque (Cundinamarca), de acuerdo con los siguientes medios de prueba: c) La dirección de personal de instituciones educativas y la coordinación de historias laborales y certificaciones de Cundinamarca hicieron constar que la accionante «[ ] prestó sus servicios como docente Nacionalizada Interina en la secretaría de educación [ ]», en virtud de los decretos antes referidos, para las vinculaciones comprendidas entre el 3 de septiembre de 1979 y el 3 de noviembre de 1981, en reemplazo de otros educadores a quienes les fueron concedidas licencias no remuneradas, por enfermedad o maternidad.
Además, afirman que todos los establecimientos educativos reseñados estaban ubicados en Subachoque (ff. 273 a 274). d) La directora de núcleo de desarrollo educativo 65 del precitado municipio certificó, el 8 de noviembre de 2001, que la citada profesora «[ ] laboró como docente de la planta municipal de Subachoque desde el 07 de marzo de 1994 hasta el 28 de febrero de 2001 en la Escuela Rural Rincón Santo, Escuela Rural El Páramo, Escuela Rural La Piñuela, Escuela Rural Llanitos y como docente al servicio del Departamento de Cundinamarca desde el 01 de marzo de 2001 hasta la fecha, en la Escuela Rural Canica Alta [ ]» (sic, f. 75). e) Decreto 57 de 18 de abril de 1995 (ff. 141 a 144), por medio del que el alcalde de Subachoque consideró: [ ] Que mediante Acuerdo # 025 de fecha 17 de Abril de 1995, se modificó la estructura Municipal de la Secretaría de Gobierno y Educación Municipal [ ] para la creación de 28 plazas docentes.
Que según Decreto # 056 de fecha 18 de Abril de 1995 se crearon veintiocho (28) plazas de Docentes, para el Municipio de Subachoque para los niveles PREESCOLAR, B[Á]SICA PRIMARIA, Y B[Á]SICA SECUNDARIA Y MEDIA VOCACIONAL. [ ]
DECRETA: ART[Í]CULO PRIMERO.- Nómbrese a los siguientes docentes para el NIVEL PREESCOLAR del Municipio [ ] CONCENTRACI[Ó]N RURAL LA PEÑUELA [ ] GLORIA IN[É]S GONZ[Á]LEZ CELIS [ ] Normalista Superior, escalafonada en el grado 1 [ ]. [suscrito por] ALCALDE DE SUBACHOQUE [ ]» (sic para toda la cita). f) Según acta, la designada en el acto anterior se posesionó el 30 de mayo de 1995, ante el alcalde de Subachoque (ff. 145 a 146). g) «FORMATO» único para la expedición de certificado de historia laboral, elaborado el 14 de noviembre de 2019 por la secretaría de educación de Cundinamarca, en el cual se consigna que la aludida educadora trabajó en propiedad, nombrada por Decreto 57 de 18 de abril de 1995, del 30 de mayo siguiente al 31 de diciembre de 2018, cuando se produjo su retiro del servicio.
Asimismo, indica que su régimen de pensiones es «Nacionalizado» (ff. 716 a 717). h) «FORMATO» único para la expedición de certificado de salarios, emitido el 5 de agosto de 2018 por la secretaría antes citada, en el que señala que la accionante entre enero de 2013 y julio de 2015 devengó asignación básica, «Bonif. Mensual DC. 1566 1 junio/14-31 diciembre/15» y primas de navidad, servicios y vacaciones docentes (ff. 271 a 272). i) Certificado de antecedentes disciplinarios emitido el 18 de febrero de 2020 por la Procuraduría General de la Nación, en el que figura que la mencionada maestra no registra sanciones ni inhabilidades vigentes (f. 725). j) El secretario general y de gobierno de Subachoque certificó el 22 de noviembre de 2019 que «[ ] revisada la documentación que reposa en el Archivo Central de la Administración Municipal, no se encontró ningún soporte que evidencie que la [demandante] haya sido sancionada disciplinariamente» (f. 688). k) Resoluciones RDP 31676 de 29 de agosto y RDP 46212 de 7 de diciembre, ambas de 2016, con las que la entidad demandada negó la petición de pensión gracia de 7 de diciembre de 2015, formulada por la accionante, por cuanto «[…] su vinculación a la docencia fue de carácter NACIONAL […]» (ff. 360 a 371).
De las pruebas antes enunciadas se desprende que la demandante nació el 11 de abril de 1958 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: En tal virtud, el 7 de diciembre de 2015 la actora pidió de la demandada el reconocimiento de la pensión gracia, negado con las Resoluciones enjuiciadas (RDP 31676 de 29 de agosto de 2016 y RDP 46212 de 7 de diciembre siguiente), puesto que, en criterio de la entidad, su vinculación a la docencia fue de carácter nacional.
