Demandante: Hacer Vivir Sistemas Prefabricados E.U. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2023-02740-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación No: 11001-03-15-000-2023-02740-00 Demandantes: HACER VIVIR SISTEMAS PREFABRICADOS E.U. Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN CUARTA, SUBSECCIÓN A Temas: Tutela contra providencia judicial.

Relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a decidir la solicitud formulada por la parte actora en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86 y desarrollada en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. I.

ANTECEDENTES 1. La petición de amparo La Sociedad Hacer Vivir Sistemas Prefabricados E.U., actuando por conducto de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y a la presunción de inocencia. Lo anterior, tras considerarlos vulnerados con la sentencia de segunda instancia proferida el 24 de noviembre de 2022 por dicha Corporación dentro del expediente 11001-33-37-040-2019-00010-00/01, a través de la cual confirmó el fallo de 13 de marzo de 2020 proferido por el Juzgado Cuarenta Administrativo del Circuito de Bogotá D.C., que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la sociedad tutelante contra la Superintendencia de Industria y Comercio. 2.

Hechos La Sala trae a colación los supuestos fácticos relevantes: Demandante: Hacer Vivir Sistemas Prefabricados E.U. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2023-02740-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 La Delegatura para Asuntos Jurisdiccionales de la Superintendencia de Industria y Comercio inició investigación contra Hacer Vivir Sistemas Prefabricados E.U., por presunta violación de derechos del consumidor, conforme a lo señalado por el artículo 56 de la Ley 1480 de 2011, previa queja formulada por dos usuarios.

Tras adelantar el trámite respectivo, mediante Acta 7057 de 11 de noviembre de 2016, la entidad decidió que la sociedad actora incumplió el régimen de protección del consumidor y le ordenó reembolsar una suma de dinero a favor de los ciudadanos quejosos, la cual fue consignada el 22 y 25 de noviembre de 2017 a la cuenta de ahorros de estos.

Pese a lo anterior, a través del Auto 00106488 de 15 de noviembre de 2015, la Superintendencia de Industria y Comercio le impuso a la tutelante sanción consistente en el pago de una multa por el valor de $37’728.904, obligación que fue posteriormente objeto de cobro coactivo en el cual se libró mandamiento de pago y se denegaron las excepciones propuestas por la ejecutada con la expedición de la Resolución 68762 de 17 de septiembre de 2018.

Contra esta última decisión, la parte actora instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual fue tramitada en primera instancia por el Juzgado Cuarenta Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. bajo el número 11001-33-37-040-2019-00010-00, despacho que a través de sentencia de 13 de marzo de 2020 denegó las pretensiones incoadas por la sociedad, bajo el argumento de que la obligación que dio origen al proceso coactivo fue la multa impuesta mediante el auto 00106488 de 15 de noviembre de 2015, por lo que las pruebas allegadas para probar la excepción de pago evidenciaban el reembolso del dinero a los usuarios, mas no la multa impuesta en la Resolución 68762 de 17 de septiembre de 2018.

Mediante fallo de 24 de noviembre de 2022, la Sección Cuarta, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la sentencia de primera instancia, tras considerar que el Auto 00106488 de 15 de noviembre de 2017, en el que se impuso la sanción a la sociedad, goza de presunción de legalidad y si alguno de los elementos de su validez se veía afectado, debió ser demandado por vía de nulidad y restablecimiento del derecho; además que tal decisión era suficiente para adelantar el cobro coactivo porque contiene una obligación clara, expresa y exigible. 3.

Sustento de la vulneración La parte actora invocó el defecto fáctico con sustento en que no se tuvo en cuenta que dentro del trámite sancionatorio, la Superintendencia de Industria y Comercio enviaba las notificaciones a un correo electrónico que no corresponde al de la sociedad, además que se incurrió en defecto fáctico por falta de valoración del paz y salvo por parte de los quejosos, así como la declaración extra juicio donde manifestaron que recibieron la devolución del dinero ordenado por la entidad en razón a la violación al régimen del consumidor, por lo que al haberse acreditado dicho pago no procedía la imposición de la sanción. Manifestó que hubo violación directa de la Constitución, toda vez que no se tuvo Demandante: Hacer Vivir Sistemas Prefabricados E.U. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2023-02740-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 en cuenta que la falta de notificación de un acto administrativo lo hace inoponible e ineficaz, tesis que ha sido respaldada en antecedentes de las Secciones Primera y Cuarta del Consejo de Estado.

Citó la sentencia de 10 de septiembre de 2021 proferida por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado dentro del expediente 25000-23-26-000- 2010-00843-01, que hace referencia a los requisitos y prueba del pago de la obligación a cargo del deudor, sin especificar las razones por las cuales se entiende desatendida. 4. Trámite de la acción de tutela Por auto de 15 de junio de 2023 se admitió la demanda y se ordenó su notificación a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, en calidad de demandados; de igual forma, se dispuso la vinculación del juez Cuarenta Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. y del superintendente de Industria y Comercio. 5.

Argumentos de defensa Realizadas las notificaciones de rigor, se dieron las siguientes intervenciones: 5.1. Juzgado Cuarenta Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. La titular del despacho en mención manifestó que la sociedad tutelante no ataca de forma directa los fallos proferidos dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento controvertido, sino la falta de notificación de los actos administrativos.

Planteó que los supuestos alegados no se enmarcan dentro del defecto por violación directa de la Constitución Política, porque no se endilgó la violación al debido proceso y, en todo caso, no es posible por vía de tutela analizar el acto que impuso la sanción cuando no fue demandado por vía ordinaria, por lo cual se pretende convertir esta acción en una tercera instancia. 5.2.

Superintendencia de Industria y Comercio La coordinadora del Grupo de Gestión Judicial de la entidad adujo que la Superintendencia de Industria y Comercio no está legitimada en la causa por pasiva, ya que no participó en las decisiones judiciales objeto de reproche. Adicionalmente, expuso que la acción de tutela es improcedente porque no cumple con el requisito de subsidiariedad, en tanto contaba con la posibilidad de instaurar el recurso extraordinario de revisión contra la sentencia proferida por el tribunal. 5.3.

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A El magistrado ponente del fallo cuestionado aclaró que el medio de control de Demandante: Hacer Vivir Sistemas Prefabricados E.U. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2023-02740-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 nulidad y restablecimiento del derecho conocido en segunda instancia por dicha Corporación, tuvo como objeto el estudio de la legalidad de la Resolución 68762 de 17 de septiembre de 2018, por medio de la cual la Superintendencia de Industria y Comercio resolvió las excepciones contra el mandamiento de pago y ordenó seguir adelante con la ejecución; no obstante, la sociedad tutelante centró la presente discusión en el debate del Auto 00106488 de 15 de noviembre de 2017, con el cual la misma entidad le impuso sanción de multa, acto que es ajeno al proceso contencioso administrativo de que se trata.

Indicó que por las razones anteriores la acción de tutela debe declararse improcedente, pues se pretende convertir tal mecanismo como una tercera instancia. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer en primera instancia la presente acción de tutela, en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 1991, el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.

Problema jurídico Corresponde en este caso determinar si, tal y como lo argumenta la parte actora, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y a la presunción de inocencia, con la expedición de la sentencia de segunda instancia dentro del expediente 11001-33-37-040-2019-00010-00/01, a través de la cual confirmó el fallo de 13 de marzo de 2020 proferido por el Juzgado Cuarenta Administrativo del Circuito de Bogotá D.C., que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la sociedad tutelante contra la Superintendencia de Industria y Comercio.

En tales condiciones, se revisarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) estudio sobre los requisitos de procedencia adjetiva y, finalmente, de encontrarse superados, (iii) el fondo del asunto. 3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial De conformidad con el precedente jurisprudencial proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012)1, mediante el cual unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra 1 Sala Plena.

Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. Demandante: Hacer Vivir Sistemas Prefabricados E.U. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2023-02740-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 providencias judiciales2, conforme al cual: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”3.

La Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 de la Carta y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia4 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo - procedencia sustantiva- y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto -procedencia adjetiva-.

En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que el asunto sea relevante desde el punto de vista constitucional, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. 2 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 3 Idem. 4 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003;

T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. Demandante: Hacer Vivir Sistemas Prefabricados E.U. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2023-02740-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Por el contrario, cumplidos esos requisitos, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Se resalta que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 4.

Examen de los requisitos de procedencia adjetiva Para comenzar por el estudio de los parámetros esenciales de viabilidad de la tutela cuando se dirige contra providencias judiciales, la Sala encuentra que el caso objeto de estudio no es relevante desde el punto de vista constitucional. Al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela, se puede colegir que la parte actora se limitó a plantear una supuesta irregularidad en la notificación de una actuación propia del trámite administrativo adelantado por la Superintendencia de Industria y Comercio, y que dio origen al acto demandado por vía de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de controversia.

