Radicado: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: Alfonso Santos Montero y otros. Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., veintitrés (23) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: ALFONSO SANTOS MONTERO Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA Temas: Tutela contra providencia judicial por defecto fáctico, defecto procedimental, defecto sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa a la constitución. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo de 10 de marzo de 2022, por medio del cual la Sala de Conjueces de la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de demanda 1. Con escrito enviado el 31 de agosto de 2021 al buzón web de la Secretaría General de esta Corporación, los señores Alfonso Santos Montero, Jaime Gutiérrez Grisales, Antonio María Barrera Carbonell, Ernesto Rey Cantor, Raúl Caro Porras, Jorge Mercado Tobías, Libardo Orejuela Díaz y Jesús Marino Gutiérrez Osorio, a través de apoderada judicial, ejercieron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cauca, con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales a la “dignidad humana en cuanto a su buen nombre y prestigio, al debido proceso, a la seguridad jurídica, a la confianza legítima, a la no confiscación de la propiedad.” 2.
La parte accionante consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales, con ocasión de la sentencia del 25 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante la cual se revocó la decisión de primera instancia, dictada por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Popayán el 29 marzo de 2019, que negó las pretensiones de la demanda de repetición, promovida por el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación -ICFES- en adelante ICFES, contra los señores Alfonso Santos Montero y otros1 identificado con el N.º de radicado 19001-33-31-010-2011- 1 Los demás demandados son los señores Libardo Orejuela Díaz, Oscar Hurtado Gómez, Jaime Gutiérrez Grisales, Francisco Diego Cadena Antia, Roosevelt Rodríguez, Antonio Escudero, José Joaquín Gamboa, Gilberto Aránzazu Marulanda, Jesús Marino Gutiérrez Osorio, Antonio Barrera Carbonell, Ernesto Rey Cantor, Rodolfo Afanador Tobar, Raúl Caro Porras y Jorge Mercado Tobías.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: Alfonso Santos Montero y otros. Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 00424-013. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: “(…) 2.
Que se declare sin ningún valor y efecto la sentencia del 25 de marzo de 2021, expedida por el Tribunal Administrativo del Cauca que declaró responsables a los demandados y los condenó al pago de perjuicios solidariamente, e igualmente el auto de fecha 8 de junio de 2021. Consecuentemente, que se declare que no hay lugar a exigir responsabilidad alguna a los demandantes. 3.
Que se dé cumplimiento al fallo de tutela dentro de las 48 horas siguientes a la fecha de su expedición.” (sic a toda la cita)2 1.2. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los hechos que a continuación se relacionan, los cuales son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 3. Por medio de la Resolución No. 001214 del 25 de mayo de 1992 el ICFES determinó la suspensión en el ejercicio de sus funciones, por el término de 60 días prorrogables para cederlas a la Sala General, a la Consiliatura y al rector integrantes del gobierno de la Corporación Universidad Libre. 4.
La Universidad Libre – Seccional Cali mediante Acta No. 003 del 16 de agosto de 1994 expedida por el Consejo Directivo de dicho establecimiento educativo aprobó la solicitud de la Consiliatura de la universidad, en punto de extender el programa de derecho ofrecido en la ciudad de Cali, a la ciudad de Popayán, sin contar con la autorización del ICFES, entidad que regulaba y vigilaba la creación y extensión de programas de educación superior. 5.
Posteriormente, mediante la Resolución No. 100 del 30 de agosto de 1994, el Consejo Directivo de la Universidad, Seccional Cali, dio apertura a tres cursos nocturnos para el programa de derecho en Popayán, como extensión del programa de la facultad de derecho de Cali, lo cual se formalizó con el aval de la Consiliatura de Intervención de la Universidad Libre a través del Acta No. 22 del 26 de octubre de 1994. 6.
Ante dicha situación, el Ministerio de Educación Nacional mediante Resolución No. 1888 de 3 de junio de 1998, ordenó la apertura de investigación preliminar a la Universidad Libre, en dicho trámite se decidió, a través de la Resolución No. 1493 de 23 de julio de 2001, imponer una sanción de amonestación pública al ente universitario y autorizar al ICFES a llevar a cabo un examen de idoneidad a los alumnos para validar sus conocimientos, con el fin de determinar si podían obtener el título correspondiente, y así minimizar los efectos nocivos a terceros por el funcionamiento ilegal del programa ofrecido por la universidad, luego se le otorgó dicha facultad de evaluación a la Universidad Pontificia Bolivariana. 7.
Frente a dicha solución, varios estudiantes3 al no haber obtenido su título de abogados presentaron una demanda de reparación directa contra la Nación- 2 Folio 28 de la demanda de tutela. Índice 2 del aplicativo SAMAI. Radicado: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: Alfonso Santos Montero y otros. Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Ministerio de Educación Nacional, el ICFES y la Universidad Libre con fundamento en la omisión de dichas entidades al permitir que la universidad demandada, Seccional Cali, creara la facultad de derecho en Popayán sin tener los respectivos permisos. 8.
El medio de control le correspondió en primera instancia al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Popayán que mediante fallo del 28 de agosto de 2008, decidió acceder parcialmente a las pretensiones. La anterior decisión fue apelada y en segunda instancia conoció el Tribunal Administrativo del Cauca que a través de fallo del 9 de julio de 2009 modificó la decisión anterior, para en su lugar, acceder completamente a las pretensiones de la demanda y declaró responsables a las entidades demandadas. 9.
Por lo anterior, el ICFES fue condenado a pagar la suma de $353.650.020 dividida en entre los demandantes, a quienes les correspondió individualmente la suma de $29.470.835. El pago de dicho monto fue autorizado en la Resolución No. 900 del 21 de octubre de 2010. 10. En consecuencia, el 13 de junio de 2011 el ICFES inició una demanda de repetición en contra de los señores Alfonso Santos Montero, Jaime Gutiérrez Grisales, Antonio María Barrera Carbonell, Ernesto Rey Cantor, Raúl Caro Porras, Jorge Mercado Tobías, Libardo Orejuela Díaz y Jesús Marino Gutiérrez Osorio, parte accionante en el presente caso, incluyendo a los señores Oscar Hurtado Gómez, Francisco Diego Cadena Antia, Roosevelt Rodríguez, Antonio Escudero, José Joaquín Gamboa, Gilberto Aránzazu Marulanda, Rodolfo Afanador Tobar para que se les declarara solidaria y patrimonialmente responsables por ser funcionarios de los órganos de dirección y gobierno interno de la Corporación Universidad Libre para el año 1994 y se les condenara al pago realizado por la entidad a los perjudicados en el proceso de reparación directa. 11.
El trámite de primera instancia de dicho medio de control estuvo a cargo del Juzgado Décimo Administrativo Mixto de Oralidad del Circuito Judicial de Popayán que mediante sentencia del 29 de marzo de 2019, declaró probada la falta de pago como requisito de procedibilidad para instaurar la acción de repetición y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda. 12.
Inconforme con lo anterior, la parte demandante presentó recurso de apelación del cual tuvo conocimiento el Tribunal Administrativo del Cauca que, a través de sentencia del 25 de marzo de 2021, revocó la de primera instancia y condenó solidariamente a los señores Alfonso Santos Montero, Jaime Gutiérrez Grisales, Antonio María Barrera Carbonell, Ernesto Rey Cantor, Raúl Caro Porras, Jorge Mercado Tobías, Libardo Orejuela Díaz, Jesús Marino Gutiérrez Osorio, Oscar Hurtado Gómez y Rodolfo Afanador Tobar al pago de $502.582.766 dando como plazo 18 meses para realizarlo, en tanto consideró que: “Es claro, entonces, que los demandados (…) para la época en que se autorizó la extensión del plurimencionado programa de Derecho, se encontraban en ejercicio 3 Los señores Pedro Felipe Ordoñez Cáceres, Víctor Gabriel López Valencia, Silvio Sacanamboy Ortiz, Alexander Fabian Rivera Muñoz, Diego Mesías Belalcázar Yacue, Sandra Liliana Ruiz Ordoñez, Olga Lucia Córdoba Cuellar, Mónica Victoria Rengifo Ordoñez, Maria Lucia Paz Fernández, Elsa Margoth Montenegro Ledezma, Sandra Ruth Escobar Mosquera y Amanda Beatriz Calvache Obando.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: Alfonso Santos Montero y otros. Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 de funciones estatales de intervención del ente universitario conforme a la precitada resolución (Resolución No. 000805 de 1 de abril de 1992), En otras palabras, cumplían y ejecutaban labores propias del ICFES o del Ministerio de Educación Nacional dentro de la Universidad conforme a la plurimentada intervención estatal.
(…) Corolario de lo anterior, para la Sala son claras las consideraciones previamente citadas, respecto al actuar gravemente culposo con el que los señores ALFONSO SANTOS MONTERO, JAIME GUTIERREZ GRISALES, ANTONIO BARRERA CARBONELL, ERNESTO REY CANTOR, RODOLFO AFANADOR TOBAR, RAUL CARO PORRAS, JORGE MERCADO TOBIAS, LIBARDO OREJUELA DIAZ, OSCAR HURTADO GOMEZ y JESUS MARINO GUTIERREZ OSORIO, procedieron a aprobar y autorizar la extensión del programa de derecho de la Universidad Libre – Seccional Cali, siendo evidente su incuria y negligencia en el desarrollo de los hechos por los cuales se emitió condena en el proceso de reparación directa, con radicado No. 2003 00697 01, por lo cual se impone revocar el fallo apelado y declarar su responsabilidad.” (sic para toda la cita). 13.
El anterior fallo fue notificado conforme al artículo 173 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 1 de 1984), el 9 de abril de 2021. 1.3. Fundamentos de la solicitud 14. La parte demandante aseguró que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales a la “dignidad humana en cuanto a su buen nombre y prestigio, al debido proceso, a la seguridad jurídica, a la confianza legítima, a la no confiscación de la propiedad”, en la medida que la providencia atacada incurrió en un defecto procedimental, fáctico, sustantivo, desconocimiento de precedente y violación directa a la Constitución, por las razones que se exponen a continuación: 15.
Respecto al defecto procedimental manifestaron que la autoridad judicial accionada debió evaluar individualmente el comportamiento de cada uno de los accionantes conforme al inciso 2 del artículo 90 superior respecto de la responsabilidad subjetiva de los agentes del Estado contra los cuales se puede repetir lo pagado por éste, de igual manera, que dicho análisis tenía que realizarse confrontando las pruebas incorporadas al proceso, la conducta desplegada por los demandados en repetición y el grado de participación exigido para deducir la culpa grave y la consiguiente responsabilidad. 16.
Indicaron que el ICFES carecía de legitimación en la causa por activa para ejercer la acción de repetición ya que si le fueron eliminadas las competencias que poseía en materia de inspección y vigilancia, dejó de tener facultades para cederlas a los consiliarios de la Universidad Libre, por tal razón, si no les podía asignar dichas funciones a los demandados tampoco los podía demandar en repetición para obtener el pago de las sumas de dinero a que fue condenado. 17.
Del mismo modo, aseveraron que era el Ministerio de Educación Nacional como persona jurídica, quien ostentaba la legitimación en la causa por activa al ser una entidad descentralizada del orden nacional, con personería jurídica y autonomía administrativa patrimonial y financiera, habilitada para iniciar la demanda de repetición contra los demandados, en ese orden de ideas, si la Nación no promovió la acción de repetición, la legitimación de ésta para demandar Radicado: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: Alfonso Santos Montero y otros.
Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 no era transferible al ICFES, ni esta entidad podía arrogársela, sin embargo, la autoridad judicial accionada no se pronunció sobre esa cuestión ni justificó tal omisión, pese a que era imperioso para definir el asunto objeto de debate. 18.
En relación con el defecto fáctico sostuvieron que la autoridad judicial de primera instancia dentro del medio de control de repetición, omitió decretar la declaración de parte de los demandados, solicitada como prueba en la contestación de la demanda; lo que los privó de la oportunidad de explicar los motivos que determinaron su nombramiento como miembros de la consiliatura, la índole jurídica de su relación con el Ministerio de Educación y el ICFES, y las razones que de buena fe tuvieron para adoptar la extensión del programa de derecho a Popayán. 19.
De igual manera, alegaron que el Tribunal accionado omitió decretar pruebas de oficio con el fin de establecer la verdad material respecto de la compleja situación fáctica que presentaba el proceso, en relación con las competencias del ICFES y del Ministerio de Educación y lo atinente a la investidura de funciones públicas a los demandados en repetición. 20.
Agregaron que la autoridad judicial accionada en su sentencia realizó “la calificación de la conducta de los demandados” sin una evaluación probatoria detallada y objetiva pues no examinó la conducta individual desplegada por cada uno de los demandados, explicando su incidencia en la producción del daño, su magnitud y la necesaria gradualidad de la cuantificación del perjuicio. 21.
Así mismo, adujeron que para fijar el monto de la condena la autoridad judicial demandada se basó exclusivamente en la cuantía que se condenó al ICFES e incluso la hizo más gravosa al realizar la actualización de la condena que pasó de $346.150.020 a la cantidad de $502.282.766, sin realizar el juicio de razonabilidad y proporcionalidad haciendo un balance entre el deber del servidor o exservidor público de responder por sus actos dolosos o gravemente culposos y la obligación del Estado de respetar y garantizar los derechos fundamentales, lo cual implicaba valorar la conducta de los demandantes en cuanto a las funciones asignadas, los deberes u obligaciones exigibles, la naturaleza de la relación jurídica que vinculó a las partes, la validez de la misma a la luz de la Constitución y la ley, y el grado de la participación de cada uno de aquellos en la producción del daño. 22.
Señalaron que tampoco se demostró ni acreditó el carácter gravemente culposo de la conducta de cada demandado, pues la simple aprobación de la extensión del programa de derecho a la ciudad de Popayán, por sí sola no conducía inexorablemente a la configuración de la culpa grave y es inexacta la apreciación del Tribunal cuando aseveró que los nombramientos de los consiliarios tienen su génesis en el procedimiento de intervención “que efectuaron el ICFES y el Ministerio de Educación Nacional, a partir del 1 de abril de 1992, conforme lo dispuesto en la Resolución No. 000805 de la mencionada fecha”, ya que los motivos de esta datan de la época de la expedición de dicha resolución, no se le pueden oponer a quienes sólo en el año de 1994 hicieron parte de la consiliatura. 23.
Afirmaron que el Tribunal accionado, al analizar el requisito de procedibilidad, referente al pago total de la condena por parte del ICFES no logró desvirtuar la Radicado: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: Alfonso Santos Montero y otros. Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 argumentación jurídica presentada por el juez de primera instancia, que permitió luego de un estricto, razonado y ponderado estudio, concluir que el ICFES no acreditó el pago de la condena, pues para el efecto, la ley exige aportar al proceso de prueba idónea, suficiente, pertinente y conducente, sobre el pago total de la condena por parte de la entidad y, en favor de sus beneficiarios. 24.
En efecto, los accionantes destacaron que el Tribunal expresamente admitió que no se aportó al proceso la Resolución 900 del 21 de octubre de 2010 que hace referencia a las órdenes de pago de los citados beneficiarios, en ese sentido, dicha omisión constituye un indicio grave sobre el no pago de la condena. De igual manera, afirmaron que la autoridad accionada ignoró que lo decidido por el Comité de Derecho Justicia y Conciliación, respecto de la necesidad y obligación de adelantar el proceso de repetición, no puede valorarse como prueba del pago debido a que se trataba de una actuación o procedimiento interno y no jurídico. 25.
Así mismo, tampoco se puede acreditar el pago de la condena por la entidad, acudiendo a la revisión del sistema judicial del siglo XXI, en el sentido de que el pago se podía inferir de la conducta asumida por los demandantes en reparación directa quienes no presentaron una “demanda en vía ejecutiva”, lo cual no resulta admisible porque i) no se trata de prueba decretada y practicada dentro del proceso de repetición; ii) no presentar demanda ejecutiva para exigir el cumplimiento de una obligación, no es indicativo de que ésta se hubiera pagado y iii) el activismo de la autoridad judicial enjuiciada fue desmesurado y no autorizado por la ley, pues crea una asimetría o desigualdad entre las partes en materia probatoria, dotando de un mayor valor probatoria a un indicio como lo es el no inicio de una acción ejecutiva. 26.
Expresaron que se incurrió en un defecto sustantivo, por cuanto el Tribunal aplicó normas referentes a la responsabilidad de los agentes, funcionarios o empleados públicos a personas que no tienen este carácter. De otra parte, dejó de aplicar las normas constitucionales que regulan la organización y el funcionamiento de la administración desde la perspectiva de la función pública y no analizó la imposibilidad de escindir la responsabilidad de la Universidad Libre y de las personas designadas por los organismos de intervención, pues aquella era la beneficiaria de la actividad que desarrollaban dichas personas.
De modo tal que, si exoneraba de responsabilidad a la Universidad Libre, igualmente deberían quedar exonerados los demandados en repetición. 27. Refirieron que hubo un desconocimiento de precedente contenido en la sentencia del 3 de mayo de 2018, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado4, en la cual se establecen las características propias que se predican de la acción de repetición: i) se trata de una acción autónoma que sólo puede ejercer al Estado con fundamento en el artículo 90 de la Constitución; ii) exige como presupuesto: una condena impuesta por la jurisdicción de lo contencioso administrativo para reparar los perjuicios antijurídicos causados a un particular; iii) demanda que el daño antijurídico sea consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor, agente estatal o antiguo funcionario; y que la 4 Radicación No.11001-03-15-000-2017-02472-01, actores: ADONAY FERRARI PADILLA Y OTROS contra la SECCIÓN TERCERA – SUBSECCION C del CONSEJO DE ESTADO.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: Alfonso Santos Montero y otros. Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 entidad condenada haya pagado la suma determinada en la sentencia condenatoria. 28. De mismo modo, que en la parte motiva del fallo enjuiciado todo lo concerniente a los aspectos determinantes de la condena impuesta al ICFES y al Ministerio de Educación, no se tomó en consideración que aquellos no podían constituir la base fundamental de la repetición del pago de los perjuicios, pues los demandantes no fueron parte en el proceso que dio lugar a la imposición de dicha condena. 29.
Del mismo modo, agregaron que no estaban configurados los elementos constitutivos de responsabilidad, y frente a que “la única oportunidad procesal con la que contaba para exponer tal argumento defensivo era el término de contestación de la demanda de repetición” no procede teniendo en cuenta que no fue vinculada al proceso inicial, por lo que no contó con la oportunidad de esgrimir elementos de defensa. 30.
Adicionalmente, señalaron que no se tuvo en cuenta la sentencia C-778 de 2003 de la Corte Constitucional que establece que la acción de repetición busca obtener de los funcionarios o exfuncionarios de la administración pública, el monto de la indemnización que haya reconocido el Estado a los particulares, como resultado de una condena de la jurisdicción de lo contencioso administrativo por los daños antijurídicos que les hubieren causado, pero no alude a la situación de los particulares que no ostentan tal condición, por consiguiente, no procede la repetición respecto de personas que no tengan una relación sustancial como agentes del Estado, en su carácter de funcionarios o empleados públicos, o particulares que ejerzan funciones públicas. 31.
Adujeron como desconocida la sentencia C-957 de 2014, invocada en la providencia del 3 de mayo de 2018 de la Sección Quinta del Consejo de Estado, la cual establece las características propias que se predican de la acción de repetición ya mencionadas. 32. Resaltaron que la Ley 678 de 2001 determina que la acción de repetición es una acción de naturaleza civil y de carácter patrimonial, que en su artículo 5° regula los eventos en los que se presume el dolo y en su artículo 6° la culpa grave; y, en el artículo 14 establece la concurrencia del dolo o culpa en la conducta generadora del perjuicio causado al Estado de manera que le corresponde al demandado desvirtuar las referidas presunciones, demostrando que no obró con dolo o culpa grave.
Sin embargo, las referidas presunciones no son aplicables al caso concreto, porque los hechos que dieron origen a la problemática que se debate ocurrieron con anterioridad a la expedición de dicha ley. 33. Consideraron que se ignoró que la Corte Constitucional en la sentencia SU- 222 del 4 de mayo de 2016, indicó: “la sentencia en la cual se defina el caso debe sujetarse además a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
El Estado como entidad demandada debe, conforme a la jurisprudencia de la Corte, perseguir en la repetición el reembolso de lo pagado en la condena. No obstante, ello no implica para el Juez que declare la responsabilidad subjetiva del agente estatal una obligación de condenar a este último por la totalidad del monto por el cual condenó al Estado.” Radicado: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: Alfonso Santos Montero y otros.
Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 34. Señalaron que el Tribunal Administrativo del Cauca al proferir la sentencia que se cuestiona desconoció de manera flagrante la sentencia SU-354 del 26 de agosto de 20205, así mismo desconoció las providencias T-7616782 y T-7629189, en cuanto a que ignoró la esencia del contenido material y jurídico del referido fallo, como se explica: a) Adujeron el desconocimiento de los fallos mencionados en el capítulo de desconocimiento de precedente con base en lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución. b) Explicaron que se inaplico la providencia SU-354 de 2020 que menciona las normas de la Ley 678 de 2001, lo relativo a presunciones de dolo y culpa, las definiciones concernientes a estos, como lo relativo a la responsabilidad de los agentes estatales, cuando lesionan el patrimonio del Estado por actos dolosos o gravemente culposos. 35.
Por último, pusieron de presente que existió violación directa de la Constitución por cuanto el tribunal omitió la aplicación de las normas de la Constitución Política que rigen la estructura, organización y funcionamiento de la administración, la función pública, el ejercicio de funciones públicas por particulares y la intervención del Estado en el campo educativo, ya que la relación jurídica sustancial que pudo existir entre los demandados, el ICFES y el Ministerio de Educación, se ideó con desconocimiento flagrante del ordenamiento jurídico. 36.
Adicionaron que es inválida la atribución de competencias asignadas a las personas que integraron los órganos de gobierno, administración y la consiliatura de la Universidad Libre, en las condiciones señaladas, por cuanto a la luz de la Constitución y de la ley no era posible investirlos de poderes como agentes del Estado, por lo que los demandados al carecer de una investidura formal no se les podía exigir responsabilidad a título de culpa grave por haber decidido la extensión del programa de derecho de la Seccional de Cali a la ciudad de Popayán, pues su conducta indudablemente se encontraba amparada por el principio de la buena fe y de la confianza debida o legítima; en la medida en que actuaron en beneficio de los intereses académicos de la Universidad Libre y no de los propios. 37.
Por lo anterior, nunca existió en cabeza de los accionantes investidura alguna como agentes del Estado, tan es así que respecto del exconsiliario Antonio María Barrera Carbonell se observa que no se le podían atribuir por el gobierno ni por autoridad alguna, funciones públicas adicionales a las que le correspondían como magistrado titular de la Corte Constitucional en la época de los hechos, según el artículo 245 de la Constitución Política, pues según el artículo 110 de la Ley 489 de 1998 señala: “Condiciones para el ejercicio de funciones administrativas por particulares.
Las personas naturales y jurídicas privadas podrán ejercer funciones administrativas, salvo disposición legal en contrario, bajo las siguientes condiciones: 1. Expedición de acto administrativo, decreto ejecutivo en el caso de ministerios o departamentos administrativos …. mediante el cual determine: a) las funciones específicas que encomendará a los particulares”. 5 Corte Constitucional, Sala Plena de la Corte Constitucional, MP.
Luis Guillermo Guerrero Pérez. Radicado: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: Alfonso Santos Montero y otros. Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 1.4. Trámite de la acción de tutela 38. Mediante escrito del 6 de septiembre de 2021, manifestaron impedimento los magistrados Hernando Sánchez Sánchez, Nubia Margoth Peña Garzón, Oswaldo Giraldo López y Roberto Augusto Serrato numeral 5° del artículo 56 del Código de Procedimiento del Penal, aplicable por remisión expresa del artículo 39 del Decreto 2591 de 1991. 39.
Lo anterior, por cuanto consideraron que los une una estrecha amistad con la doctora María Elizabeth García González, quien funge como apoderada de la parte demandante dentro del proceso de tutela, y teniendo en cuenta que la manifestación de impedimento comprende a todos los magistrados de la Sección Primera del Consejo de Estado, solicitaron que por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación, se realizará un sorteo de conjueces con el fin de conformar la respectiva Sala y dieran solución a la controversia planteada. 40.
El 16 de septiembre de 2021, se procedió al sorteo de los conjueces, siendo designados los doctores Camilo Calderón Rivera, Juan Carlos Henao Pérez, Jaime Humberto Tobar Ordóñez y Edgardo José Maya Villazón, correspondiéndole a este último actuar como Conjuez Ponente. 41. A través de auto del 8 de octubre de 20216, la Sala de Conjueces declaró fundado el impedimento manifestado, pues advirtió que, la circunstancia expuesta por los magistrados de la Sección Primera del Consejo de Estado, se enmarca en la causal invocada, dado el vínculo de amistad íntima que los une con la apoderada judicial de la parte accionante, doctora María Elizabeth García González, quien, valga destacarlo, fungió como magistrada de la Sección Primera de esta Corporación y, en ese sentido, fue compañera de trabajo de los citados magistrados. 42.
Mediante auto del 29 de noviembre de 20217, se admitió la acción de tutela y se dispuso su notificación8 a la parte actora, así como a los magistrados del Tribunal Administrativo del Cauca, Sala de Decisión No. 005, como autoridad judicial accionada. 43. Así mismo, se ordenó la vinculación en calidad de terceros con interés, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto Ley 2591 de 1991, al Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación -ICFES-, entidad demandante, en el medio de control de repetición que se cuestiona en sede de tutela. 1.5.
Intervenciones 44. Realizadas las notificaciones ordenadas, de conformidad con las constancias visibles en la copia digital del expediente9, se presentaron las siguientes intervenciones: 6 Índice 11 del expediente digital en el aplicativo SAMAI. 7 Índice 16 del expediente digital en el aplicativo SAMAI. 8 Actuación realizada el 15 de diciembre de 2021. 9 De conformidad con las notificaciones obrantes en el expediente digital de la acción de tutela, Índice 19, Oficio No. 132423, 132524, 132525, 132526 y 132527 del 15 de diciembre de 2021.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: Alfonso Santos Montero y otros. Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 1.5.1. Patricia Afanador Armenta 45. Con escrito remitido el 16 de diciembre de 2021 al buzón web de la Secretaría General de la Corporación, solicitó se le reconociera como coadyuvante, en nombre de su difunto tío Rodolfo Afanador Tobar, a su vez requirió acceder al amparo deprecado por considerar que se violaron los derechos fundamentales de los accionantes. 46.
Señaló que conoce el contenido de la presente demanda de tutela y está en total acuerdo con todas las razones esgrimidas por la apoderada de la parte demandante, y con los errores fácticos y jurídicos en que detalle se describen de la sentencia atacada. 1.5.2. Tribunal Administrativo del Cauca 47. La autoridad judicial accionada, mediante respuesta enviada el 11 de enero de 2022 solicitó que se desestimen las pretensiones de la demanda, toda vez que el Tribunal Administrativo del Cauca no ha quebrantado derecho fundamental alguno y la totalidad de actuaciones adelantadas en el asunto que cursó en la corporación, en el que fungieron como demandados, se ajustaron a las previsiones normativas y jurisprudenciales aplicables a la naturaleza de los procesos ordinarios. 48.
Reiteró el contenido de la sentencia cuestionada para la determinación de la calidad de agentes del estado de los demandados y su conducta, de igual manera, señaló que dentro del expediente de repetición no fue aportada la Resolución No. 03894 del 9 de agosto de 1993 proferida por el Ministerio de Educación por la cual, presuntamente, se “…designaron [los] miembros integrantes de la Consiliatura de la Universidad Libre…”. 49.
De otra parte, tampoco se controvirtieron las calidades que ostentaban para la fecha de los hechos, por lo que los actores pretenden traer a la controversia argumentos nuevos que no se debatieron en ninguna etapa del proceso de repetición. 50. Así mismo, adujó que se valoraron las pruebas debidamente aportadas al proceso y que, si bien, la Sala mencionó en la parte motiva del fallo acusado algunos apartes de la sentencia del Consejo de Estado del 24 de marzo de 2017, son los mismos contenidos en la providencia del 5 de marzo de 201810, la cual es 10 Dictada dentro del proceso con radicado No. 11001032600020140002600.
“(…) La Sección Tercera ha explicado en abundantes providencias 6 los elementos que determinan la prosperidad de las pretensiones de repetición que formula el Estado contra sus agentes. Ha considerado que los tres primeros requisitos son de carácter objetivo y están sometidos a las normas procesales vigentes al momento de la presentación de la demanda; en tanto que el último de ellos, es de carácter subjetivo y está sometido a la normativa vigente al momento de la ocurrencia de la acción u omisión determinante de la responsabilidad del Estado que generó el pago a su cargo y por cuya recuperación se adelanta la acción de repetición. Los elementos necesarios y concurrentes definidos para la declaratoria de repetición son los siguientes: i) La calidad de agente del Estado y su conducta determinante en la condena La calidad y la actuación u omisión de los agentes del Estado debe ser materia de prueba, con el fin de brindar certeza sobre la calidad de funcionario o ex funcionario del demandado y de su participación en la expedición del acto o en la acción u omisión dañina, determinante de la responsabilidad del Estado. ii) La existencia de una condena judicial, una conciliación6, una transacción o de cualquier otra forma de terminación de conflictos que genere la obligación de pagar una suma de dinero a cargo del Estado.