De acuerdo con los recursos de apelación presentados por las partes demandante y accionada y de los actos administrativos cuestionados, en un primer aspecto, se observa que existe controversia en cuanto a la validez de los lapsos interrumpidos durante los cuales la demandante prestó servicios en interinidad, como docente para Cundinamarca y Subachoque y luego en propiedad, para este último municipio, esto es, del 3 de septiembre de 1979 al 26 de mayo de 1995 y desde el 30 de mayo de 1995 hasta el 31 de diciembre de 2018.
Para dilucidar la problemática planteada, se deberán abordar las distinciones previstas por el legislador entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, en lo que tiene que ver con su vinculación. Sobre este aspecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho trámite únicamente existían dos categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales.
Y, posterior a la referida nacionalización de la educación, se clasificaron en nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya diferenciación quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional. Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.
Son los vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito del artículo 10 de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).
La importancia de tal clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el profesor interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. Ahora bien, en lo atañedero a las vinculaciones interrumpidas de la actora en interinidad (que suman 1 año, 4 meses y 3 días), obran en el expediente los Decretos, órdenes de servicios y Resolución, citados en la letra b) de la relación probatoria, por los cuales los señores gobernador de Cundinamarca y alcalde de Subachoque la designaron en diferentes oportunidades, de manera temporal, para cubrir licencias concedidas a otros educadores, sin intervención de funcionarios del Ministerio de Educación Nacional y en establecimientos ubicados en dicho municipio.
Se destaca que según la jurisprudencia de esta Corporación, resulta irrelevante que la demandante haya laborado en esa modalidad de interinidad y no en propiedad, puesto que, según el ordenamiento que regula la prestación reclamada, es suficiente que el interesado demuestre haber servido como docente departamental, municipal, distrital o nacionalizado en diversas épocas durante el tiempo mínimo requerido (20 años), siempre y cuando alguna de estas haya sido con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
Para esta subsección, tal modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, puesto que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado de forma temporal también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado».
En tal sentido, aunque la UGPP no haya presentado alzada de manera específica frente a la decisión del a quo de incluir el lapso de 1 año, 4 meses y 3 días, durante los cuales la accionante prestó servicios docentes en forma temporal, para el reconocimiento de la pensión gracia deprecada, la subsección precisa que sí es dable que le sea contabilizado, habida cuenta de que la dirección de personal de instituciones educativas, la coordinación de historias laborales y certificaciones de Cundinamarca y la directora de núcleo de desarrollo educativo 65 de Subachoque certificaron que sus vinculaciones con la Administración departamental fueron del orden nacionalizado y con el municipio su naturaleza fue territorial; medios de prueba que corroboran lo que se concluye de los actos de nombramiento, que no fueron controvertidos, cuestionados o tachados de falsos en el curso del presente proceso y según los cuales la profesora satisfizo la condición de haberse vinculado a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980.
En lo atinente a la vinculación de la actora en Subachoque desde el 30 de mayo de 1995 hasta el 31 de diciembre de 2018 (23 años, 7 meses y 2 días), la subsección destaca que se produjo en virtud del Decreto 57 de 18 de abril de 1995, emitido por el respectivo alcalde, para que la maestra se desempeñara en una de las 28 plazas docentes creadas para el municipio en ese año y en un establecimiento perteneciente a este.
En este orden de ideas, no se puede inferir que la vinculación de la accionante desde el 30 de mayo de 1995 haya sido del orden nacional, como lo aduce la entidad demandada, puesto que, como se ha visto, en su designación no intervino ningún funcionario del Ministerio de Educación Nacional16 y el acto fue suscrito solo por el alcalde de Subachoque.
Amén de lo anterior, la secretaría de educación de Cundinamarca informó sobre el nombramiento en propiedad hecho a la demandante en el aludido municipio, por medio del «FORMATO» único para la expedición de certificado de historia laboral, en el cual indica que su régimen de pensiones era «Nacionalizado»; por ende, existe prueba idónea del lapso y la naturaleza de la labor desarrollada por la profesora en la relación laboral que sostuvo en propiedad con la mencionada entidad territorial.
Recuérdese que, las anteriores pruebas son las que, conforme al artículo 1º de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente», toda vez que el primero prevé que los maestros vinculados por nombramiento del Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de educador territorial es el nominador.
Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE- SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2), precisó: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].
