CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., ocho (8) de mayo de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 ACCIÓN POPULAR – AUTO Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Asunto: Resuelve apelación frente a medida cautelar de urgencia. AUTO INTERLOCUTORIO DE SALA TESIS: SE REVOCAN LAS MEDIDAS CAUTELARES DECRETADAS EN EL AUTO APELADO, POR CUANTO EL POMCA SÍ CONTIENE LOS ASPECTOS ECHADOS DE MENOS POR EL TRIBUNAL Y PORQUE NO HAY LUGAR A IMPARTIR ÓRDENES GENERALES Y ABSTRACTAS A TÍTULO DE MEDIDA CAUTELAR, PUES PARA SU PROCEDENCIA EN ACCIÓN POPULAR ES NECESARIO QUE SE ANALICEN SITUACIONES CONCRETAS QUE DEN CUENTA DE LA EXISTENCIA DE UN PERJUICIO REAL Y CIERTO QUE DEBA SER CONTENIDO.

DERECHOS COLECTIVOS: GOCE DE UN AMBIENTE SANO, A LA SALUBRIDAD PÚBLICA Y A LA EFICIENTE PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS. La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por el MUNICIPIO DE CUCUNUBÁ1 y la CORPORACIÓN AUTÓNOMA DE CUNDINAMARCA – CAR2 contra el proveído de 24 de noviembre de 2023, proferido por la Sección Cuarta -Subsección 1 En adelante el Municipio. 2 En adelante la CAR. 2 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “B”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca3, a través del cual se decretó una medida cautelar de urgencia. I.- ANTECEDENTES I.1.- Los señores GUSTAVO MOYA ÁNGEL, JORGE ENRIQUE CUERVO RAMÍREZ, MIGUEL ÁNGEL CHAVES GARCÍA, JORGE HUMBERTO GONZÁLEZ VILLANUEVA y NICOLÁS DÍAZ ROA, en ejercicio de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto de 19984, presentaron demanda ante el Tribunal contra la CAR-, el DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA, entre otros, tendiente a que se protegieran los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad pública y a la protección de los derechos de los usuarios, al equilibrio ecológico, al goce del espacio público y al acceso a una infraestructura de servicios públicos que garanticen la salubridad pública, los cuales estimaron vulnerados por la grave contaminación del río Bogotá, ocasionada por el desarrollo del Distrito Capital, de los municipios en el área de influencia del río Bogotá y de las industrias aledañas. 3 En adelante el Tribunal. 4 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 3 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.2.- El Tribunal, mediante sentencia de 24 de agosto de 2004, concedió el amparo de los derechos colectivos del goce de un ambiente sano, a la salubridad pública y a la eficiente prestación de los servicios públicos domiciliarios, vulnerados con ocasión de la catástrofe ecológica del río Bogotá y de la contaminación de los ríos y quebradas afluentes del primero, causada por la acción de todos los habitantes e industrias de la cuenca que, desde hace no menos de veinte años, han realizado sus vertimientos domésticos e industriales, así como por la omisión de diferentes entidades estatales en el control de los vertimientos de las aguas residuales.

En virtud de lo anterior, el Tribunal impartió diversas órdenes de amparo con el fin de buscar la descontaminación del río Bogotá. I.3.- La anterior decisión fue apelada por las partes del proceso, cuyos recursos fueron resueltos por la Sección Primera de esta Corporación en sentencia de 28 de marzo de 2014, en la que se impartió, entre otras órdenes, las siguientes: “[…] 4.18.

ORDÉNASE al Distrito Capital y a los demás entes territoriales aferentes a la cuenca hidrográfica del Río Bogotá que en el término perentorio e improrrogable de doce (12) meses contados a partir de la aprobación y declaración de la modificación y actualización del Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica del Río Bogotá – POMCA por parte de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, 4 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co modifiquen y actualicen los Planes de Ordenamiento Territorial – POT, Planes Básicos de Ordenamiento Territorial - PBOT y Esquemas de Ordenamiento Territorial – EOT ajustándolos con los contenidos del mismo.

Adicionalmente, ORDÉNASE al Distrito Capital y a los demás entes territoriales aferentes al Río Bogotá, que en el actual proceso de modificación de los POTs, PBOT y EOT y de acuerdo con los términos que el ordenamiento jurídico ha establecido, incluyan en los mismos las variables ambientales, de cambio climático y la gestión de riesgos asociados a éstos.

Finalmente, ORDÉNASE a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR asesorar al Distrito Capital y a los demás entes territoriales aferentes al Río Bogotá: i) en el actual proceso de modificación de los POTs, PBOT y EOT y ii) en su articulación con el Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica del Río Bogotá – POMCA una vez modificado éste de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 4.8. […]” (resaltado de la Sala).

La sentencia de 28 de marzo de 2014 fue adicionada por la providencia de 17 de julio de 2014. I.4.- Mediante auto de 2 de diciembre de 2020, el Tribunal consideró que era necesario adoptar una medida cautelar de urgencia, ante la desbordada construcción de viviendas sin que las autoridades competentes hubiesen dado cumplimiento a lo ordenado en el numeral 4.18 de la parte resolutiva de la sentencia, lo cual agravaba el daño ambiental al ecosistema de la sabana y, además, constituía un detrimento patrimonial por la inversión realizada por la CAR para la adecuación hidráulica del río que brindaba conectividad de los afluentes tributarios del mismo. 5 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, el Tribunal ordenó: 1.

A la CAR que se abstuviera de autorizar la concertación de asuntos ambientales de los planes parciales que presentaran los municipios de la cuenca del río Bogotá y que no cumplieran con los requisitos de ley; y 2. A la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C, al Concejo del Distrito Capital, a los alcaldes de los 46 municipios y a los Concejos Municipales de la cuenca Hidrográfica del río Bogotá y de sus subcuencas, que dieran estricto cumplimiento a la orden 4.18 de la sentencia de 28 de marzo de 2014 del Consejo de Estado, y en consecuencia, se abstuvieran de autorizar los planes parciales en caso de que se incumplieran los requisitos que la ley exige para su concesión, mientras no se ajustaran los POT, PBOT y EOT al POMCA del río Bogotá y hasta tanto el Tribunal no aprobara el cumplimiento de la mencionada orden.

I.5. El MUNICIPIO DE MADRID, la CONSTRUCTORA COLPATRIA, CAMACOL B&C, el FIDEICOMISO LAGOS DE TORCA, el DISTRITO CAPITAL, la CAR y el señor SANTIAGO PAULL RODRÍGUEZ ROJAS, en su calidad de concejal del MUNICIPIO DE SOPÓ, solicitaron la aclaración de la anterior 6 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co providencia. La procuradora 4 judicial Ambiental y Agraria presentó recurso de reposición. -.

Las solicitudes de aclaración y el recurso de reposición, fueron resueltos por el Tribunal mediante auto de 16 de diciembre de 2020, en el sentido de aclarar los siguientes aspectos: 1. Respecto de los planes parciales nuevos, la autoridad ambiental y el respectivo ente territorial, dentro del límite de sus competencias, tienen la capacidad y aptitud para iniciar la etapa de concertación sin que exista pronunciamiento de parte del Tribunal, siempre y cuando, de forma conjunta y solidaria, se verifique el cumplimiento de los determinantes ambientales; y que en lo que se refería a las Oficinas de Planeación de los municipios, debía constatarse la disponibilidad de los equipamientos necesarios para la prestación efectiva de servicios públicos, las zonas de uso público y los planes maestro de acueducto y alcantarillado y, en general, cumplir con los requisitos de ley. 2.

En cuanto a la orden de no hacer, contenida en el ordinal segundo del auto, aclaró que se enfocaba en los planes parciales que, a la fecha, no habían iniciado trámite y a aquellos que estaban en trámite 7 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pero que no cumplían con la normativa vigente, contraviniendo así las determinaciones ambientales.

Por lo anterior, el Tribunal aclaró que las medidas adoptadas en los ordinales primero y segundo de la providencia objeto de la solicitud no aplicaban en las siguientes situaciones: “[…] 1. Los planes parciales que se encuentran en etapa de formulación y hayan culminado en trámite de concertación de asuntos ambientales con la autoridad ambiental competente y estén pendientes de aprobación o adopción final por parte de las Secretarias Distritales o municipales. 2.

Los planes parciales que se encuentran en curso de aprobación y radicados conforme a los términos prescritos en el Decreto 88 de 3 de marzo de 2017, en tanto que se encuentren ajustados a las disposiciones del POMCA. 3. Los planes parciales radicados conforme a los términos del Decreto Nacional 1077 de 2015 o la norma que lo modifique, sustituya o adicione y que cumplan con los permisos, autorizaciones y concesiones otorgadas por la autoridad ambiental correspondiente. 4.

Los planes parciales que cuenten con estudios detallados de amenaza, vulnerabilidad y riesgo, y que cumplan con los determinantes previstos en el Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica POMCA 2019 y en el Decreto Nacional 1077 de 2015 o la norma que lo modifique, sustituya o adicione. 5. Los planes parciales que se encuentren en trámite o que, ya siendo aprobados, se encuentren en proceso de modificación y no contemplen asuntos o elementos ambientales. 6.

Los planes parciales que se estén en tratamiento de renovación urbana teniendo en cuenta que se ubican en zonas de la ciudad ya consolidadas, previamente urbanizadas y que requieren ser potencializadas dado el grado de su deterioro o las necesidades de ciudad […]”. 8 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto al recurso de reposición planteado por el Ministerio Público, el Tribunal consideró que no prosperaba, en atención a que si al juez de primera instancia le competía hacer seguimiento a las órdenes impartidas en la sentencia, entre las que se encontraba el ajuste de los POT y el diseño y construcción de los planes maestros de acueducto y alcantarillado, la construcción y optimización de las PTAR, la protección del derecho colectivo al espacio público y a la movilidad, entre otros, también tenía competencia para constatar y pronunciarse sobre el cumplimiento de los planes parciales.

I.6. Con ocasión de la verificación del cumplimiento de las órdenes mencionadas en precedencia, el Tribunal mediante autos de 23 de febrero de 20215 dio apertura a los incidentes de desacato contra los ciudadanos que fungieron como alcaldes de los municipios ubicados sobre la cuenca hidrográfica del río Bogotá entre los años 2012 a 2021, en atención a que el plazo concedido por el Consejo de Estado en la orden 4.18 de la sentencia de 28 de marzo de 2012 se había vencido sin que se probara que el POT, EOT o el PBOT estuviese ajustado al POMCA del río Bogotá, con la incorporación de determinantes ambientales y los componentes de cambio climático y la gestión de riesgos y con visión regional, conforme las necesidades 5 Teniendo en cuenta que el único Municipio que apeló la medida fue Cucunubá, la Sala advierte que el incidente que corresponde a este ente territorial es el número 134. 9 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de equipamientos y servicios públicos del territorio de la sabana de Bogotá. De igual manera, se dispuso vincular a la CAR como entidad responsable de adelantar el proceso de concertación ambiental de los POT, así como a los directores generales de la entidad, de los períodos 2014 a 2021.

II.- FUNDAMENTOS DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR La Sala advierte que la medida cautelar objeto del recurso de apelación sub examine se decretó con ocasión de uno de los informes rendidos por el comité de verificación, en el que se puso de manifiesto lo siguiente: “[…] 2.8. Mediante informe de 1 de junio de 2021, los miembros del Comité de Verificación RICARDO CARRILLO PALENCIA y ABEL ARTURO SÁNCHEZ, señalaron que, pese a existir limitación de recursos para el cumplimiento del 100% de las órdenes emanadas de la sentencia de 28 de marzo de 2014, situación que no ha sido ajena para la administración del Municipio de Sopó, el ente territorial había efectuado diversidad de acciones tendientes al cumplimiento de la orden 4.18 relativa a la actualización del instrumento de ordenamiento territorial del municipio para que este acoja, entre otros, aspectos relacionados con gestión del riesgo y determinantes ambientales fijados en el documento POMCA- Resolución No. 957 de 2019, emitida por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR-.

Precisaron que si bien, a la fecha del informe el municipio no le había dado cumplimiento a la orden, lo cierto es que se encontraba en trámite el proceso de concertación del estudio básico de riesgo, sobre la incorporación de las variables de cambio climático y gestión del riesgo. Informaron también, que la CAR 10 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUNDINAMARCA aún no se había pronunciado sobre dichos aspectos, lo que demoraba la adopción de un nuevo instrumento de ordenamiento en el municipio, por lo que solicitaron a este Despacho que se modificara el cronograma contemplado en las sentencias de primera y segunda instancia y en su lugar, se otorgara más tiempo a la administración municipal para efectos de dar cabal cumplimiento a la orden 4.18 de la sentencia del H. Consejo de Estado. […] 2.10 Transcurridos cerca de dos años desde el último informe rendido por los miembros del Comité de Verificación, mediante memorial remitido vía correo electrónico de 16 de abril de 2023, el ingeniero PABLO CARRIZOSA DE NARVÁEZ, designado por este Despacho para verificar el cumplimiento de las órdenes de la sentencia por parte del MUNICIPIO DE SOPÓ, informó que en el mes de febrero de 2023, recibió una serie de denuncias ciudadanas en las que se advertía que el Plan Básico de concertación entre el municipio y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, contemplaba la posibilidad de la extinción de la ruralidad en el Valle de Sopó, razón por la cual, con carácter urgente llevó a cabo reuniones de verificación en las que se llegaron a las siguientes conclusiones: (i) Señala que de los planos y polígonos desarrollados por la administración municipal con el fin de ajustar el PBOT del municipio, contempla un modelo de ocupación de vivienda campestre que de mantenerse en los términos diseñados, eliminaría la categoría agrológica 2 de distribución del suelo del municipio, lo que conllevaría a la desaparición de la ruralidad en dicha zona del territorio municipal, en tanto no se han sometido a estudio la “capacidad de uso del suelo” como tampoco la “capacidad del uso de la tierra”.

(ii) Advierte que los equipos técnicos de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca- CAR-, no lograron resolver con precisión y claridad la importancia de las clases agrícolas del municipio y si la capacidad del uso de la tierra fue aplicada al PBOT del municipio de Sopó, considerado de vital importancia la precisión entre uso y clasificación del suelo del municipio, para a partir de ello, determinar el uso y destinación planeada de los suelos del municipio.

Con lo anterior, considera que es necesaria la adopción de una medida cautelar de urgencia general que permita la suspensión de todos los procesos de concertación de asuntos ambientales que adelanta la CAR, hasta tanto no se definan las categorías y usos del suelo por municipio de manera que se garantice la seguridad alimentaria y hasta tanto, los equipos técnicos de la CAR no incluyan en el POMCA los competentes de capacidad de uso de la tierra […]” (Resaltado de la Sala). 11 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.- FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA II.1.- El Tribunal en proveído dictado el 24 de noviembre de 2023, reiteró la medida cautelar de urgencia de 2 de diciembre de 2020 y, en consecuencia, ordenó lo siguiente: “[…]

PRIMERO: REITÉRASE la medida cautelar de 2 diciembre de 2020 y ORDÉNASE a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA – CAR- PARA QUE SE ABSTENGA APROBAR LA CONCERTACIÓN DE PROYECTOS DE PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL que presenten los municipios de la CUENCA DEL RIO BOGOTÁ y que no cumplan con los requisitos de ley y demás condiciones expuestas en este proveído.

SEGUNDO: REITÉRASE Y ORDÉNASE COMO MEDIDA CAUTELAR DE URGENCIA a los ALCALDES DE LOS 45 MUNICIPIOS y A LOS CONCEJOS MUNICIPALES de la Cuenca Hidrográfica del Rio Bogotá y de sus subcuencas relacionadas en la parte motiva de esta providencia que den cumplimiento a la orden 4.18 impartida por el Consejo de Estado, y en consecuencia, para que en los ajustes a los PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, PLANES BÁSICOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL y ESQUEMAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL incluyan las determinantes ambientales definidas en el POMCA y en los Decretos 1076 de 2015, 1232 de 2020, 2079 de 2021 y en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo -Ley 2294 de 2023 atendiendo a las razones señaladas en esta providencia.

TERCERO: En cumplimiento de la competencia que la sentencia como el artículo 34 de la LEY 472 DE 1998 asigna a la suscrita magistrada para decidir previo incidente de desacato y/o cumplimiento a la referida orden 4.18 de la sentencia, esto es, establecer y decidir si los planes de ordenamiento territorial de los municipios y del Distrito Capital de Bogotá cumplen con las determinantes ambientales a las que se hace referencia en la parte motiva como en el ordinal tercero de esta resolutiva, ORDÉNASE A LOS ALCALDES DE LOS 45 MUNICIPIOS DE LA CUENCA: i) que en el evento en que no se cumplan las determinantes señaladas en el Plan Nacional de Desarrollo -Ley 2294 de 2023 o en los Decretos 1076 de 2015, 1232 de 2020 y 2079 de 2021, DEVUELVAN los proyectos a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA para que se proceda a la revisión y correspondiente evaluación de tal manera que se cumplan las referidas normas; ii) ORDÉNASE A LOS CONCEJOS MUNICIPALES (concejales) QUE SE ABSTENGAN DE APROBAR AJUSTES O MODIFICACIONES A LOS 12 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, PLANES BÁSICOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, ESQUEMAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL cuando de conformidad con lo prescrito en el artículo 2.2.2.1.2.2.6 del Decreto 1232 de 2020 y por efecto de las observaciones y ajustes solicitados por el consejo territorial de planeación o el concejo municipal o distrital, sea necesario modificar temas exclusivamente ambientales que fueron objeto de concertación con la corporación autónoma regional o autoridad ambiental respectiva.

Como consecuencia, deberán disponer la devolución del proyecto a la CAR CUNDINAMARCA con el fin de que se adelante nuevamente el procedimiento de concertación y consulta previsto en las normas vigentes, sobre los temas objeto de modificación. Lo anterior en concordancia con el parágrafo del ARTÍCULO 2.2.2.1.2.2.7 Adopción del Plan de Ordenamiento Territorial - POT.

Prohíbe y manda que No se someterá a consideración del concejo municipal o distrital el proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial - POT sin haber agotado los trámites correspondientes ante cada una de las instancias de concertación y consulta previstas en la Ley 388 de 1997. Las anteriores órdenes que se profieren bajo la advertencia de que se trata de medidas cautelares de urgencia con el fin de evitar un daño inminente y grave al ordenamiento del territorio y al ecosistema del río Bogotá y sus afluentes.

Las cuales DEBERÁN CUMPLIRSE DE MANERA INMEDIATA dado el EFECTO DEVOLUTIVO señalado en el artículo 26 de la Ley 472 de 1998, SO PENA de incurrir en fraude a resolución judicial de la sentencia de 28 de marzo de 2014 proferida por el Consejo de Estado orden 4:18 y en DESACATO con la consiguiente imposición de las sanciones legales a las que haya lugar.

CUARTO: ORDÉNASE a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA que INCLUYA dentro de la Zonificación Ambiental del Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica del Río Bogotá (POMCA) las subzonas de uso y manejo específicas que contienen determinantes ambientales que deben ser estrictamente respetadas. Lo anterior, concordantemente con lo dispuesto en la sentencia del río Bogotá al constituir un componente fundamental del POMCA y, simultáneamente, una determinante ambiental.

Esta orden obedece a que la CAR no ha considerado debidamente los suelos clasificados como categoría agropecuaria intensiva y agropecuaria semi intensiva dentro de dicha zonificación. Este aparente descuido puede conducir a la declaración de desacato a lo dispuesto en la orden 4.18 de la referida sentencia del río Bogotá […]”. Indicó que la orden contenida en el numeral 4.18 de la sentencia del Consejo de Estado, estableció el término de un año para la 13 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actualización o ajuste del instrumento de ordenamiento territorial por parte de los municipios de la cuenca hidrográfica del río, el cual iniciaba a contabilizarse una vez la CAR ajustara el POMCA, lo cual ocurrió el 2 de abril de 2019, cuando se expidió la Resolución núm. 957 de 2019, por lo que los entes territoriales tenían hasta el 2 de abril de 2020 para someter a debate del Concejo Municipal los POT.

Sostuvo que la mencionada orden debía ser cumplida no solo por los alcaldes municipales, sino también por el Concejo Municipal, conforme lo ordena la Ley 388 de 18 de julio de 19976. Explicó que las determinantes ambientales deben tenerse en cuenta para la elaboración y aprobación de los instrumentos de ordenamiento territorial y ser observadas como normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia. Adujo que el POMCA del río Bogotá debía considerarse como una norma de mayor jerarquía y, de conformidad con el literal b) del artículo 10° de la Ley 388, era un determinante ambiental para la formulación de instrumentos de ordenamiento territorial, dado que 6 Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones. 14 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contenía los siguientes aspectos: i) elementos de amenaza y riesgo natural existente en el territorio; ii) zonificación ambiental, el componente programático y el componente de gestión de riesgo; iii) acciones de conservación, restauración, protección y producción sostenible para el área de la cuenca hidrográfica del río Bogotá; y iv) criterios orientadores y programas estratégicos para alcanzar la calidad de vida de la población bajo una concepción global de desarrollo social, económico y ambiental.

Precisó que para la aprobación del POT se requería la identificación de áreas de especial interés para la promoción y protección del derecho humano a la alimentación, por lo que se hacía necesario establecer fronteras agrícolas con sus respectivas clasificaciones, en lo cual debía participar el MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE en conjunto con el MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO y la Agencia Nacional de Tierras, en aquellos casos en que en determinado sector converjan zonas de reserva campesina o unidades de planificación agropecuaria con zonas de especial protección ambiental.

Advirtió que el derecho de las clases más pobres, que vivían en el campo, de acceder a una vivienda rural, contenido en el artículo 26 15 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Decreto 2079 de 14 de enero de 20217, no podía ser aprovechado por las autoridades municipales y distritales para modificar los planes de ordenamiento territorial, concediendo licencias de proyectos urbanísticos en zonas rurales que solo tenían como fin permitir que en esas áreas de protección para la seguridad alimentaria se asentaran poblaciones diferentes a la “propia raizal del entorno rural” a la cual debía priorizarse, por lo cual efectuó un llamado a la CAR.

Se refirió al trámite para la aprobación y expedición del POT y a la ley del Plan Nacional de Desarrollo, respecto de la cual indicó que era una norma de superior jerarquía que le atribuía la calidad de determinante ambiental a las áreas rurales para garantizar la seguridad alimentaria. Consideró que, como encargada del cumplimiento de las órdenes dadas en la sentencia de 28 de marzo de 2014 por el Consejo de Estado, era necesario que los POT previeran todas aquellas determinantes del uso de los suelos agrológicos para respetar la seguridad alimentaria y normas vigentes en la formulación de dichos planes; y para los que ya fueron expedidos, debía efectuarse 7 Por medio de la cual se dictan disposiciones en materia de vivienda y hábitat. 16 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el seguimiento conforme a lo establecido en la normativa vigente.

Además, señaló lo siguiente: “[…] CONCLUSIONES: Vigencia de las Determinantes Ambientales: Se confirma que las determinantes ambientales poseen vida propia por lo cual tienen vigencia autónoma y demandan un cumplimiento inmediato y obligatorio. Competencia Exclusiva de la CAR: Se ratifica la competencia exclusiva de la CAR en asuntos relacionados con Planes de Ordenamiento Territorial (POT), PBOT o EOT, limitada a la concertación de aspectos exclusivamente ambientales según el artículo 24 de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo 26 de la Ley 2079 de 2021 y del Decreto 1232 de 2020.

Limitaciones de la CAR: Se destaca que la CAR no puede concertar ni pronunciarse sobre asuntos distintos a los ambientales, como los urbanísticos. Como ejemplo las clases agrológicas II, III, VII y VIII. Clases Agrológicas del IGAC: Se subraya que las clases agrológicas del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) de la 1 a la 8 son determinantes urbanísticas, no ambientales, por lo cual la CAR está privada para concertar sobre esas áreas agrológicas.

En ese contexto normativo, halla la suscrita magistrada que la CAR CUNDINAMARCA envió a cada uno de los municipios un documento denominado DETERMINANTES AMBIENTALES APLICADAS A SU TERRITORIO indicando que lo hace en el marco del Decreto 1232 de 2020, capítulo 5 normas urbanísticas que refieren a la protección de los suelos rurales y suburbanos del IGAC clases agrológicas 2, 3, 7 y 8.

A ese respecto, se observa que la CAR CUNDINAMARCA en lugar de relacionar las determinantes ambientales del numeral 5 del artículo 1 del Acuerdo 16 de la CAR de 1998, incluyó las determinantes urbanísticas de las clases agrologicas, 2, 3, 7 y 8, lo cual no corresponde a la competencia que le asigna la ley, tal y como se extrae de la Ley 2079 de 2021.

Determinante Ambiental del Acuerdo CAR 16 de 1998: Se reitera que la determinante ambiental del artículo 1, numeral 5, del Acuerdo CAR 16 de 1998, relacionada con la protección de suelos rurales y suburbanos, está vigente y exige cumplimiento inmediato y obligatorio. 17 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Criterios de Zonificación Ambiental: Se enfatiza que la Zonificación Ambiental del Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica (POMCA) establece que las subzonas de uso y manejo específicas contienen determinantes ambientales que deben ser estrictamente respetadas.

En congruencia con la sentencia del río Bogotá, se destaca que la zonificación ambiental constituye un componente fundamental del POMCA y, simultáneamente, una determinante ambiental. Sin embargo, hasta la fecha, parece que la CAR no ha considerado debidamente los suelos clasificados como categoría agropecuaria intensiva y agropecuaria semi intensiva dentro de dicha zonificación. Este aparente descuido podría ser interpretado como un acto presuntamente ilegal, potencialmente generador de un desacato a lo dispuesto en la orden 4.18 de la sentencia del río Bogotá, específicamente en sus incisos 1, 2 y 3.

Jerarquía Legal de Determinantes Ambientales: Se aclara que la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, en su artículo 32 modificó el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, estableciendo la prevalencia de las determinantes ambientales (como nivel 1) sobre todas las demás, priorizando la conservación, la protección del ambiente y los ecosistemas, así como la soberanía alimentaria.

Superposición de Usos Prohibidos: Al hacer la revisión de los diferentes proyectos POT, PBOT y EOTS, se ha encontrado que el suelo de expansión urbana y áreas de vivienda campestre se ubica en subzonas protegidas, contraviniendo los usos prohibidos establecidos en la determinante ambiental "Determinantes Relacionadas con la Protección de Suelos Rurales y Suburbanos", con lo cual se identifica el posible incumplimiento a la orden 4.18 POT, 1, 2 y 3 […]”.

Consideró que con base en lo expuesto, lo procedente era ordenar una medida cautelar de urgencia a los municipios de la cuenca del río Bogotá y a la CAR para que de forma inmediata corrigieran los proyectos de POT, PBOT y EOT antes de agotar las etapas de concertación de asuntos ambientales y de socialización con la comunidad, con los Concejos Territoriales de Planeación y con los respectivos Concejos Municipales, en aras de que estos se 18 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ajustaran a las determinantes ambientales, conforme a lo establecido en el artículo 32 del Plan Nacional de Desarrollo 2022- 2026 – Ley 2294 de 19 de mayo de 20238, lo anterior, en aras de evitar un posible desacato de la orden judicial.

Advirtió que la CAR no era competente para pronunciarse sobre la determinación de la clasificación y uso de suelos, los cuales, por ser determinantes urbanísticas, le correspondía identificarlos al ente territorial en conjunto con los ministerios de AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE y VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, así como con la Agencia de Desarrollo Rural y la Agencia Nacional de Tierras por tratarse de la distribución del territorio, por ser áreas en las que convergen zonas de reserva campesina, de relevancia agrológica o de delimitación forestal.

Señaló que, en todo caso, la CAR debía incluir dentro de los procesos de concertación todas las determinantes ambientales, en especial, la contenida en el numeral 5 del artículo 1º del Acuerdo CAR 16 de 1998, referente a la “protección de los suelos rurales y suburbanos”, por lo que la autoridad ambiental debía identificar e incluir en el capítulo de zonificación del POMCA como suelos de 8 Por el cual se expide el plan nacional de desarrollo 2022- 2026 “Colombia potencia mundial de la vida”. 19 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co protección, los suelos rurales y suburbanos con características ambientales específicas que implicaban la alteración o transformación de su uso actual al de la construcción de vivienda.

Al respecto, indicó lo siguiente: “[…] es preciso resaltar la problemática expuesta por el ingeniero PABLO CARRIZOSA DE NARVÁEZ, quien actúa en calidad de miembro de Comité de Verificación, advirtiendo que la CAR en los procesos de concertación no ha contemplado la clasificación de uso y utilización de suelos. En su informe de 15 de noviembre de 2023, indica que la CAR no se limitó a concertar exclusivamente asuntos de índole ambiental, pese a que debía igualmente analizar determinantes urbanísticas, tales como la clasificación de suelos, especialmente los destinados para fines agrológicos, aun cuando sobre dichos suelos concurran determinantes ambientales y urbanísticas cuyo único propósito es la conservación, protección ambiental y de los ecosistemas, pero también reclama el mencionado miembro del comité de verificación de la sentencia, la falta de atención a esa zonificación que ampara y garantiza el derecho de los pueblos a la soberanía alimentaria, lo anterior conforme lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 388 de 1997 […]”.

Aseguró que lo expuesto prendía las alarmas, en el sentido de que, so pretexto del cumplimiento de la orden 4.18, los ajustes a los planes de ordenamiento territorial de los 45 municipios de la cuenca del río y el Distrito Capital de Bogotá se convirtieran en “una carta situada debajo de la manga de la camisa de los servidores públicos y particulares” con competencia para modificarlos, dándole prevalencia al interés general sobre el derecho colectivo a disponer de un territorio organizado, por lo que, a su juicio, los procesos de concertación de los nuevos POT de los municipios de la cuenca del río Bogotá debían contar con la inclusión de las zonas identificadas 20 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el POMCA como zonas de amenaza y de riesgo, las cuales debían ser individualizadas de conformidad con las condiciones de incorporación de la gestión del riesgo señaladas en el instrumento de ordenamiento territorial y, además, debían armonizarse de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 2294, plan nacional de desarrollo, el Decreto 1076 de 26 de mayo de 20159, el Decreto 1232 de 14 de septiembre de 202010 y el Decreto 2079 de 14 de enero de 202111.

A su juicio, existía mérito para decretar la medida cautelar de urgencia ya que se advirtieron circunstancias de riesgo inminente y grave daño de afectación al ordenamiento del territorio de los 45 municipios de la cuenca hidrográfica del río Bogotá. Exhortó a quien fungiera como Alcalde Mayor del Distrito Capital de Bogotá, en el sentido de realizar seguimiento, evaluar y verificar que se diera cumplimiento a las normas que rigen la materia, en especial, las relacionadas con las determinantes ambientales de superior jerarquía y que tenían que ver con la seguridad alimentaria 9 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible. 10 Por medio del cual se adiciona y modifica el artículo 2.2. 1.1 del Título 1, se modifica la Sección 2 del Capítulo 1 del Título 2 y se adiciona al artículo 2.2.4.1.2.2 de la sección 2 del capítulo 1 del Título 4, de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1077 de 2015 Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio, en lo relacionado con la planeación del ordenamiento territorial. 11 Por medio de la cual se dictan disposiciones en materia de vivienda y hábitat. 21 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co señalada en los Decretos 1076 de 2015, 1232 de 2020 y 2079 de 2021 y en la ley del Plan Nacional de Desarrollo, para que se incluyeran en el POT del Distrito, el cual fue modificado por medio del Decreto Distrital 555 de 29 de diciembre de 2021.

II.2-. Contra la anterior decisión, el MUNICIPIO DE MADRID presentó solicitud de aclaración, la cual fue coadyuvada por la Empresa de Aguas de la Prosperidad y SUMMA PROPIEDADES S.A.S.; y la PROCURADURÍA 4 JUDICIAL II AGRARIA Y AMBIENTAL, la CÁMARA REGIONAL DE CONSTRUCCIÓN DE BOGOTÁ Y CUNDINAMARCA -CAMACOL y el MUNICIPIO DE CHOCONTÁ presentaron solicitud de adición y aclaración. Por su parte, la CAR y el MUNICIPIO DE CUCUNUBÁ interpusieron recurso de reposición y, en subsidio, de apelación. II.3.- Mediante auto de 12 de marzo de 2024, el Tribunal negó las solicitudes de aclaración y adición, así como los recursos de reposición y, en su lugar, concedió en el efecto devolutivo el recurso de apelación interpuesto por la CAR y el MUNICIPIO DE 22 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUCUNUBÁ. Para fundamentar su decisión, expuso los siguientes argumentos12: Frente a los argumentos esgrimidos por el MUNICIPIO DE CUCUNUBÁ, señaló que únicamente se refirió a las gestiones que ha adelantado para dar cumplimiento a la orden 4.18 sin precisar en qué consistía su oposición a la providencia, teniendo el deber de hacerlo, por lo tanto consideró que no se pronunciaría al respecto.

Afirmó que aun cuando la autoridad ambiental hubiese revisado las determinantes ambientales que se identificaron en el POMCA del río Bogotá, a través de la Resolución núm. 957 de 2019, era necesario y conveniente, para salvaguardar el suelo rural, que también se pronunciara sobre las demás determinantes que se señalaban en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2023, “por cuanto se considera que es deber de la autoridad ambiental pronunciarse en torno a las determinantes ambientales objeto de la medida cautelar”, en virtud de los principios de prevención y precaución, en aquellos casos en que no se haya culminado la aprobación por el Concejo Municipal del instrumento de ordenamiento territorial. 12 Se hará referencia a aquellos argumentos esgrimidos por el Tribunal para negar la reposición y conceder el recurso de apelación, por ser los que revisten interés para el caso. 23 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Reiteró los argumentos expuestos en el auto impugnado e insistió en la importancia de que en la aprobación y adopción de los POT, conforme a lo establecido en el numeral 2 del artículo 10 de la Ley 2294, se identificaran las áreas de especial interés para la promoción y protección del derecho humano a la alimentación, pues, de acuerdo con dicha norma, era necesario establecer fronteras agrícolas con sus respectivas clasificaciones agrológicas, lo cual debía realizarse con base en las directrices señaladas por el MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE en conjunto con el MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL y la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS, cuando confluían zonas de reserva campesina o unidades de planificación agropecuaria con zonas de especial protección ambiental, de acuerdo con las competencias señaladas por la ley.

Consideró que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 24 de la Ley 388, modificado por el artículo 1º de la Ley 507 de 28 de julio de 199913 y el artículo 49 de la Ley 1537 de 20 de junio de 201214, los entes territoriales debían someter el POT a consideración de la CAR para su aprobación en lo referente a asuntos ambientales, de 13 Por la cual se modifica la Ley 388 de 1997. 14 Por la cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones. 24 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co manera que si el ordenamiento del uso del suelo, aun cuando era competencia del ente territorial, implicaba la afectación al medio ambiente, se requería que la autoridad ambiental, no solo lo identificara sino que realizara un pronunciamiento, conforme a lo dispuesto por la Ley 99.

Concluyó que, por lo expuesto, no repondría el auto de 24 de noviembre de 2023 y, en consecuencia, concedería el recurso de apelación interpuesto. Además, precisó que, conforme a lo ordenado por el Despacho de la doctora Mery Cecilia Moreno Amaya, magistrada del Tribunal, en auto de 27 de febrero de 2024, se abstenía de realizar pronunciamiento frente a lo solicitado por el MUNICIPIO DE SOPÓ hasta tanto la Sala de la Sección decidiera el recurso de apelación interpuesto en contra de la Magistrada Ponente por parte del Ministerio Público.

II.4.- Mediante escrito allegado el 15 de marzo de 2024 el apoderado de CAMACOL interpuso recurso de apelación contra el auto de 24 de noviembre de 2023, el cual fue rechazado por el Tribunal mediante auto de 15 de abril de 2024, por estimar que la recurrente carecía de legitimación en la causa y, además, su intervención fue extemporánea. 25 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contra la anterior decisión, CAMACOL interpuso recurso de reposición y, en subsidio, el de queja.

El recurso de reposición fue resuelto por el Tribunal en auto de 26 de agosto de 2024, en el que estimó que la apelación sí fue interpuesta en tiempo, pero reiteró sus argumentos referentes a la falta de legitimación de CAMACOL para recurrir la decisión, razón por la que concedió el recurso de queja, el cual fue resuelto por el Despacho sustanciador en auto de 14 de marzo de 202515, en el sentido de declarar bien denegada la alzada de dicha entidad.

IV.- FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS DE APELACIÓN IV.1 La CAR cuestionó la medida cautelar consistente en la suspensión de todos los procesos de concertación de asuntos ambientales que adelantaba, hasta tanto no se definieran las categorías y usos del suelo por municipio para garantizar la seguridad alimentaria, y hasta que su equipo técnico no incluyera en el POMCA los componentes de capacidad de uso de la tierra, porque, a su juicio, resultaba innecesaria.

Para el efecto, explicó lo siguiente: 15 Conforme consta en el índice 14 del expediente radicado bajo el núm. 25000-23-27-000-2001- 90479-16 visible en el aplicativo SAMAI. 26 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que expidió la Resolución núm. DGEN 20237000582 de 1o. de septiembre de 2013, en la que se acogió el acta de concertación de asuntos ambientales del proyecto de revisión general del PBOT de dicho ente territorial, la cual cobró firmeza y ejecutoria, por lo que gozaba de presunción de legalidad.

Adujo que en el artículo 6º de dicha Resolución se dispuso que el MUNICIPIO DE SOPÓ debía priorizar el POMCA del río Bogotá en el programa de ejecución del PBOT, así como los programas y proyectos de cada uno de los asuntos concertados, dentro de los cuales se encontraban las obras de saneamiento básico, gestión integral del riesgo, entre otros, todo lo cual daba cuenta de que el proceso de concertación se había adelantado bajo el marco legal vigente.

A su juicio, lo anterior demuestra que no es cierta la afirmación del Tribunal referente a que el PBOT establecía un modelo de ocupación de vivienda campestre que eliminaría la categoría agrológica 2 de distribución del suelo del municipio que ocasionaría la supresión de la ruralidad en el territorio, pues de acuerdo con los documentos allegados por el ente territorial y lo concertado, la vivienda campestre no afectaba los suelos de alta capacidad agrológica. 27 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Informó, frente a la posición de que se requería un estudio a la capacidad de uso del suelo y del uso de la tierra dentro del proceso de concertación, que estos no se adelantaban en dicha etapa, pues el municipio, previo a la concertación, debía tener en cuenta el insumo elaborado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC para definir el modelo de ocupación o, en su defecto, los estudios que el mismo ente territorial hubiese solicitado para tal fin, pero, no obstante, uno de los insumos del POMCA es la capacidad del uso del suelo.

Argumentó que no era cierta la conclusión del auto de que sus equipos técnicos no lograron resolver con precisión y claridad la importancia de la clase agrícola del municipio, pues la capacidad del uso de la tierra fue aplicada al PBOT del MUNICIPIO DE SOPÓ. Para desvirtuar la afirmación idem, se remitió a las actuaciones adelantadas para explicarle al ingeniero Pablo Carrizosa, en desarrollo de los comités de verificación, la forma técnica de cómo se tenían en cuenta los suelos de alta capacidad agrológica I, II y III en el proceso de concertación ambiental de los POT, máxime si por mandato del Decreto 1077 de 2015 eran determinantes del suelo rural y, en consecuencia, normas de superior jerarquía conforme el artículo 10º de la Ley 388, por lo cual se constituían en 28 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co suelos de protección en los términos de la misma ley, de tal forma que eran normas estructurales de los POT.

Precisó que las clases agrológicas I, II y III del IGAC en los procesos bajo su conocimiento, correspondían a terrenos que debían ser mantenidos y preservados a usos agrícolas, ganaderos, forestales o de explotación de recursos naturales, por lo que los municipios no podían autorizar actuaciones urbanísticas de subdivisión, parcelación o edificación de inmuebles que implicaran la alteración o transformación de su uso actual; y que para el caso del MUNICIPIO DE SOPÓ, el tratamiento dado a las clases agrológicas en comento en el proceso de concertación del PBOT estaban en las consideraciones 17 y 87 del acta.

Afirmó que cuando los entes territoriales presentaban sus propuestas de revisión de suelos de alta capacidad agrológica clasificados en una categoría diferente a la I, II y III, en las que se permite proponer categorías de desarrollo restringido para generar acciones urbanísticas en el suelo rural, verificaba el cumplimiento de las determinantes ambientales que podían estar inmersas en dichas áreas. 29 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Advirtió que los informes con contenido técnico y jurídico con los que se pretendía absolver las dudas de las clases agrológicas y la capacidad de uso de la tierra para el caso de la propuesta del PBOT del MUNICIPIO DE SOPÓ, fueron enviados al ingeniero Pablo Carrizosa y al Tribunal por correo electrónico el 28 de junio de 2023; no obstante, para el momento de interposición del recurso, aun no existía pronunciamiento de parte del Tribunal, por lo cual no se le habían puesto de presente las inconformidades existentes, lo que ponía de manifiesto que no era procedente el decreto de medidas cautelares, pues no se otorgaron las garantías procesales para que realizara un pronunciamiento que pudiera descartar o controvertir las conclusiones y afirmaciones que le endilgaban.

Advirtió que si el fundamento de las medidas cautelares adoptadas eran las conclusiones derivadas de las reuniones del comité de verificación adelantadas por el señor Carrizosa, debía mencionar que expidió el POMCA en estricto cumplimiento de los criterios, procedimientos y metodologías definidas en la guía técnica para su formulación expedida por el MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE; y en su fase de diagnóstico se desarrolló el componente de capacidad de uso de las tierras, el cual tenía como propósito constituirse en fuente de información para la evaluación de la susceptibilidad del área al deterioro, definir la 30 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co capacidad de uso de la tierra, entre otros aspectos que fueron tenidos en cuenta en el referido instrumento ambiental, que fue expedido mediante la Resolución núm. 957 de 2019, que goza de presunción de legalidad.

Indicó que el componente de capacidad de uso de la tierra en los procedimientos de concertación de los POT, por medio de la zonificación ambiental del POMCA, coadyuvaba en la identificación de limitaciones de uso de la tierra y los conflictos derivados de la capacidad y los usos actuales, de tal forma que el modelo de ocupación presentado por el MUNICIPIO se ajustara a las limitaciones señaladas en el POMCA para el uso y aprovechamiento de los recursos naturales, por lo que la conclusión del Despacho de que no se tuvieron en cuenta los estudios de capacidad del uso de la tierra resulta errónea, pues ese era un insumo para la zonificación prevista en el POMCA.

Transcribió in extenso los informes que entregó al señor Carrizosa, relacionados con el MUNICIPIO DE SOPÓ, para que fueran analizados. Arguyó que era improcedente aplicar una medida cautelar que no fue sustentada técnica y jurídicamente a todos los municipios de la 31 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuenca del río, con base en las condiciones específicas del MUNICIPIO DE SOPÓ, pues cada ente territorial tenía unas características diferentes, con lo cual se afectaba la legalidad de cada uno de los procesos de concertación. Explicó que, contrario a lo afirmado por el Tribunal frente a que no existía garantía de una adecuada prestación del recurso hídrico en el MUNICIPIO DE SOPÓ, sí se pronunció al respecto en el documento de concertación celebrado con el ente territorial en la “consideración 24” del acta, que trató el tema de los servicios públicos de alcantarillado y acueducto, y en la “consideración 59”, se detalló el componente urbano. Puso de presente que si bien el Acuerdo CAR 16 de 1998 estaba vigente, le correspondía armonizar las determinantes ambientales contenidas en dicho documento con las que se han expedido de forma posterior, especialmente, aquellas que se derivaban para el suelo rural contenidas en el Decreto 3600 de 2007, compilado en el Decreto 1077 de 2015, relacionados con los suelos de protección, entre los que se encontraban las clases agrológicas del IGAC, sin socavar la competencia del municipio para reglamentar los usos del suelo clasificados como categoría agropecuaria intensiva y agropecuaria semi intensiva respecto de la zonificación del POMCA. 32 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Reiteró que, en consecuencia, se debía entender que el POMCA con la determinante referente a la zonificación ambiental cubría todo el territorio sobre el cual se proyectaban las zonas y subzonas de uso y manejo ambiental y descriptores, a partir de lo cual el ente territorial proyectaba, conforme sus facultades, los usos del suelo.

Señaló que no debía entenderse que lo previsto en el Acuerdo CAR 16 de 1998, debía aplicarse taxativamente sobre la zonificación ambiental del POMCA, habida cuenta que se usurparía la competencia del municipio para reglamentar los usos del suelo. Arguyó que no omitió valorar los suelos de pastoreo y de cultivos intensivos que, en criterio del a quo, eran de importancia para la protección de los suelos rurales y la garantía de seguridad alimentaria y desarrollo del agro del municipio, pues en el informe entregado al señor Carrizosa se explicó con claridad lo relacionado con las determinantes ambientales contenidas en el Acuerdo CAR 16 de 1998 respecto de dichos suelos, por lo que transcribió in extenso lo pertinente.

Precisó que todas las actuaciones que ha adelantado en los procesos de concertación ambiental en las revisiones de los POT, de su competencia para los municipios de la cuenca hidrográfica del río 33 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Bogotá, se llevaron a cabo en cumplimiento de lo dispuesto en la orden 4.18; y que no era procedente la devolución de los procesos de concertación y, por ende, la modificación de las actas ya suscritas, para verificar el cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 2294, pues no se trata de una disposición nueva, sino que a partir de su entrada en vigencia se estableció una jerarquía y, además, en ella se reiteraron los determinantes ambientales que ya traía el artículo 10° de la Ley 388, lo que evidencia su cumplimiento de los parámetros legales.

Argumentó que en los procesos que adelantaba con los municipios, no se concertaban las determinantes del suelo rural como las clases agrológicas I, II, III, VI y VIII del IGAC, pues lo que correspondía era tenerlos como suelos de protección en los POT, pese a ello, eran los municipios, en el marco de sus competencias, quienes podían adelantar la reclasificación de dichos suelos para generar otro tipo de acciones urbanísticas en su territorio.

Solicitó que se aclarara el concepto de “subzonas protegidas” y su relación con las “determinantes relacionadas con la protección de suelos rurales y suburbanos”, teniendo en cuenta que el Acuerdo CAR 16 de 1998 en el numeral 5 señalaba lo siguiente: 34 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] 5.1 Área forestal productora 5.2 Áreas agropecuarias 5.3 Área de distritos de adecuación de tierras 5.4 Áreas susceptibles de actividades mineras 5.5 Áreas de restauración morfológica y rehabilitación 5.6 Corredores viales de servicios rurales 5.7 Áreas de actividades industriales 5.8 Suelos suburbanos 5.9 Áreas de recreación 5.10 Parcelaciones rurales con fines de construcción de vivienda campestre […]”.

Puso de manifiesto que el Decreto 1076 de 2015 definió las zonas protegidas, las cuales contaban con acto de declaratoria, razón por la que su régimen de usos era el que estaba previsto en dichos actos, sin que fuera posible generar sobre esos suelos categorías de desarrollo restringido en suelo rural y/o áreas de expansión urbana, por lo que en el marco de la concertación ambiental lo que correspondía era verificar el cumplimiento de las determinantes, sin que le fuera posible la superposición en dichas áreas.

También requirió que se aclarara las afirmaciones respecto de la formulación del POMCA, habida cuenta que los estudios se realizaron de manera conjunta con el MINISTERIO DE AMBIENTE. Expuso que en el proceso de zonificación se recopilaba, analizaba y clasificaban las áreas que debían ser objeto de conservación y protección ambiental en la cuenca, es decir que el POMCA no 35 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co modificaba el régimen de actividades permitidas en las áreas del SINAP o en ecosistemas de importancia ambiental frente a las cuales la ley señalaba actividades prohibidas; de tal forma que los planes de manejo o instrumento ambiental equivalente son los que definen el uso de los recursos naturales que se realizará en esas áreas, conforme a lo dispuesto en las normas legales para cada figura de protección. Indicó que los usos permitidos en las áreas que se encontraban dentro de la categoría de suelo múltiple y subcategorías, los definía el municipio, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 3600 de 2007, compilado en el Decreto 1077 de 2015, y el Decreto 1076 de 2015.

Estimó que con la medida cautelar de urgencia se estaría causando un perjuicio al derecho o interés colectivo que se pretendía proteger, por cuanto se ordenó suspender los procesos de concertación y, además, se instó a continuar dando cumplimiento a la orden 4.18 de la sentencia objeto de verificación, con lo cual se desconocieron las necesidades de los entes territoriales de acceder a diversos recursos provenientes del orden nacional con fundamento en las actualizaciones. 36 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Afirmó que lo que pretendía con el presente recurso era evitar que se generaran perjuicios ciertos e inminentes al interés público al desconocer la necesidad de establecer las reglas de expansión poblacional de cada municipio y desvirtuar la validez de actos administrativos en firme, cuyos efectos legales no fueron suspendidos ni demandados.

Puso de presente un posible detrimento patrimonial con la medida cautelar, dada la inversión de recursos económicos, físicos y humanos inherentes al proceso de concertación, pues al dar cumplimiento a la medida justo cuando vence el período de los alcaldes, implica que nuevamente se tuviera que incurrir en gastos inherentes a los procesos, aun cuando estaban en ejecución o en proceso de ser aprobados.

Finalmente, expuso los siguientes interrogantes: “[…]

PRIMERO: Si los argumentos con los cuales se fundamenta el Auto de Medidas Cautelares, ya fueron objeto de precisión y aclaración por parte de la CAR, mediante informe entregado al señor PABLO CARRIZOSA DE NARVAEZ, en calidad de Verificador de la Sentencia del río Bogotá, según Informe enviado desde el correo institucional …, al señor PABLO CARRIZOSA, … el día 28 de junio de 2023 a las 14:14 horas con copia a los correos … con Asunto: RE: Reunión de verificación a la … (CAR), prevista para el 29 de junio de 2023, el cual ha sido analizado en este escrito, y sin que haya sido controvertido ante la Corporación por parte del despacho en el marco del debido proceso, se solicita se reconsidere si tal informe se puede considerar como prueba para desestimar los planteamientos esbozados por el Ing. 37 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Carrizosa, en el Auto en cuestión y que dan origen a las susodichas medidas cautelares.

SEGUNDO: Como quiera que el mencionado informe reposa en el despacho y fue entregado al Ing. Carrizosa, contiene el sustento técnico y jurídico que aclaró y precisó los mismos asuntos expuestos en el Auto de Medidas Cautelares. Solicitamos se desestime la imposición de medida cautelar, como quiera que se ha demostrado en este escrito y en el informe de marras, los procesos de concertación se han adelantado en cumplimiento de la orden 4.18 y atendiendo estrictamente la normatividad que regula la materia concertando los asuntos ambientales y verificando las determinantes en cada propuesta de revisión de los Planes de Ordenamiento Territorial, de acuerdo con la competencia que le asiste a la CAR de Cundinamarca.

En virtud de lo anterior surge la siguiente inquietud que solicitamos sea resuelta por el despacho al desatar el presente recurso, ¿Debe la Corporación suspender los procesos de concertación ambiental de todos los proyectos de revisión de los POT, hasta tanto el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Agricultura y el Ministerio de Vivienda modifiquen la guía para la elaboración de los POMCA incorporando los temas de clasificación agrológica, su trámite, entidades competentes y demás aspectos? TERCERO: Teniendo en cuenta que las actas de concertación de los asuntos ambientales de los Planes de Ordenamiento Territorial, suscritas entre los municipios y la CAR se acogen mediante acto administrativo – resolución –, proferidos por la Corporación, los cuales se encuentran en firme y ejecutoriados y gozan de presunción de legalidad como resultado de la concertación bajo la normatividad vigente, ¿se entienden suspendidos con las medidas cautelares dictadas, aun cuando no fueron controvertidos en esta instancia por el despacho? CUARTO: Si en concordancia con lo manifestado en el mencionado informe entregado al Ing.

Carrizosa, se abordan y desarrollan las determinantes objeto de análisis en el Auto de Medidas Cautelares, para los procesos de concertación de los POT que se encuentran en curso ante la CAR, ¿es pertinente continuar con los trámites hasta su culminación en consideración a que se está cumpliendo con los demás requisitos de ley? QUINTO: Si tal como se ha demostrado en este escrito concordante con el informe entregado al Ing.

Pablo Carrizosa, las subzonas de uso y manejo específicas del Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica del Río Bogotá (POMCA) que contienen determinantes ambientales, han sido debidamente armonizadas con las demás 38 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co determinantes del Acuerdo 16 de 1998, entre ellas, los suelos clasificados como categoría agropecuaria intensiva y agropecuaria semi intensiva dentro de dicha zonificación en los POT, ¿no se requiere modificación al respecto? SEXTO: Se solicita pronunciamiento respecto al numeral Cuarto de la parte resolutiva del Auto toda vez que al ordenar “ a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA que INCLUYA dentro de la Zonificación Ambiental del Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica del Río Bogotá (POMCA) las subzonas de uso y manejo específicas que contienen determinantes ambientales que deben ser estrictamente respetadas.”, se podría inferir que: 1) El POMCA del río Bogotá no cumple los lineamientos del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible- MADS? 2) Dadas las supuestas falencias del POMCA como determinante ambiental solamente podría continuarse con el proceso de concertación de los EOT, PBOT y POT de los municipios de la cuenca, una vez el POMCA sea ajustado?. 3) La afirmación implicaría que se debe adelantar una modificación del acto administrativo que acoge el POMCA? 4) Se debe suspender el cumplimiento de la orden 4.18 hasta tanto se hicieran las modificaciones a la reglamentación para la modificación de la guía para la formulación de los POMCA? SEPTIMO: Solicitamos igualmente se de aclaración del numeral Tercero de la parte resolutiva del Auto, en donde se menciona que la Ley 2294 de 2023 modificó el Artículo 10 de la Ley 388 de 1997, estableciendo niveles o jerarquizando las determinantes; no obstante, solamente algunas del nivel 1, es decir de aquellas relacionadas con " la conservación, la protección del ambiente y los ecosistemas, el ciclo del agua, los recursos naturales, la prevención de amenazas y riesgos de desastres, la gestión del cambio climático, y la soberanía alimentaria." ¿serían de competencia de la CAR Cundinamarca?.

Así mismo, tanto en el Decreto 1076 de 2015, adicionado y modificado por el Decreto 1232 de 2020, como en la Ley 2079 de 2021, se incluyen amplias disposiciones respecto al ordenamiento territorial, a manera de determinantes, que no en todos los casos corresponde a la Corporación verificar o evaluar, pero que si les corresponde a los municipios respetar y acoger.

Por tanto, se solicita al despacho se sirva precisar el alcance de la orden dada a los alcaldes de los 45 municipios de la cuenca del río Bogotá en el numeral Tercero del Auto del 24 de noviembre de 2023, en cuanto a " i) que en el evento en que no se cumplan las determinantes señaladas en el Plan Nacional de Desarrollo -Ley 2294 de 2023 o en los Decretos 1076 de 2015, 1232 de 2020, 2079 de 2021, DEVUELVAN los proyectos a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA 39 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co REGIONAL DE CUNDINAMARCA para que se proceda a la revisión y correspondiente evaluación de tal manera que se cumplan las referidas normas ".

Esto porque: 1) Se reitera que no le corresponde a la CAR revisar el cumplimiento de determinantes o asuntos que no son de su atribución y 2) Se entiende que, si existe concertación y esta fue acogida mediante Resolución de la Dirección General, a juicio de la autoridad ambiental los asuntos ambientales fueron incorporados adecuadamente en los proyectos de revisión o modificación de los EOT, PBOT o POT aprobados.

OCTAVO: Respecto a la disposición, según la cual " ii) ORDÉNASE A LOS CONCEJOS MUNICIPALES (concejales) QUE SE ABSTENGAN DE APROBAR AJUSTES O MODIFICACIONES A LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, PLANES BÁSICOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, ESQUEMAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL cuando de conformidad con lo prescrito en el artículo 2.2.2.1.2.2.6 del Decreto 1232 de 2020 y por efecto de las observaciones y ajustes solicitados por el consejo territorial de planeación o el concejo municipal o distrital, sea necesario modificar temas exclusivamente ambientales que fueron objeto de concertación con la corporación autónoma regional o autoridad ambiental respectiva.

Como consecuencia, deberán disponer la devolución del proyecto a la CAR CUNDINAMARCA con el fin de que se adelante nuevamente el procedimiento de concertación y consulta previsto en las normas vigentes, sobre los temas objeto de modificación ", también se solicita al despacho dar claridad toda vez que, a juicio de esta Corporación: 1) Cuando las disposiciones exclusivamente ambientales sean más restrictivas no se requiere adelantar nuevamente la concertación; 2) Las observaciones y ajustes que llegue a solicitar el consejo territorial de planeación o el concejo municipal o distrital deben hacer referencia a la modificación de temas exclusivamente ambientales que fueron objeto de concertación y que podrían ser más flexibles; y 3) La posibilidad de devolución del proyecto es limitada y no faculta a los concejos territoriales de planeación o a los concejos municipales a cuestionar decisiones tomadas por la autoridad ambiental siguiendo la ley y debidamente concertadas con base en soportes técnicos; por ello, para la Corporación la devolución no puede fundamentarse en eventuales y simples desacuerdos de otras instancias, respecto a la manera como la autoridad competente consideró debidamente incorporadas las determinantes y asuntos ambientales.

NOVENO: La Corporación considera oportuno señalar que el Artículo 2.2.2.2.1.3 (Categorías de protección en suelo rural) del Decreto 1077 de 2015 determina que dentro de la categoría de “Áreas para la producción agrícola y ganadera y de explotación de recursos naturales” “… se incluirán, entre otros, y de conformidad con lo previsto en el artículo 54 del Decreto-ley 1333 de 1986, los suelos que según la clasificación del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC, 40 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pertenezcan a las clases I, II y III, y aquellos correspondientes a otras clases agrológicas, que sean necesarias para la conservación de los recursos de aguas, control de procesos erosivos y zonas de protección forestal.”.

Al respecto la norma no establece restricción alguna, derivada de la clasificación agrológica de los suelos, para que la Corporación se pronuncie respecto a determinantes o asuntos ambientales, por lo que se solicita que se aclare la expresión: “… Se subraya que las clases agrológicas del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) de la 1 a la 8 son determinantes urbanísticas, no ambientales, por lo cual la CAR está privada para concertar sobre esas áreas agrológicas.” (p. 49 y 50 del Auto).

Lo anterior porque: 1) La clasificación agrológica no impide que sobre cualquiera de estas clases se establezcan limitaciones de orden ambiental orientadas a preservar o recuperar los recursos naturales, 2) Excluir cualquier clase agrológica de la posibilidad de establecer condicionamientos o restricciones de orden ambiental afectaría la gestión adecuada de los recursos naturales y 3) La totalidad del territorio de los municipios está clasificado agrológicamente en las categorías I hasta VIII por lo cual, tal y como está redactada la conclusión, la Corporación estaría privada de concertar los EOT, PBOT o POT, es decir no podría ejercer la función establecida en la Ley 388 de 1997.

En virtud de lo expresado, se aportan dos imágenes que evidencian cómo la clasificación agrológica definida por el IGAC se aplica a todo el territorio. […]

DÉCIMO: Cuando la Corporación expide las determinantes ambientales, informa a los municipios tanto sobre los asuntos de su competencia como de otros de especial atención, debido a que el Artículo 2.2.2.1.2.1.2. del Decreto 1077 de 2015, modificado por el Decreto 1232 de 2020, señala que “… el municipio o distrito, deberá solicitar por escrito a la respectiva autoridad ambiental, las determinantes ambientales, las cuales deben estar soportadas en estudios técnicos y acompañadas de cartografía cuando a ello haya lugar, así como los demás estudios técnicos disponibles para la planeación territorial;…”, por lo cual también se solicita se aclare la expresión: “… se observa que la CAR CUNDINAMARCA en lugar de relacionar las determinantes ambientales del numeral 5 del artículo 1 del Acuerdo 16 de la CAR de 1998, incluyó las determinantes urbanísticas de las clases agrologicas, 2, 3, 7 y 8, lo cual no corresponde a la competencia que le asigna la ley, tal y como se extrae de la Ley 2079 de 2021…” (p. 50 del Auto), dado que, cuando la Corporación remite información y emite recomendaciones 41 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co complementarias, está dando cumplimiento a una disposición establecida en norma superior.

La afirmación hecha por el despacho desconoce la parte final del parágrafo citado por cuanto se solicita que se envíen todos los estudios técnicos disponibles para la planeación territorial y en este sentido, dentro de los documentos de determinantes ambientales se ha remitido la recomendación de que consulten esta información en el IGAC.

En este sentido, también es pertinente mencionar la Directiva 004 de 2020 de la Procuraduría General de la Nación en la cual, entre otras, se exhortó a las autoridades ambientales “… para que, en el marco de sus funciones legales, protejan el suelo rural y garanticen el respeto irrestricto de las disposiciones ambientales del suelo agropecuario y de conservación, vigilando el cumplimiento de las mismas, así como desarrollando las actuaciones administrativas a las que haya lugar, en atención a lo dispuesto en la parte VII del libro segundo del Decreto- Ley 2811 de 1974.” y exhortó “… a las Corporaciones Autónomas Regionales en el estricto cumplimiento de sus obligaciones constitucionales y legales, en lo referente a la vigilancia y control del ordenamiento territorial, respecto de la protección al suelo rural agropecuario.”.

DÉCIMO PRIMERO: Finalmente se solicita se precise lo relacionado con la conclusión en la cual se afirma que “… Al hacer la revisión de los diferentes proyectos POT, PBOT y EOTS, se ha encontrado que el suelo de expansión urbana y áreas de vivienda campestre se ubica en subzonas protegidas, contraviniendo los usos prohibidos establecidos en la determinante ambiental…” (p. 51 del Auto), asunto que esta Corporación requiere conocer en detalle, y por tanto, solicita que se le remita la información utilizada y el análisis efectuado, para adelantar las acciones que estime convenientes en el marco de sus competencias.

Se solicita que se indique a qué hace referencia con la denominación subzonas protegidas teniendo en cuenta que el título citado del Acuerdo 16 de 1998, en el numeral 5 incluye: 5.1 Área forestal productora 5.2 Área agropecuarias 5.3 Área de distritos de adecuación de tierras 5.4 Área susceptibles de actividades mineras 5.5 Área de restauración morfológica y rehabilitación 5.6 Corredores viales de servicios rurales 5.7 Áreas de actividades industriales 5.8 Suelos suburbanos 5.9 Áreas de recreación 5.10 Parcelaciones rurales con fines de construcción de vivienda campestre 42 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co DÉCIMO SEGUNDO: Aclarar la afirmación del ordinal Cuarto de la parte resolutiva del auto que cita “esta orden obedece a que la CAR no ha considerado debidamente los suelos clasificados como categoría agropecuaria intensiva y agropecuaria semi intensiva dentro de dicha zonificación.” Lo anterior, sobre la base de que la Corporación ya ha explicado que, el POMCA categoriza los usos referenciados del territorio en función de la disponibilidad del recurso hídrico y no en función de la clasificación del suelo que le corresponde definir al municipio en su ordenamiento territorial en el marco de sus competencias constitucionales y legales […]”.

IV.2. El MUNICIPIO DE CUCUNUBÁ afirmó que desconocía el escrito radicado por el señor Medardo Galindo Hernández16, verificador asignado, pues no se le corrió traslado del mismo y, en consecuencia, no pudo ejercer sus derechos de defensa y contradicción. Arguyó que no fue mencionado expresamente en el auto apelado, en el cual solamente se hizo referencia al MUNICIPIO DE SOPÓ y, además, no se analizó de manera concreta cada uno de los municipios que hacían parte de la cuenca y subcuenca del río Bogotá, razón por la cual se desconocía los motivos por los cuales se decretó la medida cautelar en lo que a él respecta.

Informó que ha adelantado las actividades y gestiones necesarias para dar cumplimiento a la orden 4.18 de la sentencia del Consejo de Estado, para lo cual se refirió a las actuaciones adelantadas ante 16 Integrante del Comité de Verificación de la sentencia del río Bogotá. 43 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la CAR en relación con el Plan Básico de Riesgo para la modificación y actualización del EOT.

Informó que una vez la CAR expidió el informe técnico núm. 0112 de 25 de octubre de 202117, en el que se señaló que “el estudio básico da cumplimiento a la totalidad de las condiciones técnicas de mínimas descritas en el Decreto 1077 de 2015”, procedió a adelantar el proceso de incorporación de los estudios básicos de riesgo en la propuesta de revisión del EOT que se presentaría a la autoridad ambiental.

Aseguró que se encontraba en la fase de estructuración y formulación de los estudios técnicos, cartografía, anexos y demás soportes para dar inicio al proceso de concertación de los asuntos ambientales ante la CAR, y una vez terminadas las actividades de incorporación de los estudios básicos de riesgo en los documentos de la propuesta de revisión del EOT, se presentó ante la CAR, con el fin de ser verificado.

Precisó que en cumplimiento de la orden 4.18, el 27 de septiembre de 2022, radicó ante la CAR la documentación de revisión general 17 Por medio del cual se realizó la evaluación del complemento de los estudios básicos presentados 44 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del EOT, en la etapa de concertación ambiental, la cual, a 17 de noviembre de 2023, aun se estaba tramitando.

Concluyó que ha adelantado todas las gestiones necesarias para dar cumplimiento a lo ordenado por el Consejo de Estado, para lo cual es necesario la articulación de varias entidades para tal fin, en consecuencia, solicitó revocar el auto de 24 de noviembre de 2023, en lo que a él concierne. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1.- PROBLEMAS JURÍDICOS De conformidad con los antecedentes expuestos, la Sala deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: a.- ¿En la zonificación ambiental prevista en el POMCA del río Bogotá, contenido en la Resolución núm. 0957 de 2 de abril de 2019, deben incluirse los suelos clasificados como de categoría agropecuaria intensiva y agropecuaria semintensiva? 45 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co b.- ¿La zonificación ambiental prevista en el POMCA del río Bogotá contiene los suelos clasificados como de categoría agropecuaria intensiva y agropecuaria semintensiva? c- ¿Resulta procedente que el Tribunal, a título de medida cautelar, ordene a todos los municipios y concejos municipales aledaños a la cuenca del río Bogotá para que incluyan determinantes ambientales en sus instrumentos de ordenamiento territorial, cuyo incumplimiento da lugar a la devolución de los proyectos a la CAR para que ésta evalúe si se cumplió la norma? Caso concreto De la zonificación ambiental del POMCA La Sección, en el numeral 4.8 de la parte resolutiva de la sentencia de 28 de marzo de 2014, ordenó a la CAR que modificara y actualizara el POMCA del río Bogotá, razón por la que dicho instrumento fue adoptado mediante la Resolución núm. 0957 de 2 de abril de 2019, con fundamento en la normativa vigente, la cual regulaba los elementos contentivos del mismo, en los siguientes términos: 46 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De acuerdo con el artículo 316 del Decreto 2811 de 18 de diciembre de 197418 la ordenación de una cuenca19 es la planeación del uso coordinado del suelo, de las aguas, de la flora y fauna; y el manejo de la cuenca es la ejecución de las obras y tratamientos.

De conformidad con el artículo 4º del Decreto 1729 de 6 de agosto de 200220, la ordenación de una cuenca tiene por objeto principal “…el planeamiento del uso y manejo sostenible de sus recursos naturales renovables, de manera que se consiga mantener o restablecer un adecuado equilibrio entre el aprovechamiento económico de tales recursos y la conservación de la estructura físico-biótica de la cuenca y particularmente de sus recursos hídricos…”21, razón por la que es el marco para planificar el uso sostenible y la ejecución de programas y proyectos para conservar, preservar, proteger o prevenir el deterioro y/o restaurar la cuenca hidrográfica. 18 “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente.” 19 El artículo 1° del Decreto 1729 de 2002 definió la cuenca como “…el área de aguas superficiales o subterráneas, que vierten a una red natural con uno o varios cauces naturales, de caudal continuo o intermitente, que confluyen en un curso mayor que, a su vez, puede desembocar en un río principal, en un depósito natural de aguas, en un pantano o directamente en el mar”. 20 "Por el cual se reglamenta la Parte XIII, Título 2, Capítulo III del Decreto-ley 2811 de 1974 sobre cuencas hidrográficas, parcialmente el numeral 12 del Artículo 5° de la Ley 99 de 1993 y se dictan otras disposiciones" 21 Resaltado de la Sala. 47 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Según el artículo 19 del Decreto 1640 de 2 de agosto de 201222, la ordenación de las cuencas debe obedecer las siguientes directrices: “[…] 1.

El carácter especial de conservación de las Áreas de Especial Importancia Ecológica. 2. Los ecosistemas y zonas que la legislación Ambiental ha priorizado en su protección, tales como: páramos, subpáramos, nacimientos de aguas, humedales, rondas hídricas, zonas de recarga de acuíferos, zonas costeras, manglares, estuarios, meandros, ciénagas u otros hábitats similares de recursos hidrobiológicos, los criaderos y hábitats de peces, crustáceos u otros hábitats similares de recursos hidrobiológicos. 3.

El consumo de agua para abastecimiento humano y en segundo lugar la producción de alimentos tendrá prioridad sobre cualquier otro uso y deberá ser tenido en cuenta en la ordenación de la respectiva cuenca hidrográfica. 4. La prevención y control de la degradación de los recursos hídricos y demás recursos naturales de la cuenca. 5.

La oferta, la demanda actual y futura de los recursos naturales renovables, incluidas las acciones de conservación y recuperación del medio natural para propender por su desarrollo sostenible y la definición de medidas de ahorro y uso eficiente del agua. 6. El riesgo que pueda afectar las condiciones fisicobióticas y socioeconómicas en la cuenca, incluyendo condiciones de variabilidad climática y eventos hidrometeorológicos extremos […]”.

Por su parte, el artículo 23 idem señala que el POMCA es una norma de superior jerarquía y un determinante ambiental para la elaboración y adopción de los planes de ordenamiento territorial, en los cuales, cada ente territorial deberá tener en cuenta: i) la 22 “Por medio del cual se reglamentan los instrumentos para la planificación, ordenación y manejo de las cuencas hidrográficas y acuíferos, y se dictan otras disposiciones”. 48 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co zonificación ambiental; ii) el componente programático; y iii) el componente de gestión del riesgo.

Según el artículo 26 ibidem, la elaboración del POMCA comprende las siguientes fases: 1.- Aprestamiento23: en esta fase se conforma un equipo técnico para realizar y acompañar el proceso de ordenación y manejo de la cuenca; asimismo, se definirá el programa de trabajo, la estrategia de socialización y participación, la recopilación y consolidación de información existente y la logística requerida, entre otros aspectos.

