REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, dos (2) de septiembre de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-03239-01 Demandante: ASOCIACIÓN NACIONAL DE EMPRESARIOS DE COLOMBIA - ANDI Demandado: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTORIDAD PÚBLICA.
PUBLICACIÓN EN LA RED SOCIAL “X”. EJERCICIO DEL DERECHO FUNDAMENTAL DE LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN POR PARTE DE FUNCIONARIOS PÚBLICOS EN REDES SOCIALES. Síntesis del caso: la ANDI consideró que el presidente de la República vulneró sus derechos fundamentales de la honra y buen nombre por publicar un mensaje en la red social X. La Sala revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, accederá al amparo invocado, tras advertir que constituye una imputación de hecho sin sustento fáctico ni probatorio y con capacidad lesiva para la reputación de la parte actora.
La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante en contra de la sentencia del 11 de julio de 2025 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la que se decidió: “PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la tutela en lo referente a que determinado grupo de empresarios “defiende Hitler y el genocidio en Colombia”, al carecer la actora de legitimación en la causa por activa, en atención a la motivación planteada.
SEGUNDO: NEGAR el amparo de los derechos fundamentales al buen nombre y la honra de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia - ANDI, frente a las expresiones de “odio étnico” y “esclavismo”, contenidas en la publicación realizada el 19 de marzo de 2025 en la cuenta personal de la red social “X” del accionado, conforme a las consideraciones expuestas en esa providencia. ( )”.
(negrillas del original – archivo disponible en medio magnético en el índice 00017 del expediente de primera instancia en el aplicativo SAMAI) 2 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03239-01 Demandante: Asociación Nacional de Empresarios de Colombia - ANDI Acción de tutela I.
ANTECEDENTES Mediante escrito presentado el 19 de agosto de 2025 (índice 00002 del aplicativo SAMAI), la parte actora promovió proceso de acción de tutela en contra presidente de la República, para la protección de sus derechos fundamentales a la honra y buen nombre, consagrados en los artículos 15 y 21 de la Carta Política. 1. Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) El 19 de marzo de 2025, el presidente de la República publicó en su cuenta oficial de la red social “X”, un mensaje1 en el cual, tras aludir a “empresarios” vinculados con el diario El Colombiano y al Grupo Empresarial Antioqueño, incluyó una mención nominativa a “la Andi de Bruce MacMaster”, a la que atribuyó “destruir el gobierno por literal odio étnico” y “defender el esclavismo”. 2) El 27 de marzo del año en curso, la ANDI dirigió al presidente una solicitud de rectificación y retractación en la cual identificó el mensaje por fecha y hora, transcribió los apartes pertinentes que consideró ofensivos y pidió que la rectificación se efectuara en el mismo medio y con permanencia suficiente conforme con la jurisprudencia constitucional. 3) Mediante oficio no. EXT25-00082521 (OFI25-00112256) del 13 de junio de 2025, la secretaría general del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE) informó al demandante que no era procedente acceder a su petición, en atención a que su lectura frente a la publicación resultó descontextualizada y subjetiva; sostuvo que el hilo fue el reposteo de una publicación del senador Alex Javier Flórez Hernández desde su cuenta personal (@alexflorezh) con un video de cinco minutos de duración y un texto superior a 670 palabras en la que el senador denunciaba una campaña mediática y de 1 https://x.com/petrogustavo/status/1902553748159000729?s=48 3 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03239-01 Demandante: Asociación Nacional de Empresarios de Colombia - ANDI Acción de tutela persecución por el referido medio de comunicación y otros sectores del país, quienes le atribuyeron falsamente un supuesto maltrato en contra de su ex pareja. 4) En ese memorial se señaló, además, que la mención a la ANDI se circunscribía a una materia laboral, que no se la vinculó a las alusiones al nazismo, a Hitler ni al periódico El Colombiano y que expresiones como “odio étnico” y “esclavismo” constituían recursos retóricos del debate político que tampoco fueron dirigidas en manera alguna en contra de la ANDI y, en consecuencia, no procedía la retractación solicitada. 2.
Los fundamentos de la vulneración A juicio de la asociación actora, se vulneraron sus derechos constitucionales fundamentales, debido a la publicación que hizo el presidente de la República en la red social “X”, porque aludió de forma nominativa y directa a la ANDI, a diferencia de otros fragmentos que aluden a colectivos o actores genéricos.
En particular, la frase “Por eso la Andi de Bruce MacMaster, dominada por el sindicato, se lanzó, para destruir el gobierno, por literal odio étnico, y a defender el esclavismo y atacar la dignidad de los trabajadores”, se dirigió inequívocamente al gremio demandante, lo cual lo convierte en sujeto pasivo de las afirmaciones atribuidas y, por tanto, en titular legitimado para reclamar por la afectación de sus derechos.
Las expresiones atribuyen a la ANDI conductas y motivaciones que exceden la crítica política y afectan su integridad institucional porque, con una intención dolosa, la asocian de manera directa con prácticas históricamente infamantes y proyectan al gremio como una fuerza regresiva, reaccionaria y moralmente reprobable. Las afirmaciones fueron imputaciones fácticas encubiertas en juicios de valor abstractos carentes de soporte probatorio, de ahí que no superen el estándar mínimo de veracidad o plausibilidad, incluso si se invocara la categoría de discurso político. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03239-01 Demandante: Asociación Nacional de Empresarios de Colombia - ANDI Acción de tutela Además, el mensaje se difundió desde la cuenta verificada y oficial del presidente de la República en una plataforma de altísimo alcance y con legitimidad institucional, lo cual refuerza el potencial lesivo de las expresiones.
Finalmente, señaló que la publicación cuestionada recibió miles de reacciones y fue objeto de amplia circulación y ello intensificó su efecto estigmatizante. 3. Pretensiones Con fundamento en lo anterior, la parte demandante solicitó que se acceda a las siguientes súplicas: “PRIMERA. DECLARAR LA VULNERACIÓN Y AMPARAR los derechos fundamentales a la honra y al buen nombre de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia – ANDI.
SEGUNDA. En consecuencia, ordenar al señor Presidente de la República, Gustavo Petro Urrego, retirar de su cuenta en la red social X las afirmaciones que hizo en relación con la ANDI el 19 de marzo de 2025 a las 21:52 y que, en su lugar, publique por el mismo medio, y con una duración al menos igual a la del mensaje inicial, una retractación respecto a dichas afirmaciones.”.
(archivo disponible en medio magnético a través del aplicativo SAMAI- índice 00002). 4. Actuación en primer grado La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado por auto del 30 de mayo de 2025 admitió la acción de tutela y notificó al presidente de la República, con el fin de que presentara un informe sobre los hechos que dieron lugar a la presente acción. 5.
Actuación de la autoridad pública demandada La apoderada del presidente de la República propuso delimitar el objeto del proceso, en tanto la acción de tutela fue formulada a nombre exclusivo de la persona jurídica ANDI, sin que se incluyera una pretensión autónoma de amparo en favor de su representante legal, Bruce Mac Master. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03239-01 Demandante: Asociación Nacional de Empresarios de Colombia - ANDI Acción de tutela La autoridad pública demandada afirmó que la ANDI carecía de legitimación en la causa por activa para reclamar la protección respecto de amplios segmentos de la publicación presidencial que, a su juicio, no se dirigieron a ella ni la mencionaron de manera directa; en particular, afirmó que las referencias al periódico El Colombiano, a los empresarios del Grupo Empresarial Antioqueño, a políticos uribistas u otros sectores, no podían ser objeto de reclamación por parte del gremio demandante, en tanto no existía identificación clara ni una relación de representación que habilitara su actuación bajo la figura de la agencia oficiosa, por lo cual solicitó declarar la improcedencia parcial de la demanda, con fundamento en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991.
Negó que las expresiones atribuidas al presidente de la República hubieran transgredido los derechos fundamentales de la ANDI, por cuanto el mensaje objeto de controversia debía ser interpretado como parte del discurso político protegido, en el marco de una confrontación ideológica legítima y propia del debate democrático, por lo cual, expresiones como “odio étnico”, “esclavismo” o “atacar la dignidad de los trabajadores” debían entenderse como figuras retóricas o hiperbólicas, propias del lenguaje político y retórico, no como afirmaciones de hecho susceptibles de verificación. La única mención directa a la ANDI contenida en el hilo presidencial fue una crítica relacionada con su postura pública frente a las reformas laborales impulsadas por el gobierno y en ningún momento se le atribuyeron conductas delictivas, hechos concretos o declaraciones que comprometieran su responsabilidad jurídica.
En ese contexto, las expresiones empleadas constituían manifestaciones valorativas, no difamatorias, sin que se haya acreditado un daño concreto, directo ni verificable que comprometiera la reputación de la autoridad demandante más allá de su incomodidad frente al debate público. Finalmente, enfatizó que la ANDI es un actor público con alta capacidad de interlocución y visibilidad en medios de comunicación, por lo cual el debate entre dicha entidad y el 6 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03239-01 Demandante: Asociación Nacional de Empresarios de Colombia - ANDI Acción de tutela presidente de la República se produce en condiciones de paridad relativa y no bajo una lógica de subordinación o vulnerabilidad que exija un estándar reforzado de protección judicial. 6.
Sentencia de primera instancia El 11 de julio de 2025, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado profirió sentencia que declaró improcedente la acción de tutela respecto de las manifestaciones no dirigidas de manera expresa en contra de la ANDI y negó el amparo frente a las declaraciones dirigidas en contra del gremio demandante.
La Sala de primera instancia distinguió dos segmentos del hilo presidencial; primero, el párrafo sobre los “empresarios” del Grupo Empresarial Antioqueño, asignado a los nuevos dueños del diario El Colombiano; segundo, la mención nominativa “Por eso la Andi de Bruce Mac Master”. El a quo concluyó que el primer segmento no se dirigió en contra de la asociación actora, por lo cual esta carece absolutamente de legitimación por activa para cuestionarlo.
Sobre el segundo, por aludir de forma directa al gremio, abordó el contenido de fondo y concluyó que las expresiones “odio étnico” y “defender el esclavismo” no se emitieron como imputaciones certeras y unívocas, sino que operan como lenguaje figurado, hiperbólico o grandilocuente propio del discurso político, a tal punto que en el hilo no se endilgaron hechos puntuales que materialicen los señalamientos sino una crítica generalizada a cierto tipo de empresarios y, en todo caso, el efecto, visto en contexto, no configura una lesión de derechos fundamentales.