De igual forma, informó un presunto defecto fáctico por desconocimiento de unas pruebas sobre el pago de la obligación impuesta a favor de los usuarios favorecidos con las medidas de protección al consumidor adelantadas por la entidad, que en sentir de la sociedad tutelante permitían desvirtuar la sanción de multa que generó el cobro coactivo en el que se profirió la Resolución 68762 de 17 de septiembre de 2018, por medio de la cual la Superintendencia de Industria y Comercio resolvió las excepciones contra el mandamiento de pago y ordenó seguir adelante con la ejecución, acto cuya legalidad fue estudiada a través de la sentencia cuestionada a través de este mecanismo constitucional.

Conforme a tales argumentos, se observa que la sociedad tutelante no cumplió con la carga argumentativa de formular defectos concretos y directos en contra del fallo de segunda instancia proferido el 24 de noviembre de 2022 por la Sección Cuarta, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, objeto de esta acción, por lo que no se encuentra acreditado el requisito de relevancia constitucional en este caso.

Lo anterior, de conformidad con la postura fijada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, a través de la cual se unificaron los criterios respecto del precitado presupuesto. En el mencionado fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial «…el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un Demandante: Hacer Vivir Sistemas Prefabricados E.U. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2023-02740-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada’.

Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre…». El alto tribunal constitucional consideró que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.

A su vez, la citada Corporación precisó que las finalidades de este requisito son las siguientes: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal5 (Énfasis de la Sala).

Así mismo, luego de abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte consideró que el mecanismo de tutela no cumplía con este postulado, en estos eventos: i) Cuando no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental, ii) Cuando involucra un debate eminentemente legal, iii) Cuando plantea una discusión preponderantemente económica y, iv) Cuando no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados.

En concordancia con lo anterior, dicha Corte indicó en la sentencia SU-573 de 27 de noviembre de 2019 que “la controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico” y que según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal, es decir, las relativas a un derecho de índole económico6 deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite7, comoquiera que “le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de 5 Sentencia SU 573 de 2019. 6 “No en todos los eventos en que se denuncie el desconocimiento de los derechos al acceso a la administración de justicia y debido proceso se está ante un asunto relevante constitucionalmente, pues si el reclamo se vincula de manera irrestricta a la satisfacción de una pretensión de contenido económico, la discusión carecerá de tal relevancia.” 7 “Sentencia T-606 de 2000.” Demandante: Hacer Vivir Sistemas Prefabricados E.U. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2023-02740-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 carácter netamente legal o reglamentario”8, so pena de involucrarse en cuestiones que le corresponden definir a otras jurisdicciones.

En tales condiciones, se advierte que la controversia planteada por la sociedad Hacer Vivir Sistemas Prefabricados E.U. no impacta la garantía de derechos fundamentales, pues ni siquiera formuló reparos directos en contra de la sentencia reprochada por vía de tutela, sino que trajo a colación una supuesta falta de notificación de un acto que ni siquiera fue individualizado y un presunto desconocimiento de pruebas sobre el pago de una obligación a favor de usuarios objeto de protección de derechos del consumidor, lo que implica que no se cumpla con el requisito de carga argumentativa.

Nótese que, como se especificó líneas arriba, tanto la demanda de nulidad y restablecimiento como la sentencia que se cuestiona con esta acción versaron sobre la legalidad de la resolución que resolvió las excepciones de pago de la multa impuesta a la sociedad actora y dispuso seguir adelante con la ejecución de la sanción; pero la tutelante no formuló defecto alguno que tenga relación directa con el resultado de ese análisis de legalidad y, por supuesto, que comportara un debate en torno al alcance de los derechos fundamentales invocados.

Contrario a ello, todos los argumentos de la acción constitucional radican, por un lado, en cuestiones propias del proceso administrativo como irregularidades en las notificaciones, y por el otro, en aspectos tendientes a cuestionar el acto administrativo a través del cual la Superintendencia de Industria y Comercio le impuso la sanción a la tutelante, que ni siquiera fue demandado por vía de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que no es posible que por vía de tutela se efectúe un estudio totalmente ajeno al juez natural.

Así las cosas, dado que la acción de tutela no cumple con el presupuesto de la relevancia constitucional, la Sala la declarará improcedente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Declárase improcedente la acción de tutela de la referencia por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional, de conformidad con lo señalado en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente de su ejecutoria. 8 “Ibid.2” Demandante: Hacer Vivir Sistemas Prefabricados E.U. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2023-02740-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”