Al definir la estrategia de participación, debe identificarse las personas naturales y jurídicas, públicas y privadas, así como las comunidades étnicas que estén asentadas en la respectiva cuenca hidrográfica y definir el proceso de conformación de los Consejos de Cuenca. 2.- Diagnóstico: En esta fase se identifica y caracteriza aspectos como: i) el estado de la cuenca en lo social, cultural, económico, biofísico, biodiversidad, ecosistemas y servicios ecosistémicos de la 23 Decreto 1640 de 2012, artículo 30. 49 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuenca; ii) la oferta y demanda de los recursos naturales renovables, con énfasis en el recurso hídrico; iii) las condiciones de amenaza y vulnerabilidad que puedan restringir y condicionar el uso y aprovechamiento del territorio y sus recursos naturales renovables; iv) los conflictos socioambientales, restricciones y potencialidades de la cuenca; v) la demanda de bienes y servicios de las áreas de uso urbano con respecto a la oferta ambiental de la cuenca, identificando los impactos generados. 3.- prospectiva y zonificación ambiental: En la fase prospectiva se diseñarán los escenarios futuros del uso coordinado y sostenible del suelo, de las aguas, de la flora y de la fauna presente de la cuenca, el cual definirá en un horizonte no menor a diez (10) años el modelo de ordenación de la cuenca, con base en el cual se formulará el Plan de Ordenación y Manejo correspondiente.

A partir del resultado de la fase prospectiva, se elabora la zonificación ambiental, la cual tendrá como propósito establecer las diferentes unidades homogéneas del territorio y las categorías de uso y manejo para cada una de ellas, en las que se incluirán como componente las condiciones de amenaza y vulnerabilidad. 50 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.- Formulación24: En esta etapa se definen los siguientes aspectos: i) componente programático; ii) las medidas para la administración de los recursos naturales renovables; iii) y el componente de gestión del riesgo. 5.- Ejecución: En esta fase las corporaciones autónomas competentes deben coordinar la ejecución del POMCA durante el tiempo para el cual fue formulado, sin perjuicio de las competencias atribuidas para la inversión y realización de las obras y acciones establecidas en la fase de formulación del Plan. 6.- Seguimiento y evaluación: Anualmente las corporaciones autónomas realizarán el seguimiento y evaluación del POMCA de acuerdo con el mecanismo que se disponga en el instrumento para ello, que se implementará de acuerdo con lo previsto en la Guía Técnica para la Formulación del Plan.

De acuerdo con el artículo 40 ídem, el POMCA podrá ser ajustado total o parcialmente en los siguientes casos: i) cuando los 24 Decreto 1640 de 2012, artículo 33. 51 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resultados anuales de la fase de seguimiento y evaluación así lo exija; o ii) ante la existencia de cambios significativos en las previsiones sobre el escenario prospectivo seleccionado, en cuyos eventos se seguirá el procedimiento previsto para las fases de diagnóstico, prospectiva y formulación del Plan.

Ahora bien, en el caso concreto, se advierte que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, mediante la Resolución núm. 1907 de 27 de diciembre de 2013, expidió la Guía Técnica para la formulación de los POMCA, de la que se destaca lo siguiente: 1.- Al describir la fase de diagnóstico, el Ministerio precisó que en esta etapa se debía, entre otras actividades: 1.1.- Efectuar un estudio de la capacidad del uso de la tierra, en la que se debe realizar una “[…] Evaluación de tierras por su capacidad de uso de acuerdo a la metodología de la USDA (Departamento de Agricultura de los Estados Unidos), empleada y modificada por el IGAC […]”, de la cual se realiza un “[…] Documento técnico con la evaluación de las tierras del área que comprende la cuenca en ordenación a partir de su capacidad de uso y con base en la metodología de la USDA (Departamento de 52 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Agricultura de los Estados Unidos) empleada y modificada por el IGAC […]”. 1.2.- Llevar a cabo un análisis de seguridad alimentaria, con la finalidad de elaborar un “[…]Documento técnico con el análisis de la situación de la seguridad alimentaria en la cuenca […]”. 1.3.- En el componente del análisis situacional, se debía estudiar las limitantes y condicionamientos que puedan existir para la ocupación del territorio y el uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables de acuerdo con los resultados de la caracterización, y destacó como una de las limitantes más comunes, la de “áreas con limitaciones en la capacidad productiva de los suelos”. 1.4.- En el componente de análisis y evaluación de conflictos por uso y manejo de los recursos naturales se destacó como uno de los conflictos a analizar el del recurso del suelo, en el que se identifican los conflictos generados por el uso inadecuado acorde con la capacidad del suelo “(sobreutilización o subutilización del suelo)”.

I.5.- En el componente de análisis de territorios funcionales se busca “[…] conocer las relaciones que ordenan el territorio y cómo 53 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lo hacen, seguidamente identificar cuáles de estas relaciones son las que actúan con mayor predominancia y cómo se prevé que incidirán en las tendencias de configuración de las mismas y a partir de allí evaluar si estas tendencias favorecen o no la funcionalidad de la cuenca como sistema o van en detrimento para la prestación servicios en el tiempo […]”.

Para el efecto, se sugirió como insumo la identificación de, entre otros aspectos, “[…] Áreas para el desarrollo de actividades económicas que demandan un uso y manejo sostenible de los recursos naturales que les sirven de soporte para la producción […]”. 1.6.- Como un indicador de diagnóstico para el componente socioeconómico se estableció el de seguridad alimentaria. 2.- En la fase de prospectiva, la guía explicó que el planteamiento general parte de tres visiones principales que surgen de los siguientes interrogantes: “[…] ¿cómo podría ser?, ¿cómo desearíamos que fuese? y ¿qué debemos y podemos hacer hoy para lograr el futuro deseado? […]”, para lo cual es necesario diseñar escenarios prospectivos a partir de: i) los resultados del diagnóstico de la cuenca y bajo metodologías especificadas en ese documento; ii) la construcción de escenarios tendenciales a partir de variables e indicadores; iii) la construcción de escenarios 54 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deseados con actores clave; y iv) la construcción del escenario apuesta / zonificación ambiental. 3.- En lo que respecta a la zonificación ambiental, la guía indicó que esta se construye con los resultados del diagnóstico, para lo cual describió los pasos que se requieren para su determinación, de los que se destacan los pasos 2 y 3, pues en estos se precisa que: “[…] Paso 2.

Definir categorías de zonificación intermedias, según el uso determinado por capacidad agrológica de las tierras y el índice de uso del agua superficial a nivel de subcuenca. Para el desarrollo de este paso se requieren como insumos: la propuesta de usos de la tierra definidos para la cuenca en estudio según capacidad agrológica, resultados del indicador de uso del agua superficial por subcuenca, y la tabla 3 del anexo de la guía de diagnóstico denominada CLASES por capacidad de uso de las tierras (esta última como guía para avalar o reclasificar los usos propuestos).

En las áreas donde no existen polígonos resultantes del paso 1, se debe utilizar la capa cartográfica de usos de la tierra definidos por capacidad de uso (del diagnóstico) y se hace el cruce cartográfico con el índice de uso del agua superficial a nivel de subcuenca para aceptar o definir una nueva categoría de uso, con ayuda de la siguiente matriz de decisión: Uso propuesto de la tierra, definido por la capacidad agrológica Indicador uso de agua Nueva categoría de uso validada por recurso hídrico CTI CTS CPI C… CTI: Cultivos transitorios Intensivos CTS: Cultivos transitorios semi-intensivos CPI: Cultivos permanentes intensivos C…: Otros usos Para diligenciar la matriz anterior se deben tener en cuenta las siguientes consideraciones: 55 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.

Cuando el índice de uso del agua superficial es moderado o bajo son aceptados los usos que vienen definidos por la capacidad de uso; 2. Si el índice de uso del agua superficial es alto o muy alto, se debe considerar reclasificar por un uso menos intensivo y que requiera menos disponibilidad de agua, a criterio del equipo técnico. Se aclara que la reclasificación del uso de la tierra propuesto por uno menos intensivo, no cambia la capacidad de uso de las tierras. 3.

Como resultado de este paso se obtienen las categorías de uso de la tierra válidas por condiciones del recurso hídrico con su respectiva capa cartográfica. Paso 3. Calificar la capa cartográfica denominada usos de la tierra validada por recurso hídrico (resultado del paso 2, con el índice del estado actual de las coberturas obtenido a través del análisis del componente biótico.

Los insumos requeridos en este paso son: la capa cartográfica de la categoría de uso de la tierra validada por el recurso hídrico, la capa cartográfica con la calificación del índice del estado actual de las coberturas naturales por polígono. La categoría de uso resultante del paso anterior, se contrasta y califica con el índice de estado actual de las coberturas naturales dado por la sumatoria de los resultados de los indicadores e índices: vegetación remanente, tasa de cambio de la cobertura, fragmentación y ambiente crítico, definidos en el diagnóstico, con el fin de validar o definir la nueva categoría de uso, utilizando la siguiente matriz: Categoría de uso propuesto de la tierra validada por recurso hídrico Índice del estado actual de las coberturas naturales Nueva categoría de uso validada por recurso hídrico y estado actual de coberturas naturales CTS (uso múltiple) 80 Protección PIN (uso múltiple) 50 Restauración Cuando se encuentra un polígono de cobertura natural calificado con más de 60 puntos y ocupa toda la extensión del polígono de uso a calificar, éste será definido para la zona de uso de protección. Si no ocupa toda la extensión del polígono, la parte restante puede ser dedicada a la categoría de uso sugerida.

Cuando el índice de estado de la cobertura está entre 41 y 60 ésta será restaurada y posteriormente entrará a la categoría de protección. Si la cobertura natural encontrada no ocupa toda la extensión del polígono de uso a calificar, la parte restante puede ser dedicada a la categoría de uso sugerida. 56 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Si el índice de estado de la cobertura está entre 21 y 40 y el relicto de cobertura es un solo bloque o fragmento, éste debe ser clasificado en la zona de uso y manejo de áreas de protección si se encuentra en regiones altamente transformadas en el país, o según sea el caso el equipo multidisciplinario que realiza la zonificación ambiental puede definir dentro de la cuenca de estudio su prioridad para la restauración/ protección. El área restante del polígono de uso puede ser dedicado a la categoría sugerida.

Ésta es una categoría intermedia donde la decisión en las regiones del país diferentes a la Andina y la Caribe se hace dependiendo del escenario deseado (apuesta) para la cuenca. Si el índice de cobertura está entre 0 y 20 y la cobertura relictual está fragmentada, el polígono de uso en su totalidad podrá ser dedicado a la categoría de uso sugerida.

(Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial- IGAC, 2010). Con esta validación se definen áreas que por su alto grado de transformación ameritan restauración; también se pueden identificar nuevas áreas para la protección que no fueron incluidas en el paso 1 como ecosistemas estratégicos pero que ameritan ser abarcadas como áreas de importancia ambiental dentro de la zonificación […]” (Resaltado de la Sala). 3.1.- Del anterior procedimiento, resulta la zonificación ambiental de la cuenca en la que se definen las categorías de ordenación y las zonas y subzonas de uso y manejo.

Respecto de las categorías de ordenación, la guía señala las siguientes: i) conservación y protección ambiental; y ii) uso múltiple. Para el estudio del asunto sub examine, la Sala se referirá a esta segunda categoría, respecto de la cual se indica lo siguiente: “[…]3.2.3.7.2. Categoría de uso múltiple Es aquella donde se realizará la producción sostenible; las zonas y subzonas de manejo no sólo son producto de la 57 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co identificación de la capacidad de uso de la tierra sino que responden al resultado de la aplicación de los indicadores planteados en los subcomponentes físico, biótico, socioeconómico y las leyes, decretos y normativa vigente establecida en el país. Dentro de esta categoría de uso múltiple se encuentran las zonas de uso y manejo denominadas restauración, áreas para la producción agrícola, ganadera y de uso sostenible de recursos naturales y las áreas urbanas.

El tipo de restauración en la categoría de uso múltiple identificado a manera de subzona de manejo, es el de recuperación. […] Las áreas para la producción agrícola, ganadera y de uso sostenible de los recursos naturales tienen dos subzonas de uso y manejo: Áreas agrícolas: corresponden a aquellas áreas, cuyo uso agrícola con cultivos intensivos y semi intensivos transitorios y permanentes, demandan la incorporación progresiva en el tiempo de criterios de sostenibilidad ambiental, de manera tal que la presión que ejercen sobre los recursos naturales renovables (demanda), no sobrepase su capacidad de uso y disponibilidad (oferta), dando orientaciones técnicas para la reglamentación y manejo responsable y sostenible de los recursos suelos, agua y biodiversidad que definen y condicionan el desarrollo de estas actividades productivas.

Agrosilvopastoriles: corresponden a aquellas áreas, cuyo uso agrícola, pecuario y forestal resulta sostenible, al estar identificadas como en la categoría anterior, bajo el criterio de no sobrepasar la oferta de los recursos, dando orientaciones técnicas para la reglamentación y manejo responsable y sostenible de los recursos suelo, agua y biodiversidad que definen y condicionan el desarrollo de estas actividades.

Las zonas de áreas urbanas se refiere a las áreas que están definidas en el artículo 31 de la Ley 388 de 1997, se requieren ser delimitadas con base en la cartografía del IGAC incluyendo los límites de polígonos urbanos establecidos por los respectivos POT. Tabla 9. Categorías de ordenación y zonas de uso y manejo en la zonificación ambiental de cuencas hidrográficas 58 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] […]” (Destacado de la Sala).

De lo hasta aquí expuesto, a juicio de la Sala, la respuesta al problema jurídico referente a si ¿En la zonificación ambiental prevista en el POMCA del río Bogotá, contenido en la Resolución núm. 0957 de 2 de abril de 2019, deben incluirse los suelos clasificados como de categoría agropecuaria intensiva y agropecuaria semintensiva?, es sí, pues dicha categoría es un componente de la zonificación ambiental que debe diseñar el POMCA, en el que se deben impartir orientaciones técnicas para la reglamentación y manejo responsable y sostenible de los recursos 59 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co suelos, agua y biodiversidad que definen y condicionan el desarrollo de estas actividades productivas.

De la zonificación ambiental en el POMCA del río Bogotá El problema jurídico que se resolverá en este acápite es el siguiente: ¿La zonificación ambiental prevista en el POMCA del río Bogotá contiene los suelos clasificados como de categoría agropecuaria intensiva y agropecuaria semintensiva? Para el efecto, la Sala destaca que la Resolución núm. 0957 de 2 de abril de 2019, contentiva del POMCA del río Bogotá, dispuso que: 1.- Hace parte integral del acto administrativo “[…] todos los documentos correspondientes a las fases de Aprestamiento, Diagnóstico, Prospectiva, Zonificación Ambiental y Formulación, así como la cartografía, anexos y geodatabase asociada […]”25 (Resaltado de la Sala). 2.- Constituye una norma de superior jerarquía y determinante ambiental para la elaboración de los POT de los municipios aledaños 25 Resolución núm. 0957 de 2019, artículo 1°. 60 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a la cuenca del río Bogotá, en lo que respecta a la zonificación ambiental y los componentes programáticos y de gestión del riesgo26. 3.- Los usos permitidos en las áreas de las categorías de uso múltiple y sus subcategorías, así como la clasificación del suelo, serán definidos por los municipios y el Distrito27.

Comoquiera que los documentos contentivos de las fases de diagnóstico y zonificación ambiental hacen parte del POMCA, la Sala los consultará para efecto de determinar si la CAR delimitó los suelos clasificados como de categoría agropecuaria intensiva y agropecuaria semintensiva: En la fase de diagnóstico se advierte lo siguiente: 4.- El documento obrante en el capítulo 10 del “Tomo II.

Diagnóstico – Volumen I. Caracterización Física – Volumen I_Capitulo_1_al_10”28, se refiere a la cobertura y usos de la tierra, en el que se incluyó el “documento técnico descriptivo de las 26 Resolución núm. 0957 de 2019, artículo 3°. 27 Resolución núm. 0957 de 2019, artículo 3°, parágrafo 3. 28 Documentos publicados en la página oficial de la CAR, en el siguiente link: https://www.car.gov.co/vercontenido/94 61 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co coberturas y usos actuales de la tierra identificados en la cuenca” que presentó la descripción de cada unidad de cobertura presente en la cuenca del río Bogotá, de acuerdo con la metodología del IDEAM, y de la que se resalta lo siguiente: “[…] 10.6.1.1 Los territorios artificializados Comprende las áreas de las ciudades y las poblaciones y, aquellas áreas periféricas que están siendo incorporadas a las zonas urbanas mediante un proceso gradual de urbanización o de cambio del uso del suelo hacia fines comerciales, industriales, de servicios y recreativos.

Los territorios artificializados corresponden al 7.56% del área de la cuenca hidrográfica con alrededor de 44.609 Ha, estos se dividen en cuatro zonas a saber. La primera son las zonas urbanizadas con una representatividad del 6.65%, la segunda son las zonas industriales, comerciales y de redes de comunicación con una representatividad del 0.62%, la tercera son las zonas de extracción minera con una representatividad del 0.05%, y la cuarta son las zonas verdes artificiales no agrícolas con tan solo una representatividad del 0.03%. […] 10.6.1.2 Los territorios agrícolas Son los terrenos dedicados principalmente a la producción de alimentos, fibras y otras materias primas industriales, ya sea que se encuentren con cultivos, con pastos, en rotación y en descanso o barbecho.

Los territorios agrícolas son los que mayor representatividad tienen con un 59.18%, lo que corresponde alrededor de 349424 Ha de las 590428 Ha de la cuenca hidrográfica. Comprende las áreas dedicadas a cultivos permanentes, transitorios, áreas de pastos y las zonas agrícolas heterogéneas, en las cuales también se pueden dar usos pecuarios además de los agrícolas.

Las áreas con cultivos transitorios cuenta con una extensión de 15736 Ha equivalente al 2.67% en el territorio, las áreas con cultivos permanentes cuenta con una extensión de 17408 Ha equivalente al 2.95% en el territorio, las áreas de pastos cuenta con una extensión de 281331 Ha equivalente al 48.66% en el territorio, convirtiéndose de este modo la cobertura que más se encuentra a lo largo de la cuenca 62 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hidrográfica, y las áreas agrícolas heterogéneas representan el 4.90% con una extensión aproximada de 29000 Ha. […] 10.6.1.3 Bosques y áreas semi naturales Comprende un grupo de coberturas vegetales de tipo boscoso, arbustivo y herbáceo, desarrolladas sobre diferentes sustratos y pisos altitudinales que son el resultado de procesos climáticos; también por aquellos territorios constituidos por suelos desnudos y afloramientos rocosos y arenosos, resultantes de la ocurrencia de procesos naturales o inducidos de degradación, en esta categoría se incluyen otras coberturas que son el resultado de un fuerte manejo antrópico, como son las plantaciones forestales y la vegetación secundaria o en transición. Los territorios de bosques y áreas semi naturales es la segunda área de mayor representatividad con un 31.97%, lo que corresponde alrededor de 188735 Ha de la cuenca hidrográfica.

Comprende tres categorías distribuidas en áreas de bosques, áreas con vegetación herbácea y/o arbustiva y las áreas abiertas sin o con poca vegetación. Las zonas de vegetación herbácea son las áreas que tienen mayor proporción en el territorio dentro de esta categoría con una extensión de 139068 Ha que equivale al 23.55%, lo sigue las áreas de bosque que tiene en total 45582 Ha lo que representa un 7.72% del territorio, y dentro de esta categoría las áreas abiertas son la de menor proporción con 4084 Ha que representan tan solo el 0.69% de la cuenca hidrográfica. […] 10.6.1.4 Áreas húmedas Comprende aquellas coberturas constituidas por terrenos anegadizos, que pueden ser temporalmente inundados y estar parcialmente cubiertos por vegetación acuática, localizados en los bordes marinos y al interior del continente.

Las áreas húmedas tienen una extensión de 351 Ha que representan el 0.06% de la superficie y solo presenta una categoría que son las áreas húmedas continentales. […] 10.6.1.5 Superficies de agua Son los cuerpos y cauces de aguas permanentes, intermitentes y estacionales, localizados en el interior del continente y los que bordean 63 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o se encuentran adyacentes a la línea de costa continental, como los mares.

Las superficies de agua tienen una extensión de 7309 Ha que representan el 1.24% de la superficie y solo presenta una categoría que son las aguas continentales. […] 10.6.2 Mapa de cobertura y usos actuales de la tierra en escala 1:25.000 con su respectiva leyenda, conforme lo establecido por la metodología de Corine Land Cover adaptada para Colombia.

A continuación se muestra la síntesis del documento descriptivo de la cobertura y usos actuales de la tierra que se mencionaron anteriormente. En la Tabla 10-13, se observa cual es la proporción de cada una de las categorías de la metodología que existen en los límites de la cuenca hidrográfica, y en el Mapa 10-1 se observa el mapa de cobertura de la tierra.

Tabla 10-13. Leyenda de cobertura de la tierra, cuenca hidrográfica río Bogotá Código COBERTURA ÁREA (HA) ÁREA (%) 111 Tejido urbano continuo 38.280,8 6.65% 112 Tejido urbano discontinuo 1.220,7 0.21% 121 Zonas industriales y comerciales 1.316,4 0.22% 122 Red vial, ferroviaria y terrenos asociados 1.585,4 0.27% 124 Aeropuertos 725.9 0.12% 125 Obras hidráulicas 8.6 0.00% 131 Zonas de extracción minera 276.1 0.05% 132 Zonas de disposición de residuos 3.4 0.00% 141 Zonas verdes urbanas 176.4 0.03% 142 Zonas recreativas 15.9 0.00% 211 Otros cultivos transitorios 6.561,9 1.11% 212 Cereales 3.006,5 0.51% 213 Oleaginosas y leguminosas 356.2 0.06% 214 Hortalizas 249.0 0.04% 2151 Papa 5.562,7 0.94% 221 Cultivos permanentes herbáceos 2.342,8 0.40% 222 Cultivos permanentes arbustivos 3.740,2 0.63% 223 Cultivos permanentes arbóreos 4.923,7 0.83% 224 Cultivos agroforestales 1.619,7 0.27% 225 Cultivos confinados 4.781,7 0.81% 231 Pastos limpios 232.406,2 39.36% 232 Pastos arbolados 18.828,4 3.12% 233 Pastos enmalezados 36.496,6 6.18% 241 Mosaico de cultivos 2.943,6 0.50% 64 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 242 Mosaico de pastos y cultivos 6.660,3 1.13% 243 Mosaico de cultivos, pastos y espacios naturales 13.099,4 2.22% 244 Mosaico de pastos con espacios naturales 3.350,2 0.57% 245 Mosaico de cultivos con espacios naturales 2.895,5 0.49% 3111 Bosque denso alto 14.804,4 2.51% 3112 Bosque denso bajo 5.525,5 0.94% 3121 Bosque abierto alto 768.5 0.13% 3122 Bosque abierto bajo 66.3 0.01% 313 Bosque fragmentado 771.1 0.13% 314 Bosque de galería y ripario 8.709,2 1.48% 315 Plantación forestal 14.937,3 2.53% 3211 Herbazal denso 28.465,2 4.82% 3212 Herbazal abierto 205.7 0.03% 3221 Arbustal denso 76.194,4 12.90% 3222 Arbustal abierto 205.7 0.03% 3231 Vegetación secundaria alta 23.342,1 3.95% 3232 Vegetación secundaria baja 5.457,6 0% 331 Zonas arenosas naturales 117.5 0.02% 332 Afloramientos rocosos 16.5 0.00% 333 Tierras desnudas y degradadas 3.871,4 0.66% 334 Zonas quemadas 79.0 0.01% 411 Zonas pantanosas 306.9 0.05% 412 Turberas 4.3 0.00% 413 Vegetación acuática sobre cuerpos de agua 39.9 0.01% 511 Ríos 1.216,1 0.21% 512 Lagunas, lagos y ciénagas naturales 590.3 0.10% 513 Canales 8.1 0.00% 514 Cuerpos de agua artificiales 4.685.5 0.79% 5141 Embalses 801.1 0.14% 5142 Lagunas de oxidación 7.5 0.00% ÁREA TOTAL 590.428,8 100% […]”. 5.- Por su parte, en la fase de Zonificación Ambiental, que se elabora a partir del insumo obtenido en la etapa de Diagnóstico, conforme se explicó en precedencia, la Sala advierte que en el numeral 4 del documento obrante en el “Tomo III.

Prospectiva y 65 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Zonificación – Volumen I. Prospectiva y Zonificación – Informe_P&ZA_RioBogota”29, se incluyeron los descriptores de la “zonificación ambiental del POMCA Río Bogotá”, dentro de los cuales se encuentra la categoría de uso múltiple, en los siguientes términos: “[…] 4.5.2.

Categoría de Uso Múltiple Es aquella donde se realizará la producción sostenible; las zonas y subzonas de manejo no sólo son producto de la identificación de la capacidad de uso de la tierra sino que responden al resultado de la aplicación de los indicadores planteados en los subcomponentes físico, biótico, socioeconómico y las leyes, decretos y normativa vigente establecida en el país. Respecto a los usos permitidos en las áreas que se encuentran dentro de la categoría de uso múltiple y sus subcategorías, es el municipio quien definirá la clasificación del suelo y sus usos; dentro de los cuales se encuentran la explotación de recursos naturales y actividades análogas en cumplimiento a la normatividad actual vigente (verbigracia, minería, transformación de productos derivados, etc), según lo establecido en el Decreto 3600 de 2007 compilado en el Decreto 1076 de 2015 reglamentario de la Ley 388 de 1997; igualmente y en relación con las restricciones de asentamientos humanos y la posibilidad de urbanizarse, la norma establece que son suelos de protección en suelo rural, los siguientes: a) áreas de conservación y protección ambiental; b) áreas para la producción agrícola y pecuaria y de explotación de recursos naturales; c) áreas de inmuebles considerados como patrimonio cultural; d) áreas del sistema de servicios públicos domiciliarios y; e) áreas de amenazas y riesgos.

La misma Ley 388 de 1997; la cual establece mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes. 29 Documentos publicados en la página oficial de la CAR, en el siguiente link: https://www.car.gov.co/vercontenido/94 66 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adicionalmente el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible aclara que el POMCA y su zonificación no impide que se dé curso al trámite de solicitud de autorizaciones ambientales ya sea para el uso, aprovechamiento o afectación de los recursos naturales o para el desarrollo de proyectos, obras o actividades que generen impacto ambiental, en todo caso el resultado de evaluación de dichos trámites, en caso de ser favorables serán los que determinarán las modificaciones a que haya lugar.

Así mismo, respecto a los proyectos y/o actividades que se encuentren proyectadas al interior de la cuenca y que sean sujetos de Licenciamiento Ambiental, sus áreas de traslape no necesariamente deberán ser indicadas y reconocidas dentro de la zonificación ambiental del POMCA, pues en el momento en que las Autoridades Ambientales evalúen los trámites ambientales para dichos proyectos o actividades, y en caso de ser favorables, deberán considerar las medidas de manejo ambiental derivadas de la zonificación del POMCA y contemplar, en caso de que a ello haya lugar, la reclasificación de la zonificación a una categoría de uso múltiple con los condicionamientos requeridos.

Dentro de esta categoría de uso múltiple se encuentran las zonas de uso y manejo denominadas restauración de uso múltiple, áreas para la producción agrícola, ganadera y de uso sostenible de recursos naturales, las áreas urbanas, las áreas de expansión urbana y las categorías de desarrollo restringido. Es de aclarar que las zonas que se mencionan a continuación constituyen una recomendación para la gestión que adelantan las autoridades ambientales de acuerdo con las funciones establecidas en la ley 99 de 1993 y se fundamentan en los resultados de los estudios técnicos del POMCA.

Recuperación: tiene como objetivo retornar la utilidad del ecosistema para la prestación de servicios diferentes a los del ecosistema original. A través de ésta, se reemplaza un ecosistema degradado por otro productivo, pero estas acciones no llevan al ecosistema original. Incluye técnicas como la estabilización, el mejoramiento estético y por lo general, el retorno de las tierras a lo que se consideraría un propósito útil dentro del contexto regional.

Las áreas para la producción agrícola, ganadera y de uso sostenible de los recursos naturales tienen dos subzonas de uso y manejo: Áreas agrícolas: corresponden a aquellas áreas, cuyo uso agrícola con cultivos intensivos y semi intensivos transitorios y permanentes, demandan la incorporación progresiva en el 67 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tiempo de criterios de sostenibilidad ambiental, de manera tal que la presión que ejercen sobre los recursos naturales renovables (demanda), no sobrepase su capacidad de uso y disponibilidad (oferta), dando orientaciones técnicas para la reglamentación y manejo responsable y sostenible de los recursos suelos, agua y biodiversidad que definen y condicionan el desarrollo de estas actividades productivas.

Agrosilvopastoriles: corresponden a aquellas áreas, cuyo uso agrícola, pecuario y forestal resulta sostenible, al estar identificadas como en la categoría anterior, bajo el criterio de no sobrepasar la oferta de los recursos, dando orientaciones técnicas para la reglamentación y manejo responsable y sostenible de los recursos suelo, agua y biodiversidad que definen y condicionan el desarrollo de estas actividades.

Las zonas de áreas urbanas se refiere a las áreas que están definidas en el artículo 31 de la Ley 388 de 1997, se requieren ser delimitadas con base en la cartografía del IGAC incluyendo los límites de polígonos urbanos establecidos por los en el ordenamiento territorial. En el siguiente mapa se encuentra el resultado final de zonificación ambiental para el POMCA del Río Bogotá. (Mapa 4.11) y en el VOLUMEN II.

Cartografía\Diccionario de Datos y Documentos Geográficos se encuentra la cartografía correspondiente. 68 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para la Cuenca del Río Bogotá las categorías de ordenación y zonas de uso y manejo son: Tabla 4.7.

Categorías de ordenación y zonas de uso y manejo en la zonificación ambiental para la Cuenca del Río Bogotá. Categorias de ordenación Zonas de uso y manejo Sub_zonas de uso y manejo Descripción Nomen clatura Área HA Área % […] CONSERVACIÓN Y PROTECCIÓN AMBIENTAL Uso múltiple Áreas de restauración Areas de recuperación para el uso múltiple Áreas transformadas que presentan deterioro ambiental y que pueden ser recuperadas para continuar con el tipo de uso múltiple definido de acuerdo a su aptitud.

ARUM 108.2 56,22 18.37 Áreas para la producción agricola, ganadera Áreas agricolas Sistemas Agro Silvícolas AGS 13.59 3,98 2.31 Cultivos permanentes intensivos CPI 22.25 6,41 3.78 Cultivos transitorios intensivos CTI 9.730, 67 1.65 Cultivos transitorios semiintensivos CTS 36.81 3,10 6.25 Cultivos permanentes semi- intensivos CPS 2.401, 51 0.41 Áreas agrosilvopast oriles Sistemas Silvo – Pastoriles ASP 57.72 0,36 9.79 Pastoreo intensivo PIN 4.210, 13 0.71 Pastoreo semi – intensivo PSI 20.10 7,70 3.41 Sistema Agro Silvo Pastoriles ASP 57.72 20,36 9.79 69 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sistemas forestales protectores FPR 19.49 5,84 3.31 Áreas urbanas Areas urbanas, municipales y distritales Áreas urbanizadas ZU 58.31 2,40 9.89 USO MÚLTIPLE 353.0 75,95 59.59 TOTAL 589.4 55,53 100 […] Es importante tener en cuenta que las actividades propuestas en el POMCA no incluyen las actividades económicas que se puedan llegar a desarrollar en el área; la particularidad de cada una de éstas actividades deberá ser valorada por las respectivas autoridades ambientales y territoriales y deberán dar cumplimiento a la normatividad legal vigente que la oriente; por otro lado las actividades que se desarrollen en zonas de uso múltiple estarán bajo el criterio descrito en éste mismo capítulo […]” (Resalado de la Sala).

De conformidad con lo expuesto, la Sala advierte que, contrario a lo expuesto por el Tribunal en la providencia apelada, la CAR sí delimitó en el POMCA del río Bogotá los suelos clasificados como de categoría agropecuaria intensiva y semintensiva, tal y como se advierte de la tabla 4.7, previamente transcrita, en la que en la categoría de ordenación de uso múltiple, específicamente en la zona de uso y manejo denominada “áreas para la producción agrícola ganadera”, se incluyeron las áreas agrícolas y en ellas los cultivos: 1.

Permanentes intensivos; 2. Transitorios intensivos; 3. Transitorios semintensivos; y 4. Permanentes semintensivos. 70 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, la medida cautelar contenida en el numeral cuarto de la parte resolutiva de la providencia apelada, consistente en que la CAR incluyera en la zonificación ambiental del POMCA las subzonas de uso y manejo específicas que contienen determinantes ambientales que deben ser estrictamente respetadas, en las cuales no se consideraron los suelos clasificados como categoría agropecuaria intensiva y agropecuaria semi intensiva dentro de dicha zonificación, no resulta procedente, pues el documentó sí las incluyó y, por tanto, al hacer parte de la zonificación ambiental, los Municipios deben acogerlas como determinante ambiental para los ajustes o modificaciones de sus correspondientes instrumentos de ordenamiento territorial.

De la procedencia de las medidas cautelares tendientes a la inclusión de determinantes ambientales en los instrumentos de ordenamiento territorial de los entes territoriales aledaños a la cuenca del río Bogotá El problema jurídico a resolver en este acápite fue planteado en los siguientes términos: ¿Resulta procedente que el Tribunal, a título de medida cautelar, ordene a todos los municipios y concejos municipales aledaños a la cuenca del río Bogotá para que incluyan determinantes ambientales en sus instrumentos de ordenamiento 71 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co territorial, cuyo incumplimiento da lugar a la devolución de los proyectos a la CAR para que esta evalúe si se cumplió la norma? Para resolver, la Sala precisa que las medidas cautelares en la acción popular están reguladas por el artículo 25 de la Ley 472, el cual le otorga la facultad al Juez constitucional para que, de oficio o a petición de parte, adopte las “ […] medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado […]”30.

Asimismo, enlistó de manera enunciativa las medidas cautelares que se podrán decretar, a saber: “[…] a) Ordenar la inmediata cesación de las actividades que puedan originar el daño, que lo hayan causado o lo sigan ocasionando: b) Ordenar que se ejecuten los actos necesarios, cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado; c) Obligar al demandado a prestar caución para garantizar el cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas previas; d) Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas urgentes a tomar para mitigarlo […]”.

Por su parte, el artículo 229 del CPACA dispuso que las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y 30 Resaltado fuera del texto. 72 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co protección de los derechos colectivos se regirán por lo dispuesto en el Capítulo XI ibidem.

En consecuencia, en atención a la existencia de dos normativas que regulan lo relacionado con las medidas cautelares dentro de las acciones populares, la Sala ya se pronunció acerca de cómo estas deben interpretarse y armonizarse. Así, en auto de 26 de abril de 201331, la Sección consideró que el artículo 229 del CPACA no derogó tácitamente lo dispuesto por la Ley 472 sobre las medidas cautelares; y que ambas disposiciones deben ser interpretadas de manera armónica.

De igual forma, se precisó que el Juez popular está facultado para decretar cualquier medida cautelar y, en particular, las previstas en los artículos 25 y 230 de la Ley 472 y del CPACA, respectivamente. Ahora, en lo concerniente a la finalidad de las medidas cautelares, es preciso mencionar que fueron instituidas como un mecanismo de contingencia para: i) prevenir un daño inminente; ii) hacer cesar el que se hubiese causado; y iii) proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 26 de abril de 2013, C.p: María Elizabeth García González, número de radicación 2012-00614. 73 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia. Al respecto, esta Sección en providencia de 19 de mayo de 201632, consideró lo siguiente: “[…] [C]omo ha sido señalado por esta Corporación, “acorde con la finalidad protectora de los derechos e intereses colectivos de la Ley 472 de 1998, las medidas previas buscan hacer efectiva dicha protección, cuando de esperarse a la culminación del proceso, las medidas que se adopten en el fallo podrían resultar ineficaces, es decir, buscan conjurar de manera previa al fallo, un peligro o vulneración que se está presentando o que se percibe como de inminente ocurrencia y que no da tiempo a esperar por un fallo definitivo (…).

Entonces, el objetivo pretendido con las medidas previas, es el de evitar que el daño se concrete o que, de estarse produciendo, no se prolongue por un término mayor”33. La facultad de adoptar estas medidas se encuentra regulada tanto en el inciso 3º del artículo 17, como en los artículos 25 y 26 de la Ley 472 de 1998. En la primera de estas disposiciones, en aras de garantizar la efectividad de los derechos colectivos (artículo 2º de la Constitución) y como desarrollo del principio de prevalencia del derecho sustancial (artículo 228 de la Constitución) se reconoce al juez de acción popular “la facultad de tomar las medidas cautelares necesarias para impedir perjuicios irremediables e irreparables o suspender los hechos generadores de la amenaza a los derechos e intereses colectivos”.

(…) Teniendo en cuenta estas disposiciones esta Sala ha señalado que el decreto de una medida previa en un juicio de acción popular está sujeto a los siguientes presupuestos de procedencia: “a) Que esté debidamente demostrado en el proceso la inminencia de un daño a los derechos colectivos o que el mismo se haya producido, esto con el fin de justificar la imposición de la medida cautelar, el cual es prevenir aquel daño que está por producirse o a hacer cesar aquel que ya se consumó; 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.p: Guillermo Vargas Ayala, auto de 19 de mayo de 2016, número único de radicación 73001-23-31-000-2011-00611-01. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 18 de julio de 2007, número único de radicación 08001-23-31-000-2005-03595-01(AP).

C.p: Ramiro Saavedra Becerra. 74 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co b) Que la decisión del juez al decretar la medida cautelar esté plenamente motivada; y c) Que, para adoptar esa decisión, el juez tenga en cuenta los argumentos contenidos en la petición que eleve el demandante, para que se decrete tal medida, lo cual, lógicamente, no obsta para que el juez oficiosamente, con arreglo a los elementos de juicio que militen en la actuación, llegue al convencimiento de la necesidad de decretar una medida cautelar y proceda en tal sentido”34.

En este orden de ideas, se tiene que el régimen de protección anticipada establecido por el legislador en materia de acciones populares presenta las siguientes características: i) Flexibilidad en cuanto a la oportunidad para su adopción, toda vez que pueden ser decretadas antes de la notificación de la demanda o en cualquier estado del proceso. ii) Apertura en cuanto a la iniciativa para su decreto, ya que pueden ser adoptadas de oficio o a petición de parte. iii) No taxatividad, en tanto que se habilita a la autoridad judicial para adoptar las medidas que estime pertinentes y necesarias para proteger los derechos colectivos y se enmarquen en el bloque de legalidad que rige las decisiones del juez constitucional. iv) Cualificación del supuesto habilitante, puesto que se exige prevenir un daño inminente o hacer cesar el ya causado, como forma de impedir la producción de perjuicios irremediables e irreparables. v) Encerrar órdenes de cumplimiento inmediato. vi) Las medidas así adoptadas son susceptibles de impugnación vía recursos de reposición y de apelación. vii) Los recursos se conceden en efecto devolutivo, por lo cual su interposición no suspende el cumplimiento de la medida ni el curso del proceso. viii) Oposición por razones legalmente establecidas, pues en atención a la trascendencia de la protección previa y como forma de evitar recursos infundados el legislador reguló en el artículo 26 de la ley 472 los motivos en los cuales necesariamente debe fundarse la impugnación de las medidas decretadas.

De este modo, se tiene que además de regular lo relativo a la oportunidad, la iniciativa, el tipo de medidas por adoptar, sus fundamentos, los efectos y los recursos que proceden en su contra, 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 6 de febrero de 2014, número único de radicación 2013-00941.

C.p: María Claudia Rojas Lasso. 75 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la ley 472 de 1998 revistió al Juez de acción popular de notables poderes para salvaguardar los derechos colectivos y garantizar su efectividad frente a daños actuales o contingentes mediante la facultad de adoptar antes del fallo las medidas previas que estime pertinentes siempre que ellas resulten necesarias para evitar afectaciones irreversibles a estos bienes jurídicos superiores (periculum in mora) y respondan a una reclamación lo suficientemente seria y fundada en un mínimo soporte probatorio cuyo análisis preliminar brinde sustento adecuado a las órdenes anticipadas que se van a impartir a quien aún no ha sido vencido en juicio (fumus boni iuris).

Por esta vía, observa la Sala que al tiempo que se reconoce al juez poderes suficientes para cumplir su misión constitucional de resguardar la efectividad de estos derechos, se le fijan límites claros que apuntan tanto a precaver la arbitrariedad judicial, asegurando la legalidad, proporcionalidad y congruencia de la medida, como a amparar el equilibrio procesal que en virtud de la garantía del debido proceso debe presidir la toma de una decisión anterior a la sentencia que pondrá fin a la causa.

Estas consideraciones deberán servir de marco general para la toma de la decisión de la controversia que se examina […]”. Con fundamento en lo expuesto, en el caso concreto, a juicio de la Sala, no se encuentra probado ningún perjuicio irremediable que deba ser prevenido a través de las medidas cautelares decretadas por el Tribunal, en tanto que no se efectuó un análisis respecto de cada ente territorial aledaño a la cuenca del río Bogotá que diera cuenta de que su proceder estaba encaminado al desconocimiento de las determinantes ambientales contenidas en el POMCA, el cual, como se vio, contiene la clasificación que echó de menos el a quo.

La Sala manifiesta que para la procedencia de las medidas cautelares se requiere del análisis de la situación particular de cada ente territorial, para efecto de establecer la existencia de que el 76 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co perjuicio o la amenaza es real y cierta, ello en aras de evitar medidas generales y abstractas.

Asimismo, la Sala precisa que la verificación del cumplimiento de la sentencia del río Bogotá sobre el particular, comprende la constatación de la expedición del POMCA y verificar que los instrumentos de ordenamiento territorial de los municipios aledaños a la cuenca estén acordes con las determinantes ambientales allí establecidas, lo cual exige que el juez se someta a los lineamientos y órdenes impartidas en la sentencia, circunstancia esta que le impide efectuar consideraciones ajenas a la misma.

Por lo precedente, la Sala revocará las medidas cautelares ordenadas en el auto de 24 de noviembre de 2023 y, en consecuencia, se abstendrá de resolver los demás argumentos propuestos por los recurrentes. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 77 Número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-14 Actores: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co R E S U E L V E: REVOCAR las medidas cautelares de urgencia decretadas en el auto de 24 de noviembre de 2023 por parte de la SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN “B”- DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA.

Ejecutoriado este proveído, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de 8 de mayo de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidenta Aclara voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.