La providencia reiteró que el presidente de la República, como titular del derecho fundamental de la libertad de expresión, soporta deberes de verificación y prudencia por su investidura; no obstante, a partir de la contextualización del mensaje y de la naturaleza del debate político, estimó innecesaria la intervención del juez constitucional mediante órdenes 7 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03239-01 Demandante: Asociación Nacional de Empresarios de Colombia - ANDI Acción de tutela de retiro o rectificación porque no se acreditó un daño o amenaza que afectara el buen crédito o el respeto social de la imagen institucional de la ANDI. 7.
Impugnación La parte actora presentó impugnación (índice 00021 del aplicativo SAMAI) y le fue concedida con auto del 14 de julio de 2025 (índice 00023 del aplicativo SAMAI). Solicitó revocar la improcedencia sobre el fragmento “empresarios del GEA que defienden a Hitler y el genocidio” y reexaminar en conjunto ese aparte con la mención “Por eso la Andi de Bruce MacMaster…”; conector que enlaza las acusaciones previas con la imputación dirigida al gremio, lo cual habilita su legitimación para controvertir el texto completo.
La asociación demandante insistió en que el discurso político no es absoluto porque le asiste un mínimo de plausibilidad o verosimilitud cuando se atribuyen a una persona identificable categorías históricamente infamantes, exigencia que se refuerza si quien se expresa detenta el poder estatal, pues la protección reforzada del discurso político se diseñó para controlar al poder y no para blindar a la máxima autoridad frente a críticas o a su propia retórica Adujo que expresiones como “odio étnico” y “defender el esclavismo” no pueden quedar cubiertas por la etiqueta de metáfora o hipérbole cuando carecen de soporte fáctico; agregó que, aun si el mensaje pretendía controvertir la postura de la ANDI frente a la reforma laboral, existían medios menos lesivos y estigmatizantes para expresar la discrepancia. II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03239-01 Demandante: Asociación Nacional de Empresarios de Colombia - ANDI Acción de tutela 1.
Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este instrumento no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.
El caso concreto En el asunto que ocupa la atención de la Sala se demanda por esta vía constitucional al presidente de la República, con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales de la demandante, presuntamente vulnerados debido a la publicación que hizo el mandatario en la red social “X”, el 19 de marzo de 2025 en la cual acusó a El Colombiano y a “empresarios del GEA” con una mención nominativa a “la Andi de Bruce MacMaster”, a quien atribuyó actuar “por odio étnico”, “defender el esclavismo” y “atacar la dignidad de los trabajadores”.
En los términos en que fue planteada la controversia, la Sala revocará la decisión de primera instancia que declaró la falta de legitimación en la causa por activa en lo relativo al segmento no dirigido a la tutelante y negó la tutela respecto de la mención expresa a la 9 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03239-01 Demandante: Asociación Nacional de Empresarios de Colombia - ANDI Acción de tutela ANDI, para en su lugar acceder al amparo pretendido, por las razones que pasan a exponerse: 2.1 Caracterización de los derechos fundamentales al buen nombre y a la honra. 1) Los derechos fundamentales al buen nombre y a la honra, consagrados en los artículos 15 y 21 de la Constitución Política de Colombia, son manifestaciones de la dignidad humana y protegen dos dimensiones interrelacionadas pero distintas de la personalidad. 2) La jurisprudencia constitucional ha sostenido que el derecho fundamental al buen nombre alude a la reputación social de una persona, es decir, a la percepción pública y colectiva que otros tienen sobre ella, construida a partir de su conducta en sociedad, su trayectoria profesional o personal y su vínculo con los valores y normas predominantes. 3) En palabras de la Corte Constitucional “[e]n cuanto al derecho al buen nombre, la jurisprudencia de esta Corte lo ha definido como ‘la reputación, o el concepto que de una persona tienen los demás’ y ‘la estimación o deferencia con la que, en razón a su dignidad humana, cada persona debe ser tenida por los demás miembros de la colectividad que le conocen y le tratan2.”. 4) Este derecho puede ser vulnerado tanto por autoridades públicas como por particulares y su protección exige que la información que circule sobre una persona no sea falsa, inexacta o infundada, especialmente cuando se presenta como un hecho verificable. 5) Por su parte, el derecho a la honra se conecta con el valor intrínseco del individuo frente a la sociedad y de sí mismo, y tiene un componente subjetivo: la autopercepción de dignidad y de estimación personal.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha precisado que se trata de un derecho que 2 Corte Constitucional, sentencia T-634 de 2013, referencia: expediente T-3900495, MP María Victoria Calle Correa. 10 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03239-01 Demandante: Asociación Nacional de Empresarios de Colombia - ANDI Acción de tutela “debe ser protegido con el fin de no menoscabar el valor intrínseco de los individuos frente a la sociedad y frente a sí mismos, y garantizar la adecuada consideración y valoración de las personas dentro de la colectividad3.
“. 6) Así entonces, para la Sala es claro que ambos derechos están vinculados a la dignidad humana y tienen protección constitucional autónoma y se vulneran, por ejemplo, cuando se difunden hechos o informaciones -que no opiniones- falsas, deshonrosas o calumniosas, o se realizan imputaciones sin sustento, que afectan de forma injustificada la credibilidad, el prestigio o la integridad moral de una determinada persona. 2.2 El derecho fundamental a la libre expresión y su aplicación a los funcionarios públicos 1) El derecho a la libre expresión está consagrado en el artículo 20 de la Constitución Política de Colombia4 y es reconocido como un derecho humano fundamental en múltiples instrumentos internacionales como la Declaración Universal de Derechos Humanos5 y la Convención Americana sobre Derechos Humanos6. 3 Corte Constitucional, sentencia C-489 de 2002, MP Rodrigo Escobar Gil y sentencia T-405 de 2007, MP Jaime Córdoba Triviño. 4 “Artículo 20.
Se garantiza a toda persona la libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones, la de informar y recibir información veraz e imparcial, y la de fundar medios masivos de comunicación // Estos son libres y tienen responsabilidad social. se garantiza el derecho a la rectificación en condiciones de equidad. no habrá censura.”. 5 “Artículo 19.
Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión.”. 6 “Artículo 13. Libertad de Pensamiento y de Expresión. 1.
Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección. 2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar: a) El respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o 11 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03239-01 Demandante: Asociación Nacional de Empresarios de Colombia - ANDI Acción de tutela 2) Esta garantía incluye la facultad de expresar y difundir ideas, opiniones y pensamientos, así como de recibir información de forma libre, sin censura ni restricciones indebidas, por lo cual constituye un pilar esencial para el funcionamiento de una democracia pues, fomenta el pluralismo, la participación ciudadana y la deliberación pública. 3) En Colombia, la libertad de expresión goza de amplia protección constitucional, sin embargo, no es absoluta pues está sujeta a las limitaciones previstas en la ley, destinadas a proteger derechos fundamentales de terceros o principios como el orden público, la moralidad y la seguridad nacional. 4) En el caso de los servidores públicos también se ha reconocido que estos conservan su derecho fundamental a la libre expresión, sin embargo, su ejercicio está sujeto a mayores responsabilidades y limitaciones en comparación con los ciudadanos particulares, en tanto sus actuaciones como representantes del Estado deben ajustarse con los principios de imparcialidad, neutralidad y responsabilidad que exige su cargo, lo cual, a su vez, se justifica por su investidura, cuyas expresiones pueden tener un impacto significativo en la percepción pública y en los derechos de terceros. 5) En ese sentido, tratándose de los funcionarios públicos -en general- y del presidente de la República -en particular- el ejercicio de la libertad de expresión está sujeto a un escrutinio b) La protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas. 3.
No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones. 4.
Los espectáculos públicos pueden ser sometidos por la ley a censura previa con el exclusivo objeto de regular el acceso a ellos para la protección moral de la infancia y la adolescencia, sin perjuicio de lo establecido en el inciso 2. 5. Estará prohibida por la ley toda propaganda en favor de la guerra y toda apología del odio nacional, racial o religioso que constituyan incitaciones a la violencia o cualquier otra acción ilegal similar contra cualquier persona o grupo de personas, por ningún motivo, inclusive los de raza, color, religión, idioma u origen nacional.”. 12 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03239-01 Demandante: Asociación Nacional de Empresarios de Colombia - ANDI Acción de tutela mucho más estricto debido a la influencia que sus declaraciones tienen en la opinión pública y en la percepción de los derechos de los ciudadanos. 6) Sobre el particular, la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la sentencia T-155 de 20197,-recogida por la Corte Suprema de Justicia en la sentencia STL5798 de 19 de agosto de 20208- ha establecido criterios claros para delimitar el alcance de este derecho cuando se ejerce en el contexto de las funciones oficiales y fijó algunos parámetros constitucionales para establecer el grado de protección que debe recibir el derecho fundamental de la libertad de expresión en el contexto de declaraciones realizadas en redes sociales, así: “6.1.
Quién comunica: debe tenerse en cuenta quién es la persona que emite la opinión y si esta es la autora del mensaje que se comunica. Deben valorarse sus cualidades y el rol que ejerce en la sociedad. En concreto, debe apreciarse, entre otras situaciones, si quien se expresa es un funcionario público. 6.1.1. Particular o funcionario público: la jurisprudencia constitucional e interamericana han coincidido en señalar que el derecho a la libertad de expresión, cuando es ejercido por funcionarios públicos en ejercicio de sus funciones, tiene limitaciones mayores a las que ostenta cuando lo ejerce un ciudadano del común. ( ).
En suma, dado que el ejercicio del derecho a la libertad de expresión por parte de funcionarios públicos tiene un impacto mucho mayor en el imaginario colectivo, dado el grado de confianza y credibilidad que las personas suelen tener en las afirmaciones de quienes ocupan estos cargos, se justifica que tengan una diligencia mayor a la que debería tener un particular al momento de expresar sus opiniones.
( ). 6.2. De qué o de quién se comunica: el mensaje que se comunica puede ser preciso y detallado o general y ambiguo, dependiendo, entre otros factores, de la forma en que este se transmite, ( ) En todo caso, el juez debe interpretar y 7 Corte Constitucional, sentencia T-155 de 4 de abril de 2019. 8 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia de 19 de agosto de 2020, referencia STL5798-2020. 13 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03239-01 Demandante: Asociación Nacional de Empresarios de Colombia - ANDI Acción de tutela valorar no sólo el contenido del mensaje para determinar si la opinión que se emite respeta los límites constitucionales del derecho a la libertad de expresión, sino también, de ser el caso, la forma en que se obtuvo la información que se publica. 6.2.1.
Es preciso determinar si el discurso es uno de aquellos sobre los cuales se ha desvirtuado la presunción de cobertura constitucional de la libertad de expresión, a saber: (a) la propaganda en favor de la guerra; (b) la apología del odio nacional, racial, religioso o de otro tipo de odio que constituya incitación a la discriminación, la hostilidad, la violencia contra cualquier persona o grupo de personas por cualquier motivo;
(c) la pornografía infantil; y (d) la incitación directa y pública a cometer genocidio. 6.2.2. Así mismo, el juez deberá analizar, en el contexto de cada caso, si las opiniones que se profieren en uso de la libertad de expresión resultan irrazonablemente desproporcionadas o tienen una intención dañina o se evidencia una negligencia al presentar hechos parciales incompletos o inexactos ( ). 6.2.3.
También resulta esencial que el juez identifique si se trata de un discurso especialmente protegido. ( ) si bien en principio todo tipo de discursos o expresiones están protegidas por la libertad de expresión, existen algunos que reciben una protección acentuada: (i) El discurso político y sobre asuntos de interés público ( ) 6.3.
A quién se comunica: en la ponderación que realice el juez para solucionar el conflicto entre los derechos a la libertad de expresión y los derechos de terceras personas, es importante fijar quién es el receptor del mensaje, para lo cual debe tenerse en cuenta tanto sus cualidades y características como su cantidad o número. 6.3.1.
Sobre lo primero (sus cualidades) debe considerarse si el mensaje fue comunicado a una audiencia indeterminada o si se pretende transmitir a un público particular, lo que puede implicar considerar algunas limitaciones a la libertad de expresión. ( )”. (negrillas de la Sala) 7) A su vez, esta Corporación también se ha referido al tema en diversas oportunidades, con el fin de establecer los límites que deben respetarse en el ejercicio del derecho legítimo de emitir opiniones, pensamientos o juicios de valor en contextos como publicaciones en redes sociales. 14 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03239-01 Demandante: Asociación Nacional de Empresarios de Colombia - ANDI Acción de tutela 8) En ese norte, la Sección Quinta del Consejo de Estado decidió una acción de tutela presentada por el exministro Alejandro Gaviria con fundamento en declaraciones emitidas por el presidente de la República en redes sociales que, según el actor, afectaban su buen nombre y honra. 9) En aquella ocasión se concluyó que dichas declaraciones emitidas en forma de “opiniones o juicios de valor” formaban parte del ejercicio legítimo del derecho a la libertad de expresión en el marco de un debate de interés público sobre políticas de salud porque se trataba de apreciaciones u opiniones personales que no requieren cumplir con la carga de veracidad y no de “información o hechos objetivos” de los cuales sí son exigibles las cargas de veracidad e imparcialidad, razonamientos que, a la postre, fueron ratificados por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la sentencia de segunda instancia con los siguientes planteamientos: “Conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación en ejercicio del “poder-deber” que tiene el presidente de la República de mantener un contacto permanente con los ciudadanos, a través de sus discursos o intervenciones públicas, es posible distinguir dos escenarios: (i) las manifestaciones que pretenden trasmitir información objetiva a los ciudadanos sobre asuntos de interés general; y (ii) las declaraciones en las que, más allá de la transmisión objetiva de información, se indican cuestiones acerca de la política oficial, defienden su gestión, responden a sus críticos, o expresan su opinión acerca de algún asunto, casos estos últimos en los cuales caben apreciaciones subjetivas formuladas a partir de criterios personales.
En el primero de los escenarios, en el que el presidente de la República tiene la intención de presentar una información como autentica, son exigibles las cargas de veracidad e imparcialidad, conforme al artículo 20 Superior, para así evitar cualquier tipo de manipulación en la construcción de la opinión pública. En el segundo, no existe el propósito de trasmitir una información, sino de exponer una apreciación personal y subjetiva sobre un determinado asunto; por lo que no es exigible “la estricta objetividad”.
Sin embargo, en este último evento, las opiniones deben ser formuladas a partir de un mínimo de justificación fáctica real y de criterios de razonabilidad; lo que, en criterio de la Corte Constitucional, conduce a la “verificación del sustento de las mismas para evaluar si resultan totalmente infundadas o si, por el contrario, ofrecen un sustento razonable que las haga 15 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03239-01 Demandante: Asociación Nacional de Empresarios de Colombia - ANDI Acción de tutela dignas de la protección a la libre expresión establecida en la Constitución.” 9.
(negrillas de la Sala) 10) Así entonces, esta Corporación abordó la tensión entre el derecho a la libertad de expresión y el derecho a la honra en el ámbito del debate democrático, enfatizó la importancia de diferenciar entre opiniones e información o declaraciones oficiales y señaló que el presidente de la República, en su rol de ciudadano y actor político, tiene derecho a participar en el debate público, especialmente en temas de interés general. 11) Asimismo, recientemente, esta misma Sala de Decisión profirió sentencia en un proceso de acción de tutela presentado por el señor Germán Vargas Lleras en contra del presidente de la República de Colombia, debido a una publicación en la misma red social X, las cuales consideró que afectaban sus derechos fundamentales al buen nombre y a la honra10. 12) En esa oportunidad, la Sala distinguió entre las opiniones personales del presidente, entendidas como aquellas emitidas en su calidad de ciudadano, las cuales gozan de un margen más amplio de protección bajo la égida del derecho a la libertad de expresión y las declaraciones oficiales, siendo estas últimas las que se realizan en su condición de jefe de Estado, motivo por el cual están sujetas a mayores exigencias de neutralidad, veracidad y respaldo probatorio, debido a la posición institucional con que se emiten. 13) La Subsección enfatizó que, aunque las opiniones emitidas por funcionarios públicos no requieren el mismo nivel de prueba que las decisiones judiciales o administrativas, lo cierto es que sí deben cumplir con un estándar mínimo de razonabilidad y suficiencia - estándar que garantiza que no se basen en hechos completamente infundados o falsos- y consideró que las afirmaciones del primer mandatario se apoyaban en información pública que proporcionaba un respaldo mínimo que las justificaba, por lo cual se enmarcaban dentro del marco del discurso y el debate público sobre la gestión de recursos, lo cual, a su 9 Consejo de estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 27 de septiembre de 2024, radicación no. 11001-03-15-000-2024-02507-01, MP María Adriana Marín. 10 Consejo de estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 26 de noviembre de 2024, radicación no. 11001-03-15-000-2024-05736-00 (AC), MP Martín Bermúdez Muñoz. 16 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03239-01 Demandante: Asociación Nacional de Empresarios de Colombia - ANDI Acción de tutela vez, les otorgaba una protección reforzada bajo el paraguas de la garantía constitucional a expresarse libremente. 14) En el plano del derecho comparado, en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos seguramente los casos más destacados los constituyen el caso Herrera Ulloa vs. Costa Rica, 200411 y el caso Ricardo Canese v. Paraguay, 200412. 15) A su vez, por fuera de ese sistema quizás el antecedente más relevante lo constituye la sentencia del caso Knight First Amendment Institute v. Donald Trump13, resuelto por el Tribunal de Apelaciones del Segundo Circuito de los Estados Unidos, quien abordó una cuestión similar a la discutida en el asunto de la referencia, esto es, la interacción entre la libertad de expresión y las redes sociales cuando son utilizadas por funcionarios públicos, 11 “Resulta lógico y apropiado que las expresiones concernientes a funcionarios públicos o a otras personas que ejercen funciones de una naturaleza pública deben gozar (…) de un margen de apertura a un debate amplio respecto de asuntos de interés público, el cual es esencial para el funcionamiento de un sistema verdaderamente democrático.
( ) Es así que el acento de este umbral diferente de protección no se asienta en la calidad del sujeto, sino en el carácter de interés público que conllevan las actividades o actuaciones de una persona determinada. Aquellas personas que influyen en cuestiones de interés público se han expuesto voluntariamente a un escrutinio público más exigente y, consecuentemente, se ven expuestos a un mayor riesgo de sufrir críticas.”. 12 “Tratándose de funcionarios públicos, de personas que ejercen funciones de naturaleza pública y de políticos, se debe aplicar un umbral diferente de protección, el cual no se asienta en la calidad del sujeto, sino en el carácter de interés público que conllevan las actividades o actuaciones de una persona determinada.
Aquellas personas que influyen en cuestiones de interés público se han expuesto voluntariamente a un escrutinio público más exigente y, consecuentemente, en ese ámbito se ven sometidos a un mayor riesgo de sufrir críticas, ya que sus actividades salen del dominio de la esfera privada para insertarse en la esfera del debate público. En este sentido, en el marco del debate público, el margen de aceptación y tolerancia a las críticas por parte del propio Estado, de los funcionarios públicos, de los políticos e inclusive de los particulares que desarrollan actividades sometidas al escrutinio público debe ser mucho mayor que el de los particulares (…)”. 13 En este caso, un grupo de ciudadanos y organizaciones presentó una demanda en contra del entonces presidente de los Estados Unidos de América, Donald Trump, alegando que su decisión de bloquear usuarios en su cuenta de la red social Twitter (hoy X) @realDonaldTrump constituía una violación de la Primera Enmienda de la Constitución de los Estados Unidos, que garantiza la libertad de expresión. Los demandantes argumentaron que, al bloquearlos, el presidente les había impedido participar en un foro público digital donde se debatían asuntos de interés nacional.
En su decisión, el tribunal determinó que la cuenta de Twitter del entonces presidente Trump, aunque de carácter personal, había sido utilizada de manera consistente para comunicar políticas oficiales y asuntos de gobierno, motivo por el cual en ese contexto se transformaba en un foro público digital, sujeto a los principios de neutralidad y acceso equitativo característicos de los foros públicos tradicionales. 17 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03239-01 Demandante: Asociación Nacional de Empresarios de Colombia - ANDI Acción de tutela en particular por el presidente de una Nación. 16) A partir de esa sentencia, diversos autores han abordado la tensión entre los referidos derechos, en particular con el fin de diferenciar y establecer criterios para determinar cuándo las redes sociales de un funcionario público se convierten en un “foro público” y qué implicaciones tienen las declaraciones realizadas en este contexto, para concluir que un “public forum” o foro público es cualquier espacio, físico o virtual, abierto deliberadamente por el gobierno o sus representantes para la interacción, debate o participación de los ciudadanos en asuntos públicos y donde no cabe ninguna limitación a esta libertad que tenga como razón de ser el contenido ideológico de las opiniones: lo que en derecho norteamericano se conoce como “view point discrimination”14. 17) En dicho contexto, si bien las redes sociales no constituyen por antonomasia un foro público, cuando son utilizadas por un funcionario para interactuar sobre temas gubernamentales sí deben considerarse como tal, si permiten la participación abierta de los ciudadanos, lo cual conlleva en ese específico telón la prohibición de bloquear usuarios por expresar críticas o puntos de vista contrarios, evitar la censura y la vulneración de derechos de terceros como la honra y el buen nombre. 18) A su vez, junto a ese concepto se encuentra la doctrina del “government speech” (discurso gubernamental) como aquel referente a las declaraciones emitidas por un funcionario en el ejercicio de sus funciones oficiales, en representación del gobierno, sujeto a un escrutinio más estricto, ya que implica una postura oficial del Estado que, en todo caso, debe respetar principios de imparcialidad, neutralidad y respaldo fáctico. 19) Por el contrario, las opiniones que no se emiten en un contexto de “discurso gubernamental” o en un “foro público” se enmarcan en el concepto del “discurso personal”, 14 VÁSQUEZ ALONSO, Víctor.
Twitter is not a public forum, but Trump’s profile is. On private censorship of and on digital platforms in the USA. Publicado en: Estudios de Deusto: revista de Derecho Público, ISSN 0423-4847, Vol. 68, Nº. 1, 2020 (Ejemplar dedicado a: Five Centuries Sailing The Legal World (II)), págs. 475- 508. Versión en español disponible en: https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=7483943.
Consultado el 29 de noviembre de 2024. 18 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03239-01 Demandante: Asociación Nacional de Empresarios de Colombia - ANDI Acción de tutela que incluye manifestaciones u opiniones emitidas por el funcionario en su condición de animal político y libre de emitir ideas o juicios, más allá de que para ello se utilicen plataformas públicas como es el caso de las redes sociales; por el contexto en que son emitidas y la finalidad se encuentran protegidas por la libertad de expresión, ya que no representan una postura institucional, sino netamente personal. 20) En suma, ante posibles tensiones entre el derecho a la libertad de expresión de los funcionarios públicos y los derechos de terceros siempre será necesario analizar el contexto en el que se emiten las declaraciones para determinar si corresponden a opiniones personales del funcionario que nada tienen que ver con su investidura -y que se rigen por el derecho a la libertad de expresión- o, por el contrario, a hechos objetivos, información o declaraciones en su condición de agente del Estado que representan una postura institucional y están sometidas a un mayor rigor -por cuanto se enmarcan en el derecho a recibir información veraz y objetiva-. 2.3 De la vulneración de los derechos fundamentales 1) La Sala considera que la publicación realizada el 19 de marzo de 2025 por el presidente de la República vulneró el derecho fundamental al buen nombre de la ANDI, en tanto contiene imputaciones de hecho que exceden el marco de protección del discurso político protegido por la libertad de expresión. 2) En efecto, la expresión: “por eso, la Andi de Bruce MacMaster, dominada por el sindicato, se lanzó para destruir el gobierno, por literal odio étnico, y a defender el esclavismo y atacar la dignidad de los trabajadores”, contiene afirmaciones que trascienden el juicio subjetivo o valorativo y constituyen un flagrante vulneración a los derechos fundamentales de la parte actora en la medida que la acusan de “destruir” el gobierno, “atacar” a la clase trabajadora del país, “defender” la esclavitud por razones de “odio étnico”, sin que en la respuesta a la rectificación o en el informe a la acción de tutela se hayan presentado pruebas fidedignas que permitan verificar un mínimo de veracidad o razonabilidad en tales expresiones. 19 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03239-01 Demandante: Asociación Nacional de Empresarios de Colombia - ANDI Acción de tutela 3) La atribución a la ANDI de actuar motivada por “odio étnico”, defender el esclavismo y atacar la dignidad de los trabajadores equivale a imputaciones con una alta carga peyorativa que configuran un descrédito institucional sin sustento verificable. 4) Para la Sala, tales expresiones, en su conjunto, transmiten al público la idea de que la ANDI actúa con animadversión racial, que defiende prácticas repudiadas por el orden jurídico y la historia de la humanidad y que deslegitima las reivindicaciones laborales, lo cual afecta su reputación ante la sociedad, especialmente por provenir de la máxima autoridad del Estado. 5) Aunque es cierto que el presidente de la República tiene un margen amplio para participar en el debate público y que sus opiniones pueden estar amparadas por la libertad de expresión, dicho derecho no ampara la difusión de acusaciones infundadas y desobligantes que, bajo la apariencia de juicios de valor, constituyen verdaderas imputaciones fácticas sin sustento y, en este caso, las afirmaciones cuestionadas no se apoyan en hechos ciertos ni fueron contextualizadas de forma que permitieran inferir que se trata de una opinión crítica basada en datos verificables. 6) El uso de la red social “X” como medio de difusión de este mensaje amplifica el alcance del contenido y su potencial lesivo, máxime cuando, en los términos explicados en precedencia, la cuenta desde la cual se publicó corresponde a un canal oficial de comunicación del presidente de la República, verificada y con amplio número de seguidores que constituye un foro público desde el cual el jefe de Estado emite información de carácter oficial, por lo que debe guardar con sumo cuidado el decoro en sus cuestionamientos; la condición institucional del emisor y el carácter abierto de la plataforma configuran un escenario de foro público en el que sus declaraciones trascienden lo estrictamente personal. 7) La Sala no desconoce, como ya se explicó en detalle, que los funcionarios públicos como el presidente de la República también pueden verse inmiscuidos en debates de carácter político e ideológico y que cuando sus expresiones personales se emiten en un contexto de confrontación de ideas también cuentan con un amplio margen de libertad, garantía que 20 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03239-01 Demandante: Asociación Nacional de Empresarios de Colombia - ANDI Acción de tutela implica que sus opiniones también deben ser protegidas, siempre que estas no afecten derechos de terceros.
Sin embargo, en esta ocasión se está catalogando a una asociación de empresarios y, de contera, a quienes la integran, como auspiciadores de conductas a todas luces proscritas por el ordenamiento jurídico como el odio étnico, la esclavitud y de supuestas conspiraciones para destruir a la institucionalidad del Estado; tales acusaciones, si no cuentan con un respaldo probatorio que permita verificar su veracidad, constituyen una afrenta al buen nombre del sujeto pasivo que no está en la obligación de soportarlas. 8) Así entonces, la Sala considera que la manifestación cuestionada contiene afirmaciones objetivamente lesivas, carentes de respaldo fáctico y que afectan de manera injustificada el concepto público de una persona jurídica determinada, identificada nominalmente lo cual impone la intervención del juez constitucional para restablecer los derechos fundamentales vulnerados. 9) Como lo ha explicado esta misma Sala de Decisión en anteriores oportunidades15, no se trata de coartar la libertad de expresión y el legítimo derecho del presidente de la República o de cualquier otro ciudadano de participar del debate democrático y emitir opiniones personales, sin embargo, cuando las declaraciones públicas afectan derechos de terceros, a quienes se les acusa de responsabilidad penal sin las pruebas que respalden tales afirmaciones, el legítimo derecho a expresarse libremente debe ceder ante la presunción de inocencia y el buen nombre, máxime si se trata de funcionarios representativos del Estado como el Jefe de Estado, respecto de quien como se explicó previamente el deber de guardar el debido decoro y respeto por sus contrincantes políticos y las instituciones se encuentra acrecentado producto de su investidura. 15 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 24 de marzo de 2025, exp. 11001-03- 15-000-2025-00610-00, CP Alberto Montaña Plata; sentencia de 26 de noviembre de 2024, exp. 11001-03- 15-000-2024-05736-01 (AC), CP Martín Bermúdez Muñoz y confirmada por la Sección Primera en sentencia de 20 de febrero de 2025; sentencia de 4 de diciembre de 2024, exp. 11001-03-15-000-2024-05897-00 (AC), CP Fredy Ibarra Martínez. 21 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03239-01 Demandante: Asociación Nacional de Empresarios de Colombia - ANDI Acción de tutela 10) En los términos explicados, la Sala considera que el mensaje examinado excede los límites admisibles del debate democrático y del derecho a la libertad de expresión porque constituye una afirmación de hecho carente de verificación mínima y con alto potencial dañino que no cuenta con verificación, de ahí que configure una vulneración del derecho fundamental del buen nombre de la ANDI. 11) Por último, como la medida de amparo más idónea con miras a garantizar el derecho aquí protegido, la Sala ordenará al demandado que retire la publicación y, en su lugar, se retracte de la manifestación contenida en su publicación del 19 de marzo de 2025, en tanto la sola rectificación sería inane si no se suprime el mensaje inicial, puesto que, en caso de no acceder a dicha solicitud y dadas las dinámicas propias y de interacción de la red social “X”, en el imaginario colectivo y de quien consulte el mensaje original sin tener acceso a la rectificación quedaría la idea errada de que la información allí ventilada es verídica, cuando como se demostró no lo es; en consecuencia, no resulta suficiente con la rectificación sino que se requiere que el demandado elimine la publicación, sin perjuicio de que en su rectificación aclare, puntal y expresamente, el contenido de la tweet original y se retracte de su contenido, en los términos hasta aquí expuestos.
Conclusión En síntesis, la Sala revocará la sentencia de primera instancia que declaró la falta de legitimación en la causa por activa respecto del primer bloque de la publicación cuestionada y negó las pretensiones frente al segundo. En su lugar, amparará el derecho fundamental al buen nombre de la ANDI, al considerar que la manifestación presidencial difundida a través de la red social “X” no solo la aludió de manera directa, sino que incorporó afirmaciones de carácter infamante, carentes de sustento objetivo, que desbordaron el ámbito de la crítica política y comprometieron su reconocimiento público sin justificación constitucional admisible.
Por consiguiente, se ordenará al presidente de la República que, en el término de cuarenta y ocho (48) siguientes a la notificación de esta providencia, elimine la publicación del 19 de 22 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03239-01 Demandante: Asociación Nacional de Empresarios de Colombia - ANDI Acción de tutela marzo de 2025, en la red social “X” en la que alude a la ANDI e incluta una rectificación por el mismo medio, la cual deberá publicarse y permanecer mínimo por el término de diez (10) días en la cuenta personal de la red social “X” del primer mandatario “@petrogustavo”.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: Revócase la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En su lugar dispónese: 1º) Ampárase el derecho fundamental al buen nombre invocado por la demandante, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Ordénase al señor presidente de la República, Gustavo Francisco Petro Urrego que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la presente providencia, elimine la publicación del 19 de marzo de 2025 en la red social “X” y se retracte por el mismo medio de la manifestación relacionada con la ANDI.
Para el cumplimiento de la orden, el pronunciamiento emitido deberá publicarse y permanecer mínimo por el término de diez (10) días en la cuenta personal de la red social “X” del primer mandatario “@petrogustavo”. 3º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes e intervinientes o por el medio que resulte más expedito y eficaz. 4º) Comuníquesele este fallo a la Sala que resolvió la controversia en primera instancia y remítasele copia del mismo. 23 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03239-01 Demandante: Asociación Nacional de Empresarios de Colombia - ANDI Acción de tutela 5º) Por Secretaría, publíquese la presente providencia en la página web de esta Corporación. 5º) Ejecutoriada esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado (Firmado electrónicamente)