w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C. veintisiete (27) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicación: 66001 23 33 000 2019 00159 01 (0688–2020) Demandante: Ángela María Gutiérrez Loaiza Demandado: E.S.E. Hospital Santa Mónica de Dosquebradas Temas: Elementos de la relación laboral subyacente. Auxiliar administrativa. Ley 1437 de 2011. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección “A” procede a resolver los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia de 24 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda de la referencia. I.
ANTECEDENTES. 1 1.1. Pretensiones de la demanda. Ángela María Gutiérrez Loaiza, por intermedio de apoderado judicial, demandó la nulidad del Oficio 0660 de 19 de abril de 2016, proferido por la E.S.E. Hospital Santa Mónica de Dosquebradas, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de prestaciones sociales causadas entre el 1 de julio de 2010 y el 30 de noviembre de 2015. 1 Folios 101 a 139 del expediente.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001 23 33 000 2019 00159 01 Demandante: Ángela María Gutiérrez Loaiza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 Como restablecimiento, solicitó que se declare la existencia de una relación laboral con el ente de salud entre el 1º de julio de 2010 y el 30 de noviembre de 2015; de igual manera solicitó el reconocimiento y pago de cesantías y la sanción moratoria por el no pago oportuno de cesantías; así mismo, reclamó el pago de vacaciones, prima de vacaciones, prima de servicio, prima técnica, horas extras diurnas y nocturnas, ajuste del salario, prima de antigüedad, prima de navidad, bono familiar, bono nutricional, el pago de seguridad social y el reajuste de las sumas reconocidas. 1.2.
Hechos que fundamentan la demanda. Ángela María Gutiérrez Loaiza indicó que entre el 1º de julio de 2010 y el 30 de noviembre de 2015 prestó servicios de manera personal, bajo subordinación continuada y con remuneración, en la E.S.E. Hospital Santa Mónica de Dosquebradas, primero como Auxiliar Administrativo y luego, a partir del 1º de febrero de 2014, como Técnico Administrativo.
Señaló que los servicios fueron contratados a través de la intermediación de diferentes Cooperativas de Trabajo Asociado, y que se desarrollaron así: 1. Del 1º de julio de 2010 al 30 de junio de 2011, con la Cooperativa Procesos y Servicios de Salud – PROCESA. 2. Del 1 de julio de 2011 y el 30 de diciembre del mismo año, con la Cooperativa Fundación Salud y Bienestar. 3.
Entre el 1º de enero de 2012 y el 31 de mayo siguiente, nuevamente con PROCESA. 4. Desde el 1º de junio de 2012 y hasta el 30 de diciembre de 2013 con la Cooperativa Multifuncional de Servicios Profesionales – COOMULTISERPRO. 5. Del 1º de enero de 2014 al 26 de febrero de 2015, con la Cooperativa Salud Integral. 6. Desde el 27 de febrero de 2015 hasta el 30 de junio del mismo año, con la Asociación Sindical de Empleados en Servicios de Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001 23 33 000 2019 00159 01 Demandante: Ángela María Gutiérrez Loaiza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Salud – ASES. 7.
Finalmente, entre el 1º de julio y el 30 de noviembre de 2015, con la Cooperativa Servitemporales S.A. Describió que las funciones desempeñadas en el ente de salud eran labores administrativas propias del funcionamiento de la entidad, como la atención de usuarios, organización de archivo, radicación de cuentas, informes financieros y demás que les fueran asignadas por el jefe inmediato.
Precisó que cumplió horario de lunes a viernes de 7 am a 5 pm en las instalaciones del hospital, de manera ininterrumpida desde el año 2010 hasta el 2015. El 6 de abril de 2016, radicó petición de reconocimiento y pago de prestaciones salariales adeudadas, sin embargo, a través del Oficio 0660 de 19 de abril de 2016, la E.S.E. demandada negó la solicitud. 1.3.
Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración. Argumentó que la entidad demandada vulneró los derechos laborales y prestacionales de la demandante, pues no le reconoció y pagó las cesantías, primas y bonificaciones a que tenía derecho por las labores desempeñadas de manera continua en cumplimiento de los elementos esenciales de un vínculo laboral real.
Describió que el hospital manipuló a la accionante para que se afiliara a las cooperativas de trabajo asociado como requisito para pre star sus servicios en el ente de salud, escondiendo una verdadera relación laboral a través de intermediarios. 1.4. Contestación de la demanda. La E.S.E. Hospital Santa Mónica de Dosquebradas 2, actuando a través de apoderado, solicitó el llamamiento en garantía de las cooperativas de trabajo por medio de las cuales se produjo la prestación de servicios de la demandante.
Así mismo, se opuso a 2 Folios 584 a 592 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001 23 33 000 2019 00159 01 Demandante: Ángela María Gutiérrez Loaiza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 la prosperidad de las pretensiones, al respecto, indicó que no se configuraron los elementos de una relación laboral con la demandante, por lo que no resultan procedentes las pretensiones.
La Aseguradora Solidaria de Colombia Entidad Cooperativa 3, como llamado en garantía, presentó escrito en el que aclaró que las pólizas expedidas amparan a la Cooperativa Multifuncional de Servicios Profesionales CTA en caso de ser declarada responsable; pero que la entidad de seguros no tiene dentro de las cláusulas proteger a la entidad de salud demandada por demandas laborales, y que tampoco tiene un vínculo contractual con la entidad demandada de donde pueda extraerse una responsabilidad del llamado en garantía. De igual manera, Seguros del Estado S.A. 4, también llamado en garantía, presentó contestación con la que se opuso a las pretensiones de la demanda, pues considera que el oficio demandado no es en sí un acto administrativo pasible de demanda; declaró que las cláusulas de cobertura de la póliza de seguro no cubren la declaratoria de responsabilidad respecto del hospital demandado, pues únicamente ampara a los tomadores del contrato de seguro, en este caso, la Asociación Sindical de Empleados en Servicios de Salud – ASES y a la Cooperativa de Trabajo Asociado Salud Integral.
El apoderado de Seguros Generales Suramericana S.A. 5 y Liberty Seguros S.A. 6, allegó escrito con el que solicitó denegar las pretensiones de la demanda, por cuanto considera que no se cumplen los requisitos exigidos para declarar la existencia de un contrato de trabajo; de igual forma, precisó que no habría obligación 3 Folios 605 a 612 del expediente. 4 Folios 632 a 639 del expediente. 5 Folios 668 a 687 del expediente. 6 Folios 753 a 802 del expediente.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001 23 33 000 2019 00159 01 Demandante: Ángela María Gutiérrez Loaiza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 de reembolso, pues la póliza de seguro expedida no tiene ese tipo de cobertura. 1.5. Trámite en primera instancia. 7 En acatamiento al artículo 180 del CPACA, el Juzgado Primero Administrativo de Pereira realizó el 6 de agosto de 2018 la audiencia inicial, en la cual se fijó el litigio de la siguiente manera: «[…] establecer la legalidad del oficio 0660 del 19 de abril de 2016, así como el derecho que consecuencialmente le asista a la parte demandante a que se reconozca la existencia de una relación de carácter laboral con la demandada entre los periodos comprendidos entre el 1 de julio de 2010 hasta el 30 de noviembre de 2015; con la consecuencial reliquidación de los salarios y prestaciones sociales, pago de cotizaciones a seguridad social e indemnizaciones solicitadas en la demanda con la correspondiente actualización a la variación del IPC y costas procesales.» En providencia de 12 de febrero de 2019 8, dentro del trámite de la audiencia de pruebas, la Juez Primera ordenó remitir el proceso de la referencia al Tribunal Administrativo de Risaralda, teniendo en cuenta la cuantía y como medida de saneamiento del proceso.
El 15 de marzo de 2019 9, la magistrada sustanciadora del tribunal avocó conocimiento del asunto, dándole validez a todo lo actuado y corrió traslado para alegar de conclusión. 1.6. Sentencia de primera instancia. 10 En decisión de 24 de mayo de 2019, el Tribunal Administrativo de Risaralda declaró la nulidad del Oficio 0660 de 19 de abril de 2016 proferido por la E.S.E. Hospital Santa Mónica de Dosquebradas y 7 Folios 832 a 835 del expediente. 8 Folios 856 a 858 del expediente. 9 Folio 865 del expediente. 10 Folios 884 a 906 del expediente.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001 23 33 000 2019 00159 01 Demandante: Ángela María Gutiérrez Loaiza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 condenó a la entidad demandada a pagar en favor de Ángela María Gutiérrez Loaiza las diferencias salariales y prestaciones sociales dejadas de percibir en virtud de los vínculos a través de Cooperativas de Trabajo Asociado y Empresas de Servicios Temporales entre el 1º de julio de 2010 al 30 de noviembre de 2015, teniendo en cuenta lo devengado por personal de planta que se desempeñaba en cargo similar al de Auxiliar Administrativo.
De igual manera, ordenó al hospital a pagar los porcentajes de cotización correspondientes a salud y pensión. Aunado a lo anterior, determinó que el tiempo laborado bajo la modalidad de prestación de servicios se computará para efectos pensionales y ordenó ajustar las sumas que resulten a favor de la demandante. Finalmente, negó las demás pretensiones de la demanda.
Afirmó que en el caso de estudio quedó probado que la prestación del servicio por parte de la demandante fue de forma permanente, con vinculación por intermedio de cooperativas de trabajo asociado y empresas de servicios temporales, ejerciendo labores propias de la administración y bajo la subordinación o dependencia del hospital. Aclaró que los elementos de una relación laboral se comprobaron con el material probatorio allegado, pues se determinó la prestación personal del servicio, la subordinación y la contraprestación por las labores desempeñadas.
Así, ordenó el reconocimiento de las diferencias salariales, entre lo devengado por un Auxiliar Administrativo de la E.S.E. Hospital Santa Mónica de Dosquebradas, y lo percibido por Ángela María Gutiérrez Loaiza, al igual que las diferencias prestacionales que no pudo percibir durante el tiempo ya indicado. Finalmente, explicó que la entidad de salud demandada deberá reconocer y pagar la diferencia correspondiente a los pagos de Seguridad Social ya cancelados por la señora Gutiérrez Loaiza; respecto de la sanción moratoria e intereses a las cesantías, indicó que no resultan procedentes, pues el derecho a las cesantías nace Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001 23 33 000 2019 00159 01 Demandante: Ángela María Gutiérrez Loaiza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 con la sentencia que declara la existencia del derecho derivado de una relación laboral. 1.7.
Recursos de apelación. El apoderado de Ángela María Gutiérrez Loaiza 11 presentó escrito con el que se opuso a la decisión de no acceder a la sanción moratoria por la no consignación oportuna de cesantías. Manifestó que existió mala fe por parte de la entidad demandada por no cancelar dentro del término de ley las cesantías correspond ientes a la labor realizada, por lo que resulta procedente el reconocimiento de la indemnización, pues «la condición de trabajadora no nace con la declaratoria judicial, ella ha estado presente, lo que sucede es que la sentencia hace desaparecer el contrato simulado para visibilizar su verdadera condición».
La E.S.E. Hospital Santa Mónica de Dosquebradas 12 solicitó revocar la sentencia de primera instancia pues considera que no se valoró la totalidad del material probatorio recaudado, así como no se tuvo en cuenta que la contratación de servicios con terceros es avalada por la ley y la jurisprudencia. Explicó que las actividades desempeñadas por la demandante no corresponden a las que son susceptibles de adelantarse a través de un contrato individual de trabajo, pues dada la naturaleza de la E.S.E., estas no pueden ser ejecutadas por trabajadores oficiales, que son los que se vinculan a través de contrato de trabajo para realizar mantenimiento y servicios generales. 1.8.
Alegatos en segunda instancia. 13 Liberty Seguros S.A., Seguros Generales Suramericana S.A., a 11 Folios 911 a 916 del expediente. 12 Folios 917 a 926 del expediente. 13 Documentos disponibles en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – SAMAI. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001 23 33 000 2019 00159 01 Demandante: Ángela María Gutiérrez Loaiza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 través del mismo apoderado, presentaron escrito en el que solicitaron revocar la sentencia apelada y negar las pretensiones de la demanda.
Como fundamento reiteró lo manifestado en el escrito de contestación a la demanda y al llamamiento en garantía. El apoderado de Ángela María Gutiérrez Loaiza allegó escrito con el que reiteró lo mencionado en el escrito de apelación. La Aseguradora Solidaria de Colombia Entidad Cooperativa indicó que se encuentra conforme con la decisión de primera instancia, sin embargo, recordó que las pólizas de cumplimiento respecto de los contratos suscritos por la Cooperativa Multifuncional de Servicios Profesionales CTA – Coomuti, no tienen cobertura respecto de las pretensiones de la demanda, pues la CTA mencionada actuó como simple intermediario en la prestación del servicio.
Seguros del Estado S.A. precisó que no se cumplen los requisitos para afectar las pólizas que cobijan a la Fundación Salud y Bienestar, Cooperativa de Trabajo Asociado Salud Integral y Asociación Sindical de Empleados en Servicios de Salud. La E.S.E. Hospital Santa Mónica de Dosquebradas reiteró lo mencionado en el escrito de apelación, solicitando se revoque la sentencia de primera instancia y se nieguen las pretensiones de la demanda.
La Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto en el que solicitó confirmar la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda; al respecto explicó que las pruebas valoradas en primera instancia demuestran que se presentaron los elementos de una verdadera relación laboral; así mismo, recordó que el vínculo laboral, y el reconocimiento y pago de cesantías, surge de la declaratoria del fallo, razón por la cual no resulta procedente condenar por sanción moratoria e intereses Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001 23 33 000 2019 00159 01 Demandante: Ángela María Gutiérrez Loaiza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 moratorios respecto de la mencionada prestación. II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 14, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso 15, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante, no obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia el superior resolverá sin limitaciones, situación que se cumple en el caso de la referencia, toda vez que tanto la demandante como la entidad demandada presentaron recursos de apelación, razón por la cual la competencia no se encuentra limitada. 2.2.