Por lo expuesto, la Sala no comparte que la parte accionada desconozca los 24 años, 11 meses y 5 días de trabajo de la accionante en el departamento de Cundinamarca y el municipio de Subachoque, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración que se niegue una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con fundamento en ritualismos e interpretaciones erradas de ciertos elementos de prueba.
A manera de corolario, se acreditaron plenamente por parte de la actora los requisitos necesarios para obtener la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en calidad de profesora nacionalizada y territorial por más de veinte (20) años, vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (3 de septiembre de 1970), contar con 50 años de edad (los cumplió el 11 de abril de 2008) y observar una buena conducta en su desempeño como maestra, razones por las que, como lo dispuso el a quo, es dable acceder a la prestación deprecada.
Ahora bien, de cara al segundo problema jurídico planteado, relativo a la fecha de consolidación del estatus pensional de la accionante, el a quo consideró que lo adquirió el 4 de febrero de 2014, pues, en su criterio, ese día cumplió los 20 años de servicio, sin embargo, al efectuar los cálculos pertinentes sobre todas las vinculaciones de la educadora, la Sala advierte que tal requisito lo satisfizo el 26 de enero de ese año, no así el 22 anterior (como lo afirma el apoderado de aquella en su escrito de alzada); en consecuencia, ese aspecto deberá ser modificado en la sentencia de primera instancia. Por otra parte, sobre el tercer punto de la litis, relativo al ajuste anual de la pensión gracia de la demandante conforme al artículo 1º de la Ley 71 de 1988, como lo anotó la Corte Constitucional, en sentencia C-110 de 2006, «A partir del 1° de enero de 1989 y hasta la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, todas las pensiones que fueron reconocidas en el país, tanto en el sector público como en el privado, se reajustaron anualmente conforme a la formula prevista en la Ley 71 de 1988, esto es, en el mismo porcentaje en que se incrementó por el Gobierno el salario mínimo legal mensual.
Con la expedición de la Ley 100 de 1993 y su entrada en vigencia, las pensiones reconocidas antes y después de dicha ley, se vienen reajustando en la forma prevista por su artículo 14 y teniendo en cuenta lo dispuesto en los artículos 142 y 143 ibídem, lo que significa que el referido reajuste se produce anualmente según la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior, más la mesada adicional y el reajuste equivalente a la elevación en la cotización para salud, a favor de los pensionados con anterioridad al 1° de enero de 1994».
Así las cosas, con la entrada en vigor del régimen general de pensiones establecido en la Ley 100 de 1993, el ajuste anual de las mesadas pensionales de acuerdo con el aumento del salario mínimo, que contemplaba el artículo 1º de la Ley 71 de 1988, quedó derogado; por ende, para quienes se pensionan con posterioridad al 1º de abril de 1994 se deben realizar los correspondientes incrementos con base en la variación porcentual del índice de precios al consumidor (IPC), certificado por el DANE, para el año inmediatamente anterior, por consiguiente, aunque no se puede acceder al ajuste con fundamento en la norma que invoca la apelante y como el aumento anual de las pensiones con ese índice procede por mandato legal, se advertirá a la UGPP sobre su realización. Por otro lado, toda vez que la parte demandante en el recurso de apelación solicita que se adicione el fallo de primera instancia y se condene en costas a la entidad demandada, la Sala estima que en este caso no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues deben estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, y no adoptar esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no era viable tal condena en primera instancia, ni se impondrá en esta.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala (i) confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda y (ii) modificará su parte decisoria, en el sentido de que la pensión gracia se deberá reconocer y pagar a la accionante a partir del 26 de enero de 2014, fecha de adquisición de su estatus pensional, para cuyo cálculo anual deberá aplicarse el ajuste con base en el índice de precios al consumidor.
Por último, en razón a que quien se halla habilitado legalmente para ello confirió poder en nombre de la UGPP, se reconocerá personería a la profesional del derecho destinataria de aquel. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.
Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 28 de septiembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección F), que accedió en forma parcial a las pretensiones de la demanda incoada por la señora Gloria Inés González Celis contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en las consideraciones de esta providencia. 2º.
Modifícase el ordinal tercero de la parte decisoria del fallo de primera instancia, en el sentido de que la pensión gracia se deberá reconocer y pagar a la accionante a partir del 26 de enero de 2014, fecha de la adquisición de su estatus pensional, para cuyo cálculo anual deberá aplicarse el ajuste con base en el índice de precios al consumidor, de acuerdo con lo indicado en la motivación de la presente providencia. 3º.
Sin condena en costas en ambas instancias. 4º. Reconócese personería a la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón, con cédula de ciudadanía 31.578.572 y tarjeta profesional 123.175 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la UGPP, en los términos del poder a ella conferido. 5º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS