Radicado: 11001-03-15-000-2023-07411-00 Demandante: Olegario Becerra Palacios 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2023-07411-00 Demandante OLEGARIO BECERRA PALACIOS Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ Temas Acción de tutela contra providencias judiciales.
Causales de procedencia. Relevancia constitucional: tercera instancia. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos de ejecución. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado decidirá, en primera instancia, la acción de tutela incoada por el señor Olegario Becerra Palacio, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 7 de diciembre de 2023, el señor Olegario Becerra Palacio, por conducto de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Chocó por considerar que el auto del 27 de julio de 2023, que confirmó la decisión de rechazar la demanda en el medio de control 27001-33-33-002-2022-00317-01, vulneró sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, al debido proceso y a la dignidad humana.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «1.1. Deje sin efecto el auto interlocutorio número 481 del 27 de julio de 2023, proferido dentro del proceso de control de nulidad y Restablecimiento del Derecho promovido por el accionante contra la UGPP con numero de radicado número 27001333300220220031701, por medio de la cual se rechazó la demanda formulada por mi mandante. 1.2.
Ordénese al Tribunal proferir una nueva providencia mediante la cual se avoque el conocimiento de la demanda formulada por la accionante.»1. 2. Hechos En el expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El 17 de junio de 2014, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Quibdó profirió sentencia de primera instancia dentro del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho nro. 27001-33-33-003-2013-00175-00, iniciado por el señor Olegario Becerra Palacios contra la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP).
Condenó a la entidad a reliquidar la pensión mensual vitalicia de jubilación a favor del señor Olegario Becerra Palacios. El Tribunal Administrativo del Chocó confirmó la decisión en providencia del 5 de junio de 2017. 1 Página 1 del escrito de tutela. Expediente digitalizado. Samai, índice 2. Radicado: 11001-03-15-000-2023-07411-00 Demandante: Olegario Becerra Palacios 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.
En Resolución RDP 030696 del 26 de julio de 2018, la UGPP dio cumplimiento al fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Chocó el 5 de junio de 2017 y reliquidó la pensión de vejez del demandante en los siguientes términos: (i) Cuantía: $461.108 (ii) Fecha de efectividad: 1° de abril de 1992 (iii) Efectos fiscales: desde el 2 de agosto de 2009 Posteriormente, la UGPP emitió la Resolución RDP 036487 del 6 de septiembre de 2018, por medio de la cual modificó la Resolución 030696 en el sentido de reliquidar la pensión de vejez del demandante, en los siguientes términos: (i) Cuantía: $461.108 (ii) Fecha de efectividad: 21 de junio de 1996 (iii) Efectos fiscales desde el 2 de agosto de 2009 Finalmente, en Resolución RDP 048380 del 26 de diciembre de 2018, la UGPP dejó sin efectos la Resolución RDP 036487 y modificó el artículo primero de la Resolución RDP 030696 del 26 de julio de 2018, para reliquidar la pensión del demandante en los siguientes términos: (i) Cuantía: $394.067 (ii) Fecha de efectividad: 21 de junio de 1996 (iii) Efectos parafiscales desde el 2 de agosto de 2009 2.3.
El 16 de mayo de 2022, el señor Olegario Becerra Palacio presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP para que se declarara la nulidad de la Resolución RDP 048380 del 26 de diciembre de 2018 y, en su lugar, se reliquidara la pensión a la que tiene derecho en los términos inicialmente dispuestos en la Resolución RDP 030696 del 26 de julio de 2018. 2.4.
El conocimiento del asunto, en primera instancia, correspondió al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Quibdó bajo el radicado 27001-33-33- 002-2022-00317-00. En auto del 12 de julio de 2022, esta autoridad rechazó la demanda por considerar que el asunto debatido no es susceptible de control judicial. Como sustento de su decisión, expuso que el interés del actor es lograr el cumplimiento de una condena judicial que estima indebidamente acatada.
De lo anterior deriva que, los actos administrativos son de ejecución y por ello no pasibles de control judicial a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.5. La parte actora interpuso recurso de apelación contra el anterior proveído y argumentó que el acto administrativo acusado creó una nueva situación jurídica al alterar los términos de la reliquidación pensional y por ello era posible controvertir su contenido a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.6.
En auto del 27 de julio de 2023, el Tribunal Administrativo del Chocó confirmó la decisión de rechazo de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Radicado: 11001-03-15-000-2023-07411-00 Demandante: Olegario Becerra Palacios 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como fundamento de su decisión expuso que (i) se pretende la nulidad de un acto administrativo de ejecución de una providencia judicial que no es pasible de control judicial pues no crea, extingue o modifica una situación jurídica; y (ii) las modificaciones a la reliquidación de la pensión del demandante tuvieron por propósito atender a la realidad de la adquisición del estatus pensional del actor y a los lineamientos dispuestos en la sentencia de condena. 3.
Fundamentos de la acción 3.1. El actor expuso los argumentos por los que considera que la acción de tutela supera el requisito general de procedibilidad. Relativo al requisito de relevancia constitucional expuso que la solicitud de amparo se fundamenta en la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. Asimismo, dijo que la providencia acusada vulnera los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y legalidad. 3.2.
Relativo al fondo del asunto, en la acción de tutela y en su subsanación se alegó que, el proveído del 27 de julio de 2023 incurrió en defecto fáctico, defecto procedimental y desconocimiento del precedente judicial. Dijo que, si bien es cierto que los actos de ejecución, en principio, no son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, también lo es que, como excepciones a la regla, la jurisprudencia contenciosa ha admitido el estudio de esos actos cuando su contenido cree una nueva situación jurídica nueva o cuando esté en contravía de la sentencia que ejecuta.
De otro lado, acusó que el auto objeto de disenso desconoció el precedente judicial fijado en la sentencia del 28 de agosto de 2018 por el Consejo de Estado, dentro del proceso 52001- 23-33-000-2012-0143-01. Destacó que en la providencia se indicó que, si la actuación administrativa que ejecuta una decisión judicial excede los términos de la sentencia de condena, el acto administrativo de ejecución en cuestión es demandable en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Finalmente, expuso que el auto acusado incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, pues desconoció que el derecho procesal es una herramienta para la materialización de los derechos de los ciudadanos y confirmó el rechazo de la demanda aún cuando su decisión desconocía la verdad jurídica que emana de las pruebas aportadas al proceso. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. El 14 de diciembre de 2023, el despacho ponente requirió al apoderado del accionante para que indicara con claridad cómo se configuran en el caso particular los requisitos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 4.2. La parte actora cumplió con el requerimiento en memorial radicado en Samai, el 12 de enero de 2024. 4.3.
En auto de 18 de enero del año en curso, el despacho ponente admitió la acción de tutela interpuesta por el señor Olegario Becerra Palacios, a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo del Chocó. Además, vinculó en calidad de tercero con interés al Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó y lo ofició para que allegara la copia digitalizada del expediente ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.4.
El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Quibdó remitió las principales piezas procesales de la primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho analizado. Radicado: 11001-03-15-000-2023-07411-00 Demandante: Olegario Becerra Palacios 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.5.
El Tribunal Administrativo del Chocó, por conducto del ponente de la decisión, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela debido a que los defectos invocados por el actor carecen de sustento. Dijo que la decisión acusada atendió a las particularidades del caso y está amparada por las presunciones de veracidad y acierto que emanan de las decisiones judiciales, sin que se haya acreditado lo contrario.
Agregó que la real pretensión del actor es tomar la tutela como una instancia adicional al proceso ordinario, finalidad que es contraria a la naturaleza de la acción de amparo. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19912, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales3 y especiales4 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional5 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por tal motivo, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 2 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. 3 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 4 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 5 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2023-07411-00 Demandante: Olegario Becerra Palacios 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.
Planteamiento del problema jurídico Según los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala de manera preliminar, determinar si la acción de tutela supera el examen general de procedibilidad exigido cuando se cuestionan providencias judiciales a través de este mecanismo constitucional. Si se cumplen los presupuestos generales de procedencia, la Sala establecerá si el Tribunal Administrativo del Chocó incurrió en defecto fáctico, defecto procedimental absoluto y en desconocimiento del precedente judicial al proferir el auto del 27 de julio de 2023, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho Nro. 27001-33-33-002-2022-00317-01. 4.
Requisito de relevancia constitucional: su alcance y análisis en el caso particular 4.1. La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.