Problema jurídico. Concordante con lo anterior, y con el recurso interpuesto, la Sala considera que el problema jurídico a resolver es el siguiente: ¿Se configuraron los elementos que la ley y la jurisprudencia exigen para que se declare la existencia de una relación laboral subyacente entre Ángela María Gutiérrez Loaiza y la E.S.E. Hospital Santa Mónica de Dosquebradas? En caso afirmativo, ¿procedería el 14 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 15 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001 23 33 000 2019 00159 01 Demandante: Ángela María Gutiérrez Loaiza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 reconocimiento y pago de la sanción moratoria a favor de la demandante por el no pago oportuno de las cesantías? 2.3.
De la relación laboral encubierta o subyacente. En lo relacionado con el derecho al trabajo, el artículo 53 constitucional consagra los derechos fundamentales de los trabajadores relacionados con la igualdad de oportunidades, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho y primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por las partes.
Asimismo, el artículo 53 ejusdem establece que los convenios internacionales sobre el derecho al trabajo, debidamente ratificados por el Estado colombiano, forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral). Por esta razón, desde el ámbito del derecho internacional, el principio de «salario igual por un trabajo de igual valor», desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la OIT, 16 constituye, junto con otros principios convencionales, 17 un axioma laboral de aplicación directa en el ordenamiento jurídico interno. Ahora bien, al margen de lo previsto para el derecho al trabajo, en lo que respecta al contrato estatal de prestación de servicios (uno de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal 16 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 17 Como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José́ de Costa Rica), Colombia ratific ó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociale s y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual en sus artículos 6 y 7 consagra el derecho al trabajo como «( ) la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una activi dad lícita libremente escogida o aceptada».
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001 23 33 000 2019 00159 01 Demandante: Ángela María Gutiérrez Loaiza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado), el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 lo recoge como un tipo de negocio jurídico o contrato típico, en los siguientes términos: «3.
Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.» Como se ve, el anterior precepto establece, de manera expresa, que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales; sin embargo, la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral, a saber: la subordinación continuada, la prestación personal del servicio y la remuneración (artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo).
En esa lógica, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado expuso la necesidad de generar una interpretación vinculante respecto del entendimiento del contrato estatal de prestación de servicios contemplado e n el mencionado artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y la forma en que este queda desvirtuado para dar lugar a la declaratoria de una relación laboral encubierta o subyacente.
Lo anterior, teniendo en cuenta que toda relación jurídica que implique conductas o actividades laborales, incluidas, claro está, aquellas en las que el Estado es el empleador, deberá ser analizada Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001 23 33 000 2019 00159 01 Demandante: Ángela María Gutiérrez Loaiza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 en consideración de los derechos fundamentales de los trabajadores previstos en el señalado artículo 53 de la Constitución y en los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado.
En tal sentido, en el citado fallo de unificación, al analizarse los elementos del contrato de trabajo (subordinación, prestación personal del servicio y remuneración), se reitera ron ciertos criterios elaborados por la jurisprudencia para identificar, en el marco de contratos estatales de prestación de servicios, el elemento de la subordinación, en cuanto condición sine qua non para declarar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, a saber: i) el lugar de trabajo, en el que precisó que en la actualidad se puede matizar ante el surgimiento de una «nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas»; ii) el horario de las labores, resaltando que el establecimiento o imposición de jornadas laborales o turnos deberá ser valorado en función del objeto contractual convenido; iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que se materializa, por ejemplo, con el ius variandi o con la inserción del prestador del servicio en el círculo rector, organizativo o disciplinario de la entidad; y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan de manera idéntica, semejante o equivalente a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
No obstante lo anterior, la Sección precisó que aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, gracias a la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas; pero, de ninguna manera, una vinculación legal y reglamentaria, por lo que no es posible darle la categoría de Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001 23 33 000 2019 00159 01 Demandante: Ángela María Gutiérrez Loaiza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 empleado público a quien prestó sus servicios sin satisfacer las exigencias del artículo 122 de la Carta Política 18.
Finalmente, sobre este punto, determinó que incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existen cia de unas condiciones de subordinación o dependencia continuada, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo.
Expuestos los anteriores fundamentos, la Sección Segunda determinó las siguientes reglas de unificación: (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por par te de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal. En la primera regla, la sentencia fue enfática en destacar la importancia de dar cabal cumplimiento al principio de planeación, el cual exige a las entidades estatales, so pena incluso de nulidad, 18 Al respecto, ver entre otras la sentencia de esta Sección de 13 de mayo de 2010; radicado 76001-23-31-000-2001-05650-01(0924-09).
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001 23 33 000 2019 00159 01 Demandante: Ángela María Gutiérrez Loaiza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 la utilización de sus recursos de la manera más eficiente; por esta razón, el «término estrictamente indispensable» puede advertirse en la fase precontractual, pues es allí donde la entidad justifica, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima imprescindible para la ejecución de un contrato futuro.
De ahí que los contratos de prestación de s ervicios no puedan concatenarse indefinidamente en el tiempo, cuando se suscriben con personas naturales. En la segunda regla, la sentencia de unificación estableció en 30 días hábiles, en principio y como marco de referencia, el término de solución de continuidad para aquellos contratos de prestación de servicios que presenten interrupciones, cuya consecuencia jurídica es la de establecer la prescripción de derechos una vez declarada la relación laboral subyacente.
En consecuencia, de no superarse dicho lapso, se puede concluir «la existencia de una unidad de vínculo contractual» siempre y cuando «se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades». A este respecto, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2- 2021, se reiteró que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en punto a la prescripción de derechos prestacionales derivados de la relación laboral encubierta o subyacente, ha venido aplicando la postura de la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 19, según la cual, en caso de encontrarse acreditada la relación laboral, quien pretenda su reconocimiento debe reclamarlo dentro de los tres años siguientes contados a partir de la finalización del vínculo contractual, y, en aquellos casos donde se presente solución de continuidad entre contratos, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización 20, por lo 19 Sentencia de unificación jurisprudencial CE -SUJ2-005 20 En los precisos términos de la sentencia de unificación, se indicó: «[…] Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001 23 33 000 2019 00159 01 Demandante: Ángela María Gutiérrez Loaiza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 que de no presentarse la reclamación en ese periodo, operará el fenómeno prescriptivo, salvo en lo relacionado con los aportes a pensión que no está sometidos a dicho término 21.
En igual sentido, mediante Auto del 11 de noviembre de 2021, la Sección Segunda aclaró que el término de la solución de continuidad unificado solo cobra relevancia si se configuran los elementos establecidos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, pues, de no estarlo, no existe una relación laboral cuya duración deba ser examinada.
Finalmente, en la tercera regla, la Sección Segunda consideró improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso, por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». Las reglas de unificación en cita constituyen precedente vinculante en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con los artículos 270 y 271 ejusdem, para todos los casos que se encuentren en estudio en la vía judicial y administrativa. 2.4.
Cooperativas de Trabajo Asociado. prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio. Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios. […]» (Negrita fuera del texto) 21 Siendo deber del juez administrativo pronunciarse en todos los casos, aun si no se hubiesen deprecado de forma expresa, en el sentido de ordena r que se realicen los aportes sobre las diferencias que se demuestren causadas, mes a mes, respecto de la parte que le correspondía a la entidad contratante como empleadora.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001 23 33 000 2019 00159 01 Demandante: Ángela María Gutiérrez Loaiza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 De conformidad con la Ley 79 de 1988 22 y el Decreto 4588 de 200623, las cooperativas son organizaciones sin ánimo de lucro pertenecientes al sector de la economía solidaria, que vinculan el trabajo personal de sus asociados, quienes a su vez son gestores, contribuyen económicamente a la cooperativa y aportan directamente su capacidad de trabajo para el desarrollo de actividades económicas, profesionales o intelectuales, esto con la finalidad de producir en común bienes, prestar servicios o ejecutar obras para satisfacer las necesidades de los asociados y de la comunidad en general.
Frente a este tipo de organizaciones, la Corte Constitucional 24 al analizar la exequibilidad del artículo 59 de la Ley 79 de 1988, señaló lo siguiente: «Las cooperativas de trabajo asociado nacen de la voluntad libre y autónoma de un grupo de personas que decide unirse para trabajar mancomunadamente, bajo sus propias reglas contenidas en los respectivos estatutos o reglamentos internos. Dado que los socios son los mismos trabajadores, éstos pueden pactar las reglas que han de gobernar las relaciones laborales, al margen del código que regula esa materia.
Todos los asociados tienen derecho a recibir una compensación por el trabajo aportado, además de participar en la distribución equitativa de los excedentes que obtenga la Cooperativa. Sólo en casos excepcionales y en forma transitoria u ocasional se les permite contratar trabajadores no asociados, quienes se regirán por la legislación laboral vigente.» Seguidamente, en cuanto a las compensaciones que perciben los socios de estas cooperativas, manifestó lo siguiente: 22 «Por la cual se actualiza la Legislación Cooperativa». 23 «Artículo 3°.
Naturaleza de las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado. Son organizaciones sin ánimo de lucro pertenecientes al sector solidario de la economía, que asocian personas naturales que simultáneamente son gestoras, contribuyen económi camente a la cooperativa y son aportantes directos de su capacidad de trabajo para el desarrollo de actividades económicas, profesionales o intelectuales, con el fin de producir en común bienes, ejecutar obras o prestar servicios para satisfacer las necesidades de sus asociados y de la comunidad en general ». 24 Corte Constitucional.
Sentencia C –211 de 2000. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001 23 33 000 2019 00159 01 Demandante: Ángela María Gutiérrez Loaiza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 «Ahora bien: los principios mínimos fundamentales que rigen el trabajo contenidos en el artículo 53 de la Carta que, como se ha dicho, "configuran el suelo axiológico de los valores materiales expresados en la Constitución alrededor de la actividad productiva del hombre, a los cuales debe sujetarse el Congreso en su actividad legislativa, al igual que el aplicador o intérprete de las disposiciones de ese orden y la sociedad en general (…) "no pretende una ciega unificación normativa en materia laboral que desconozca la facultad del legislador de establecer regímenes diferenciados mas no discriminatorios, atendiendo a las particularidades concretas de las relaciones de trabajo que se pretenden regular.
Su finalida d es la de exigir al legislador la consagración uniforme en los distintos regímenes de los principios mínimos fundamentales que protegen a los trabajadores y la manera de garantizarlos, en aras de hacer efectivo el principio de igualdad ante la ley". Ello no quiere decir que tales derechos fundamentales no deban ser respetados o garantizados en las Cooperativas de Trabajo Asociado, pues éstos rigen para todas las modalidades de trabajo.
De no entenderse así, habría que sostener inválidamente que la Constitución discrimina a los trabajadores, o en otras palabras, que protege solamente a unos, lo cual no se ajusta con una interpretación sistemática y teleológica de los artículos 25 y 53 del estatuto superior. Es que derechos fundamentales como el de la iguald ad de oportunidades, el de una justa y equitativa compensación del trabajo en forma proporcional a la cantidad y calidad del trabajo, el principio de favorabilidad a favor del trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, el derecho a la capacitación, al descanso necesario, a la seguridad social, entre otros, no son ajenos a ninguna clase de trabajo.» Igualmente, esta Subsección en sentencia de 15 de julio de 2019 25, indicó que «[…] la finalidad, estructura y funcionamiento de las Cooperativas de Trabajo Asociado son distintas a las de las empresas comerciales y, por consiguiente, es válido que el legislador defina para ellas un régimen diferente, sin que ello implique el desconocimiento de los derechos laborales constitucionalmente protegidos.
Es decir, que el trabajo asociado no puede ser utilizado indebidamente para eludir las obligaciones de carácter laboral con los trabajadores dependientes o subordinados, so pena de comprometer su responsabilidad ante las 25 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Radicado 76001 -23- 31-000-2011-01249-01(2164-2018). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001 23 33 000 2019 00159 01 Demandante: Ángela María Gutiérrez Loaiza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 autoridades correspondientes», razón por la cual, cuando «[…] el asociado sea vinculado con otro ente, pero por órdenes puntuales y estrictas de la Cooperativa así como del tercero, y pretenda que en aplicación del principio de la primacía de la realid ad sobre las formas se reconozca la existencia de una relación laboral, deberá acreditar que se han consolidado los elementos propios de la misma, a saber, prestación personal del servicio, remuneración y subordinación.» 2.5.
De lo efectivamente probado. De la revisión del expediente, se encuentra probado que la señora Ángela María Gutiérrez Loaiza prestó sus servicios como auxiliar administrativa en la E.S.E. Hospital Santa Mónica de Dosquebradas de manera continua e ininterrumpida desde el 12 de julio de 2010 hasta el 30 de noviembre de 2015 a través de diferentes intermediarios como se explica cronológicamente a continuación:26 COOPERATIVA FECHA INICIO FECHA TERMINACIÓN COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO PROCESOS Y SERVICIOS EN SALUD - PROCESA CTA 12 de julio de 2010 31 de diciembre de 2010 COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO PROCESOS Y SERVICIOS EN SALUD - PROCESA CTA 1 de enero de 2011 15 de abril de 2011 COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO PROCESOS Y SERVICIOS EN SALUD - PROCESA CTA 14 de mayo de 2011 30 de junio de 2011 FUNDACIÓN SALUD Y BIENESTAR 1 de julio de 2011 31 de diciembre de 2011 26 Certificados y contratos visibles a f olios 14 al 34 y del 208 al 582 del expediente.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001 23 33 000 2019 00159 01 Demandante: Ángela María Gutiérrez Loaiza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO PROCESOS Y SERVICIOS EN SALUD - PROCESA CTA 1 de enero de 2012 31 de mayo de 2012 COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO MULTIFUNCIONAL DE SERVICIOS PROFESIONALES 1 de junio de 2012 12 de enero de 2014 COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO SALUD INTEGRAL CTA 13 de enero de 2014 26 de febrero de 2015 ASOCIACIÓN SINDICAL DE EMPLEADOS EN SERVICIOS DE SALUD - ASES 27 de febrero de 2015 30 de junio de 2015 SERVICIOS TEMPORALES EMPACAMOS S.A. - SERVITEMPORALES 1 de julio de 2015 30 de noviembre de 2015 De igual manera, la parte demandante allegó copia de los extractos mes a mes de la liquidación por parte de las asociaciones antes referidas, en donde se especifica el pago por concepto de la labor administrativa realizada en el Hospital Santa Mónica 27 y, así mismo, de las cotizaciones o aportes a salud que se realizaron a favor de la demandante.28 El 6 de abril de 2016, la señora Ángela María Gutiérrez Loaiza radicó ante la E.S.E. Hospital Santa Mónica de Dosquebradas petición de reconocimiento y pago de prestaciones sociales por la relación laboral entre 2010 al 2015, el reconocimiento y pago por despido injustificado y el reintegro a las labores que desempeñaba en la entidad de salud al momento de la terminación unilateral del mismo; de igual manera, reclamó el pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías y los intereses de cesantías.29 27 Folios 36 a 58 del expediente. 28 Folios 59 a 66 del expediente. 29 Folios 7 a 12 del expediente.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001 23 33 000 2019 00159 01 Demandante: Ángela María Gutiérrez Loaiza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 En respuesta, a través de apoderada, la E.S.E. Hospital Santa Mónica de Dosquebradas, con la expedición del Oficio No. 0660 de 19 de abril de 2016 negó lo solicitado, sustentando su decisión en que no existió una vinculación a la planta de empleos entre la demandante y la entidad prestadora de salud. 30 Aunado a lo anterior, en audiencia de pruebas, celebrada el 12 de febrero de 2018 31, se recibieron los siguientes testimonios, de los cuales se resalta lo más pertinente para el caso: Testimonios: ALFONSO URIBE AGUIRRE: «[…] Pregunta Juez: Señor Alfonso, por favor entonces cuéntenos entonces usted qué sabe sobre la prestación del servicio de la señora Ángela María en la E.S.E. Hospital Santa Mónica de Dosquebradas.
Respuesta: Ángela ingresó al hospital por allá a mediados de 2010. Entró al departamento de cartera, inicialmente entró como auxiliar administrativo y, ya para finalizar por allá en el 14 o 15, la ascendieron a técnico de cartera. Qué hacía ella, pues las labores de cartera, trabajaba cuestión de glosas y hacía cobros, llamaba a los usuarios que debían plata para que conciliaran las cuentas.
Salió el 30 de noviembre de 2015, me sé la fecha exacta porque esa misma fecha salí yo de allá. Pregunta Juez: ¿Sabe desde cuando estaba ella allá? Respuesta: A mediados del 2010, aunque ella antes, yo estaba desde el 200 6, ella ingresó en el 2007, y trabajó un año, año y medio, y volvieron y la sacaron. Ingresó a mediados del 2010; ella estuvo por fuera un año o algo así y volvió e ingreso por allá en el 2010.
Pregunta Juez: ¿Sabe por qué la sacaron? Respuesta: Eso allá es netamente político, allá el gerente es politiquero neto y el que no esté en las líneas de él, el que no vote por los candidatos de él, que no trabaje en la calle, él lo echa. Pregunta Juez: ¿Sabe si las funciones que ejercía la señora Angela eran permanentes, se requería esa labor de manera permanente en la E.S.E. Hospital Santa Mónica, o era apenas ocasional? Respuesta: No, no, eso es un puesto permanente, es cartera, es obligatorio.
Pregunta Juez: ¿Sabe si la señora Ángela debía cumplir horario de trabajo o turnos? Respuesta: Sí, nosotros debíamos cumplir horario de trabajo, allá regularmente se trabajaba de 7 a 1 y de 2 a 6, y los viernes trabajábamos una hora menos porque ahí cumplíamos todas las horas, eran 192 horas que debíamos trabajar mensualmente, entonces en ese horario se daban las 192 horas.
Pregunta Juez: ¿Quién le imponía ese horario o quién le decía que tenía que cumplir ese horario? 30 Folio 6 del expediente. 31 Folios 856 a 858 y CD visible a folio 859 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001 23 33 000 2019 00159 01 Demandante: Ángela María Gutiérrez Loaiza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 Respuesta: El jefe inmediato.
Pregunta Juez: ¿Quién era el jefe inmediato? Respuesta: El jefe inmediato de ella se llama José Albert Zuleta Bohórquez. Pregunta Juez: ¿Dónde trabaja la persona que usted acaba de mencionar? […] Respuesta: Él era el jefe de cartera, él era el jefe de esa sección. […] Pregunta Juez: ¿El jefe de cartera era un empleado de la E.S.E. Santa Mónica, o de una empresa de servicios temporales? Respuesta: Sí, José Albert era empleado de planta, de hecho todos los coordinadores tienen que ser de planta.
Pregunta Abogado Demandante: ¿Sírvase indicar si para la prestación del servicio, Ángela María Gutiérrez Loaiza podía delegar la función en otra persona para que cumpliera esta misión encomendada? Respuesta: No, eso no puede dar en el hospital en ninguna clase de cargo, allá la persona es responsable de su trabajo. Pregunta Abogado Demandante: ¿Si la señora Ángela María Gutiérrez Loaiza requería de un permiso para ausentarse de su puesto de trabajo, a quien debía pedírselo? Respuesta: José Albert Zuleta, el coordinador es con quien se entiende para permisos y esas co sas.
Pregunta Abogado Demandante: ¿Sírvase indicar si la señora Ángela María Gutiérrez Loaiza, para la prestación del servicio, tenía algún uniforme, y en caso positivo qué distintivos tenía? Respuesta: Pues allá los de cooperativas nos daban de vez en cuando un uniforme, yo estuve 10 años allá y me dieron 3 uniformes. Y sí, siempre tenía el logotipo del hospital Santa Mónica.
Abogado Demandante: ¿Sírvase indicar si al interior de la E.S.E. Hospital Santa Mónica se debía cumplir el reglamento interno de trabajo por parte de la señora Ángela María Gutiérrez Loaiza? Respuesta: Sí claro, allá se lo hacen leer uno todo cuando uno va a ingresar allá y lo tiene que cumplir a cabalidad. […] Abogado Demandante: ¿De qué forma se realizaban los pagos a la señora Ángela María Gutiérrez Loaiza? Respuesta: Allá nos pagaba la cooperativa, le pagaban a uno mensualmente. […] Abogado E.S.E.: ¿Por qué usted manifiesta que a la señora Ángela la ascendieron a un cargo de auxiliar a un cargo de técnico ? Respuesta: Ángela ha sido buena amiga mía […] cuando a ella la ascendieron a técnico había un gerente que no tenía que ver con política, […] y era una persona con la que se podía hablar, y ella fue y habló con él y el hombre la ascendió, porque ella estaba en un puesto de auxiliar pero tenía sus cartones y sus cosas, y el hombre la ascendió y la puso a ganar haciendo exactamente lo mismo que hacía como auxiliar, porque era un puesto de técnico y ella lo estaba desarrollando como auxiliar. […] Abogado E.S.E.: ¿El trabajo que usted ha denominado de cartera, se encuentra tercerizado en la E.S.E. Hospital Santa Mónica? Respuesta: Sí, estaba tercerizado con la empresa Procesa.
Abogado ESE: ¿Indíquele entonces a esta audiencia, si la señora Ángela María se entendía dentro de su lugar de trabajo con el personal de procesa y otras personas de empresas temporales? […] Respuesta: Procesa tenía una oficina allá en el hospital, por el lado de urgencias, y ellos hacían el trabajo en cartera y no sé de qué forma le hacían llegar todo el trabajo a Procesa para que ellos acabaran de evacuar, no sé cómo era la cosa. […] Abogado Liberty Seguros y Suramericana: Con relación al señor José Albert, ¿a usted como le consta que él era funcionario de planta y que no había sido vinculado bajo otra modalidad? Respuesta: Pues yo trabajé 10 años allá y él era Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001 23 33 000 2019 00159 01 Demandante: Ángela María Gutiérrez Loaiza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 22 muy buen amigo mío, entonces ahí se informa uno de las cosas.
Abogado Liberty Seguros y Suramericana: Usted manifestó que fue despedido en la misma fecha en que despidieron a la señora Ángela, le pregunto, ¿si a ustedes le s dieron algún tipo de documento formal en donde les informaran el despido y quien firmó ese documento? Respuesta: Sí, a nosotros nos mandaron una carta, nos la mandó la cooperativa que estaba en ese momento y firmada por cualquier persona, no sé quién era, eso lo firmaba cualquiera.» LIBIA DEL SOCORRO GONZÁLEZ FLÓREZ: «[…] Pregunta Juez: ¿Tiene alguna relación de dependencia, de interés o de dependencia con la E.S.E. Hospital Santa Mónica de Dosquebradas? Respuesta: Actualmente no, pero estuve vinculada por 7 años hasta finales del año 2015.
Pregunta Juez: Por favor, narre lo que conozca del asunto de la demanda. Respuesta: Ángela empezó en el hospital en el cargo de auxiliar administrativo, por un periodo como de más o menos cuatro años estuvo de auxiliar administrativo, en esa época yo estaba en una dependencia que se llamaba SIAU que era la Atención al Usuario, entonces ella y yo pues no estábamos tan cerquita, pero los dos últimos años si los compartimos de cerca en la misma oficina, ya que a ella le dieron una ascenso, ya no era auxiliar administrativo sino como técnico administrativo y la pasaron a manejar cartera que era la dependencia donde yo trabajaba como técnico administrativo, allí compartí los últimos dos años de trabajo en el hospital, el 2014 y 2015, porque nosotras salimos el mismo tiempo a finales de noviembre de 2015 del hospital.
Pregunta Juez: ¿Qué tareas o labores desempeñaba Ángela? Respuesta: Ángela manejaba todo lo relacionado con la cartera del hospital, las cuentas con las EPS y las cuentas con algunos proveedores, y tenía mucho contacto y hacer reportes la Gobernación, la Procuraduría y los entes que dependían del área financiera, ella dependía del área financiera.
Pregunta Juez: Usted ha mencionado que ella trabajaba en otra dependencia, en otra oficina, en otro lugar físico diferente al suyo ¿Sabe usted para esa época ella que hacía? Respuesta: Como auxiliar administrativo le tocaba labores de a rchivo, correspondencia, no tengo presente las otras funciones. Pregunta Juez: Esas labores de archivo, correspondencia y cartera que usted acaba de hacer referencia, ¿debían realizarse de manera habitual o eran ocasionales ? Respuesta: Era de todos los días, ella tenía un horario fijo de 7 de la mañana a 1 de la tarde y volvía a empezar a las 2 como hasta las 6, porque yo salía a las 5 y ella salía una hora después que yo.
Pregunta Juez: ¿Quién asignaba ese horario? Respuesta: El horario nos lo asignaba el jefe inmediato de cada una, ella en el último periodo que estuvo conmigo nuestro jefe inmediato se llama José Albert Zuleta que era el coordinador de cartera del hospital, un empleado de planta del Hospital Santa Mónica. Pregunta Juez: ¿Por qué afirma usted que él era el jefe inmediato de ella? Respuesta: Porque ella le reportaba a él todos los informes que tenía que pasar, era él quien revisaba Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001 23 33 000 2019 00159 01 Demandante: Ángela María Gutiérrez Loaiza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 23 a ella las labores, a él se le solicitaban los permisos para citas médicas, él estaba pendiente de que se cumpliera estrictamente el horario de trabajo, era el puente entre ella y la gerencia o la dirección financiera.
Pregunta Juez: ¿Sabe usted cuanto tiempo trabajó la señora Ángela María en la E.S.E. Santa Mónica de Dosquebradas? Respuesta: Yo tengo estimado que ella laboró unos 6 años, de los últimos dos años si puedo dar fe porque estuve al lado de ella. Pregunta Juez: ¿Sabe mediante qué tipo de vinculación estuvo esos seis años? Respuesta: Era el mismo tipo de vinculación que teníamos quienes no éramos de planta, y era a través de cooperativas de trabajo asociado, el problema es que había cambios permanentes de cooperativas, […] si hoy terminábamos con una cooperativa mañana iniciábamos con la nueva sin que hubiera interrupción de tiempo.
Pregunta Juez: ¿Por qué ocurrió el retiro de la señora Ángela María, lo sabe? Respuesta: El retiro de Ángela fue el mismo motivo de todos los que salimos en esa época, es que al nuevo gerente que llegó no le gusto que ella no le siguiera las instrucciones de tipo político que él daba, entonces eso lo llevo a que buscara la salida hasta que lo logró. Abogado Demandante: ¿Ángela podía mandar otra persona para que cumpliera las funciones de ella en la E.S.E. Santa Mónica ¿Respuesta: No, nunca, ella siempre tenía que asumir las funciones de forma personal. […] Abogado Demandante: ¿Ángela María Gutiérrez Loaiza debía cumplir con el reglamento interno de trabajo de la E.S.E. Hospital Santa Mónica? Respuesta: Sí, debía cumplir con el reglamento interno al 100% y debía cumplir horario, debía seguir las órdenes que le daba el jefe inmediato. […] Abogado Aseguradora Solidaria: ¿Cada vez que cambiaban de cooperativa, las cooperativas que iban saliendo pagaban lo q ue habían convenido de remuneración? Respuesta: Algunas pagaban, otras quedaban debiendo dineros y el hospital se lavaba las manos diciendo que no era de su competencia, que directamente la responsable de esos pagos eran las cooperativas y las cooperativas a su vez, nos decían es que el hospital no ha pagado.
Abogado Aseguradora Solidaria: ¿Ustedes disfrutaban de vacaciones? Respuesta: Nunca, el periodo terminaba hoy con una cooperativa de nombre X y mañana iniciábamos con la cooperativa de nomb re Y. […]» PEDRO LUIS CASTAÑEDA: «[…] Pregunta Juez: Por favor, narre lo que conozca del asunto de la demanda. Respuesta: Ángela fue compañera mía, yo trabajaba en el Hospital Santa Mónica hasta el año 2012 cuando hubo cambio de administración, lo que llevó a apartar algunas personas de los cargos. […] Pregunta Juez: Puntualmente, ¿Qué labores desempeñaba Ángela María? Respuesta: Cuando yo estaba en el hospital ella hacía funciones de cartera, era la auxiliar de cartera, era la que ayudaba con los informes de la cartera del hospital; posteriormente, pasó a glosas, y era la que ayudaba a la consolidación de informes para el tema de glosas con las EPS y temas adeudados con el hospital. […] Pregunta Juez: ¿Las funciones que Ángela desempeñaba, eran funciones permanentes o transitorias? Respuesta: Eran permanentes, Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001 23 33 000 2019 00159 01 Demandante: Ángela María Gutiérrez Loaiza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 24 […] eran constantes, llevaban una subordinación de horario, desde que se abría el hospital hasta que cerraba. […] Pregunta Juez: ¿Cuánto tiempo estuvo vinculada la señora Ángela María al hospital? Respuesta: Yo diría que mucho, por ahí de 7 a 9 años. […] Abogado ESE: ¿Hasta qué fecha exacta trabajó usted para el hospital Santa Mónica? Respuesta: Pues fecha exacta no recuerdo, creo que me despidieron en marzo de 2012.
Abogado ESE: ¿Cómo sabe que la señora Ángela fue ascendida en un cargo, como obtuvo esa información? Respuesta: Porque con el Hospital Santa Mónica siempre guardé una relación de amistad, con todos, […] hablaba con los amigos y allí me informaban de los movimientos que hacían. […]» Finalmente, se recibió interrogatorio de parte solicitado por las aseguradoras vinculadas, del cual se destaca lo siguiente: ÁNGELA MARÍA GUTIÉRREZ LOAIZA – Demandante: «[…] Abogado Solidaria: ¿Usted prestó servicios al hospital a través de la Coomultiserpro CTA? Respuesta: Sí. Abogado Solidaria: ¿Usted quiere indicarnos si durante ese peri odo que estuvo vinculada a través de esa cooperativa, le pagó lo convenido? Respuesta: No, no nos pagó como se debía, porque nosotros recibíamos menos sueldo que los compañeros del hospital que son de planta.
La cifra pactada sí fue pagada correctamente, solamente pagó salud y pensión. […] Abogado Liberty Seguros y Suramericana: ¿El proceso de facturación del hospital se tercerizo? ¿Con que cooperativa? Respuesta: Sí, con la cooperativa Procesa. Abogado Liberty Seguros y Suramericana: ¿Usted firmó un contrato de prestación de servicios o vinculación con Procesa? ¿De qué tipo? Respuesta: Sí, de prestación de servicios. […] Abogado Liberty Seguros y Suramericana: ¿Quién y cómo le hicieron saber que no iba a seguir prestando sus servicios en el Hospital Santa Mónica? Respuesta: Eso fue con el gerente Gaviria, que me llevó a la gerencia y me sentó, y me dijo que como yo no lo apoyé en la política me iba a retirar […], ese mismo día me entregó la carta de renuncia y me dijo que no volviera más. […] el 30 de noviembre de 2015. […]» Revisado lo anterior, y recapitulando la ya mencionada sentencia de 15 de julio de 2019 proferida por esta Sala, se procede a estudiar si entre Ángela María Gutiérrez Loaiza y la E.S.E. Hospital Santa Mónica de Dosquebradas se encuentran probados los elementos constitutivos de una relación laboral, teniendo en cuenta los contratos suscritos entre la entidad demandada, las cooperativas de trabajo asociado y la demandante, al respecto, se debe tener en cuenta lo siguiente: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001 23 33 000 2019 00159 01 Demandante: Ángela María Gutiérrez Loaiza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 25 «Ahora, si bien en virtud de dichas relaciones contractuales entre la ESE demandada y las cooperativas, la demandante pudo haber prestado sus servicios como bacterióloga al ente hospitalario, no obran en el plenario los respectivos contratos suscritos directamente entre la señora Eddy Sophia Trigos Sagra con Ecosanar EAT y Cooprossoc, para efectos de demostrar cuál era el objeto contractual, su monto, durante qué periodos, en qué condiciones había de prestarse el servicio, es decir, no es dable que la Subsección obtenga convicción respecto de la periodicidad, continuidad y permanencia de la demandante en la prestación de los servicios de bacterióloga en favor de la empresa de salud.
En este sentido, se observa que la demandante a fin de demostrar la estabilidad y relación directa que tenía la prestación de los servicios de bacterióloga con los servicios ordinarios a cargo de la ESE Hospital Emiro Quintero Cañizares, allegó una certificación expedida por la Cooperativa Cooprossoc, en la cual se hizo constar que la señora Eddy Sophia tuvo contrato a término indefinido en dicha cooperativa desde el 1.° de enero de 2000 hasta la fecha de expedición de aquél documento, no obstante de dicha prueba no es dable predicar que en virtud a tal vinculación, prestó sus servicios a la ESE demandada, máxime cuando entre los años 2003 a 2007 actuó como representante legal de Ecosanar EAT.
Respecto a este elemento de prueba, la Corporación considera que dicha certificación no permite determinar de forma fehaciente la existencia de la relación contractual entre demandante y demandada, toda vez que de ella no se pueden extraer los extremos de la relación, las órdenes suscritas entre las partes en dichos periodos que sustentan la vinculación, su objeto contractual, las obligaciones derivadas del contrato, ni los montos u honorarios pactados, motivo por el cual la Subsección advierte que esta no es la prueba idónea para acreditar la vinculación contractual y, por consiguiente, únicamente puede ser tenida como un indicio de su existencia. Igual ocurre con la certificación expedida por Cooprossoc en la que se señaló que en el mes de febrero se le informaba que el contrato como bacterióloga en la ESE Emiro Quintero Cañizares no continuaría.» 32 Lo anterior significa que no es posible predicar una relación laboral si no se allegan copia de los contratos suscritos.
En el caso que 32 Consejo de Estado. Sección Segunda. Radicado: 54001 -23-33-000-2014- 00287-01(1243-2016) Sentencia del 21 de febrero de 2019. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001 23 33 000 2019 00159 01 Demandante: Ángela María Gutiérrez Loaiza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 26 nos ocupa, como se demostró previamente, se allegaron los contratos suscritos no solo entre la entidad de salud y las cooperativas de trabajo asociado y/o asociaciones de trabajadores, sino que también las vinculaciones de la demandante con estas por el periodo de 12 de julio de 2010 a 30 de noviembre de 2015, con una sola interrupción menor a un mes, entre el 15 de abril y el 14 de mayo de 2011.
En cuanto a los elementos de la relación laboral, la Sala los entrará a analizar de manera individual a continuación: a) De la prestación personal del servicio. Del material probatorio relacionado en el acápite precedente se tiene que se demostró la prestación personal del servicio, comoquiera que la demandante fue vinculada por la E.S.E. Hospital Santa Mónica de Dosquebradas a través de cooperativas de trabajo asociado, empresas de servicios temporales y asociaciones sindicales, relación que comenzó el 12 de julio de 2010 hasta el 30 de noviembre de 2015, de manera continua, cuyo objeto contractual fue el de desempeñarse como auxiliar administrativa y técnico administrativo, labores que no podía delegar en terceros o por interpuesta persona en el Área de Cartera de la E.S.E. b) De la contraprestación por las labores realizadas.
Se acreditó la remuneración por el trabajo cumplido, toda vez que de manera mensual le fue cancelado un valor, lo que se entiende como la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario), según la suma acordada en cada contrato. c) De la subordinación o dependencia continuada.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001 23 33 000 2019 00159 01 Demandante: Ángela María Gutiérrez Loaiza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 27 Una vez analizado el material probatorio existen elementos de juicio que permiten concluir que el ejercicio de las funciones desplegadas por la señora Gutiérrez Loaiza como auxiliar de administrativa y técnico administrativo en la E.S.E. Hospital Santa Mónica entre el 12 de julio de 2010 y el 30 de noviembre de 2015, comportan el elemento de subordinación, por cuanto es claro que no podía desarrollar tales actividades sin estar suje ta a las órdenes e instrucciones impartidas por sus superiores, además de estar sometida al horario general del hospital y cumplir con el reglamento interno de la entidad de salud, pidiendo permisos al coordinador del área quien se encontraba vinculado como empleado de planta, circunstancias que en efecto desvanecen la figura de coordinación y desvirtúan la autonomía con la que se presta el servicio que se entiende es personal, situaciones que fueron corroboradas a través de los testimonios aportados y que, con cada uno de ellos, se demuestra que la demandante estuvo estuvo bajo la dependencia del hospital demandado entre 2010 y 2015.
Lo anterior, fue resaltado por los testigos, Pedro Luis Castañeda, quien da fe de los dos primeros años en el hospital (2010 a 2012), Libia González Flórez, quien coincidió con la demandante en los años 2014 y 2015, y Alfonso Uribe Aguirre, quien atestiguó haber trabajado con ella desde el 2010 hasta el 2015, todos ellos afirmaron que la señora Gutiérrez Loaiza desplegó las funciones en atención a las necesidades y objetivos propios del área administrativa del hospital dentro del horario de atención de 7 de la mañana a 6 de la tarde con una hora de almuerzo.
Consecuencia de lo anterior, y en línea con lo decidido por el a quo, se impone declarar que sí existió una relación laboral entre la E.S.E. Hospital Santa Mónica de Dosquebradas y la señora Ángela María Gutiérrez Loaiza, puesto que se encuentra acreditado que la demandante prestó sus servicios de manera personal a la E.S.E., recibió una contraprestación por esa prestación del servicio y Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001 23 33 000 2019 00159 01 Demandante: Ángela María Gutiérrez Loaiza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 28 estuvo subordinada a las directrices y necesidades administrativas de la entidad.
Ahora bien, resulta procedente determinar la configuración de la prescripción, por lo cual se debe tener en cuenta la Sentencia de Unificación Jurisprudencial de 25 de agosto de 2016 33, en la que se establecieron algunas reglas respecto de la prescripción extintiva de los derechos salariales y prestacionales derivados de la relación laboral subyacente. 34 Aunado a ello, en sentencia de unificación de la Sección Segunda SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021, proferida dentro del proceso radicado 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016) se estableció un período de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad.
Por lo tanto, de acuerdo con el material probatorio obrante en el expediente, se tiene que en el asunto bajo estudio únicamente se presentó una interrupción mayor a 15 días, esto fue entre la finalización del contrato suscrito entre la Cooperativa de Trabajo Asociado Procesos y Servicios en Salud, 15 de abril de 2011, y el 33 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Sentencia de Unificación Jurisprudencial CE -SUJ2-05 del 25 de agosto de 2016. Radicación 2300 1-23- 33-000-2013-00260-01 (0088-2015). 34 «[…] i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las fo rmalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. [ ] ii) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad. […] vi) El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad soc ial en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral)» (Negrilla y subrayado de la Sala) Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001 23 33 000 2019 00159 01 Demandante: Ángela María Gutiérrez Loaiza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 29 inició del siguiente contrato firmado con esa misma CTA el 14 de mayo del mismo año. Ello quiere decir que en el presente asunto no se configuró la prescripción bajo los términos descritos en las sentencias antes mencionadas.
Así, hay lugar al reconocimiento de todas las prestaciones sociales tomando como base para liquidarlas el valor de los honorarios percibidos tanto por las cooperativas como en el contrato de prestación de servicios, incluyendo las cesantías, vacaciones, primas de vacaciones, navidad y servicios, así como los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, en los términos ya señalados en esta sentencia, valor al que se le deberá descontar lo ya pagado a la demandante.
En relación con devoluciones de los aportes en salud, riesgos profesionales y parafiscales al contratista, debe decirse que ello resultaría improcedente, tal como lo señaló esta Corporación en la sentencia de unificación de 9 de septiembre de 2021 35 toda vez que, a pesar de que se haya declarado la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, en función de su naturaleza parafiscal, estos recursos son de obligatorio pago y recaudo para un fin específico y, por tanto, independientemente de que se haya prestado o no el servicio de salud, no constituyen un crédito a favor del interesado.
En cuanto a la solicitud de reconocimiento y pago de indemnización por mora en el pago de prestaciones sociales, la Sala se permite precisar que no resulta procedente toda vez que en el sector público la misma solo se encuentra prevista en la Ley 244 de 1995 cuando se incumple el plazo para pagar el auxilio de cesantías y en el presente caso, dicha prestación tan solo vino a reconocerse mediante la presente sentencia, la cual es constitutiva del derecho 35 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Sentencia de Unificación SUJ -025- CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021, Radicado: 05001-23-33-000-2013- 01143-01 (1317-2016). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001 23 33 000 2019 00159 01 Demandante: Ángela María Gutiérrez Loaiza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 30 y por ende, es a partir de la misma que surgen las prestaciones en cabeza del beneficiario, en tales condiciones, no resulta viable el reconocimiento de la sanción deprecada.36 Adicional a lo anterior, y respecto de la p retensión de reconocimiento y pago de la indemnización por despido injustificado, se debe tener en cuenta que la declaratoria de una relación laboral subyacente o encubierta entre la señora Gutiérrez Loaiza y la E.S.E. Hospital Santa Mónica de Dosquebradas no quiere decir que la demandante obtenga la condición de empleada pública, pues como se mencionó previamente, no median los componentes para una relación de carácter legal y reglamentaria de acuerdo con el artículo 122 de la Constitución Política y, por tanto, no puede hablarse de un injustificado despido.
Así, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda ha de ser confirmada, de acuerdo con la fundamentación de esta providencia. 2.6. De la condena en costas en segunda instancia. En atención con lo señalado en recientes providencias de esta Subsección 37 y al criterio objetivo valorativo de causación de costas procesales, previsto en el artículo 188 del CPACA no se condenará en costas de segunda instancia, comoquiera que no se encuentra probada su causación en esta instancia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, 36 Al respecto véanse las sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicado 05001-23-33-000-2012-00275-01 (3222-2013 de 27 de noviembre de 2014. / Radicado 50001-23-31-000-2011-00304-01 (2079-2018) de 6 de mayo de 2021. / Radicado: 66001-23-33-000-2016-00825-01 (6615-2919) de 27 de octubre de 2022. 37 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia de 14 de julio de 2016, Radicado 2013-00270-03 (3869-2014).
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001 23 33 000 2019 00159 01 Demandante: Ángela María Gutiérrez Loaiza w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 31 administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 24 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho propuesta por Ángela María Gutiérrez Loaiza en contra de la E.S.E. Hospital Santa Mónica de Dosquebradas.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia, de acuerdo con las consideraciones expresadas en este fallo.
TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en el Sistema de Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del veintisiete (27) de febrero de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado