CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSOADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de octubre dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 25000-23-42-000-2019-01741-01 (4147-2021) Demandante: Hela Mary Rojas Guerrero Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Reconocimiento de pensión gracia Decisión: Apelación sentencia, segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 8 de septiembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección C, que negó las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda1 1.1 Pretensiones La señora Hela Mary Rojas Guerrero, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de las Resoluciones RDP 020219 del 10 de julio de 2019, por medio de la cual la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) le 1 Folios 1 a 13 2 N.º Interno: 4147-2021 Demandante: Hela Mary Rojas Guerrero Demandado: UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia y RDP 26780 del 6 de septiembre de 2019, que la confirmó. A título de restablecimiento del derecho, pide se ordene a la entidad demandada el aludido reconocimiento, así como el pago de la indemnización moratoria establecida en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 y cumplir la sentencia en el término fijado en los artículos 189 y 195 del CPACA.

Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: Relató la actora que nació el 19 de abril de 1944 y laboró como docente al servicio de la Secretaría de Educación de Bogotá, por más de 20 años; desde el 23 de febrero de 1970 hasta el 25 de diciembre de 1990. Es decir, adquirió el estatus pensional el 19 de abril de 1994, al completar los 20 años de servicios y la edad de 50 años.

Afirmó que, el 27 de mayo de 2019, solicitó a la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, petición negada con los actos acusados, al considerar que los tiempos de servicio acreditados son del orden nacional. 1.2 Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, los artículos 2, 13, 25, 53 y 58. La Ley 114 de 1913 Ley 116 de 1928 Ley 37 de 1933 Ley 43 de 1975 Ley 91 de 1989.

Decreto 2277 de 1977 La parte actora expuso que los actos administrativos demandados se encuentran viciados de nulidad puesto que cumplió con todos los requisitos para acceder al reconocimiento prestacional pretendido. 3 N.º Interno: 4147-2021 Demandante: Hela Mary Rojas Guerrero Demandado: UGPP 2. Contestación de la demanda2 La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda frente a la reclamación relativa al reconocimiento de la pensión gracia, adujo que: «[…] la demandante no ostenta ni expectativa legitima, ni mera expectativa de adquirir la prestación de gracia, en la medida que, partir del inicio de labores de docente, lo hace por medio de vinculación nacional, no territorial, ni nacionalizada, como lo exige la norma; por lo que no cumple con uno de los requisitos esenciales exigidos por la normatividad para el reconocimiento y pago de la pensión gracia[…]».

Como excepciones propuso las que denominó: inexistencia del derecho e inexistencia de violación de la Ley 14 de 1913 y de la Constitución Política, improcedencia de cómputo de periodos laborados con posterioridad a la vigencia de la Ley 91 de 1989, improcedencia de intereses moratorios, presunción de legalidad de los actos administrativos, buena fe, prescripción y genérica o innominada. 3.

La sentencia de primera instancia3 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca4, mediante sentencia proferida el 8 de septiembre de 2021, negó las pretensiones de la demanda. Consideró que revisada cada una de las pruebas que descansan en el expediente se evidenció que los tiempos de servicios acreditados, su nombramiento provino del Ministerio de Educación Nacional o en delegación de este, el gerente general del Instituto Colombiano de Construcciones Escolares ICCE, por tanto, se concluyó que la vinculación siempre fue nacional; por consiguiente, no acreditó el requisito relativo a la prestación del servicio de carácter territorial o nacionalizado. 4.

El recurso de apelación5 2 Folios 66 a 75 3 Folios 155 a 165 4 Sección segunda, subsección C 5 Folios168 a 179 4 N.º Interno: 4147-2021 Demandante: Hela Mary Rojas Guerrero Demandado: UGPP La parte demandante solicitó revocar la sentencia de primera instancia. Insiste en que la demandante acreditó el cumplimiento de la totalidad de los requisitos exigidos, pues prestó sus servicios por más de 20 años a la Secretaría de Educación de Bogotá y, de conformidad con el fallo de unificación del 21 de junio de 2018 se precisó que lo realmente importante al momento de estudiar el reconocimiento de la pensión gracia, es la plaza a ocupar. 5.

Alegatos de conclusión En auto del 21 de agosto de 20246, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por el demandante y, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado a las partes para alegar. Sin embargo, dentro del término de ejecutoria del auto admisorio, el agente del Ministerio Publicó y las partes guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES 1. Cuestión previa Advierte la Sala que, con memorial del 25 de abril de 2022 [visible a folios 177 a 184], la UGPP solicitó unificación de la jurisprudencia, en los siguientes términos: «[…] Solicito se emita sentencia de unificación jurisprudencial, a través de la cual se defina la posición respecto del régimen de la pensión gracia en el sentido de definir o concretar qué es lo que debe entenderse como “plaza docente” su definición, requisitos y lineamientos que permitan dilucidar cuáles son las condiciones que debe reunir “la plaza” a la que se refiere la sentencia de unificación SUJ-11-S2 DE 21-06-2018, para ser considerada como nacional, nacionalizada o territorial. […] Es de precisar que la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia alrededor del concepto de la plaza ocupada por el docente, surgió a partir de la expedición de la sentencia de unificación SUJ-11-S2 DE 21-06-2018, decisión a partir de la cual, más que aclarar el concepto, se generó un amplio margen de interpretación, que ha conducido a un incremento de la litigiosidad para obtener el 6 Folio 187 5 N.º Interno: 4147-2021 Demandante: Hela Mary Rojas Guerrero Demandado: UGPP reconocimiento y pago de pensiones gracia de docentes que, con el criterio jurisprudencial anterior, siempre se habían considerado nacionales, y frente a los cuales, actualmente, los operadores judiciales vienen decidiendo sin uniformidad, como consecuencia de que la “plaza docente” sea un concepto jurídico indeterminado.

Para el efecto, el Consejo de Estado establece 2 reglas en su sentencia de unificación, que la UGPP comparte y considera que se deben tener en cuenta por parte de los jueces para el reconocimiento de la pensión gracia, así: 1. “en cuanto al personal nacional la regla es clara. Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales NO tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición NO se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial”. 2.

Para el reconocimiento de la pensión gracia, se deben tener en cuenta que TODAS LAS PRUEBAS deben dar “…cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial…” Como se dijo, las anteriores reglas son compartidas por la UGPP, habida cuenta que corresponden a un criterio uniforme y pacífico, tanto en la Corte Constitucional, como al interior de la jurisdicción contenciosa administrativa, respecto a que los DOCENTES NACIONALES NO TIENEN DERECHO A LA PENSIÓN GRACIA. No obstante, la anterior afirmación, la sentencia de Unificación impartió unas reglas aplicables de manera retrospectiva a todos los casos pendientes de resolución, tanto en sede administrativa como en sede judicial, que respetuosamente consideramos ameritan revisión: Específicamente, el argumento crítico, lo resume el H. Consejo de Estado de la siguiente forma: “(…) v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad 6 N.º Interno: 4147-2021 Demandante: Hela Mary Rojas Guerrero Demandado: UGPP presupuestal50; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación” (…) iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación -situado fiscal- como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas.

(SE RESALTA) vi) Prueba de calidad de docente territorial. Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.

(SE RESALTA) [C. Estado, sentencia de unificación de 21 de junio de 2018] Se resalta Se advierte que el apoderado de la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo estipulado en el artículo 2717 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), solicitó unificar la jurisprudencia en lo que debe entenderse por «plaza docente», su definición, requisitos y lineamientos que permitan dilucidar cuáles son las condiciones que debe reunir «la plaza», a la que hizo alusión la sentencia de unificación SUJ-11-S2 del 21 de junio de 2018.

No obstante, se destaca que la Sala de la Sección Segunda8, al resolver una solicitud análoga a la presente, decidió no avocar conocimiento del asunto, en atención a que lo señalado por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) no resultaba determinante para emitir una sentencia de unificación, además, en atención a que esta Corporación previamente definió criterios específicos sobre la «plaza 7 N.º Interno: 4147-2021 Demandante: Hela Mary Rojas Guerrero Demandado: UGPP 7 ARTÍCULO 271.

DECISIONES POR IMPORTANCIA JURÍDICA, TRASCENDENCIA ECONÓMICA O SOCIAL O NECESIDAD DE SENTAR JURISPRUDENCIA O PRECISAR SU ALCANCE O RESOLVER LAS DIVERGENCIAS EN SU INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o auto de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria.

Dicho conocimiento podrá asumirse de oficio; por remisión de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o de los tribunales; a solicitud de parte, o por solicitud de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público. Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia. En estos casos, corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias y autos de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de sus secciones.

Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias y autos de unificación en esos mismos eventos, en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación, de los despachos de los magistrados que las integran, o de los tribunales, según el caso. Las decisiones que pretendan unificar o sentar jurisprudencia sobre aspectos procesales que sean transversales a todas las secciones del Consejo de Estado, solo podrán ser proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. […] La instancia competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no susceptible de recursos. […]» 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 20 de octubre de 2022, radicación: 54001-23-33-000-2013-0034401 (4053-2015). docente» en sentencias como la del 29 de agosto de 19977; 22 de enero de 20158; 21 de junio de 20189 y del 11 de agosto de 202210.

Sobre el particular, esta Corporación en las providencias referenciadas, destacó que ya existen criterios interpretativos uniformes que resultan acertados e inequívocos para definir la categoría de una plaza docente y el tipo de vinculación, a saber: «Así las cosas, el criterio que ha aplicado la jurisprudencia de esta Sección para concluir si una plaza docente es de carácter nacional, nacionalizado, departamental, municipal o distrital parte de que así lo haya definido el legislador.

La prueba de la naturaleza de la vinculación requiere copia de los actos administrativos de nombramiento o certificaciones de que la plaza a ocupar tenga tal condición, lo cual se acompasa con lo dispuesto por el artículo 1.° de la Ley 91 de 1989 y con las consideraciones expuestas en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, en torno a la conservación de la expectativa que se consagró en el artículo 15 ibidem para lograr el reconocimiento de la pensión gracia luego de la entrada en vigor de la misma Ley 91 de 1989. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicación S-699. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 22 de enero de 2015, radicación: 25000-23-42-000- 201202017-01(0775-2014). 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 21 de junio de 2018, radicación: 25000-23-42-000-201304683- 01(3805-2014) SUJ-011CE-S2-2018. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 11 de agosto de 2022, radicación: 15001-23-33-000- 201600278-01(3018-2017) SUJ-030CE-S2-2022. 8 N.º Interno: 4147-2021 Demandante: Hela Mary Rojas Guerrero Demandado: UGPP Ahora bien, aspectos tales como el régimen salarial y prestacional, la entidad de previsión social a la que se realizaron los aportes para pensión y la entidad que asume la financiación de la pensión ordinaria de jubilación no se han considerado determinantes para que se estime que una plaza docente es de carácter nacionalizado o territorial.

Ello como consecuencia de la evolución normativa de la prestación, así como de la competencia para expedir las normas salariales y prestacionales de los empleados públicos. […] Conclusión: No se cumplen los supuestos para que el Consejo de Estado avoque conocimiento del asunto y emita una sentencia de unificación. Ello por cuanto la solicitud no está fundada en razones de necesidad de unificar o sentar jurisprudencia o de precisar su alcance, además porque el Consejo de Estado ya definió criterios sobre la plaza docente.» Así las cosas, en el presente caso se observa que la solicitud de unificación jurisprudencial presentada por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) versa sobre el mismo asunto que en su momento se resolvió, por tanto, al tratarse de un caso con similitud, debe estarse a lo decidido previamente por esta Corporación, en consecuencia, no existe mérito para avocar el asunto con la finalidad de emitir una sentencia de unificación jurisprudencial sobre lo propuesto. 2.

Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)13, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 3.

Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones. Para el efecto, 9 N.º Interno: 4147-2021 Demandante: Hela Mary Rojas Guerrero Demandado: UGPP se analizará si le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos veinte (20) años como maestra con vinculación territorial o nacionalizada en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales, como lo concluyó el a quo.

Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia; 13 «Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.

Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.

En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». descentralización de la educación pública; 2.2. Hechos probados; y 2.3. Caso concreto. 3.1 Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 191311 consagró por primera vez la pensión gracia: 11 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 10 N.º Interno: 4147-2021 Demandante: Hela Mary Rojas Guerrero Demandado: UGPP «Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».

El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 190312, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 192813 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: «Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección».

Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual14. 12 «[S]obre Instrucción Pública». 13 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 14 «Artículo 128.

Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndase por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 11 N.º Interno: 4147-2021 Demandante: Hela Mary Rojas Guerrero Demandado: UGPP La Ley 37 de 193315 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario.

La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 199819, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: «En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley».

A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 197516, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial. 15 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 19 M. P. Carlos Gaviria Díaz. 16 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 12 N.º Interno: 4147-2021 Demandante: Hela Mary Rojas Guerrero Demandado: UGPP Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: «A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar está a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional».

Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: «[…] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 13 N.º Interno: 4147-2021 Demandante: Hela Mary Rojas Guerrero Demandado: UGPP 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley».17 Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030- CES2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000- 2016- 0027801 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: 17 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, M. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 14 N.º Interno: 4147-2021 Demandante: Hela Mary Rojas Guerrero Demandado: UGPP «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional, en fallo SU-14 de 202018, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: «Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.

De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal. 18 M. P. José Fernando Reyes Cuartas. 15 N.º Interno: 4147-2021 Demandante: Hela Mary Rojas Guerrero Demandado: UGPP Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho. 16 N.º Interno: 4147-2021 Demandante: Hela Mary Rojas Guerrero Demandado: UGPP La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación»19 [se subraya y destaca].

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años, en virtud de la naturaleza de su vinculación, y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 3.2 Hechos probados20 1) Según la cédula de ciudadanía la demandante nació el 19 de abril de 1944. 19 En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.

Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. 20 Folios 11 a 49 17 N.º Interno: 4147-2021 Demandante: Hela Mary Rojas Guerrero Demandado: UGPP 2) El formato único para la expedición de certificado de salarios, del 14 de febrero de 2019, se especificó que la demandante se desempeñó como docente de secundaria, con tipo de vinculación nacional; durante el periodo comprendido desde el 1 de enero al 30 de diciembre de 1993 y desde el 1 de enero de 1994 hasta el 30 de diciembre de 1994, donde devengó como factores salariales: sueldo, prima de alimentación, prima especial, sobresueldo, prima de dedicación y prima de navidad. 3) El formato único para la expedición de certificado de historia laboral, del 14 de febrero de 2019, indicó que la actora se desempeñó como docente, con vinculación nacional, nombramiento del Ministerio de Educación Nacional, según Resolución 00247 del 18 de febrero de 1970; desde el 23 de febrero de ese año hasta el 13 de diciembre de 1971, cuando se le aceptó la renuncia, por Resolución 3025 del 12 de diciembre de 1971. 4) El formato único para la expedición de certificado de historia laboral, del 14 de febrero de 2019, indicó que la actora se desempeñó como docente, con tipo de vinculación nacional, según nombramiento del Ministerio de Educación Nacional, por Resolución 2715 del 14 de agosto de 1972, desde el 14 de febrero de 1972 hasta el 13 de abril de 2009, cuando se retiró por renuncia aceptada con Resolución 675 del 19 de marzo de 2009. 5) Resolución 00274 del 18 de febrero de 1970, por medio de la cual el Gerente General del Instituto Colombiano de Construcciones Escolares- ICCE, entre otros, la designó como profesora del Instituto Media Diversificada en Ciudad Kennedy de Bogotá. 6) Comunicación del nombramiento número 00247 del 19 de febrero de 1970, suscrita por el jefe de personal ICCE, dirigido a la actora. 7) Resolución 2715 de 1972 [no se evidenció el día], por medio del cual el Gerente General del Instituto Colombiano de Construcciones Escolares 18 N.º Interno: 4147-2021 Demandante: Hela Mary Rojas Guerrero Demandado: UGPP ICCE la nombró en el cargo de profesora de idiomas en el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada INEM del Tunal de la ciudad de Bogotá. 8) Comunicación de nombramiento, del 16 de agosto de 1972, dirigida a la actora, suscrita por el jefe de personal del ICCE. 9) Resolución 0942 del 22 de febrero de 1974, por medio de la cual el gerente general del ICCE la promovió del cargo de profesora I-B de idiomas en el INEM Santiago Pérez, el Tunal de la ciudad de Bogotá, al cargo de directora de departamento II en el mismo INEM 8) Acta de posesión del 28 de febrero de 1970, como directora del departamento de Idiomas, designada por Resolución 0942 del 27 de febrero de 1974. 9) Oficio del 6 de diciembre de 2018, proveniente de la Jefe de la Oficina de Nómina de la alcaldía mayor de Bogotá, en el que se indicó que «el origen de los recursos con los cuales se le cancelaron los salarios y prestaciones a la señora Hela Mary Rojas de Azuaje, identificada con la cédula de ciudadanía 41.325.713, desde su fecha de ingreso el 23/02/79, provienen del orden SITUADO FISCAL- antiguo (FER) y en concordancia con la Ley 715 de 2001, desde enero ero de 2002 hasta la feca de su retiro 13/04/2009, por el SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES (SGP)». 3.3 Caso concreto La señora Hela Mary Rojas Guerrero acude en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la anulación de los actos administrativos por los cuales se le negó el reconocimiento de la pensión gracia, porque la UGPP estimó que todo el tiempo servido, fue con vinculación como docente nacional.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, negó las pretensiones de la demanda, por considerar que la actora no 19 N.º Interno: 4147-2021 Demandante: Hela Mary Rojas Guerrero Demandado: UGPP acreditó la prestación del servicio docente como territorial o nacionalidad, puesto que todo el tiempo de servicio lo fue con vinculación nacional.

La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, en el que, insiste, en el origen de los recursos y en su caso, los sueldos y prestaciones se sufragaron con recursos del sistema general de participaciones y, de acuerdo con la sentencia de unificación del Consejo de Estado, este tiempo es computable para el reconocimiento perseguido.

En el sub-lite se tiene que la demandante nació el 19 de abril de 1944 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: Nominador Acto de nombramiento Desde Hasta Tiempo laborado a. m. d. Instituto Colombiano de Construcciones Escolares Resolución 00247 del 18 de febrero de 1970 23 de febrero de 1970 13 de diciembre de 1971 1 9 15 Instituto Colombiano de Construcciones escolares Resolución 2715 del 14 de agosto de 1972 18 de agosto de 1972 19 de abril de 199421 20 9 5 Total tiempo de servicio 22 6 20 Pues bien, del material probatorio aportado al proceso quedó evidenciado que la accionante se vinculó a la docencia oficial desde el 23 de febrero de 1970 hasta el 13 de diciembre de 1971 y desde el 18 de agosto de 1972 hasta el 19 de abril de 1994 [fecha en la que cumplió 50 años de edad]; y en ambas oportunidades la designación la realizó el director general del Instituto Colombiano de Construcciones Escolares22, institución que fue creada por el Decreto 2394 del 16 de septiembre de 1968, para sustituir a la oficina administrativa para programas educativos conjuntos (OAPEC) y, conforme al artículo 1º, se trataba de una entidad con personería jurídica, autonomía, 21 Fecha en la que alcanzó los 50 años de edad 22 https://observatorioagn.archivogeneral.gov.co/historias_ins/instituto-colombiano-de-construcciones-escolares- icce/ 27 «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». 20 N.º Interno: 4147-2021 Demandante: Hela Mary Rojas Guerrero Demandado: UGPP administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Educación Nacional; por ello, este tiempo de servicio es de carácter nacional, y en consecuencia, no puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia. Recuerda la Sala que el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, diferenció la categoría de los docentes, así: i) Personal nacional.

Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial. Son los vinculados por nombramiento de ente territorial, a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito del artículo 1027 de la Ley 43 de 1975.

La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial). En este orden de ideas, habida cuenta que los actos administrativos aportados, junto a las certificaciones denotan que la demandante prestó sus servicios para la docencia oficial como maestra nacional y, por ende, vinculada con el mismo carácter desde el 23 de febrero de 1970, hasta la fecha de su retiro, no le asiste derecho a la pensión gracia que solicita, tal como lo concluyó el a quo. 3.4 Condena en costas 21 N.º Interno: 4147-2021 Demandante: Hela Mary Rojas Guerrero Demandado: UGPP Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]».

Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida. III. DECISIÓN Visto lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 8 de septiembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca [sección segunda, subsección C], que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia a la parte demandante.

TERCERO: Por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. 22 N.º Interno: 4147-2021 Demandante: Hela Mary Rojas Guerrero Demandado: UGPP

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad.

Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA