www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D. C. treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-04114-01 Accionante: E.S.E. Hospital Fray Luis de León de Plato – Magdalena Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena, Despacho núm. 5 Tema: Acción de tutela contra providencia judicial Decisión: Se confirma la decisión de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO 1.
La Subsección A, de la Sección Segunda, del Consejo de Estado decide la impugnación formulada por la parte accionante contra la providencia del 21 de agosto de 2025 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela. II.
ANTECEDENTES 2. La E.S.E. Hospital Fray Luis de León de Plato - Magdalena, actuando por conducto de apoderada, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Magdalena, Despacho núm. 5, por la presunta vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, legalidad del gasto público, defensa del patrimonio estatal, seguridad jurídica y sostenibilidad del servicio público de salud, con ocasión de la expedición de la providencia del 29 de enero de 20251 que modificó, en grado jurisdiccional de consulta, la providencia del 7 de septiembre de 2011 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Santa Marta dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (escritural) con radicado 47001-23-31- 002-2010-00796-00/01. 2.1.
Hechos 3. En el año 2010, la señora Inés Mercedes Otálora Marín2, con posterioridad a una solicitud formal a la ESE accionante3 presentada el 11 de noviembre de 1 Índice 2 del aplicativo SAMAI, 7_110010315000202504114005DemandaWeb202573134618, pág. 27-52 2 Quien laboró como servidora pública en el sector salud desde el 7 de noviembre de 1975 y en la ESE accionante desde el año 1994 en virtud del Decreto 478 de esa anualidad, donde fungió como auxiliar de enfermería hasta el 1 de abril de 2009 fecha en que fue aceptada su renuncia mediante la Resolución núm. 0384 de ese año, índice 12 del aplicativo SAMAI, 14_110010315000202504114002MemorialWeb2025711201624, pág.22. 3 La cual adujo que le respondió dentro término establecido para ello, (el documento al respecto, de fecha 27 de noviembre de 2009 se encuentra anexado entre los soportes de la acción de tutela, en el índice 2 del Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04114-01 Accionante: E.S.E. Hospital Fray Luis de León de Plato-Magdalena www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 20094, interpuso una demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho5, que no respondió la ESE tutelante dentro del término legal establecido para ello. 4.
El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Santa Marta, mediante providencia del 7 de septiembre de 20116 declaró que se configuró el acto ficto negativo respecto de la petición de la señora Otálora Marín y declaró su nulidad. 5. En consideración a lo anterior, condenó a la ESE a reconocer, liquidar y pagar a favor de la demandante en el proceso ordinario, las cesantías definitivas, tomando como base para su liquidación el último salario devengado por esta, el cual debía ser actualizado efectuando los descuentos sobre los avances cancelados de acuerdo a lo establecido en la providencia, y a título de restablecimiento del derecho, la suma correspondiente a la sanción moratoria7, sin que la ESE presentara ningún recurso al respecto. 6.
La decisión anterior, en grado jurisdiccional de consulta8, fue modificada por el Tribunal Administrativo del Magdalena, Despacho núm. 5 mediante providencia del 29 de enero de 2025 de la siguiente forma: «PRIMERO: MODIFICAR el punto 4 de la parte resolutiva de la sentencia consultada de fecha 7 de septiembre de 2011, emitida por el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta, por medio del cual se accedió a las pretensiones de la demanda dentro del proceso de la referencia, y que quedará así: 4.
CONDÉNESE, a título de restablecimiento del derecho a la E.S.E. HOSPITAL FRAY LUIS DE LEON DE PLATO MAGDALENA, a pagar a la actora la suma pertinente a la sanción moratoria, según lo preceptuado por el parágrafo del art. 2º de la ley 244 de 1995, es decir, un día de salario por cada día de mora, desde el 18 de febrero de 2010, sin más ajustes de valor, hasta la fecha en que efectivamente se realice el pago según los parámetros expresados en la parte motiva de esta providencia. aplicativo SAMAI, 7_110010315000202504114005DemandaWeb202573134618,pág.1), informándole que las cesantías causadas con anterioridad al 31 de diciembre de 1993 serían reconocidas a través del convenio de concurrencia núm. 001 de 2009, suscrito entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Gobernación del Magdalena y la propia E.S.E. Asimismo, indicó que consignó en el Fondo Nacional del Ahorro las cesantías correspondientes al periodo comprendido entre 1994 y 2009 y que las cesantías correspondientes al periodo anterior a 1993 fueron consignadas por el Ministerio de Hacienda el 27 de mayo de 2010, en desarrollo del convenio de concurrencia citado. 4 Conforme a lo registrado en la sentencia del 7 de septiembre de 2011, Índice 12 del aplicativo SAMAI, 14_110010315000202504114002MemorialWeb2025711201624, pág. 58 5 Pretendiendo la nulidad del acto administrativo presunto, por silencio administrativo negativo, con el cual la ESE tutelante negó el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, la mora generada y las demás prestaciones sociales y derechos laborales adquiridos.