Con base en esta premisa, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está condicionada a que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Y aunque no siempre es sencillo dilucidar la línea que separa aquellos casos que son de relevancia constitucional y los que no, esta Sala de Decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la Sentencia T–248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores para determinar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».6 Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de 6 Ibidem. Radicado: 11001-03-15-000-2023-07411-00 Demandante: Olegario Becerra Palacios 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. La Corte Constitucional ha dicho que la relevancia constitucional es el primer presupuesto genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Su corroboración exige que el juez constitucional evidencie de manera diáfana, que la cuestión que se presenta tiene una marcada importancia constitucional que afecte derechos fundamentales. Desde esta perspectiva, el presupuesto de relevancia constitucional lo que persigue es que el juez de tutela evite inmiscuirse en asuntos que carezcan de importancia iusfundamental y que corresponde decidir de manera exclusiva al juez natural7.
En línea con el último criterio de la relevancia constitucional, corresponde al juez verificar que la tutela no se esté utilizando como si fuera una instancia adicional al proceso en el cual se profirió la providencia atacada. Para tal propósito, le corresponde estudiar si los cargos expuestos en el proceso en que se profirió la providencia cuestionada y los desarrollados en el escrito de tutela son iguales; y si estos fueron resueltos integralmente por el juez natural.
En caso de que se trate de los mismos argumentos y de que estos hayan sido estudiados por el juez de la causa, es probable que el juez de tutela concluya que el mecanismo constitucional se está empleando como una instancia adicional. En ese supuesto, puede evidenciarse que lo perseguido por el tutelante es insistir en los argumentos planteados ante el juez natural, con la esperanza de que el juez de tutela, a diferencia del juez de la causa, sí acceda a sus pretensiones. 4.2.
Establecido lo anterior, la Sala advierte que la tutela en estudio es improcedente por falta de relevancia constitucional ya que se usa como una instancia adicional al proceso ordinario. Al comparar los argumentos de la acción de tutela (Supra 3), con los del recurso de apelación8 contra el auto del 12 de julio de 2022, proferido en primera instancia por el Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó, se tiene que la mayoría de los argumentos son coincidentes, como se evidencia en el siguiente cuadro comparativo: Apelación contra auto que rechazó la demanda en primera instancia. Proceso ordinario nro. 2022-00317-00 Escrito de tutela en el proceso constitucional nro. 2023-04711-00 «Con la decisión proferida por su despacho se incurre en defecto factico por errónea valoración de la pruebas y la demanda, pues si bien es cierto con la resolución número 048380 del 26 de diciembre de 2018 se modificó la resolución RDP 030696 del 26 de julio de 2018, también es cierto que con aquella resolución se configuró una nueva actuación administrativa, la cual no contiene un acto de ejecución sino un simple acto «Como se ve, el ad quem incurrió en un defecto factico pues al resolver la cuestión planteada se apartó del sentido y expresión de la prueba (…).
El juez no tuvo presente que la administración retrajo la situación jurídica de la accionante y con ello disminuyó el monto de la pensión (…); por consiguiente, la resolución RDP 048380 del 26 de diciembre de 2018 sí es una acto susceptible de control jurisdiccional en cuanto alteró una 7 Al respecto se pueden consultar las siguientes providencias de la Corte Constitucional: Su-139 de 2019, T- 422 de 2018, T- 715 de 2016, C-590 de 2005. 8 Samai para juzgados administrativos.
Proceso nro. 27001333300220220031700, índice 7 Radicado: 11001-03-15-000-2023-07411-00 Demandante: Olegario Becerra Palacios 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Apelación contra auto que rechazó la demanda en primera instancia. Proceso ordinario nro. 2022-00317-00 Escrito de tutela en el proceso constitucional nro. 2023-04711-00 administrativo de carácter individual, puesto que con ella se adoptó una nueva determinación a través de la cual se estableció una cuantía y otra fecha de efectividad de la mesada pensional.
Sin embargo, el a quo desconoce tal situación, e interpreta que lo que se pretende con la demanda es la ejecución de la obligación contenida en la sentencia del sentencia del 17 de julio de 2017. Al respecto es importante aclarar que la resolución número RDP 048380 del 26 de diciembre de 2018, contiene un nuevo acto administrativo de contenido particular puesto que con la misma se definió la situación jurídica de mi mandante ya que se indicó que la cuantía de la misma sería de $394.067 efectiva a partir del 21 de junio de 1996, con lo cual se alteró la situación jurídica de mi mandante en cuanto estipulo un nuevo monto de la mesada pensional por ello dicha resolución contiene un acto distinto al contenido en la resolución número 030696 del 26 de julio de 2018.
Así las cosas, no se puede negar que el acto administrativo contenido en la resolución número RDP 048380 del 26 de diciembre de 2018 nada tiene que ver con la decisión adoptada por el Juzgado Primero de Quibdó, la cual fue ratificada por el Tribunal Administrativo del Chocó, pues con ella se modifica la decisión inicial, lo cual implica una nueva actuación que va más allá de ejecución de la sentencia, por cuanto la administración hizo otra valoración fáctica a partir de la cual concluyó que la cuantía de la mesada pensiona sería de $394.067. y que la fecha de efectividad sería el 21 de junio de 1996.
Con lo cual se varió dos aspectos esenciales de la obligación pensional. Como se ve, con dicha determinación se redefinió de forma particular y concreta la situación pensional del señor Olegario Becerra Palacios, puesto que se modificó la cuantía de la mesada pensional y la fecha de efectivad de la misma, con lo que se afectó su derecho pensional; por ello, la administración debió contar con su consentimiento para proceder a modificar el acto administrativo contenido en dicha resolución, puesto que la nueva decisión implica una modificación sustancial de la situación jurídica definida mediante el acto administrativo contenido en la resolución inicial.
En Así las cosas, el a quo incurrió en un falso juicio de identidad, pues al valorar el acervo probatorio tergiverso el sentido y expresión de la prueba, en cuanto desconoce el contenido de la resolución RDP 048380 del 26 de diciembre de 2018, con la que se modificó de forma unilateral el sentido de la resolución inicial, dado que se determinó una nueva cuantía de la pensión, lo que constituye un cambio sustantivo de la situación jurídica de mi mandante, quien en virtud de la decisión anterior había adquirido el derecho a gozar de una pensión en cuantía de 461.108 a partir del 01 de abril de 1992.
Pero esa situación es desestimada por la providencia impugnada ». situación jurídica particular creada a partir de la manifestación unilateral de la administración pública. Dicho de paso esa modificación se dio sin el consentimiento expreso del interesado; por consiguiente, se infringió el precepto normativo contenido en el artículo 97 de CPACA.
En tal sentido, el ad quem se apartó de la realidad probatoria, pues ignora el contenido material de la prueba. La accionante acudió a la jurisdicción ordinaria contenciosa administrativa para que le sean reconocidos unos derechos pensionales a pesar de ello la accionada omite hacer un pronunciamiento expreso respecto la protección a su derechos conculcados, con lo cual se vulneró el acceso a la administración de justicia, al debido proceso, pues como bien lo ha señalado la Corte Constitucional, el acceso a la administración de justicia implica la tutela efectiva de las prerrogativas establecidas por el legislador.
Como se ve, el ad quem incurrió en un defecto factico pues al resolver la cuestión planteada se apartó del sentido y expresión de la prueba, en cuando ignoró que con la resolución inicial, con lo que incurre en una denegación de Justicia y contradice además el artículo 2º de la constitución política, el cual incluye entre los fines del estado la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución Política, desconociendo además que las autoridades de la republica están instituidas para garantizar un orden justo. por ello y como quiera que el derecho al trabajo es una prerrogativa de raigambre constitucional se deberá anular dicha sentencia en aras de proteger ese derecho.
La decisión adoptada por el a quo desconoció el precedente judicial fijado por la Sala Plena del Consejo de Estado, quien en providencia del 28 de agostos de 2018, expediente 52001- 23-33- 000-2012-0143-01, indicó que cuando la autoridad se exceda en la actuación administrativa tendiente a ejecutar una decisión jurídica dicho determinación constituye un acto administrativo cuestionable en sede judicial, por cual se podrá formular el control jurisdiccional contra dicha actuación; es decir, cuando el supuesto acto sobre pasa la determinación judicial procede el control judicial.
Como se ve, El tribunal accionado incurrió en un error procedimental por exceso ritual manifiesto pues al resolver el recurso no tuvo presente que el derecho procesal es un medio para la realización efectiva de los derechos de los ciudadanos (…)». 4.3. Conforme lo expuesto, se reitera, las inconformidades que se plantean en este proceso constitucional son, en esencia, las mismas expuestas por el actor en el curso del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Estas se centran en la consideración de que la Resolución RDP 048380 del 26 de Radicado: 11001-03-15-000-2023-07411-00 Demandante: Olegario Becerra Palacios 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co diciembre de 2018 es susceptible de control judicial porque desbordó la orden de la sentencia de condena que ejecuta y con ello creó una nueva situación jurídica sin consentimiento del directamente afectado.