La entidad pública debe probar la existencia de la obligación de pagar una suma de dinero derivada de la condena judicial impuesta en su contra, en sentencia debidamente ejecutoriada, o de una conciliación o de cualquier otra forma de terminación de un conflicto6. iii) El pago efectivo realizado por el Estado. La entidad pública tiene que acreditar el pago efectivo que hubiere Radicado: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: Alfonso Santos Montero y otros.
Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 mencionada por la parte actora en su escrito de tutela como fuente del desconocimiento del precedente. 51. Respecto a la solidaridad del pago de la condena indicó que en la sentencia cuestionada se citó a pie de página la sentencia del 11 de abril de 199411 en la que se estableció “Con el fin de aplicar la figura de la solidaridad a este caso, el Despacho estima pertinente citar lo que en materia de responsabilidad fiscal ha sostenido un sector de la doctrina nacional.
Al respecto, el profesor Uriel Alberto Amaya Olaya ha sostenido como postulado general, que si se produce un daño al patrimonio público por parte de un gestor fiscal (servidor público o particular) la obligación que emerge de tal antijurídico comportamiento es de carácter solidario por pasiva frente a los plurales actores dañinos. Afirmación ésta que reside en un criterio señalado de manera pretérita por esta Sección del Consejo de Estado, según el cual: “[C]uando el hecho perjudicial ha sido causado por dos o más personas (los sujetos son la causa eficiente) no se produce una división de la responsabilidad, como si una llevara apenas una parte de la culpa, sino que por mandato legal surge una obligación solidaria de responder.” 52.
Por último, en lo que respecta a la acreditación del pago concluyó que como se sostuvo en el fallo enjuiciado se sustentó la decisión en lo siguiente: 53. Finalmente, en relación con el pago adujo que como quedó contenido en la providencia enjuiciada la entidad realizó todas las gestiones administrativas tendientes a cumplir la condena, pues en las pruebas allegadas al proceso se evidencia que se realizó el pago de la obligación a los beneficiarios por medio de su apoderada en la cuenta de banco popular destinada para dicho fin, a través de cheque, así mismo se demostró la afectación de los recursos por parte de la entidad en su registro presupuestal. 54.
Igualmente, se observó que el Comité de Defensa Judicial y Conciliación de la entidad registró el pago efectuado, en la vigencia del año 2010 por cuenta de la indemnización de perjuicios ordenada dentro del proceso 2003 00697 01, por lo que de todos los elementos probatorios se puede determinar que se realizó el pago, a pesar de que la Resolución No. 900 de 21 de octubre de 2010 no se encuentre dentro de los documentos del expediente, de igual manera, adicionó que al revisar en el Sistema Siglo XXI se estableció que los beneficiarios del proceso de reparación directa no formularon demanda en vía ejecutiva cobrando los dineros reconocidos en la condena. 55.
Concluyó que no vulneró los derechos de la parte accionante, por el contrario, lo que pretende la demanda de tutela es obtener que una vez más se estudie su situación particular a pesar de que ésta ya fue resuelta previa valoración de las normas, de las reglas establecidas por la jurisprudencia del Consejo de Estado y del material probatorio debidamente aportado por las partes, razón por la cual solicitó negar las pretensiones en la acción constitucional de la referencia. 1.5.3.
Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación -ICFES- realizado respecto de la suma dineraria que le hubiere sido impuesta por una condena judicial o que hubiere asumido en virtud de una conciliación. iv) La cualificación de la conducta del agente determinante del daño reparado por el Estado, como dolosa o gravemente culposa.
La entidad demandante debe probar que la conducta del agente o ex agente del Estado fue dolosa o gravemente culposa conforme a las normas que para el momento de los hechos sean aplicables.” 11 Consejo de Estado, sentencia del 11 de abril de 1994. M.P. Carlos Betancour Jaramillo. Radicado: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: Alfonso Santos Montero y otros.
Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 56. Por medio de memorial enviado el 17 de enero de 2022 al buzón web de la Secretaría General de la Corporación, el apoderado de la entidad solicitó declarar improcedente la tutela o negar las pretensiones de la parte demandante por considerar que no existe vulneración de derechos fundamentales invocados. 57.
Señaló que, el fallo de segunda instancia, se ajustó a los preceptos legales aplicables al caso y fue proferido con la debida valoración de las pruebas decretadas. En ese orden, los hechos cuestionados por la parte accionante ya fueron analizados y decididos por el juez contencioso administrativo, sin que sea posible demostrar una irregularidad procesal que haya trascendido a la decisión cuestionada. 58.
A su vez, adujo que no se cumple con el requisito de relevancia constitucional ni tampoco con el de inmediatez pues, según el ICFES, pasaron más de 8 meses desde el momento en que se notificó la sentencia atacada y la presentación de la demanda de tutela, así mismo, que se advierte que la solicitud de amparo se está usando como una instancia adicional del proceso ordinario, sin justificar de forma precisa y detallada cuáles son los argumentos fácticos y jurídicos que soportan la presunta vulneración o amenaza de los derechos fundamentales. 59.
Indicó que en la tutela se presentaron alegaciones nuevas sobre la competencia del ICFES para intervenir a la universidad, las cuales pudieron proponerse en la etapa procesal correspondiente y no respecto de una decisión judicial ejecutoriada, que tiene efectos de cosa juzgada. 60. Adujo que, en el presente caso, se verían gravemente afectados los principios de autonomía judicial y seguridad jurídica si se accede a las peticiones de la parte demandante, dado que se desconocería que no se cumplen la totalidad de causales de orden general establecidas para determinar la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 1.6.
Sentencia de primera instancia 61. En providencia del 10 de marzo de 2022, la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, Sección Primera, declaró improcedente la acción de tutela presentada. 62. Como fundamento de su decisión, argumentó que la relevancia constitucional no se satisface con que la parte actora invoque la vulneración de garantías fundamentales y, mucho menos porque la decisión judicial sea adversa a sus intereses.
Así las cosas, consideró que lo pretendido por los actores, es insistir en los argumentos por los cuales consideran que no debieron ser condenados dentro del proceso de repetición que inició el ICFES en su contra, como si esta herramienta constitucional fuera una tercera instancia. 63. Sostuvo que los accionantes más que demostrar la presunta existencia de la vulneración de sus derechos fundamentales, plantearon una discusión de cómo el juez natural debió resolver la controversia, a pesar de que los argumentos expuestos ya fueron planteados en sede contenciosa y previamente resueltos por el Tribunal accionado.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: Alfonso Santos Montero y otros. Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 64. De igual manera expresó: “Tan cierto es lo anterior, que de los argumentos expuestos en el escrito de tutela para sustentar el cumplimiento del presupuesto de la relevancia se advierte la inconformidad de la parte actora con lo decidido por el Tribunal accionado por el hecho de haber adoptado una decisión adversa a sus propios intereses, haciendo énfasis en cómo, a su juicio, se debió abordar y resolver la litis puesta a consideración de la Corporación aquí accionada”12. 65.
Finalmente, frente a la coadyuvancia solicitada por la señora Patricia Afanador Armenta explicó que está plenamente acreditado que el señor Rodolfo Afanador Tobar, tío de la coadyuvante falleció13 antes de que se profiriera la decisión aquí enjuiciada, por lo que al ser parte en el proceso ordinario cuya sentencia se discute y aportó el acta de liquidación de la sociedad conyugal y de herencia en la que se observa su condición de heredera se le reconoció su condición de coadyuvante del extremo accionante. 1.7.
Impugnaciones 1.7.1. Apoderada de la parte demandante, señores Alfonso Santos Montero, Jaime Gutiérrez Grisales, Antonio María Barrera Carbonell, Ernesto Rey Cantor, Raúl Caro Porras, Jorge Mercado Tobías, Libardo Orejuela Díaz y Jesús Marino Gutiérrez Osorio. 66. Con escrito enviado por correo electrónico el 25 de marzo de 2022, la parte actora impugnó la decisión del 10 del mismo mes y año, notificada por ese mismo medio el 23 de marzo de la misma anualidad y solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia. 67.
Explicó que el asunto tiene relevancia constitucional, pues el Tribunal dio por sentado la existencia de la responsabilidad de los actores, sin establecer su alcance en atención de su calidad, pues no analizó la situación de los magistrados de altas cortes que fueron designados miembros de la consiliatura, tampoco evaluó la autoridad judicial si podía investirse a los actores con funciones de intervención, vigilancia y control en materia educativa, sustituyendo las funciones del ICFES. 68.
Advirtió que la Sala de Conjueces no realizó un análisis completo e integral de la problemática planteada en la demanda de tutela, no se ocupó de la naturaleza sustancial, constitucional y reglamentaria de si los demandados debían responder como agentes del Estado, como servidores públicos (funcionarios o empleados) o particulares que desempeñan funciones públicas conforme el artículo 90 superior. 69.
Insistió que no se estudió el hecho de que los demandantes no fueron vinculados ni llamados en garantía dentro del proceso en el que se condenó al ICFES y al Ministerio de Educación a pagar perjuicios y, en donde además se exoneró de toda responsabilidad a la Universidad Libre. 70. Afirmó que no se tuvo en cuenta la responsabilidad subjetiva de cada uno de los accionantes, a título de dolo o culpa grave por el contrario se utilizó la figura 12 Folio 10 Índice 24 del expediente digital que reposa en Samai. 13 De acuerdo con el registro civil de defunción aportado, el señor Rodolfo Afanador Tobar falleció el 17 de febrero de 2021.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: Alfonso Santos Montero y otros. Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 de la solidaridad, razón por la cual esta controversia tiene relevancia constitucional. 71. Reiteró los argumentos expuestos en el escrito inicial de la tutela, especialmente la configuración de la violación directa a la Constitución. Por lo que destacó que no existió una investidura legítima de competencias sobre las personas que integraron los órganos de gobierno y administración de la Universidad Libre, bajo los preceptos constitucionales contenidos en los artículos 67, 90 inciso 2 superiores y 121, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 129, 150-7-8, 19 literales e y f, numerales 21 y 23, artículo 189 numerales 13, 14, 15, 16, 209 y 210 de la Constitución Política. 72.
Por último, concluyó que a diferencia de lo establecido por el a quo constitucional que lo que se busca es utilizar la tutela como una tercera instancia, el objetivo de la parte demandante es que se evalúen las trasgresiones de las normas de la Constitución efectuadas por el Tribunal Administrativo del Cauca y la violación de sus derechos fundamentales. 1.7.2.
Coadyuvante, señora Patricia Afanador Armenta. 73. Por medio de oficio radicado el 28 de marzo de 2022, la señora Patricia Afanador Armenta en calidad de coadyuvante de la parte actora impugnó la decisión del 10 de marzo de 2022. 74. Señaló que coadyuva la impugnación presentada por la parte demandante frente a la sentencia de tutela proferida dentro de este proceso que declaró improcedente la acción por falta de relevancia constitucional, por lo que expresó que comparte plenamente los argumentos planteados en el escrito de tutela y de impugnación, por lo que solicita que sean valorados y que se acceda al amparo de los derechos fundamentales de los accionantes. 1.8.
Actuaciones en segunda instancia 1.8.1. Auto que pone en conocimiento nulidad saneable 75. Encontrándose el proceso en estado de resolver la impugnación presentada por la parte demandante y su coadyuvante, se advierte que en el trámite de primera instancia constitucional la Sala de Conjueces de la Sección Primera del Consejo de Estado en el auto admisorio no vinculó a todas las partes dentro del proceso ordinario. 76.
De igual manera, omitió vincular al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Popayán, como autoridad judicial que profirió la sentencia de primera instancia en el proceso de repetición. 77. Conforme con lo anterior, se profirió auto del 5 de mayo de 2022 en el que se ordenó; vincular y notificar en calidad de terceros con interés en las resultas del proceso a los señores Oscar Hurtado Gómez, Francisco Diego Cadena Antia, Roosevelt Rodríguez, Antonio Escudero, José Joaquín Gamboa, Gilberto Aránzazu Marulanda y al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Radicado: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: Alfonso Santos Montero y otros.
Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Popayán, para que se pronunciaran sobre sus fundamentos, alleguen las pruebas y rindan los informes que consideren pertinentes. En atención a lo anterior, se presentaron las siguientes: 1.8.2.
Intervenciones 1.8.2.1. Roosevelt Rodríguez Rengifo 78. Por medio de escrito presentado el 12 de mayo de 2022, el señor Roosevelt Rodríguez Rengifo sostuvo que el Tribunal Administrativo del Cauca incurrió en los defectos de decisión sin motivación, sustantivo, desconocimiento del precedente y fáctico al no pronunciarse sobre la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva invocada expresamente en la demanda. 79.
Adujó que la mencionada excepción está fundada en que los condenados en la acción de repetición no tenían ninguna carga obligacional impuesta por la ley 30 de 199214 o por el decreto 837 de 1994, normas que sí imponen responsabilidad de personas jurídicas, pero no de personas naturales, por lo que estos defectos incidieron en la sentencia atacada originando un daño patrimonial a los condenados. 80.
Expresó que para el caso concreto es la ley 30 de 1992 sobre sujetos obligados, personas naturales y jurídicas, pero también la propia ley de acción de repetición que, al momento de los hechos, 1994, no existía, puesto que la ley 678 solamente vino a expedirse en el año 200115. Por tanto, la única voluntad de la ley que debía aplicarse para la época de los hechos era la ley mencionada, su decreto reglamentario 837 de 1994, y el decreto 01 de 1984, decreto que nunca contempló a los particulares que ejercieran función pública, hipótesis que solo fue prevista posteriormente, en la Constitución Política de 1991, pero aún no reglamentada en 1994. 81.
Agregó que, la actuación de las universidades privadas, incluidas sus reformas estatutarias16, y su eventual imputación de responsabilidad, solo se realiza bajo el carácter de personas jurídicas, como textualmente lo establece el artículo 98 de la Ley 30 de 1992, “Las instituciones privadas de Educación Superior deben ser personas jurídicas de utilidad común, sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones, fundaciones o instituciones de economía solidaria”. 82.
Señaló que el Decreto 837 de 1994 había consagrado la implementación automática, es decir, que bastaba informar al ICFES acerca de la apertura de la extensión sin contemplar plazos que condicionaran la apertura de dicha extensión, es así como, la carga de informar, según la voluntad de la Ley 30 de 1992 y del Decreto 837 de 1994, y como se acaba de ver del artículo 2 del Decreto 2790 de 1994, fue asignada a la persona jurídica de derecho privado denominada universidad. 14 “Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior” 15 Así se desprende de la página oficial del Senado: LEY 678 DE 2001, (agosto 3), Diario Oficial No. 44.509, de 4 de agosto de 2001, Por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición. 16 ARTÍCULO 103.
Las reformas estatutarias de estas instituciones deberán notificarse para su ratificación al Ministerio de Educación Nacional por intermedio del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes). Véase: Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 103 de la Ley 30 de 1992. Actores: James Fernández Cardozo y Carlos Olmedo Arias.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: Alfonso Santos Montero y otros. Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 83. Concluyó que el Tribunal desconoció los precedentes establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia SU-354 de 2020, sobre los presupuestos constitucionales de la acción de repetición por responsabilidad patrimonial del estado y en la sentencia C-778 de 2003, que contiene los elementos constitutivos del medio de control como son: “La acción de repetición, es una acción que, para su prosperidad, exige los siguientes presupuestos: “(a) la existencia de condena impuesta por la jurisdicción contencioso administrativa para reparar los perjuicios antijurídicos causados a un particular;
(b) que el daño antijurídico haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor, agente estatal o antiguo funcionario público; y (c) que la entidad condenada haya pagado la suma de dinero determinada por el juez en su sentencia, toda vez que es a partir de ese momento que se considera causado el detrimento patrimonial del Estado”. 2.2.2.1.
Juez Décima Administrativa Mixta de Oralidad del Circuito de Popayán 84. Por medio de memorial presentado el 12 de mayo de 2022, la juez presentó su intervención, en la cual argumentó que en primera instancia del medio de control de repetición profirió la sentencia No. 34 del 29 de marzo de 2019, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda “por encontrar la suscrita probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.
Dicha decisión se fundo (sic) en la ley y la jurisprudencia aplicable para el caso.”17 85. Adujó que el proceso se encuentra archivado y que como el objeto de la presente tutela, es la revisión de la decisión proferida por su superior jerárquico no le es dable pronunciarse al respecto, de manera que si no hay relación alguna entre la actuación de su despacho y el trámite de esta acción constitucional solicitó su desvinculación de esta actuación pues se configura la falta de legitimación en la causa por pasiva, de igual manera, envió el expediente del medio de control de repetición. II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 86. Esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación presentada por la parte demandante, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 87.
Lo anterior, por cuanto la acción de tutela se dirige contra el Tribunal Administrativo del Cauca, de modo que le corresponde conocer al Consejo de Estado como máximo tribunal de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por ser su superior funcional. 17 Lo anterior lo consideramos una imprecisión de la autoridad judicial teniendo en cuenta que el fallo indicó en el ordinal primero del resuelve: “DECLARAR probada la excepci6n de FALTA DE PAGO COMO REQUSITO DE PROCEDIBILIDAD como requisito de procebilidad para instaurar la acci6n de repetici6n, formulada por la parte demandada y en consecuencia NEGAR las pretensiones de la demanda”.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: Alfonso Santos Montero y otros. Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 2.3. Legitimación en la causa 88. El inciso 1º del artículo 86 Constitucional consagra el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados, mediante un procedimiento preferente y sumario. 89.
Igualmente, el artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 1991 establece que toda persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales podrá ejercer la acción descrita por sí mismo o por representante, o a través de un agente oficioso cuando el titular de los derechos vulnerados o amenazados no esté en condiciones de promover su propia defensa. 90.
Desde el proferimiento por parte de la Corte Constitucional de la sentencia T- 416 de 199718, se estableció que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela. 91.
En la sentencia T-086 de 201019, la Alta Corporación reiteró que “Esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona. Lo anterior no se opone a que la defensa de los derechos fundamentales no pueda lograrse a través de representante legal, apoderado judicial o aun de agente oficioso”. 92.
Con posterioridad, en la sentencia T-176 de 201120, indicó que la legitimación en la causa por activa constituye una garantía de que la persona que ejerce la acción de tutela tenga un interés directo y particular respecto del amparo que se solicita al juez constitucional, “de tal forma que fácilmente el fallador pueda establecer que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante”. 93.
En la sentencia T-435 de 201621, la Corte estableció las condiciones que deben concurrir para superar este presupuesto procesal, dentro de los cuales hizo especial énfasis en la titularidad de los derechos fundamentales reclamados, lo cual quedó reiterado en la SU-454 de 201622, en la que, adicionalmente, señaló que el estudio de la legitimación en la causa de las partes es un deber de los jueces constitucionales y constituye un presupuesto procesal de la demanda23. 94.
Con fundamento en el marco conceptual expuesto24, la Sala advierte que los señores Alfonso Santos Montero, Jaime Gutiérrez Grisales, Antonio María Barrera 18 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T-416 del 28.08.97., M.P. Antonio Barrera Carbonell. 19 Corte Constitucional, Sala Séptima de Revisión, Sentencia T-083 del 15.02.10., M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 20 Corte Constitucional, Sala Cuarta de Revisión, Sentencia T-176 del 14.03.11., M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 21 Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, Sentencia T-435 del 12.08.16., M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado 22 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU-454 del 25.08.16., M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 23 Sobre el mismo tema, ver Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, Sentencia T-511 del 08.08.17., M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
Así mismo, Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión, Sentencia T-318 del 19.09.18., M.P. Luis Guillermo Guerrero López, en la cual se señaló: “En el marco de los procesos de amparo, previo al estudio del fondo del caso planteado, el juez constitucional debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, que al tenor del artículo 86 de la Carta Política y del Decreto 2591 de 1991, se sintetizan en: (i) la existencia de legitimación en la causa por activa y por pasiva;
(ii) la instauración del recurso de protección de manera oportuna (inmediatez); y (iii) el agotamiento de los mecanismos judiciales existentes, salvo que tales vías no sean eficaces o idóneas, o en su defecto se configure la ocurrencia de un perjuicio irremediable (subsidiariedad)”. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 24 Cabe destacar que el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta, ha venido aplicando la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional, estudiando en las acciones de tutela la legitimación en la causa por activa y por pasiva.
Sentencia del 27.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2019-05083-00. Radicado: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: Alfonso Santos Montero y otros. Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Carbonell, Ernesto Rey Cantor, Raúl Caro Porras, Jorge Mercado Tobías, Libardo Orejuela Díaz y Jesús Marino Gutiérrez Osorio son titulares de los derechos fundamentales que reclaman, en consideración a que fueron los demandados en el proceso de repetición en el que se dictó la providencia cuestionada. 95.
En consecuencia, los accionantes gozan de legitimación en la causa por activa en el presente trámite constitucional, presupuesto procesal que al superarse permite el estudio sobre los requisitos de procedibilidad y del núcleo esencial de los derechos presuntamente vulnerados. 96. En relación con la autoridad judicial accionada, se advierte que la demanda se dirigió contra el Tribunal Administrativo del Cauca que profirió la decisión que, a juicio de la parte actora, vulneró sus derechos fundamentales, por lo que se encuentra legitimado por pasiva. 97.
Ahora bien, frente a la solicitud de desvinculación realizada por la Juez Décima Administrativa Mixta de Oralidad del Circuito de Popayán, esta Sala de Decisión negará dicha petición atendiendo a que conoció del proceso de repetición que dio origen a esta acción constitucional, pues profirió la sentencia de primera instancia del medio de control identificado con el radicado No. 19001-33-31-010-2011- 00424-00/01, de manera que su vinculación no se efectuó en calidad de demandado sino de tercero con interés por lo expuesto anteriormente. 2.4.
Problema jurídico 98. Corresponde a la Sala determinar si procede confirmar, modificar o revocar la providencia del 10 de marzo de 2022, proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Primera del Consejo de Estado, instaurada por la parte accionante para solicitar la protección de sus derechos “dignidad humana en cuanto a su buen nombre y prestigio, al debido proceso, a la seguridad jurídica, a la confianza legítima, a la no confiscación de la propiedad.” Y los problemas jurídicos que subyacen al caso concreto son los siguientes: ● ¿Se superan en el sub lite los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial? 99.
De ser positiva la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: ● ¿El Tribunal Administrativo del Cauca vulneró los derechos fundamentales “dignidad humana en cuanto a su buen nombre y prestigio, al debido proceso, a la seguridad jurídica, a la confianza legítima, a la no confiscación de la propiedad.” de la parte actora, por presuntamente incurrir en un defecto fáctico, defecto procedimental, defecto sustantivo, desconocimiento del precedente fáctico y violación directa a la Constitución, al proferir la sentencia de 25 de marzo de 2021, mediante la cual revocó el fallo dictado por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Popayán, el 29 marzo de 2019, que negó las pretensiones de la demanda de repetición, promovida por el Radicado: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: Alfonso Santos Montero y otros.
Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación -ICFES- contra los señores Alfonso Santos Montero y otros25 ? 100. Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial;
(ii) el estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva; y (iii) el análisis del caso concreto. 2.5. Razones jurídicas de la decisión 2.5.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 101. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201226 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema27 y declaró su procedencia.28 102.
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y vi) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 103. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 104.
Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5.2. Requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.2.1.
Relevancia constitucional29 25 Los demás demandados son los señores Libardo Orejuela Díaz, Oscar Hurtado Gómez, Jaime Gutiérrez Grisales, Francisco Diego Cadena Antia, Roosevelt Rodríguez, Antonio Escudero, José Joaquín Gamboa, Gilberto Aránzazu Marulanda, Jesús Marino Gutiérrez Osorio, Antonio Barrera Carbonell, Ernesto Rey Cantor, Rodolfo Afanador Tobar, Raúl Caro Porras y Jorge Mercado Tobías. 26 Ref.: Exp.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. C.P.: María Elizabeth García González. 27 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 28 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” 29 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia del 27.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00004-00;
Sentencia del 20.02.20, Rad. 11001-03-15- Radicado: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: Alfonso Santos Montero y otros. Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 105. En el presente caso, la Sala entiende superado este requisito, por cuanto al realizar el test de procedibilidad de la acción en relación con los supuestos fácticos de la demanda y las pretensiones, se advierte que la parte actora solicita, entre otros, la garantía de los derechos fundamentales a la “dignidad humana en cuanto a su buen nombre y prestigio, al debido proceso, a la seguridad jurídica, a la confianza legítima, a la no confiscación de la propiedad.” que consideró vulnerados con la sentencia que revocó el fallo que negó las pretensiones de la entidad, para en su lugar, acceder a estas y condenar patrimonialmente a la parte accionante a devolver lo pagado al ICFES en el medio de control de repetición30. 106.
En el presente caso se alegó la vulneración del derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, lo que implica que la misma trascienda el ámbito meramente legal. Igualmente, se solicitó la protección del derecho al buen nombre, consagrado en el artículo 15 superior. 107. Así las cosas, se observa, que contrario a lo expuesto en la sentencia de primera instancia constitucional, no se trata de un debate de orden exclusivamente legal, el cual basado en la tutela judicial efectiva no admite que el titular del derecho o el interesado legítimo quede en un estado de indefensión, de tal manera que al existir la eventualidad de que no haya obtenido la protección de sus derechos ante el juez contencioso administrativo, natural de la causa ordinaria, quien tenía la obligación de constituirse en garante de los derechos fundamentales asumiendo el rol de juez de constitucionalidad y/o de convencionalidad, puede comparecer al juez de tutela, quien deberá analizar el caso a la luz de los postulados del Estado Social de Derecho. 108.
La conclusión anterior deviene de la consideración de que el asunto es de relevancia constitucional cuando resulta necesario verificar si subsiste la violación o amenaza a los derechos fundamentales, después de haber agotado el procedimiento judicial establecido por la ley para su protección. 109. Adicionalmente, la relevancia constitucional implica que el asunto de la acción de tutela tiene importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación, para su eficacia y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales y libertades públicas31. 000-2019-05258-00;
Sentencia del 20.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05291-00; Sentencia del 13.02.2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; Sentencia del 13.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05354-00; Sentencia del 06.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05153-00; Sentencia del 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05121-00; Sentencia del 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05167-00;
Sentencia del 23.10.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04664-00; Sentencia del 23.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00. 30 Según lo dispuesto por el artículo 86 de la Constitución, la finalidad de la acción de tutela es conjurar aquellas situaciones en que la decisión de la autoridad judicial incurre en graves falencias, de relevancia constitucional, que conllevan una decisión incompatible con la Constitución (Sentencia T-817 de 2012 de la Corte Constitucional).
Por tal razón, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que uno de los requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales es que el asunto tenga evidente relevancia constitucional; esto es, que se oriente a la protección de derechos fundamentales (Sentencia SU-573 de 2017, reiterando las consideraciones expuestas en la C-590 de 2005) esto se refiere a que, “involucre garantías superiores y no sea de competencia exclusiva del juez ordinario”(Sentencia SU-050 de 2018). 31 Ver al respecto: Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate: sentencia del 27.02.2020, Exp. 11001-03- 15-000-2020-00004-00; sentencia del 20.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2019-05258-00; sentencia del 20.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2019-05291-00; sentencia del 13.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2020-00137-00; sentencia del 13.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2019-05354-00; sentencia del 6.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2019-05153-00; sentencia del 30.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2019-05121-00; sentencia del 30.01.2020, Exp. 11001-03-15-000-2019- 05167-00; sentencia del 23.01.2020, Exp. 11001-03-15-000-2019-04664-00; sentencia del 23.01.2020, Exp. 11001-03-15- 000-2019-04833-00.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: Alfonso Santos Montero y otros. Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 2.5.2.2. Tutela contra tutela32 110. La Sala observa que no existe reparo alguno en cuanto a este aspecto, toda vez que, no se trata de una tutela contra decisión de la misma naturaleza, pues la sentencia cuestionada corresponde a un proceso de repetición adelantado por el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación -ICFES- contra los señores Alfonso Santos Montero y otros33 identificado con el N.º de radicado 19001-33-31-010-2011-00424-01.34 2.5.2.3.
Subsidiariedad35 111. En lo referente a la existencia de otro mecanismo de defensa judicial para obtener la protección de los derechos fundamentales que la parte actora considera vulnerados, la Sala precisa que la sentencia fue dictada en segunda instancia, sin que contra de tal decisión procedan recursos ordinarios adicionales, poniendo así fin al proceso. 112.
No obstante, este requisito no se supera en relación con el defecto denominado decisión sin motivación alegado por el señor Roosevelt Rodríguez Rengifo, en su calidad de tercero con interés, pues en sentir de la parte actora, el Tribunal Administrativo del Cauca al proferir la sentencia del 25 de marzo de 2021 omitió “(…) pronunciarse de fondo sobre las excepciones, entre ellas la excepción de la falta de legitimación en la causa por pasiva, invocada expresamente en la demanda.
(..) Esta omisión del Tribunal Administrativo del Cauca le ha hecho incurrir en el defecto consistente en decisión sin motivación”. 113. Tampoco frente al defecto procedimental fundado en no efectuar un pronunciamiento sobre la ausencia de legitimación en la causa por activa respecto del ICFES que también se enmarca dentro de una falta de motivación. 114.
Así las cosas, estos argumentos al igual que el planteado por el tercero con interés se enmarcan dentro de la competencia del juez del recurso extraordinario de revisión, bajo la causal “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”, prevista en el artículo 250 de 32 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 27.02.20., M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-15-000-2020-00014-00;
Sentencia del 27.02.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001-03-15-000-2020-00400-00; Sentencia del 20.02.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001-03-15-000-2020-00092-00; Sentencia del 20.02.20., M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, Rad. 11001-03-15- 000-2020-00179-00; Sentencia del 20.02.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 11001-03-15-000-2020-00141-00;
Sentencia del 20.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2019-04788-01; Sentencia del 13.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; Sentencia del 13.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2020-00037-00; Sentencia del 06.02.20, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2019-05346- 00;
Sentencia del 06.02.20, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-15-000-2019-05202-00. 33 Los demás demandados son los señores Libardo Orejuela Díaz, Oscar Hurtado Gómez, Jaime Gutiérrez Grisales, Francisco Diego Cadena Antia, Roosevelt Rodríguez, Antonio Escudero, José Joaquín Gamboa, Gilberto Aránzazu Marulanda, Jesús Marino Gutiérrez Osorio, Antonio Barrera Carbonell, Ernesto Rey Cantor, Rodolfo Afanador Tobar, Raúl Caro Porras y Jorge Mercado Tobías. 34 En igual sentido, se encuentran las siguientes: Consejo de Estado, Sección Quinta: sentencia del 27.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2020-00014-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; sentencia del 27.02.2020, Exp. 11001-03-15- 000-2020-00400-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra; sentencia del 20.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2020-00092-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra; sentencia del 20.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2020-00179-00, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia del 20.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2020-00141-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra; sentencia del 20.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2019-04788-01, M.P. Rocío Araújo Oñate; sentencia del 13.02.2020, Exp. 11001-03- 15-000-2020-00137-00, M.P. Rocío Araújo Oñate; sentencia del 13.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2020-00037-00, M.P. Rocío Araújo Oñate; sentencia del 6.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2019-05346-00, M.P. Rocío Araújo Oñate; sentencia del 6.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2019-05202-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 35 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia del 23.01.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04664-00;
Sentencia del 23.01.20., Rad. 11001-03-15- 000-2019-04833-00; Sentencia del 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05121-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03- 15-000-2019-05121-00; Sentencia 30.01.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-03890-01; Sentencia del 06.02.20., Rad. 11001- 03-15-000-2019-05025-00; Sentencia del 06.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-05153-00;
Sentencia del 13.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04693-01; Sentencia del 13.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; y Sentencia del 20.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04788-01. Radicado: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: Alfonso Santos Montero y otros. Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 la Ley 1437 de 2011, para exponer los motivos por los cuales considera que el Tribunal Administrativo del Cauca adoptó una decisión sin argumentos probatorios y jurídicos, como sobre los cargos frente a los cuales no se pronunció. 115.
Lo anterior, por cuanto esta Corporación ha considerado que la nulidad originada en la sentencia ocurre al “[p]retermitir la instancia, por ejemplo: (i) al proferir una sentencia sin motivación; (ii) violar el principio de la non reformatio in pejus (como cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto al pretendido en la demanda o por causa distinta a la invocada) o (iii) proferir sentencia condenatoria contra un tercero que no fue vinculado al proceso.”36 (Destacado por la Sala) 116.
Por consiguiente, dichos reparos deben ser formulados por los actores ante el juez competente para conocer del recurso extraordinario de revisión de manera que, la Sala declarará frente a dichos cargos la improcedencia de la solicitud de tutela por no cumplir el requisito de la subsidiariedad. 117. En lo relacionado con la violación directa de la Constitución que se sustentó en que el tribunal desconoció los mandatos constitucionales respecto de la estructura, organización y funcionamiento de la administración, la función pública, el ejercicio de funciones públicas por particulares y la intervención del Estado en el campo educativo, ya que la relación jurídica sustancial que pudo existir entre los demandados, el ICFES y el Ministerio de Educación, se ideó con desconocimiento flagrante del ordenamiento jurídico. 118.
Y, el defecto sustantivo, consistente en que el Tribunal aplicó normas referentes a la responsabilidad de los agentes, funcionarios o empleados públicos a personas que no tienen este carácter y no analizó la imposibilidad de escindir la responsabilidad de la Universidad Libre, por cuanto si exoneraba de responsabilidad a la Universidad Libre, igualmente deberían quedar exonerados los demandados en repetición. 119.
Respecto de los anteriores cargos formulados por la parte demandante, tampoco se cumple con este requisito, y por ello, no es posible hacer un estudio de fondo sobre estos ya que los argumentos que sustentan los anteriores defectos no fueron argumentos planteados en la demanda de repetición que promovió el ICFES contra los tutelantes, por lo que ni siquiera los jueces ordinarios tuvieron la oportunidad de pronunciarse sobre aquellos, razón por la cual este comporta un hecho nuevo y externo a la controversia del proceso ordinario que no puede ser alegado en sede de tutela. 120.
Como lo ha indicado la Sala en ocasiones anteriores37, se trata de un requisito de procedencia adoptado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en un movimiento de articulación respecto de la jurisprudencia de la Corte Constitucional38 en la materia. 36 Sala Veintisiete Especial de Decisión del Consejo de Estado, radicación: 11001-03-15-000-2017-02091-00 (REV), actor: Carlos Ossa Escobar, demandado: Contraloría General de la República, magistrada ponente Rocío Araújo Oñate, en la que se cita, a su vez, la decisión de la Sala Catorce Especial de Decisión del Consejo de Estado, Radicación: 110010315000 2008 00320 00, Actor: José Joaquín Palma Vengoechea, Demandado: Nación-Procuraduría General de la Nación, C.P. Danilo Rojas Betancourth. 37 Ver al respecto las sentencia del Consejo de Estado, Sección Quinta del 15.03.18 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.
Rad. 11001-03-15-000-2017-02644-01 y del 24.05.18. M.P. Rocío Araújo Oñate. Rad. 11001-03-15-000-2018-00099-01. 38 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8.06.05. M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: Alfonso Santos Montero y otros. Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 121.
En efecto, en sentencia de 5 de agosto de 201439, la Sala Plena de esta Corporación adoptó como condiciones necesarias para amparar los derechos fundamentales invocados en una acción de tutela contra una providencia judicial del Consejo de Estado, aquellas erigidas por la Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005. 122. Al respecto, adujo que: “3.1.- En la Sentencia C-590 de 2005, posición que se adopta de manera expresa en la presente providencia, la Corte señaló como requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, los siguientes: (…) e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible40.
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.” (Negrita y subrayado fuera del texto) 123.
Se concluye de lo expuesto que en este presupuesto de procedibilidad del recurso de amparo en contra de providencias judiciales, el accionante además de identificar de manera clara y precisa los yerros e irregularidades imputables a la autoridad jurisdiccional acusada, debe haberlos puesto en conocimiento del juez de instancia en su debida oportunidad de haber sido ello posible. 124.
Dicho en otros términos, debe existir cierta congruencia o coherencia entre las falencias esgrimidas al interior del proceso ordinario y las acciones u omisiones cuestionadas por parte del accionante a las autoridades judiciales vía acción de tutela. Empero, la anterior exigencia se morigera luego de que se constata la existencia de circunstancias objetivas que impiden la alegación de las mismas en el procedimiento jurisdiccional de instancia41, que no se presentan en el caso concreto. 125.
En ese orden de ideas, los argumentos relacionados con los defectos sustantivo y violación directa a la constitución no fueron objeto de pronunciamiento por parte de la autoridad judicial accionada y, en consecuencia, no es posible que el juez de tutela haga un análisis de fondo sobre esto, toda vez que se inmiscuiría en la esfera de competencia del juez natural y la solicitud de amparo se convertiría en una “tercera instancia” de la causa ordinaria. 126.
Así las cosas, la Sala tendrá por superado el requisito de subsidiariedad en relación con los cargos del defecto fáctico por la indebida valoración de las pruebas para acreditar el requisito de procedibilidad del medio de control de repetición del pago de la condena y el desconocimiento de precedente de las 39 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 5. 08.14.
M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 40 Corte Constitucional, Sentencia T-658 del 11.11.98. M.P. Carlos Gaviria Díaz. 41 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU-297 del 21.05.15., M.P. Luis Guillermo Guerrero. Radicado: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: Alfonso Santos Montero y otros.
Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 providencias que presuntamente fueron ignoradas por la autoridad judicial accionada, por no ser posible interponer otros recursos ordinarios ni extraordinarios, y a que los argumentos expuestos no están consagrados como causales de revisión ni de unificación de jurisprudencia, por lo que no son procedentes ni idóneos en el caso concreto. 2.4.2.4.
Inmediatez42 127. En relación con el acatamiento del requisito de inmediatez, no se advierte ningún reproche, por cuanto la parte actora consideró vulnerados sus derechos con la providencia dictada por el Tribunal Administrativo del Cauca, el 25 de marzo de 2021, la cual fue notificada el 16 de abril de 2021 a las partes e intervinientes por medios electrónicos, por lo que cobró ejecutoria el 21 del mismo mes y año. 128.
Por su parte, el escrito de tutela se radicó el 31 de agosto de 2021, de tal manera que se presentó en un plazo inferior a seis (6) meses, el cual se considera razonable de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y la posición unificada del Consejo de Estado. 2.5.3. Generalidades del defecto fáctico 129. Esta Sala en decisión del 12 de noviembre del 2015,43 precisó los alcances y requisitos que deben atenderse al momento de alegarse la ocurrencia de un defecto fáctico en una providencia judicial, los cuales son traídos a colación en la presente decisión: 130.
Los eventos de configuración del defecto fáctico son: i) omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso, los cuales tienen, entre otras, las siguientes características: Evento Características Desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes Se presenta cuando, obrando los elementos de convicción en el expediente, y estos resultan decisivos frente a los hechos que se pretenden probar, éstos no son tenidos en cuenta por el fallador ordinario.
En este punto, se requiere que de forma específica, se concrete en el escrito de amparo, cuales pruebas, aportadas oportuna y legalmente, fueron desconocidas por el juez. Así las cosas, se configura siempre que: a) Se identifiquen los elementos de prueba no 42 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia del 20.01.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04664-00;
Sentencia del 23.01.20, Rad. 11001-03-15- 000-2019-04833-00; Sentencia del 30.01.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-05167-00; Sentencia del 30.01.20, Rad. 11001- 03-15-000-2019-05121-00; Sentencia del 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-03890-01; Sentencia del 06.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-05153-00; Sentencia del 06.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-05346-00;
Sentencia del 13.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04693-01; Sentencia del 13.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; y Sentencia del 20.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2019-04788-01. Radicado: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: Alfonso Santos Montero y otros. Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 valorados por el juez. b) Se demuestre que éstos fueron aportados en forma legal y oportunamente al proceso c) Señale las razones por las cuales eran relevantes para la decisión d) Se precise, razonadamente, la incidencia de los mismos para variar el sentido del fallo.
Valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas Procede cuando, a la luz de los postulados de la sana crítica, la apreciación efectuada por el fallador, resulta manifiestamente equivocada o arbitraria, y por ello, el peso otorgado a la prueba se entiende alterado. Se requiere entonces que: a) La parte precise cual o cuales de las pruebas fueron objeto de indebida valoración por el juez b) La razón del por qué, en cada caso en particular, la consideración del operador judicial se aleja de las reglas de la lógica, la experiencia y la sana crítica.
El segundo de los elementos señalados, resulta de vital importancia, pues es claro que un sencillo desacuerdo en relación con la conclusión a la cual arribó el juez de instancia, en ninguna manera puede ser razón para ordenar el amparo constitucional por este aspecto. Aceptar lo contrario, implicaría una sustitución arbitraria del juez natural. c) Incidencia de la prueba en el fallo atacado Dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso Refiere al supuesto cuando el fallador de instancia decide el asunto con base en pruebas que no observaron los requisitos legales para su producción o introducción al proceso.
Así las cosas, el juez no ignora la prueba ni se equivoca en su apreciación, pero yerra al haberla tenido en cuenta para decidir el problema jurídico que le fue planteado, al ser ésta una prueba que desconoce el debido proceso de las partes. Para su configuración corresponde señalar: a) Señalar con claridad los elementos probatorios aportados con violación al artículo 29 constitucional. b) Exponer las razones que sustentan dicha vulneración. c) Demostrar que estos elementos de convicción fueron el sustento de la decisión. Radicado: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: Alfonso Santos Montero y otros.
Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 131. Como se observa de los elementos señalados, la parte accionante debe precisar en su escrito el cargo que plantea, para demostrar no solo la configuración del defecto, sino también, su incidencia en la decisión judicial. 132.
Lo anterior se suma a la exigencia de una carga argumentativa razonable para lograr la prosperidad del cargo, toda vez que, en el caso de una tutela contra una providencia judicial, están en juego valores importantes para el ordenamiento jurídico, como lo son la cosa juzgada, los derechos de terceros, la seguridad jurídica, la buena fe y los derivados de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º y 6º de la Constitución Política. 133.
Así mismo, debe ser cuidadoso el interesado al formular el cargo, en la medida en que los supuestos de hecho hasta aquí mencionados se excluyen entre sí, de tal manera que no será posible alegar uno y otro respecto de una misma prueba, como suele ocurrir, pues ello resulta desacertado. 2.5.4. Del desconocimiento del precedente 134.
La Sala precisa que el precedente es aquella regla creada por una Alta Corte como órgano de cierre para solucionar un determinado conflicto jurídico, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que aquella sea considerada como precedente. También se considera que constituyen precedente las sentencias de constitucionalidad y las de unificación, expedidas tanto por la Corte Constitucional, como por el Consejo de Estado. 135.
Sin embargo, resulta necesario advertir que “«…debe aceptarse que no todas las decisiones judiciales que profieren las Altas Cortes, generan una regla o subregla, pues son el resultado de la aplicación al caso concreto de la norma que viene al caso, sin una actividad creadora del juez.»”44 2.6. Análisis del caso concreto 136. Teniendo en cuenta lo ya resuelto en el acápite 2.5.2.3, el accionante también alegó que la autoridad judicial accionada en la providencia cuestionada incurrió en un defecto fáctico y desconocimiento de precedente, por las razones que se exponen a continuación: 137.
Respecto al defecto fáctico los argumentos de la parte actora se consignaron en los numerales 19 al 26. Sin embargo, la Sala resalta el reproche según el cual, el Tribunal accionado, al analizar el requisito de procedibilidad, referente al pago total de la condena por parte del ICFES no logró desvirtuar la argumentación jurídica presentada por el juez de primera instancia, que permitió luego de un estricto, razonado y ponderado estudio, concluir que el ICFES no acreditó el pago de la condena, pues para el efecto, la ley exige aportar al proceso de prueba idónea, suficiente, pertinente y conducente, sobre el pago total de la condena por parte de la entidad y, en favor de sus beneficiarios. 138.
Igualmente afirmaron que el tribunal dio como cierto el pago teniendo en cuanta meros indicios y especulaciones sobre el actuar de los demandantes del 44 Consejo de Estado, Sentencia del 19 de febrero de 2015. M.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2013- 02690-01 Radicado: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: Alfonso Santos Montero y otros.
Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 proceso de reparación directa y su consulta en el sistema de gestión judicial siglo XXI, lo que no puede constituirse como una prueba idónea para la acreditación del pago. 139. Del mismo modo, agregó que hubo un desconocimiento de precedente contenido en la sentencia del 3 de mayo de 2018, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado45, en la cual se establecen las características propias que se predican de la acción de repetición, de la sentencia C-778 de 2003, SU-354 de 2020, C-957 de 2014, SU-222 del 4 de mayo de 2016, T-7616782 y T-7629189de la Corte Constitucional, por las razones contenidas en los numerales 30 al 36. 140.
Desde ese panorama, la Sala advierte que la parte demandante cumplió con la carga argumentativa requerida para el estudio de los defectos, y que su argumentación va dirigida a que la autoridad judicial accionada inaplicó los precedentes jurisprudenciales que rigen el proceso de repetición, así mismo realizó una indebida valoración de las pruebas, por lo anterior, dichos defectos se estudiaran en conjunto y será analizada la sentencia de 25 de marzo de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, en segunda instancia, dentro del medio de control, comoquiera que fue la que puso fin al trámite ordinario. 141.
En cuanto al defecto fáctico, el extremo accionante manifestó que la autoridad judicial accionada debió evaluar individualmente la conducta de cada uno de los accionantes, confrontando las pruebas que reposan en el expediente con la conducta desplegada por los demandados en repetición y el grado de participación exigido para deducir la culpa grave y la consiguiente responsabilidad. 142.
Dicha providencia realizó el estudio de la calidad del agente del Estado y su conducta determinante en la condena de la siguiente manera: “Dentro del expediente, obra la copia de la Resolución No. 000805 del 1 de abril de 1992, por la cual el entonces Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior – ICFES, dispuso la suspensión en el ejercicio de las funciones, a la Sala General de la Consiliatura y al Rector, integrantes del Gobierno de la Universidad libre, a nivel nacional.
(…) El Acta del Consejo Directivo No. 003, de la Universidad Libre – Seccional Cali, se consignó que en reunión del 16 de agosto de 1994, presidida por los señores LIBARDO OREJUELA DIAZ, en calidad del presidente del consejo directivo, OSCAR HURTADO GOMEZ, en calidad del representante del rector, JAIME GUTIERREZ GRISALES, en calidad de honorable consiliatario, FRANCISCO DIEGO CADENA ANTIA, en calidad de sindico general, ROOSEVELT RODRÍGUEZ, en calidad de representante sensor, ANTONIO ESCUDERO, en calidad de representante suplente de los profesores, JOSE JOAQUIN GAMBOA, en calidad de representante de los egresados, GILBERTO ARANZAZU MARULANDA, en calidad de representante de los estudiantes, JESUS MARINO GUTIERREZ OSORIO, en calidad de decano de la facultad de derecho y otros (…) Luego, de conformidad con lo consignado en el Acta No. 20 de 24 de agosto de 1994 de la Consiliatura de la Universidad Libre, integrada por los señores GUSTAVO HUMBERTO RODRÍGUEZ, en calidad de Presidente de la Corporación, ALFONSO SANTOS MORENO, en calidad de Rector, JORGE 45 Radicación No.11001-03-15-000-2017-02472-01, actores: ADONAY FERRARI PADILLA Y OTROS contra la SECCIÓN TERCERA – SUBSECCION C del CONSEJO DE ESTADO.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: Alfonso Santos Montero y otros. Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 GAVIRIA LIEVANO, JAIME GUTIERREZ GRISALES, ERNESTO REY CANTOR, RODOLFO AFANADOR TOBAR, RAUL CARO PORRAS y JORGE MERCADO TOBÍAS, en calidad de Consiliatorios, se constató que en el cuarto punto del orden del día, se trató el tema de la extensión del programa de pregrado de derecho en Popayán (…) Así mismo, en el Acta No. 22 del 26 de octubre de 1994 de la Consiliatura de Intervención conformada por los señores GUSTAVO HUMBERTO RODRÍGUEZ, en calidad de Presidente de la Corporación, ALFONSO SANTOS MONTERO, en calidad de Rector, ANTONIO BARRERA CARBONEL, JAIME GUTIERREZ GRISALES, ERNESTO REY CANTOR, RODOLFO AFANADOR TOBAR, RAUL CARO PORRAS y JORGE MERCADO TOBÍAS, en calidad de consiliatarios (…) ” (sic para toda la cita). 143.
De lo transcrito, esta Sala encuentra que la autoridad judicial accionada confrontó las pruebas que reposan en el expediente y concluyó que conforme a la Resolución No. 000805 del 1 de abril de 1992, el ICFES, dispuso la suspensión en el ejercicio de sus funciones y las cedió a la Sala General de la Consiliatura y al Rector, integrantes del Gobierno de la Universidad libre, que conforme el Acta No. 20 de 24 de agosto de 1994 de la Consiliatura de la Universidad Libre en el cuarto punto se discutió lo relacionado con el tema de la extensión del programa de pregrado de derecho en Popayán, y que según el Acta No. 22 del 26 de octubre de 1994 se probó quienes cumplían la calidad de consiliatarios para el momento en que se aprobó la extensión del programa. 144.
Así mismo, en lo que tiene que ver con que el Tribunal no decretó pruebas de oficio o las declaraciones de parte solicitadas por la parte demandante en el medio de control de repetición, es una facultad que tiene el juez mas no una obligación el decretar las pruebas que considere pertinentes, por lo que es una obligación de las partes en el proceso presentar las pruebas necesarias para demostrar los argumentos expuestos en el libelo introductorio y en la contestación de la demanda. 145.
Del mismo modo, el Tribunal accionado identificó el papel que cumplieron los demandantes al extender el programa de derecho a la ciudad de Popayán, respecto a este punto explicó: “(…) Así, quedo plenamente establecido que, en la autorización de la extensión del programa de Derecho de la Universidad Libre con sede en la ciudad de Cali, para la ciudad de Popayán, intervinieron: - En calidad de miembros del Consejo Directivo de la Universidad Libre – Seccional Cali: LIBARDO OREJUELA DÍAZ, OSCAR HURTADO GOMEZ, JAIME GUTIERREZ GRISALES, FRANCISCO DIEGO CADENA ANTIA, ROOSEVELT RODRÍGUEZ, ANTONIO ESCUDERO, JOSÉ JOAQUIN GAMBOA, GILBERTO ARANZAZU MARULANDA Y JESÚS MARINO GUTIERREZ OSORIO. - La Consilitura de la Universidad Libre, integrada por: GUSTAVO HUMBERTO RODRÍGUEZ, ALFONSO SANTOS MONTERO, JORGE GAVIRIA LIEVANO, ANTONIO BARRERA CARBONEL, JAIME GUTIERREZ GRISALES, ERNESTO REY CANTOR, RODOLFO AFANADOR TOBAR, RAUL CARO PORRAS y JORGE MERCADO TOBÍAS.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: Alfonso Santos Montero y otros. Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 - Los suscriptores de la Resolución No. 100 del 30 de agosto de 1994: LIBARDO OREJUELA DÍAZ, OSCAR HURTADO GÓMEZ, JOSÉ RAFAEL CERVANTES ACOSTA y JESÚS MARINO GUTIERREZ OSORIO.
De lo indicado, estima la Sala, que la forma como se efectuó la autorización de la mentada extensión, se evidencia, que el tiempo en que los mencionados demandados laboraron al servicio de la Universidad Libre y en el que se adoptó la decisión de extensión del programa de derecho de la Sede en Cali, en la ciudad de Popayán, coincide con el periodo de intervención dispuesto sobre el ente universitario, por el ICFES y el Ministerio de Educación Nacional (…) ” (sic para toda la cita). 146.
La Sala observa que el fallo de 25 de marzo de 2021 identificó cual fue el periodo en el cual se aprobó la extensión del programa de derecho a la ciudad de Popayán y los cargos ocupados por los accionantes, por lo que mediante el análisis del material probatorio evidenció que los señores Alfonso Santos Montero, Jaime Gutiérrez Grisales, Antonio María Barrera Carbonell, Ernesto Rey Cantor, Raúl Caro Porras, Jorge Mercado Tobías, Libardo Orejuela Díaz y Jesús Marino Gutiérrez Osorio fueron quienes tomaron la decisión y estaban facultados, en virtud de la intervención a la Universidad Libre por parte del ICFES, para gestionar dicho trámite. 147.
De igual manera, el tribunal argumentó: “(…) Es claro, entonces, que los demandados ALFONSO SANTOS MONTERO, LIBARDO OREJUELA DÍAZ, OSCAR HURTADO GÓMEZ, JAIME GUTIERREZ GRISALES, FRANCISCO DIEGO CADENA ANTIA, ROOSEVELT RODRÍGUEZ, ANTONIO ESCUDERO, JOSÉ JOAQUÍN GAMBOA, GILBERTO ARANZAZU MARULANDA, JESÚS MARINO GUTIERREZ OSORIO, ANTONIO BARRERA CARBONELL, ERNESTO REY CANTOR, RODOLFO AFANADOR TOBAR, RAUL CARO PORRAS y JORGE MERCADO TOBÍAS, para la época en que se autorizó la extensión del plurimencionado programa de Derecho, se encontraban en ejercicio de funciones estatales de intervención del ente universitario conforme a la precitada resolución (Resolución No. 000805 de 1 de abril de 1992).
En otras palabras, cumplían y ejecutaban labores propias del ICFES o el Ministerio de Educación Nacional dentro de la Universidad conforme a la plurimentada intervención estatal. (…)” (sic para toda la cita). 148. Lo anterior, permite demostrar que la autoridad judicial accionada en la providencia enjuiciada si se refirió al papel que cumplió cada uno de los actores y su incidencia en la aprobación de la extensión del programa de derecho, así como la culpa grave y la responsabilidad de cada uno de los implicados, confrontando las pruebas que reposan en el expediente, razón por la cual no se incurre en el defecto fáctico alegado por este motivo. 149.
De igual manera, respecto a que en la sentencia enjuiciada se realizó “la calificación de la conducta de los demandados” sin una evaluación probatoria detallada, objetiva, seria y responsable, pues no examinó la conducta individual desplegada por cada uno de los demandados, se puede evidenciar que, el Tribunal sostuvo: “(…) En ese sentido, se procederá a efectuar el análisis de la conducta de los demandados ALFONSO SANTOS MONTERO, LIBARDO OREJUELA DIAZ, OSCAR HURTADO G6MEZ, JAIME GUTIERREZ GRISALES, FRANCISCO DIEGO Radicado: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: Alfonso Santos Montero y otros.
Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 CADENA ANTIA, ROOSEVELT RODRÍGUEZ,, ANTONIO ESCUDERO, JOSE JOAQUIN GAMBOA, GILBERTO ARANZAZU MARULANDA, JESUS MARINO GUTIERREZ OSORIO, ANTONIO BARRERA CARBONELL, ERNESTO REY CANTOR, RODOLFO AFANADOR TOBAR, RAUL CARO PORRAS y JORGE MERCADO TOBÍAS, a la luz de los referidos conceptos de culpa grave o dolo, para de esta manera poder establecer si hay lugar a atribuirles responsabilidad a través del juicio de valor de su actuar dentro del marco obligacional que les vincula con el Estado.
(…) Observa la Sala, que dicho juicio de reproche en la conducta que dio lugar a la condena, según el lineamiento impartido por el fallador de la sentencia objeto de la presente repetición, se enrostra, tanto al entonces rector interventor de la institución y a los integrantes del Consejo Directivo de la Universidad Libre que suscribieron la Resolución No. 100 del 30 de agosto de 1994, pues, en consideración de esta Corporación, era del resorte de los señores ALFONSO SANTOS MONTERO, LIBARDO OREJUELA DÍAZ, OSCAR HURTADO GÓMEZ y JESUS MARINO GUTIERREZ OSORIO, el asegurarse que la extensión del programa que se pretendía, cumpliera con todos los requisitos exigidos por las normas aplicables, previo a suscribir su autorización, máxime, se itera, que fue precisamente uno de las razones para que el estado interviniera en ente universitario, conforme a los hallazgos efectuados por la entidad demandante al momento de disponer la intervención en el año 1992 y que son indicativos de las falencias en la observancia de los requisitos por parte de la Universidad al crear programas.
(…) … quien decidía sobre la aprobación de nuevos programas seccionales, era la Conciliatura, como en efecto lo hizo y quedó registrado, en las Actas No. 20 del 24 de agosto de 1994 y 22 del 26 de octubre de 1994. De todo lo expuesto, es posible decantar que los miembros de la Consiliatura, ALFONSO SANTOS MONTERO, JAIME GUTIERREZ GRISALES, ANTONIO BARRERA CARBONELL, ERNESTO REY CANTOR, RODOLFO AFANADOR TOBAR, RAUL CARO PORRAS y JORGE MERCADO TOBÍAS, también actuaron con culpa grave, al haber aprobado la extensión del programa de derecho de la Universidad Libre de la ciudad de Cali, hacia la ciudad de Popayán” (sic para toda la cita). 150.
En ese sentido, el Tribunal Administrativo del Cauca al tenor de dicha interpretación analizó la conducta de cada uno de los accionantes en el presente trámite y determinó que tanto el señor Alfonso Santos, como rector de la institución universitaria como los integrantes del Consejo Directivo firmaron la Resolución No. 100 del 30 de agosto de 1994, en ese sentido eran los responsables de que la extensión del programa cumpliera con todos los requisitos. 151.
Así mismo, dedujo que quien decidió sobre la aprobación de los nuevos programas fue la Consiliatura de la cual hacían parte los actores de esta tutela, dicha aprobación quedó registrada en las Actas No. 20 del 24 de agosto de 1994 y No. 22 del 26 de octubre del mismo año, motivo por el cual también se evidenció su culpa grave en la comisión de la conducta que se les atribuyó, y fue suficiente el material probatorio con el que contaba por lo que no consideró necesario decretar la declaración de parte solicitada por los demandados, pues explicar los motivos que determinaron su nombramiento como miembros de la consiliatura, la índole jurídica de su relación con el Ministerio de Educación y el ICFES, y las razones que de buena fe tuvieron para adoptar la extensión del programa de derecho a Popayán, no cambiaría la decisión tomada en la sentencia. 152.
Ahora bien, en relación con la acreditación del pago de la condena por parte del ICFES, la parte accionante estableció que el Tribunal Administrativo del Cauca no logró desvirtuar la argumentación jurídica realizada por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Popayán que no encontró probado el Radicado: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: Alfonso Santos Montero y otros.
Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 referido pago, toda vez que no existe constancia de que efectivamente se haya realizado la cancelación del monto por el que fue condenado, por cuanto no se aportó al proceso una prueba idónea, suficiente, pertinente y conducente que permitiera concluir sin asomo de duda el pago realizado en favor de los beneficiarios de la condena. 153.
En efecto, la entidad demandante en un proceso de repetición debe probar que la condena impuesta fue cancelada en su totalidad y que el dinero fue entregado según la orden judicial a los beneficiarios, por lo que la autoridad judicial accionada expresamente estableció: “Ahora, para acreditar el pago de la condena impuesta en contra de la entidad demandante, se allegaron al proceso los siguientes medios de prueba: - Copia Autentica de las órdenes de pago No. 4652, 4653, 4654, 4655, 4656, 4657, 4658, 4659, 4660, 4661, 4662, 4651, 4665 y 4668 del 14 de diciembre de 201024, suscritas por el Director Financiero y contable y por el Tesorero del lCFES, del siguiente contenido: (…) - En los mencionados documentos, también se aludió al Registro Presupuestal No. 1251, ello, para efectos de la afectación del presupuesto. -Copia del informe al Comité de Defensa Judicial y conciliación sobre las acciones de repetición que se requiere adelantar por parte del lCFES con referencia a los pagos de las sentencias adversas pagadas por el lnstituto durante la vigencia 201046, entre las que figura el expediente identificado con radicado No. 2003 00697, y los siguientes datos relevantes: (…) De lo expuesto, observa la Sala en lo que respecta a la acreditación del pago, que la entidad demostró que realizó Ias gestiones de carácter administrativo tendientes a cumplir con las ordenaciones impartidas por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Popayán, modificadas por el Tribunal Administrativo del Cauca; pues, para el efecto, se allegó prueba en la que es posible extractar que, a los beneficiarios de dicha condena se les realizó el pago de la obligación por intermedio de su apoderada en la cuenta del banco popular destinada para dicho fin, a través de cheque, por el valor total de $346.150.020 y en la que además se demuestra la afectación de los recursos por parte de la entidad a través del registro presupuestal de dicha suma.
De esta manera y conforme a las pruebas del plexo y a las reglas de la sana critica en su valoración, indican a la Corporación, que el pago efectivamente fue realizado, puesto que no es posible sostener que el lCFES no canceló la condena que le fue impuesta, cuando de los documentos antes citados se evidencia lo contrario, máxime que la misma entidad sostuvo ante su Comité de Defensa Judicial y Conciliación el pago efectuado, en la vigencia del año 2010 por cuenta de la indemnización de perjuicios ordenada dentro del proceso 2003 00697 01.
(…) Adicionalmente, revisado el Sistema Judicial Siglo 21, se observó que los demandantes en reparación directa, PEDRO FELIPE ORDOÑEZ CACERES, VICTOR GABRIEL LÓPEZ VALENCIA, SILVIO SACANAMBOY ORTÍZ, ALEXANDER FABIAN RIVERA MUN6Z, DIEGO MESÍAS BELALCAZAR YACUE, SANDRA LILIANA RUIZ ORDÓÑEZ, OLGA LUCÍA CARDOBA CUELLAR, MONICA VICTORIA RENGIFO ORDOÑEZ, MARIA LUCIA PAZ FERNANDEZ, ELSA MARGOTH MONTENEGRO LEDEZMA, SANDRA RUTH ESCOBAR MOSQUERA y AMANDA BEATRIZ CALVACHE OBANDO, no formularon demanda en vía ejecutiva sobre las sumas reconocidas en las sentencia ordinaria objeto de esta repetición, 46 Folios 165 y 166 del Cuaderno Principal No. 1 del proceso de repetición. Radicado: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: Alfonso Santos Montero y otros.
Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 situación que, se itera, conforme a la sana critica, permite inferir que el pago en comento fue debidamente realizado. Así, al realizar un análisis conjunto de los documentos allegados al expediente, es posible concluir que se probó la manifestación del pago efectuada por parte de la entidad en el libelo inicial; contrario sensu, Ia excepción propuesta por los demandados en su contestación, denominada "falta de requisito de procedibilidad de acreditación del pago de las condenas por parte del lnstituto Colombiano para la Evaluación de la Educación -ICFES'', en la que sostienen que el pago fue realizado por el Ministerio de Educación Nacional y no por la demandante, no pudo ser constatado con los elementos de prueba de la foliatura” 154.
En atención al defecto planteado la Sala, resalta que las normas que rigen el caso concreto son las del Código Contencioso Administrativo, Decreto 01 de 1984, teniendo en cuenta que la demanda fue presentada antes de que entrará en vigencia la Ley 1437 de 2011. Por lo anterior, se tiene que la acción de repetición estaba regulada, en el artículo 78 y numeral 9 del 136 del anterior compendio normativo y en la Ley 678 de 200147. 155.
El Decreto 01 de 1984 en las anteriores disposiciones establecía:
ARTÍCULO 78. Los perjudicados podrán demandar, ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo según las reglas generales, a la entidad, al funcionario o a ambos. Si prospera la demanda contra la entidad o contra ambos y se considera que el funcionario debe responder, en todo o en parte, la sentencia dispondrá que satisfaga los perjuicios la entidad.
En este caso la entidad repetirá contra el funcionario por lo que le correspondiere.
ARTÍCULO 136. Caducidad de las acciones. (…) 9. La de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad. (…) (Subrayado y negrita fuera del texto) 156. Igualmente, la Ley 678 de 2001 establece: “ARTÍCULO 8º. Legitimación. En un plazo no superior a los seis (6) meses siguientes al pago total o al pago de la última cuota efectuado por la entidad pública, deberá ejercitar la acción de repetición la persona jurídica de derecho público directamente perjudicada con el pago de una suma de dinero como consecuencia de una condena, conciliación o cualquier otra forma de solución de un conflicto permitida por la Ley.
(…)” (Subrayado y negrita fuera del texto) 157. En las anteriores normas se observa que una de las condiciones que se debe cumplir para iniciar la demanda de repetición es la comprobación de que se haya realizado el pago total por parte de la entidad de la condena que se le haya impuesto. 158. Conforme a lo anterior, la jurisprudencia desarrolló varios supuestos de hecho para esclarecer los eventos en los que procede el medio de control, así la sentencia C-832 de 2011 declaró exequible la expresión “contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad", contenida en el numeral 9º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), bajo el entendido que el término de caducidad de la acción empieza a 47 “por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición.” Radicado: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: Alfonso Santos Montero y otros.
Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33 correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo. 159.
Por lo anterior, dicho precedente explica que el plazo con que cuenta la entidad para realizar el pago de las sentencias de condena en su contra no es indeterminado y, por lo tanto, el funcionario presuntamente responsable, objeto de la acción de repetición, no tendrá que esperar años para poder ejercer su derecho de defensa. Por otro lado, también aclaró que si esta fecha no fuera determinada, se estaría vulnerando el derecho al debido proceso, ya que esto implicaría una prerrogativa desproporcionada para la administración contrariando la finalidad que persiguen. 160.
Así mismo, sobre el particular, esta Corporación, en sentencia del 26 de noviembre de 200648, precisó lo siguiente: La entidad pública debe probar la existencia de la obligación de pagar una suma de dinero derivada de la condena impuesta en su contra, en sentencia debidamente ejecutoriada. La entidad pública tiene que acreditar el pago efectivo de la suma dineraria que le fue impuesta por condena judicial o en la conciliación, a través de prueba que generalmente es documental, constituida por el acto en el cual se reconoce y ordena el pago a favor del beneficiario y/o su apoderado y por el recibo de pago o consignación y/o paz y salvo que deben estar suscritos por el beneficiario.
El pago, en los términos del artículo 1626 del Código Civil, es la prestación de lo que se debe y debe probarlo quien lo alega, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1757 ibídem. Conforme a lo anterior, no basta que la entidad pública aporte documentos emanados de sus propias dependencias, si en ellos no está la manifestación expresa del acreedor o beneficiario del pago sobre su recibo a entera satisfacción, requisito indispensable que brinda certeza sobre el cumplimiento de la obligación. 161.
Del mismo modo, el Consejo de Estado ha reiterado dicha posición49: Así, para cumplir con la exigencia señalada, es necesario acreditar que la obligación ha sido efectivamente satisfecha, de modo que no exista duda alguna en relación con el hecho de que el beneficiario de la condena, conciliación o transacción ha recibido lo adeudado.
Por consiguiente, a la entidad interesada le correspondía allegar el documento pertinente que acreditara que el pago fue efectivamente realizado, aspecto sobre el cual la jurisprudencia de esta Corporación, de manera pacífica y reiterada, ha sostenido que: En materia probatoria, a pesar de la consagración del principio de libertad probatoria y de apreciación conforme a las reglas de la sana crítica, la prueba por excelencia del pago es, de conformidad con nuestro Código Civil, la carta de pago50, y en 48 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de noviembre de 2006, exp. 25.749, M.P. Alier Hernández Enríquez, posición jurisprudencial reiterada por esta misma Subsección en sentencia del 28 de septiembre de 2017, exp. 36.162, M.P. (e) Marta Nubia Velásquez Rico. 49 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de octubre de 2019, Rad. 13001-23-31-000-2013-00048-01 (51528) M.P. María Adriana Marín, 50 Cita del original.
Artículos 1628, 1653, 1654 y 1669 del Código Civil. Radicado: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: Alfonso Santos Montero y otros. Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34 derecho comercial, el recibo51, documentos que reflejan que la obligación fue satisfecha52”53. 162.
Por lo anterior, la Sección entrará a determinar si conforme a los argumentos expuestos en la demanda constitucional, se incurrió o no en un defecto fáctico por parte de la autoridad judicial accionada al no existir prueba idónea y pertinente para acreditar el presupuesto de procedibilidad del medio de control de repetición mediante la certificación del pago proferida por la entidad estatal y si existe dentro del proceso evidencia de que los beneficiarios recibieron a satisfacción el dinero acordado. 163.
Con lo anterior, es indispensable que en la repetición exista plena prueba de que los beneficiarios de la condena impuesta en el proceso de reparación directa hayan sido indemnizados, según lo ordenado por el juez. Revisado el expediente y pese a que el tribunal accionado refirió que “la entidad demostró que realizó Ias gestiones de carácter administrativo tendientes a cumplir con las ordenaciones impartidas”, la Sala estudiará cada una de las pruebas que fueron estudiadas en la sentencia cuestionada para determinar si las mismas permiten constatar que los beneficiarios de la reparación recibieron a satisfacción el pago de la orden judicial. 164.
En lo referente a las órdenes de pago, se observa que dentro del expediente en préstamo aportado por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Popayán reposa: 51 Cita del original. Artículos 877 y 1163 del Código de Comercio. 52 El inciso segundo del artículo 232 del Código de Procedimiento Civil señala que: “Cuando se trate de probar obligaciones originadas en contrato o convención, o el correspondiente pago, la falta de documento o de un principio de prueba por escrito, se apreciará por el juez como un indicio grave de la inexistencia del respectivo acto, a menos que por las circunstancias en que tuvo lugar haya sido imposible obtenerlo, o que su valor y la calidad de las partes justifiquen tal omisión”. 53 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 2 de mayo de 2007, exp. 18.621, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, posición jurisprudencial reiterada por esta misma Subsección en sentencia del 28 de septiembre de 2017, exp. 36.162, M.P. (e) Marta Nubia Velásquez Rico.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: Alfonso Santos Montero y otros. Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35 165. La Sala advierte que la orden de pago contiene: el nombre de señora Teresa Eugenia Lemos Bermeo, quien presuntamente, actuó como apoderada judicial de los señores Víctor Gabriel López Valencia, Pedro Felipe Ordoñez Cáceres, Silvio Sacananboy Ortiz, Alex Fabian Rivera Muñoz, Diego Mesías Belalcázar Yocue, Sandra Liliana Ruiz Ordoñez, Olga Lucia Córdoba Cuellar, Mónica Victoria Rengifo Ordoñez, Maria Lucia Paz Fernández, Elsa Margot Montenegro Ledezma, Sandra Ruth Escobar Mosquera y Amalia Beatriz Calvache Obando, demandantes en el proceso de reparación directa, identificado con el radicado 2003-00697-01, el valor a pagar, la presunta forma de pago, la identificación del número de cuenta de la que proviene el cheque del Banco Popular, las firmas del subdirector financiero y tesorero de la entidad. 166.
Sin embargo, no cuenta con la firma y fecha de recibido por la beneficiaria, ni la certeza de que dicho pago se efectuó con destino al proceso de reparación directa que involucraba las acciones de los accionantes, ya que si bien se hace referencia a la Resolución No. 900 del 21 de octubre de 2010, la misma no fue aportada al plenario como lo reconoció la misma providencia, tampoco se evidencia algún sello de recibido, como tampoco se encuentra anexo a dicho documento la copia del cheque como título valor mediante el cual se realizó el pago. 167.
De igual manera, vale la pena destacar que frente a la decisión proferida en primera instancia del proceso de repetición por parte del juzgado, en el cual se declaró probada la excepción de falta de pago como requisito de procedibilidad Radicado: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: Alfonso Santos Montero y otros. Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36 para instaurar la acción de repetición, la entidad demandante presentó recurso de apelación en el cual argumentó lo siguiente: “El lCFES con el libelo introductorio allegó al Despacho las siguientes pruebas que acreditaban el pago realizado: 1.
Copia de la sentencia del 29 de agosto de 2008, emitida par el JUZGADO SEGUND0 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUlTO DE POPAYAN dentro del proceso ordinario de acci6n de reparación con radicado 2003T00697-00. 2. Copia de la sentencia del 09 de julio de 2009, emitida por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAUCA, dentro de la actuación citada y como consecuencia de estas decisiones. 3.
Copia autentica de las órdenes de pago expedidas par Tesorería del lCFES por valor de TRESCIENTOS CINCUENTA Y TRES MILLONES, SEISCIENTOS CINCUENTA MIL VEINTE PESOS ($353.650.020)” 168. Del mismo modo, la apoderada del ICFES agregó: “Todas estas órdenes en copia autentica y firmadas per el tesorero de la Entidad quien finalmente da fe del pago realizado a cada uno de los beneficiarios que para el escenario de la acción de repetición son suficientes para acreditar el pago ya que en las mismas se avizora el nombre del beneficiario, su número de cédula el número de cuenta donde se consignó el dinero y el banco, y en caso de generar duda al Juzgador del recibimiento efectivo del dinero por cada uno de estas personas, quien en un estado social de derecho no puede ser un convidado de piedra debió entonces activar la facultad discrecional de decretar pruebas de oficio, incluso no esperar a la etapa de fallo sino al momento de recibir la demanda y ejercer el control de legalidad sobre la misma, debió inadmitirla, y permitir su subsanación o rechazarla de plano, pero no después de nueve (9) años manifestar que el demandante según su criterio no cumplió con la carga de demostrar el pago.” 169.
Lo anterior, evidencia, como lo alegó la parte actora, que la entidad al apelar la sentencia de primera instancia solo reiteró los documentos que aportó con la demanda de repetición e insistió en que los mismos eran suficientes para acreditar el pago de la condena, sin embargo, no presentó un medio probatorio que permitiera concluir que efectivamente los beneficiarios de la condena recibieron el pago como lo indica la jurisprudencia vigente para el momento de los hechos, únicamente enfatizó en que se debe dar fe de dichas órdenes de pago por cuanto están firmadas por el tesorero de la entidad y que la autoridad judicial debió decretar pruebas de oficio en caso de tener dudas sobre tal aspecto. 170.
Ahora, frente al Acta de Reunión y el Informe del Comité de Defensa Judicial y Conciliación del ICFES de 14 de abril de 201154 figura como sentencias pagadas durante la vigencia del año 2010, las siguientes: 54 Folios 165 y 166 del Cuaderno Principal No. 1 del proceso de repetición. Radicado: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: Alfonso Santos Montero y otros.
Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37 171. Es así como, se puede observar que se encuentra en la casilla 1 el expediente correspondiente al proceso de reparación directa identificado con el radicado No. 2003-00697, el cual tiene como valor total $357.828.192, sin embargo, contrario a lo dicho por la autoridad judicial demandada, en dicho documento no reposa la información de si efectivamente se recibió dicho pago, en qué fecha y por cual medio fue entregada la suma de dinero, por lo que tampoco podría ser una prueba suficiente de que los beneficiarios hayan recibido a satisfacción la suma de dinero ordenada, conforme a lo dicho en los precedentes jurisprudenciales anteriormente citados. 172.
Ahora bien, frente a la Resolución No. 900 del 21 de octubre de 2010, mediante la cual fue autorizado la realización del pago de la condena no se encuentra en el expediente del medio de control, de manera que no era dable presumir por la autoridad judicial accionada que efectivamente se trataba de la resolución que involucraba el proceso de reparación directa. 173.
Así, al revisar los documentos obrantes en el plenario únicamente se encontraron las copias de las órdenes de pago, el Acta de Reunión y el Informe del Comité de Defensa Judicial y Conciliación del ICFES de 14 de abril de 2011, que por sí mismos no acreditan el pago de la condena, en razón a que, evidencian actuaciones administrativas previas al pago y no que este haya sido recibido efectivamente por los beneficiarios de la reparación directa, por lo que el Tribunal accionado no desvirtuó la determinación del Juzgado que decidió en la primera instancia del proceso de repetición. 174.
Esta Sección advierte que, contrario a lo establecido en la providencia enjuiciada, la revisión del sistema judicial del siglo XXI para verificar que ninguno de los beneficiarios de la condena presentó demanda ejecutiva sobre la sentencia proferida en la reparación directa, tampoco puede tenerse como prueba del pago de la condena, se insiste que para acreditar el pago se debe aportar el material probatorio idóneo y los indicios no generan certeza sobre tal requisito. 175.
De lo anterior, se puede concluir que la autoridad judicial accionada mediante la providencia acusada incurrió en el defecto fáctico alegado por los argumentos expuestos. 176. Frente al desconocimiento del precedente contenido en los fallos T-7616782 y T-7629189 proferidos por la Corte Constitucional, los mismos no son considerados precedente, pues esta Sala de Decisión ha indicado que solo Radicado: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: Alfonso Santos Montero y otros.
Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38 considera como precedente las sentencias de constitucionalidad (C) o de unificación (SU) proferidas por la Sala Plena de dicha Corporación, ya que contienen una regla o subregla de derecho plasmada por el órgano de cierre en la materia. 177.
Ahora bien, respecto de la sentencia del 3 de mayo de 2018, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado55 si bien puede no constituir precedente por tratarse de una acción de tutela, se analizará por la presunta violación del derecho a la igualdad ya que es una providencia dictada esta Sección. 178. Dicha providencia se confirmó el amparo de los derechos del accionante que atacó una sentencia proferida dentro del medio de control de repetición, y en sus consideraciones resaltó que el fallo que defina este proceso debe sujetarse a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, y aun cuando es cierto, que el Estado como entidad demandada debe, perseguir en la repetición el reembolso de lo pagado en la condena, ello no implica, para el juez que declare la responsabilidad subjetiva del agente estatal, una obligación de exigir de este último la totalidad del monto por el cual condenó al Estado. 179.
Por lo anterior, consideró que el juez que conoce de la acción de repetición debe realizar un análisis de las circunstancias del caso concreto, teniendo presente que la obligación del Estado consiste concretamente en reparar el daño antijurídico causado, y la del servidor público es reembolsar al Estado lo que pagó cuando el agente es causante del daño con dolo o culpa grave pero en la proporción que corresponda a la causación efectiva del perjuicio por el cual se condenó al Estado. 180.
A lo anterior, agregamos que la parte actora también consideró que se ignoró que la Corte Constitucional en la sentencia SU-222 del 4 de mayo de 2016, estableció que: “la sentencia en la cual se defina el caso debe sujetarse además a criterios de razonabilidad y proporcionalidad. El Estado como entidad demandada debe, conforme a la jurisprudencia de la Corte, perseguir en la repetición el reembolso de lo pagado en la condena.
No obstante, ello no implica para el Juez que declare la responsabilidad subjetiva del agente estatal una obligación de condenar a este último por la totalidad del monto por el cual condenó al Estado.” 181. Es así como, esta Sección analizara los dos precedentes mencionados de manera conjunta, teniendo en cuenta que contienen la misma regla jurisprudencial.
En la sentencia de 25 de marzo de 2021 se determinó frente a este punto, lo siguiente: “Para efectos de la liquidación de la condena a imponer en este fallo, debe tenerse en cuenta que, el total pagado como consecuencia de la condena impuesta al entonces lnstituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, ascendió a la suma de $346.150.020.
Resta, entonces, actualizar el monto de la condena, a lo cual se procederá siguiendo la fórmula de matemática empleada por esta Corporación para el efecto, así: 55 Radicación No.11001-03-15-000-2017-02472-01, actores: ADONAY FERRARI PADILLA Y OTROS contra la SECCIÓN TERCERA – SUBSECCION C del CONSEJO DE ESTADO. Radicado: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: Alfonso Santos Montero y otros.
Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39 De esta manera, se condenará solidariamente56 a los señores ALFONSO SANTOS MONTERO, JAIME GUTIERREZ GRISALES, ANTONIO BARRERA CARBONELL, ERNESTO REY CANTOR, RODOLFO AFANADOR TOBAR, RAUL CARO PORRAS, JORGE MERCADO TOBIAS, LIBARDO OREJUELA DÍAZ, OSCAR HURTADO GÓMEZ y JESUS MARINO GUTIERREZ OSORIO, a reintegrar la suma equivalente a QUINIENTOS DOS MILLONES DOSCIENTOS OCHENTA Y DOS MIL SETECIENTOS SESENTA Y SEIS PESOS MCTE.
(S502.282.766), en favor del lnstituto Colombiano para la Evaluaci6n de la Educación -lCFES.” 182. Conforme a lo anteriormente citado se observa que para efectos de la liquidación del monto a pagar en el proceso de repetición por parte de los accionantes, debía tenerse en cuenta que, el total pagado como consecuencia de la condena impuesta al lnstituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior – ICFES, ascendió a la suma de $346.150.020, dicho valor se actualizó conforme a la fórmula matemática dispuesta por esta Corporación para tal fin y, por último, decidió que los condenados pagaran de manera solidaria habiendo definido su responsabilidad del hecho, sin embargo, no aplico el criterio de razonabilidad y proporcionalidad como lo disponen los precedentes jurisprudenciales citados, pues no explicó la proporción que les correspondía pagar a cada uno de los accionantes según la conducta que cada uno desplego en la causación efectiva del daño por el cual se condenó al Estado, desconociendo el criterio dispuesto en los fallos de la Corte Constitucional. 183.
La parte demandante también afirmó que no se tuvo en cuenta la sentencia SU-354 del 26 de agosto de 202057, relacionada con los requisitos que se deben cumplir para dar trámite al medio de control de repetición y su función resarcitoria, así como lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución y la aplicación de la Ley 678 de 2001, en lo relativo a presunciones de dolo y culpa, las definiciones concernientes a estos, frente a lo cual como se explicó en el numeral 173 de esta providencia, no se logró acreditar el cumplimiento de uno de los requisitos para que proceda la repetición. 184.
Finalmente, la Sala encuentra que el juez del proceso de repetición no expuso razones suficientes para acreditar el pago de la condena por la entidad condenada y así acceder a las pretensiones de la demandante en dicho medio de control, pues no se demostró ni argumentó que los beneficiarios hayan recibido la 56 Consejo de Estado, sentencia 11 de abril de 1994.
M.P.: Dr. Carlos Betancour Jaramillo "Con el fin de aplicar la figura de la solidaridad a este caso, el Despacho estima pertinente citar lo que en materia de responsabilidad fiscal ha sostenido un sector de la doctrina nacional. Al respecto, el profesor Uriel Alberto Amaya Olaya ha sostenido como postulado general, que si se produce un daño al patrimonio público por parte de un gestor fiscal (servidor público o particular) la obligación que emerge de tal antijurídico comportamiento es de carácter solidario por pasiva frente a los plurales actores dañinos. Afirmación esta que reside en un criterio señalado de manera pret6rita para esta Sección del Consejo de Estado, según el cual: "[C]uando el hecho perjudicial ha sido causado por dos o más personas (los sujetos son la causa eficiente) no se produce uno división de la responsabilidad, como si uno llevara apenas uno parte de la culpa, sino que por mandato legal surge uno obligaci6n solidaria de responder". 57 Corte Constitucional, Sala Plena de la Corte Constitucional, MP.
Luis Guillermo Guerrero Pérez. Radicado: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: Alfonso Santos Montero y otros. Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40 suma de dinero, tan solo se indicó que se evidenciaban las actuaciones administrativas tendientes a cumplir, pero no se verificó concretamente el pago. 185.
Adicionalmente, como ya se indicó tampoco menciono las razones por las cuales correspondía a los accionantes pagar todo el monto del valor indemnizado a los beneficiarios de la reparación directa. 186. Frente al desconocimiento de la sentencia C-778 de 2003 de la Corte Constitucional que estableció que la acción de repetición persigue que los funcionarios o exfuncionarios de la administración pública, paguen el monto de la indemnización que haya reconocido el Estado a los particulares, por consiguiente, al ser los accionantes particulares no procedía la repetición respecto de personas que no tengan una relación sustancial como agentes del Estado, en su carácter de funcionarios o empleados públicos, o particulares que ejerzan funciones públicas. 187.
La Sala considera que, tal como se ha demostrado en el presente caso, que la providencia atacada tuvo en cuenta la regla anteriormente mencionada, por cuanto explicó en diferentes apartes la relación directa que existía entre el consejo directivo y consiliatura de la Universidad Libre con las funciones asignadas por el ICFES durante el tiempo de su intervención, lo que les otorgó la calidad de particulares que ejercían funciones públicas para el momento de los hechos. 188.
Adicionalmente, la Sala advierte que en lo que tiene que ver con la presunta inaplicación de la providencia C-957 de 2014, la cual contiene las características propias que se predican de la acción de repetición: i) se trata de una acción autónoma que sólo puede ejercer al Estado con fundamento en el artículo 90 de la Constitución; ii) exige como presupuesto: una condena impuesta por la jurisdicción de lo contencioso administrativo para reparar los perjuicios antijurídicos causados a un particular; iii) demanda que el daño antijurídico sea consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor, agente estatal o antiguo funcionario; y que la entidad condenada haya pagado la suma determinada en la sentencia condenatoria. 189.
Es deber de esta Sección resaltar, que frente al requisito de que la entidad condenada acredite el pago de la suma determinada en la sentencia de reparación directa, dicho precedente ha establecido que debe estar demostrado con toda certeza que la entidad condenada haya pagado la suma total a los beneficiarios de la sentencia condenatoria, lo que en este caso no se pudo constatar, de manera que se desconoció la regla contenida en dicho precedente. 190.
Así pues, se acreditó que la sentencia atacada incurrió en el defecto fáctico y desconocimiento de precedente alegados. 2.6. Conclusión 191. En atención a que en el presente asunto se demostró la configuración de los defectos fáctico y desconocimiento de precedente, la Sala dispondrá el amparo del derecho fundamental al debido proceso de los accionantes. 192.
Por lo anterior, el Tribunal Administrativo del Cauca deberá, en el término de Radicado: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: Alfonso Santos Montero y otros. Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41 quince (20) días hábiles contados a partir de la notificación del presente fallo, proferir una decisión de remplazo en la que se de aplicación al precedente desconocido, en lo que tiene que ver con la acreditación del pago y frente a ajustar a criterios de razonabilidad y proporcionalidad el pago de la condena por parte de los accionantes según su responsabilidad.
De igual manera, se efectué un análisis probatorio que atienda a las reglas allí establecidas, del mismo modo requiera certificación, paz y salvo o cualquier medio probatorio mediante el cual se pueda constatar que los beneficiarios de la reparación recibieron efectivamente el pago, lo que permita concluir si se cumple con el requisito de procedibilidad de acreditar el pago de la condena por parte de la entidad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación que presentó el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Popayán, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: REVOCAR la sentencia de 10 de marzo de 2022, por medio de la cual la Sala de Conjueces de la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción constitucional de la referencia para, en su lugar, AMPARAR el derecho constitucional al debido proceso de los señores Alfonso Santos Montero, Jaime Gutiérrez Grisales, Antonio María Barrera Carbonell, Ernesto Rey Cantor, Raúl Caro Porras, Jorge Mercado Tobías, Libardo Orejuela Díaz y Jesús Marino Gutiérrez Osorio, por las razones expuestas en este proveído.
TERCERO: ORDENAR al Tribunal Administrativo del Cauca que, en el término de veinte (20) días, contados a partir de la notificación de esta providencia, profiera una decisión de remplazo en la que decida sobre la aplicación al precedente desconocido, en lo que tiene que ver con a ajustar a criterios de razonabilidad y proporcionalidad el pago de la condena por parte de los accionantes según su responsabilidad.
De igual manera, se efectué un análisis probatorio que atienda a las reglas allí establecidas para constatar que los beneficiarios de la reparación recibieron efectivamente el desembolso, lo que permita concluir si se cumple con el requisito de procedibilidad de acreditar el pago de la condena por parte de la entidad, de conformidad con las consideraciones expuestas en esta providencia. Radicado: 11001-03-15-000-2021-05810-01 Demandantes: Alfonso Santos Montero y otros.
Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 42 CUARTO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela formulada por los accionantes frente a lo estudiado en el acápite de la subsidiariedad.
QUINTO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
SEXTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Salvamento de voto “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”.