Asimismo, solicitó declarar la existencia del derecho al cobro de estas, la obligación de su pago y la mora por su no cancelación oportuna, en el periodo comprendido entre el 16 de mayo de año 2009 al día 31 de agosto del año 2010 y adicionalmente, reconocer y pagar los daños y perjuicios causados. “(…)”. La demanda fue admitida el 22 de noviembre de 2010 y cursó ante el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta.
Exp. 47001-23-31-002-2010-00796-00. 6 Índice 12 del aplicativo SAMAI, 14_110010315000202504114002MemorialWeb2025711201624, pág.55-68. 7 “Según lo preceptuado por el parágrafo del art. 2º de la Ley 244 de 1995, es decir, un día de salario por cada día de mora, desde el 11 de noviembre de 2009, sin más ajustes de valor hasta la fecha que efectivamente se realice el pago según los parámetros expresados en la parte motiva de esta Providencia”.
Sic en toda la cita. Negrillas y subrayas del Juzgado. 8 Del que trataba el numeral 1 del artículo 133 del Decreto 01 de 1984. Competencia de los Tribunales Administrativos en Segunda Instancia. Artículo 133. Modificado por el art. 1, Decreto Nacional 2269 de 1987, Modificado por el art. 41, Ley 446 de 1998: Los Tribunales Administrativos conocerán en segunda instancia: 1.
De las apelaciones y consultas de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.”(…)” Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04114-01 Accionante: E.S.E. Hospital Fray Luis de León de Plato-Magdalena www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 SEGUNDO: CONFIRMAR íntegramente los demás numerales de la parte resolutiva de la sentencia consultada de fecha 7 de septiembre de 2011, emitida por el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta, por medio del cual se accedió a las pretensiones de la demanda dentro del proceso de la referencia, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.» 2.2.
Fundamento jurídico 7. La entidad accionante alegó la existencia de un defecto fáctico, al considerar que el Tribunal omitió valorar pruebas relevantes presentadas en el grado de consulta, como la Resolución 0329 de 20179, los pagos efectuados al Fondo Nacional del Ahorro y la evidencia de que parte de las cesantías fueron cubiertas con recursos del Ministerio de Salud, conforme a la Resolución 1720 de 199810. 8.
Adicionalmente, sostuvo que el ad quem desconoció la existencia de una respuesta formal a la petición presentada por la señora Otálora Marín en 2009, la cual le fue notificada personalmente. Según la E.S.E., esta omisión condujo a declarar erradamente la existencia de un acto ficto negativo, sin que se configuraran los presupuestos legales del silencio administrativo. 9.
En ese entendido, adujo que la autoridad judicial no solo no tuvo en cuenta esta prueba sobreviniente, sino el hecho de que esta demostraría la mala fe procesal de la demandante, pues indicó que la señora Otálora Marín ocultó deliberadamente la respuesta a su derecho de petición, lo que vulneró el deber de lealtad procesal y afectó la reconstrucción adecuada de los hechos. 10.
Además, reprochó que no fue valorada como prueba, la posible responsabilidad del departamento del Magdalena y del Ministerio de Salud. Afirmó que se ignoraron los convenios interadministrativos suscritos con estas entidades y las gestiones de pago que evidenciaban la participación de estas en la obligación prestacional, lo que derivó en una condena desproporcionada e incongruente, toda vez que no se tuvieron en cuenta los desembolsos realizados. 11.
Sostuvo que también se incurrió en un defecto sustantivo, pues la entidad afirmó que el Tribunal desconoció el régimen jurídico especial del pasivo prestacional del sector salud. Alegó que, conforme a la Ley 60 de 199311, el Decreto 1298 de 199412 y la Resolución 1720 de 1998 precitada, las 9 La E.S.E. indicó que “mediante Resolución Administrativa núm. 0329 de fecha 20 de octubre de 2017, ordenó el pago por concepto de cesantías retroactivas por un valor de $28,862,537, resolución debidamente notificada a la señora Inés Otálora Marín, quien no aceptó lo contenido de dicha resolución.” Índice 2 del aplicativo SAMAI, 7_110010315000202504114005DemandaWeb202573134618, pág.32 10 “Por la cual se efectúa una distribución en el Presupuesto de gastos de funcionamiento del Ministerio de Salud, para la vigencia fiscal de 1998.” 11 “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.”- Derogada por el art. 113, Ley 715 de 2001.
Reglamentada parcialmente por el Decreto Nacional 1168 de 1996. Modificado en lo pertinente por el Artículo 44 de la Ley 344 de 1996, Reglamentado parcialmente por el Decreto 768 de 1998, Reglamentado parcialmente por el Decreto 2680 de 1993. 12 “Por el cual se expide el estatuto Orgánico del Sistema General de Seguridad Social en Salud.” Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04114-01 Accionante: E.S.E. Hospital Fray Luis de León de Plato-Magdalena www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 cesantías13 causadas antes del 31 de diciembre de 1993 debían ser asumidas por el Fondo del Pasivo Prestacional y no por la E.S.E. 12.
Asimismo, cuestionó que se le aplicó la sanción moratoria de forma automática, sin verificar si existió mala fe, negligencia grave o falta de justificación razonable de su parte.14 13. Además, señaló que el ad quem desconoció el artículo 831 del Código Civil15 al no advertir que la condena impuesta podría generar un doble pago de cesantías, por lo que afirmó que existió una clara incongruencia en la decisión, al ordenar el pago de lo no debido y adicionalmente, desconocer la responsabilidad fiscal y jurídica del Departamento del Magdalena, también demandada. 14.
En ese entendido, afirmó que ya se habían realizado pagos al Fondo Nacional del Ahorro, sin que se verificara si la beneficiaria los había retirado o si existía un saldo pendiente por cubrir, por lo que insistió en que la autoridad judicial omitió valorar pruebas que desvirtuaban la mora, como los pagos parciales hechos a la señora Otálora Marín concluyendo de manera desacertada que hubo un incumplimiento sin el sustento para ello.
Así las cosas, la ESE adujo que el Tribunal incurrió en una contradicción entre los hechos probados y los fundamentos de su decisión, lo que constituyó una trasgresión al principio de congruencia. 15. Finalmente, la entidad tutelante alegó la existencia de un defecto procedimental absoluto, derivado de la ausencia de una defensa técnica idónea durante la primera instancia del proceso ordinario. 16.
Señaló que la omisión en la contestación de la demanda, la no presentación de pruebas y la falta de interposición de recursos no respondieron a una estrategia procesal deliberada, sino a una falla estructural que le impidió ejercer de manera efectiva su derecho de defensa y contradicción. Asimismo, sostuvo que la omisión del Tribunal al no considerar los argumentos y documentos aportados posteriormente en el grado jurisdiccional de consulta constituyó una trasgresión ius fundamental. 17.
Por todo lo anterior, consideró vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la salud, así como los principios de legalidad del gasto público y protección del patrimonio estatal, de seguridad jurídica, de planeación y compromiso del gasto público y de inembargabilidad de los recursos públicos. 13 La ESE adujo que no se había distinguido entre el no pago de cesantías y el pago tardío de valores derivados de su reliquidación, las cuales tenían consecuencias jurídicas distintas.
Señaló que, de acuerdo con la jurisprudencia, la sanción moratoria no procedía automáticamente en casos de reliquidación, lo que hacía incongruente aplicar dicha sanción sin valorar esta diferencia. 14 De acuerdo con la ESE accionante, en contravía de lo establecido en las leyes 244 de 1995 “por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones” y 1071 de 2006 que modificó la anterior, “por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación”. 15 Artículo 831.
Nadie podrá enriquecerse sin justa causa a expensas de otro. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04114-01 Accionante: E.S.E. Hospital Fray Luis de León de Plato-Magdalena www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 2.3. Pretensiones 18. La parte accionante solicitó: « Que se tutelen los derechos fundamentales al Derecho al Debido Proceso ( Artículo 29), Derecho de Acceso a la Administración de Justicia ( Artículo 229), Derecho a la Salud (Artículo 49) y los principios constitucionales: Principio de Legalidad del Gasto Público y Protección del Patrimonio Estatal (Artículos 2, 6 y 209), Principio de Seguridad Jurídica (Artículos 1, 2, 228 y 229), Principio de Planeación y Compromiso del Gasto Público (Artículo 345), Principio de Inembargabilidad de los Recursos Públicos (Artículo 63) de la E.S.E. HOSPITAL FRAY LUIS DE LEÓN DE PLATO.
Que se deje sin efectos la sentencia del 29 de enero de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena. Que se ordene la emisión de una nueva decisión que incluya la valoración adecuada de las pruebas obrantes, especialmente en lo relativo al pago de cesantías y la ausencia de mora injustificada. Que la aplicación de la normatividad corresponda a la liquidación definitiva de cesantías de funcionarios de EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO DEL SECTOR SALUD en los años demandados noviembre de 1975 a abril de 2009, los beneficios concurrentes (Ley 60/1993, Ley 100/1993, Decreto 1298/1994) para pago de cesantías.
Que se confirme que no hubo un silencio administrativo negativo. Que se exonere a la ESE HOSPITAL FRAY LUIS DE LEON de la sanción moratoria por no estar llamada a Responder por Pasivo Prestacional del Sector Salud causado hasta el 31 de diciembre de 1993. Se ordene al Tribunal Administrativo del Magdalena proferir nueva sentencia, valorando integralmente: • La prueba de pagos previos al Fondo Nacional del Ahorro • La resolución de liquidación 0329 de 2017. • La fecha de pago real (24 de diciembre de 2019) para limitar la sanción moratoria conforme a comprobante de pago bancario. • Vinculación laboral de la señora INES OTALORA MARIN desde la creación de la ESE HOSPITAL FRAY LUIS DE LEON Que se ordene proferir nueva providencia que module la sanción moratoria conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, valorando los pagos, conducta diligente de la entidad Que se pronuncie expresamente sobre la responsabilidad de la Gobernación del Magdalena como parte demandada.
Que se vincule la gobernación de la magdalena y el ministerio de salud y protección social y además se solicita expidan copia de Convenio de Concurrencia No. 001 de 2009, suscrito entre el Ministerio de Salud, la Gobernación del Magdalena y la E.S.E. Hospital Fray Luis de León de Plato. Que se pronuncie expresamente sobre la responsabilidad Ministerio de Hacienda y Crédito Público de los pagos de cesantías que serían cubiertas por el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud.
Se proteja el derecho fundamental al debido proceso administrativo y judicial, así como el derecho a la defensa del patrimonio público de la entidad descentralizada. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04114-01 Accionante: E.S.E. Hospital Fray Luis de León de Plato-Magdalena www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Que, como medida provisional, se suspenda la ejecución del fallo y cualquier proceso ejecutivo derivado de este hasta tanto se resuelva de fondo la presente acción.».
(SIC en toda la cita) 2.4. Intervenciones 19. La acción de tutela fue admitida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante auto del 7 de julio de 202516, a través del cual le ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Magdalena como accionado y al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Santa Marta y a la señora Inés Mercedes Otálora Marín y al departamento del Magdalena, como terceros interesados en el resultado del proceso. 20.
Asimismo, ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y reconoció personería a la abogada Belkis Ramos Rivera, conforme con el poder que obra en el expediente para actuar en representación de la E.S.E. Hospital Fray Luis de León de Plato (Magdalena). 2.4.1. El Tribunal Administrativo del Magdalena no realizó ningún pronunciamiento. 2.4.2.
El Departamento del Magdalena17 solicitó ser desvinculado de la acción al no estar legitimado en la causa por pasiva. Adicionalmente, se opuso a las pretensiones del amparo de tutela argumentando que la ESE accionante no había ejercido todos los mecanismos de defensa judiciales, en particular, el recurso extraordinario de revisión. 2.4.3.
El Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta y la señora Inés Mercedes Otálora Marín, como terceros interesados en el resultado del proceso, guardaron silencio. 2.4.4. No se rindieron más informes. 2.5. Sentencia Impugnada18 21. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 21 de agosto de 2025, declaró improcedente la acción de tutela porque no se acreditó el requisito de relevancia constitucional ni el de subsidiariedad. 22.
Al respecto, indicó que la ESE tutelante buscaba corregir sus propias omisiones procesales, como su falta de defensa técnica, lo cual no podía ser objeto de amparo constitucional. 23. Adicionalmente, evidenció que la E.S.E. no ejerció los mecanismos ordinarios de defensa, como la apelación, ni utilizó herramientas procesales como la aclaración o adición de sentencia en el momento procesal 16 Índice 5 del aplicativo SAMAI 17 Índice 14 del aplicativo SAMAI 18 Índice 28 del aplicativo SAMAI Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04114-01 Accionante: E.S.E. Hospital Fray Luis de León de Plato-Magdalena www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 correspondiente, ni tampoco justificó por qué no participó activamente en el proceso ni demostró que la supuesta vulneración fuera imputable al Tribunal que decidió el grado de consulta. 24.
La primera instancia concluyó que tampoco se cumplió el requisito de relevancia constitucional, pues las pretensiones no versaban sobre la protección directa de derechos fundamentales, sino sobre aspectos probatorios y procesales propios del trámite contencioso. Aunado a lo anterior sostuvo que la ESE no acreditó un perjuicio irremediable ni una urgencia vital que justificara el amparo. 25.
Finalmente, indicó que los reproches sobre el supuesto ocultamiento de prueba y la prueba sobreviniente debían ser canalizados mediante el recurso extraordinario de revisión. 2.6. Impugnación 26. La parte accionante reprochó que el fallo de primera instancia desconoció la dimensión constitucional del caso, toda vez que la providencia atacada comprometió recursos públicos inembargables destinados a la salud, conforme a los artículos 49 y 63 de la Constitución Política y la Ley 1751 de 201519.
Al respecto, adujo que la imposición de la sanción moratoria ponía en riesgo la sostenibilidad financiera de la entidad y amenazaba la continuidad del servicio público esencial. 27. Señaló con respecto al requisito de subsidiariedad, que en su caso la acción de tutela sí resultaba procedente, dado que el recurso de revisión no constituía en su sentir un mecanismo eficaz ni suspendía la ejecución de la sentencia. Alegó que existía un riesgo real de embargo sobre la cuenta de la entidad pública, lo que configuraba un perjuicio irremediable.
Además, adujo que la solicitud de aclaración de sentencia no era idónea para subsanar omisiones probatorias ni corregir defectos sustantivos. 28. Por otro lado, reiteró lo planteado en su escrito de tutela respecto a la presunta configuración de los defectos fáctico, sustantivo y procedimental. En consideración a lo anterior, la E.S.E. solicitó revocar el fallo, dejar sin efectos la sentencia condenatoria y suspender su ejecución. III.
CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 29. La Sala de Subsección es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes. 19 “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones”. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04114-01 Accionante: E.S.E. Hospital Fray Luis de León de Plato-Magdalena www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 3.2.
Problema jurídico 30. De conformidad con lo expuesto, el problema jurídico se circunscribe a establecer si el Tribunal Administrativo del Magdalena al proferir la sentencia del 29 de enero de 202520 que modificó, en grado jurisdiccional de consulta, la providencia del 7 de septiembre de 2011 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Santa Marta dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho- escritural con radicado 47001-23-31-002-2010- 00796-01, incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y procedimental absoluto y con ellos en la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, legalidad del gasto público, defensa del patrimonio estatal, seguridad jurídica y sostenibilidad del servicio público de salud de la E.S.E. Hospital Fray Luis de León de Plato – Magdalena. 31.
Previo a ello, se deberá determinar si la presente acción de tutela cumple con los requisitos generales y específicos de procedencia cuando se reprochan decisiones judiciales, en especial los echados de menos en primera instancia. 3.3. Procedencia de la acción de tutela 32. La acción de tutela, establecida en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, así como por los Decretos 306 de 1992 y 1382 de 2000, compilados en el Decreto 1069 de 2015, protege los derechos fundamentales cuando son vulnerados o amenazados, actuando de manera residual o subsidiaria en ausencia de otros medios judiciales, salvo cuando se requiera utilizar como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 3.3.1.
La relevancia constitucional como requisito de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 33. La Corte Constitucional, ha establecido que el requisito de relevancia constitucional se entiende satisfecho cuando la controversia objeto de tutela trata de un asunto que involucra algún debate jurídico al contenido, alcance y goce de un derecho fundamental o un principio constitucional y ha precisado que es imperativo que se demuestre de forma marcada e indiscutible que se cumple con el referido requisito21.
La finalidad de esta exigencia es la de preservar la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional e impedir que la acción de tutela se torne en una instancia o recurso adicional de los procesos ordinarios. 34. En ese sentido, en la Sentencia SU-215 de 202222, se establecieron los siguientes criterios para determinar si se cumple con el referido requisito: 35.
Que la controversia verse sobre un asunto constitucional, mas no meramente legal y/o económico. Es decir, que el caso no se circunscriba a la 20 Índice 2 del aplicativo SAMAI, 7_110010315000202504114005DemandaWeb202573134618, pág. 27-52 21 Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-136 de 2015, SU-573 de 2019, SU-073 de 2019 y T-140 de 2022, proferidas por la Corte Constitucional. 22 Corte Constitucional, Sentencia SU-215 de 2022, MP Cristina Pardo Schlesinger.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04114-01 Accionante: E.S.E. Hospital Fray Luis de León de Plato-Magdalena www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 determinación de aspectos legales de un derecho, derivados de la correcta interpretación o aplicación de una norma de rango legal o reglamentario, y que el debate no sea estrictamente monetario de ni connotaciones particulares o privadas que no representen un interés general23.
(Negrillas y subrayas de la Sala). 36. Que el caso verse sobre un debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental. Dicho de otro modo, no basta con que la parte actora alegue la violación al debido proceso y a la seguridad socila, sino que debe ir más allá «de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales», lo cual supone justificar de manera razonada y clara la «existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental»24.
Negrillas y subrayas de la Sala. 37. Que la acción de tutela no sea empleada como una tercera instancia o un recurso adicional para reabrir debates resueltos por los jueces ordinarios. Sobre este punto, el máximo órgano constitucional ha expresado que la tutela contra providencias judiciales no es un juicio de corrección sino de validez del fallo cuestionado.
Por ende, la intervención del juez constitucional solo se justifica si se verifica la existencia de «una actuación ostensible arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de las garantías básicas del derecho al debido proceso»25. Negrillas y subrayas de la Sala. 38. Que la solicitud de amparo que pretenda la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados, no se haya originado en el comportamiento negligente u omisivo del accionante en el procedimiento judicial.26 3.3.2.
Del requisito de subsidiariedad 39. El inciso 3º del artículo 86 de la Constitución consagró el requisito de subsidiariedad como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determinó que «[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial», precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991. 40.
Así las cosas, cuando existen otros mecanismos de defensa judicial que resultan idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela. 41. Al respecto, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona recurre a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado 23 Sentencias T-610 de 2015, SU-573 de 2019, SU-128 de 2021 y T-410 de 2022 proferidas por la Corte Constitucional. 24 Sentencias SU-439 de 2017, SU-573 de 2019 y T-410 de 2022 proferidas por la Corte Constitucional. 25 Sentencias T-555 de 2009, T-016 de 2019 y T- 410 de 2022, proferidas por la Corte Constitucional. 26 Sentencias SU-128 de 2021 y T-410 de 2022 proferidas por la Corte Constitucional.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04114-01 Accionante: E.S.E. Hospital Fray Luis de León de Plato-Magdalena www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 bajo su competencia27. 42. No obstante, es claro que en determinadas oportunidades el enfoque bajo el cual se resuelven no es suficiente para precaver la vulneración de derechos fundamentales, puesto que los recursos pueden ser ineficientes o inadecuados, momento en el cual la tutela se torna procedente para precaver la eventual conculcación de estas garantías de orden superior. 4.
Análisis del caso concreto 43. Esta Sala considera, como lo hizo la Sección Cuarta de esta corporación en la providencia de primer grado, que la presente acción de tutela es improcedente por no cumplir con los requisitos de relevancia constitucional y de subsidiariedad. 44. En primer lugar, en el presente caso, la parte accionante pretende controvertir una decisión judicial que modificó parcialmente una sentencia en sede de consulta, alegando omisiones probatorias, aplicación indebida de normas legales y falta de defensa técnica.
Sin embargo, tales cuestionamientos se enmarcan en el ámbito ordinario, sin que se evidencie una vulneración directa al núcleo esencial de los derechos fundamentales invocados. 45. En ese entendido, a pesar de que la impugnación insiste en que la sanción moratoria impuesta compromete recursos públicos destinados a la salud, no demuestra cómo ello configura una restricción desproporcionada al derecho fundamental a la salud, ni cómo, más allá de la inconformidad con la decisión del Tribunal, se vulnera el debido proceso de la parte actora. 46.
Por tanto, esta Sala concluye como lo hizo el a quo, que el asunto no cumple con el requisito de relevancia constitucional, pues no versa sobre un asunto que comprometa directamente el contenido de un derecho fundamental, sino sobre aspectos probatorios, procesales y presupuestales que deben ser discutidos en sede contenciosa, sin que se justifique la intervención del juez constitucional. 47.
En segundo lugar, la propia entidad reconoce que no contestó la demanda, no aportó pruebas ni interpuso recursos en primera instancia, lo que evidencia a todas luces una conducta procesal negligente de su parte. Así las cosas, esta omisión no puede ser subsanada mediante tutela, ni mucho menos endilgársele a la autoridad judicial accionada, pues ello implicaría premiar la inactividad procesal y desnaturalizaría este mecanismo constitucional. 48.
Al respecto, en el caso bajo examen, se advierte que la E.S.E. Hospital Fray 27 En sentencia T-313 de 1 de abril de 2005, se estableció: «En efecto, la Constitución y la ley estipulan (sic) un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior.
Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones».
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04114-01 Accionante: E.S.E. Hospital Fray Luis de León de Plato-Magdalena www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 Luis de León de Plato – Magdalena omitió ejercer los mecanismos ordinarios de defensa disponibles en el proceso contencioso, tales como la contestación de la demanda y la interposición de recursos, particularmente el de apelación. 49.
Asimismo, aun cuenta con el recurso extraordinario de revisión, previsto en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) como vía idónea para controvertir la presunta trasgresión al principio de congruencia en la providencia reprochada, que alega en la presente acción constitucional. 50.
Sobre el particular, el numeral 5.° del artículo 250 del CPACA, establece lo siguiente: «ARTÍCULO 250. CAUSALES DE REVISIÓN. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…) 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.» 51.
Adicionalmente, no obra en el expediente prueba alguna que permita concluir que dicho recurso extraordinario resulte ineficaz para la protección de los derechos alegados, ni se justificó por qué no ha sido promovido. En consecuencia, la tutela no puede ser utilizada como sustituto procesal de los mecanismos judiciales ordinarios ni como vía para subsanar la propia incuria de la parte accionante. 52.
Por lo expuesto, carece de asidero alguno el argumento presentado en la impugnación que sostiene que el recurso de revisión no es eficaz ni suspende la ejecución, y que existe un riesgo real de embargo sobre cuentas públicas toda vez que no se aportaron elementos probatorios que acrediten la inminencia, gravedad y urgencia del perjuicio alegado, por lo que la simple afirmación de afectación financiera no basta para configurar un perjuicio irremediable que habilite la tutela como mecanismo transitorio. 53.
Por tanto, al no acreditarse la ausencia de medios judiciales idóneos, ni la existencia de un perjuicio irremediable que habilite la intervención excepcional del juez constitucional, se configura el incumplimiento del requisito de subsidiariedad, lo que torna improcedente la presente acción de tutela. 54. Así las cosas, dado que, la acción de tutela es un mecanismo subsidiario que permite reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos, ese reconocimiento obliga a los asociados a incoar los recursos jurisdiccionales con los que cuenten para conjurar la situación que estimen lesiva de sus derechos. 55.
En ese sentido, la jurisprudencia constitucional28 ha sido clara en reiterar que las personas deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y 28 Sentencia T-375 de 2018. Corte Constitucional. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04114-01 Accionante: E.S.E. Hospital Fray Luis de León de Plato-Magdalena www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 extraordinarios que el sistema judicial ha dispuesto para conjurar la situación que amenaza o lesiona sus derechos, de tal manera que se impida el uso indebido de la acción de tutela como vía preferente o instancia judicial adicional de protección. 56.
En consideración a todo lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la presente acción, pues, se reitera, dentro de las facultades del juez constitucional no se encuentra la de sustituir las herramientas judiciales idóneas para obtener la protección iusfundamental quebrantada, porque de lo contrario, la acción de tutela se convertiría irremediablemente en un medio de protección alternativo que lejos de amparar un derecho vulnerado, propiciaría un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones que le encomendó la Carta a los jueces constitucionales.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia del 21 de agosto de 2025 mediante la cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado, resolvió declarar improcedente la acción de tutela que interpuso la E.S.E. Hospital Fray Luis de León de Plato – Magdalena, por conducto de apoderada, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. Segundo: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero: Remitir el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.