Por lo anterior, argumenta que el acto administrativo demandado, a pesar de ser de ejecución, se enmarca dentro de las situaciones excepcionales que lo hacen pasible de control judicial. 4.4. Estos cargos ya fueron decididos por el Tribunal Administrativo del Chocó en el auto del 27 de julio de 2023. Es más, el problema jurídico que se propuso en el proveído estudiado fue el siguiente: «determinar si la Resolución No RDP 048380 del 26 de diciembre de 2018 es susceptible o no de control judicial o se configuran los presupuestos para la admisión de la demanda como lo pretende la parte actora».
Para resolver la anterior cuestión, el Tribunal accionado precisó, al amparo de la jurisprudencia aplicable9, cuáles eran los eventos en que los actos administrativos de ejecución pueden ser enjuiciables. Dijo que en esta regla de excepción se consideran los actos de ejecución que se apartan de la decisión judicial, los que se abstienen de dar cumplimiento y los que presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad condenada.
Y aclaró que la razón por la que se admite el control judicial de estos actos administrativos es porque alteran, adicionan, suprimen o modifican la real voluntad de la administración de justicia y con ello crean una nueva situación jurídica para el administrado. Al descender las anteriores reglas al caso concreto, la autoridad accionada - luego de analizar el contenido del acto administrativo demandado y los previos que dieron cumplimiento a la sentencia- concluyó que el actor pretendía la nulidad de un acto administrativo de mera ejecución que no es objeto de control judicial porque no crea una situación jurídica.
Solo tiene la finalidad de acatar una orden judicial. Se relaciona el aparte pertinente de la providencia: «Excepcionalmente las decisiones administrativas podrán ser susceptibles de control de legalidad en la jurisdicción, cuando exceden la orden impartida en la sentencia o la cumplen parcialmente, pues en esos casos sí es posible que se produzca una nueva situación jurídica concreta susceptible de control por parte de un juez contencioso.
En este caso, la inconformidad alegada por la parte demandante radica en que el nuevo acto administrativo, esto es, la Resolución No RDP 048380 del 26 de diciembre de 2018, modificó, la fecha de efectividad pensional del demandante y la cuantía, por tanto, en ella se alteró la situación jurídica del acto. (…) En ese sentido, no le asiste razón a la parte recurrente cuando alega que en la demandada Resolución RDP 048380 del 26 de diciembre de 2018, se define una nueva situación jurídica del actor, con el cambio de fecha de efectividad pensional y por ello debe ser demandado ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, pues si bien en el acto acusado se modificó la referida fecha, lo cierto es que lo fue para corregir la señalada en la Resolución No RDP 030696 del 26 de julio de 2018, pues en ella se había señalado como tal, el 01 de abril de 1992, fecha de adquisición de status pensional que no correspondía a la realidad del actor.
Respecto a la cuantía pensional, nótese que en el acto acusado, se establecieron ajustes por conceptos de factores salariales atendiendo los “lineamientos del fallo proferido por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ”, sin que en ella se advierta una motivación distinta a la de dar cumplimiento a una orden judicial que en este caso se trata de las contenidas en la sentencia No 56 proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Descongestión del Circuito de Quibdó el 17 de junio de 2014, confirmada por la sentencia No 113 del 05 de junio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativa del Chocó, que ordenó la reliquidación pensional del actor teniendo en cuenta los factores salariales tales como: 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Providencia del 6 de agosto de 2015- Proceso nro. 41001-23-33-000-2012-00137- 01(4594-13).
Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez (E). Radicado: 11001-03-15-000-2023-07411-00 Demandante: Olegario Becerra Palacios 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co subsidio de transporte, prima de alimentación, sobre remuneración dominicales y festivos, bonificación por servicios prestados y prima de clima, mismas que fueron relacionadas en el acto administrativo que hoy se acusa.
Siendo así, el contenido de la Resolución No RDP 048380 del 26 de diciembre de 2018 demandada, no es posible deducir la existencia de un acto administrativo definitivo susceptible de control judicial atendiendo a que no tiene la virtualidad de crear, modificar o extinguir una situación jurídica particular y concreta como lo pretende el actor, toda vez que sobre su reliquidación pensional ya existe pronunciamiento emanado por esta Jurisdicción, sin que en esta oportunidad se advierta novedades que ameriten un nuevo estudio al respecto, por tanto, resultaba procedente rechazar la demanda con base en el numeral 3 del artículo 169 del C.P.A.C.A. tal y como lo señaló el a quo.» 4.5.
Como se observa, en la providencia acusada la autoridad judicial aceptó que existen eventos en que los actos administrativos de ejecución son judiciables debido a que crean, modifican, adicionan o extinguen una situación jurídica; sin embargo, precisó, atendiendo al contenido de la Resolución RDP 048380, que ese acto administrativo no reunía las condiciones para admitir la demanda dado que se trataba de una actuación de la administración tendiente a hacer efectiva una orden judicial.
Entonces, resulta claro que la discusión sobre la naturaleza y finalidad del acto administrativo demandado quedó zanjada en el curso del proceso ordinario. Además, que la autoridad judicial accionada consultó al contenido de los actos administrativos relevantes, al marco jurisprudencial aplicable y a los argumentos del recurso de apelación para motivar su decisión. 4.6.
Valga recordar que, en abundante jurisprudencia del máximo tribunal constitucional se ha enfatizado que la tutela no es una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales. «[L]a tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”, pues la competencia del juez de tutela se restringe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos fundamentales y no a problemas de carácter legal»10. 4.7.
Ya que el asunto quedó resuelto en el curso del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, es razonable concluir que la acción de tutela fue asumida por el accionante como una instancia adicional para exponer sus desacuerdos con la conclusión a la que arribó la autoridad judicial accionada sobre la naturaleza y alcance de la resolución demandada, pero esta circunstancia en sí misma, no justifica la intervención del juez de tutela, en la medida que no actúa como una instancia adicional para volver a realizar ese estudio.
Tal actuación, desconocería el principio de autonomía e independencia judicial y el derecho fundamental al juez natural. Por eso no hay un real cuestionamiento iusfundamental, en relación con la providencia judicial atacada sino, una inconformidad del actor con la decisión adoptada por el juez de la causa que resultó desfavorable a sus intereses.
Se recuerda que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales sólo se justifica cuando el juez incurre en un defecto que impacta los derechos fundamentales de quien la invoca, sin que sea admisible que se limite a exponer una cuestión de mera legalidad o de desacuerdo con el contenido de la providencia, pues tales asuntos corresponden a la órbita exclusiva del juez natural de la causa y una intrusión que no esté legitimada en la posible vulneración de uno o varios derechos fundamentales iría en contravía de los principios de independencia y autonomía judicial. 10 Corte Constitucional, Sentencia SU-128 de 2021.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-07411-00 Demandante: Olegario Becerra Palacios 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.8. Con relación al cargo por desconocimiento del precedente judicial frente la sentencia del 28 de agosto de 2018 emitida por el Consejo de Estado, dentro del proceso 52001- 23-33-000-2012-0143-01, precisa el despacho que no fue posible hallar la sentencia a partir del número de radicación indicado.
No obstante, de la cita realizada en el escrito de tutela se extracta que la regla de decisión que se estima desconocida es aquella que establece que, en algunos eventos, los actos administrativos de ejecución son pasibles de control judicial. Estos eventos excepcionales desarrollados en la jurisprudencia del Consejo de Estado, como se mostró, fueron considerados y estudiados por el juez natural de la causa, quien analizó su alcance de acuerdo con el contenido de la Resolución RDP 48380 y concluyó que no reunía los presupuestos para aplicar la tesis jurisprudencial al caso concreto.
Luego, el cargo también carece de relevancia constitucional porque el argumento ya fue analizado y decidido por el juez de instancia. 5. Conclusión La Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela incoada por el señor Olegario Becerra Palacio, porque no supera el presupuesto general de relevancia constitucional. Esto, comoquiera que la acción de tutela se toma como una instancia adicional para procurar una decisión favorable a la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, pero no evidencia un real escenario de vulneración de derechos fundamentales En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Declarar la improcedencia de la acción de tutela presentada por el señor Olegario Becerra Palacio, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte considerativa de esta providencia 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4.
De no ser impugnada la presente providencia, enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador