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25000234200020200096001Consejo de Estado · Sección Segunda (Subsección B)Sentencia2022-03-22

Radicación interna: 1402-2022 · LEY 1437 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Ponente: Juan Enrique Bedoya Escobar

Actor: Unidad Administrativa Especial De Gestion Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Proteccion S·Demandado: Ernesto Morales Portilla

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., cuatro (4) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2020-00960-01 (1402-2022) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)1 Demandado: Ernesto Morales Portilla Tema: Reconocimiento pensión gracia - devolución de dineros Sentencia segunda instancia __________________________________________________________________ Asunto La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 31 de agosto de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que negó las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones La UGPP presentó demanda2 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3 en orden a que se declarara la nulidad de la Resolución 37907 del 31 de julio de 2006 mediante la cual Cajanal reconoció la pensión gracia a favor de Ernesto Morales Portilla. 1 En adelante UGPP. 2 Samai Tribunal, índice 42, expediente digital archivo 45_ENVIOCONSEJODEESTADO_DEVOLUCION202000960(.PDF) NroActua 42, 01.Demanda.pdf. 3 En adelante CPACA. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00960-01 (1402-2022) Demandante: UGPP Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó i) el reintegro de los dineros recibidos de forma indexada y ii) declarar que Ernesto Morales Portilla no tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia. 1.1.2.

Fundamentos fácticos Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: - Ernesto Morales Portilla nació el 18 de septiembre de 1955. - Prestó sus servicios como docente con vinculación nacional en la Secretaría de Educación de Bogotá desde el 8 de marzo de 1979 hasta el 19 de agosto de 2020. - A través de la Resolución 37907 del 31 de julio de 2006 Cajanal le reconoció y ordenó el pago de la pensión gracia, para lo cual tuvo en cuenta el 75% de lo devengado en el año anterior a la adquisición del estatus pensional con la inclusión de los factores salariales de asignación básica y sobresueldo, en cuantía de $1.773.254.80, efectiva a partir de 18 de septiembre de 2005. - Mediante la Resolución 12650 del 26 de marzo de 2008, Cajanal reliquidó la pensión gracia sobre el 75% de lo devengado en el año anterior del estatus pensional con la inclusión de los factores salariales de asignación básica, horas extras, prima de navidad, prima de vacaciones, sobresueldo, prima especial y prima de alimentación, en cuantía de $2.052.740 efectiva a partir del 18 de septiembre de 2005. - Mediante la Resolución RDP 06707 del 28 de febrero de 2019, la UGPP negó la reliquidación de la pensión gracia solicitada por el demandado, por cuanto la liquidación efectuada en la Resolución RDP 12650 del 26 de marzo de 2008 se encontraba ajustada a derecho, pues se incluyeron los factores salariales devengados en el año anterior a la fecha de adquisición del estatus pensional. - A través de la Resolución RDP 010173 del 28 de marzo de 2019 y RDP 014229 del 8 de mayo de 2019, la UGPP confirmó la Resolución RDP 06707 del 28 de febrero de 2019. - Ernesto Morales Portilla presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en la cual solicitó la nulidad de las resoluciones RDP 06707 del 28 de febrero de 2019, RDP 010173 del 28 de marzo de 2019, y RDP 014229 del 8 de mayo de 2019, la cual fue asignada al Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo 3 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00960-01 (1402-2022) Demandante: UGPP del Circuito de Bogotá con radicado 11001334204920190035800, la cual para el 1° de octubre de 2020 se encontraba para dictar sentencia de primera instancia. - El acto administrativo de nombramiento de Ernesto Morales Portilla fue expedido por el delegado regional del Ministerio de Educación Nacional, por lo tanto, el demandado no tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, pues no acreditó el tiempo de servicio como docente del orden territorial. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 6, 121, 122, 128 y 209 de la Constitución Política; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 2 del Decreto 224 de 1972; 1 y 2 de la Ley 43 de 1975; y 15 de la Ley 91 de 1989. En cuanto al concepto de violación expuso los siguientes argumentos4: El acto acusado vulneró los postulados constitucionales y legales, puesto que, con estos, la administración reconoció la pensión gracia sin el cumplimiento de los requisitos exigidos por la ley.

El demandado fue nombrado como docente a través del Decreto 264 del 23 de febrero de 1979, vinculación que es del orden nacional por cuanto en esta intervino el delegado del Ministerio de Educación Nacional y sus salarios fueron pagados con recursos del situado fiscal [hoy sistema general de participaciones], por lo que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, no es beneficiario de la prestación objeto de discusión, pues solo son beneficiarios de esta los profesores del orden territorial y nacionalizado.

Asimismo, para la fecha en la que se vinculó al servicio educativo oficial, este ya se encontraba a cargo de la nación, por virtud de la Ley 43 de 1975. 1.2. Contestación de la demanda Ernesto Morales Portilla se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente5: 4 Samai Tribunal, índice 42, expediente digital archivo 45_ENVIOCONSEJODEESTADO_DEVOLUCION202000960(.PDF) NroActua 42, 01.Demanda.pdf. 5 Samai Tribunal, índice 42, expediente digital archivo 45_ENVIOCONSEJODEESTADO_DEVOLUCION202000960(.PDF) NroActua 42, 13.EscritoContestacionDemanda.pdf. 4 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00960-01 (1402-2022) Demandante: UGPP Fue vinculado, dentro del proceso de nacionalización, como docente del orden nacionalizado por el distrito capital de Bogotá, de conformidad con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.

Además, ejerció su labor en establecimientos educativos distritales. Los docentes nombrados por entidades territoriales financiados en su momento con recursos del situado fiscal hoy sistema general de participaciones, en cuya vinculación además haya intervenido el respectivo fondo educativo regional (FER), no adquieren la condición de educadores nacionales, puesto que, la financiación de estos fondos no solo dependía de los recursos que giraba la nación sino también del presupuesto del ente territorial.

De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, no es posible concluir que la vinculación mutó del orden territorial o nacionalizada a nacional cuando en el acto de nombramiento intervino el representante legal de la entidad territorial y el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.

Finalmente propuso las excepciones de i) falta de legitimación en la causa para demandar, iii) caducidad, y iii) genérica. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante sentencia proferida el 31 de agosto de 2021 negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas.

Para tal efecto se pronunció en los siguientes términos6: El acto de nombramiento del demandado [Decreto 264 de 23 de febrero de 1979], fue suscrito por el alcalde mayor del Distrito Especial de Bogotá como presidente de la junta administradora del FER, la secretaria de educación y el delegado regional ante Bogotá del Ministerio de Educación. En relación con lo anterior, el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 estableció que «[ ] v) por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o 6 Samai Tribunal, índice 34, archivo SENTENCIA(.PDF) NroActua 34. 5 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00960-01 (1402-2022) Demandante: UGPP fuente en la Nación.» Y en el mismo pronunciamiento argumentó que «[ ] lo esencialmente relevante es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, ya que no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales ni tampoco, que los docentes con vínculo nacional, al ser pagados con el situado fiscal, mutaran a territoriales, distritales o municipales. […]» En el presente asunto el docente fue nombrado por una entidad del orden distrital en una plaza territorial, por lo que la intervención del delegado del Ministerio de Educación Nacional no cambió el tipo de vinculación a nacional, pues el demandado fue nombrado en propiedad por el Distrito Capital desde el 6 de marzo de 1979, sin que se presentara alguna novedad respecto de la naturaleza del vínculo, por lo que acreditó todos los requisitos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, estos son, una vinculación territorial anterior al 31 de diciembre de 1980 y 20 años de servicios como docente de ese orden. 1.4.

El recurso de apelación La UGPP interpuso recurso de apelación con base en las siguientes consideraciones7: El a quo no tuvo en cuenta que la plaza en la que fue vinculado el demandado a partir del 8 de marzo de 1979 era financiada con recursos de la nación, puesto que la Secretaría de Educación de Bogotá actuaba con «disponibilidad presupuestal por parte de la nación, para nombrar docentes»; lo que «encuentra respaldo» en el hecho de que en el acto de designación intervino el alcalde mayor de Bogotá en su calidad de presidente de la junta administradora del FER y el delegado regional del Ministerio de Educación Nacional.

De otra parte, el nombramiento del docente se efectuó en 1979, fecha para la cual había finalizado el proceso de nacionalización, por lo que el servicio educativo se encontraba totalmente a cargo de la nación, «de lo cual se concluye que estos tiempos se prestaron con vinculación de tipo nacional», por lo que no podían ser tenidos en cuenta para el reconocimiento de la prestación. 1.5.

Pronunciamiento en segunda instancia De conformidad con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de 7 Samai Tribunal, índice 37, archivo RECIBEMEMORIALES_APELACION_APELACIONFALLO1RA(.PDF) NroActua 37. 6 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00960-01 (1402-2022) Demandante: UGPP pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar.8 1.6.

El Ministerio Público El procurador delegado ante el Consejo de Estado no presentó concepto. 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se contrae a resolver ¿si Ernesto Morales Portilla acreditó los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia solicitada de conformidad con las normas que la regulan? y ¿si hay lugar a la devolución de los dineros pagados con ocasión de la pensión gracia que le fue reconocida por parte de la UGPP? 2.2.

Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. Sobre la pensión gracia La Ley 114 de 19139 creó la pensión gracia como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias. El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta.

En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación10 señaló que «el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación». 8 Samai, índice 4. 9 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 7 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00960-01 (1402-2022) Demandante: UGPP Posteriormente, las leyes 116 de 192811 y 37 de 193312, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública.

Al respecto, en sentencia del 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, fijó algunos lineamientos relevantes sobre la pensión, así13: «El numeral 3º. Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe ‹Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional›.

(En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales». Sin embargo, con el proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 197514 y en línea de lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198915, en la referida providencia de unificación se afirmó que la pensión gracia, debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980».

Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 200016 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», en el entendido que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas concretadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio. 11 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 12 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado No. S-699. 14 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 15 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 16 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C489 del 4 de mayo de 2000.- 8 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00960-01 (1402-2022) Demandante: UGPP Puntualmente, en cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala17 ha explicado lo siguiente: «Sobre los tiempos nacionales.

(…) La ley 114 de 1913 que creo (sic) la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional. Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3.

Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198918 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.

Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» (negrillas fuera de texto original).

Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en este punto, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201819, así: 17 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 18 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 19 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 9 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00960-01 (1402-2022) Demandante: UGPP «(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial».

En la misma línea, esta Sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202220, explicó lo siguiente: «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».21 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 21 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 10 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00960-01 (1402-2022) Demandante: UGPP nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». En suma, para acceder a la pensión gracia, los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente.

No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, teniendo en cuenta que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. 2.3. Caso concreto 2.3.1. Lo probado dentro del proceso En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: - Ernesto Morales Portilla nació el 18 de septiembre de 195522. 22 Samai Tribunal, índice 42, expediente digital archivo 45_ENVIOCONSEJODEESTADO_DEVOLUCION202000960(.PDF) NroActua 42, 11 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00960-01 (1402-2022) Demandante: UGPP - El alcalde mayor del Distrito Especial de Bogotá, como presidente de la junta administradora, profirió el Decreto 264 del 23 de febrero de 197923 a través del cual nombró «maestros superior, según categoría que acrediten, dependientes de la división de educación primaria, con ubicación exclusiva en las escuelas de la Zona Rural 5-B, jurisdicción de la Alcaldía Menor de Usme y con permanencia allí por un término no inferior a tres (3) años», dentro del cual se encontraba el demandado, quien fue designado en la Escuela Rural la Concepción. En este acto intervino el delegado regional ante Bogotá del Ministerio de Educación Nacional. - A través del Decreto 1676 del 30 de julio de 198224, el alcalde mayor del Distrito Especial de Bogotá, como presidente de la junta administradora, realizó unos nombramientos en la Secretaría de Educación Distrital, así «nombrase a las siguientes personas como Director de Establecimiento, con asignación mensual de acuerdo al grado que les corresponda en el escalafón nacional dependiente de la División de Educación Básica Primaria» entre los cuales se designó al demandado.

En este acto intervino el delegado regional ante Bogotá del Ministerio de Educación. - Comunicaciones del 26 de febrero de 1979 y 12 de agosto de 198225, con las cuales el jefe de división de personal del Distrito Especial de Bogotá le comunicó los referidos nombramientos como maestro de la Escuela Rural La Concepción y director de establecimiento. - Declaración del 15 de diciembre de 200526, suscrita por el demandado, en la cual manifiesta que desempeñó el cargo de docente con honradez, consagración, idoneidad y buena conducta. - Certificado del 30 de septiembre de 200527, expedido por la Procuraduría General de la Nación, según el cual, no registra sanciones ni inhabilidades vigentes. 03.Anexosdemandaparte1.pdf, visible a folio 59, y 04.Anexosdemandaparte2.pdf, visible a folio 188. 23 Samai Tribunal, índice 42, expediente digital archivo 45_ENVIOCONSEJODEESTADO_DEVOLUCION202000960(.PDF) NroActua 42, 03.Anexosdemandaparte1.pdf, visible a folios 9 a 106. 24 Samai Tribunal, índice 42, expediente digital archivo 45_ENVIOCONSEJODEESTADO_DEVOLUCION202000960(.PDF) NroActua 42, 03.Anexosdemandaparte1.pdf, visible a folio 116. 25 Samai Tribunal, índice 42, expediente digital archivo 45_ENVIOCONSEJODEESTADO_DEVOLUCION202000960(.PDF) NroActua 42, 03.Anexosdemandaparte1.pdf, visible a folios 138 y 139. 26 Samai Tribunal, índice 42, expediente digital archivo 45_ENVIOCONSEJODEESTADO_DEVOLUCION202000960(.PDF) NroActua 42, 03.Anexosdemandaparte2.pdf, visible a folio 192. 12 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00960-01 (1402-2022) Demandante: UGPP - Según el certificado de historia laboral28, expedido el 25 de septiembre de 2018 por la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., prestó sus servicios como docente del nivel secundaria con vinculación nacionalizada, así: Novedad Tipo de A.A. Desde Hasta Nombramiento en propiedad Bogotá Decreto 264 23-02-1979 6-03-1979 - Nombramiento directivo docente Bogotá Decreto 1676 30-07-1982 10-11-1982 - Nuevo cargo de director a rector Bogotá Resolución 4698 29-06-2001 1-08-2001 - Ascenso escalafón Bogotá Resolución 1199 15-05-2002 4-02-2002 - Suspensión con sanción Resolución 797 02-05-2013 14-05-2013 18-07-2013 - Mediante la Resolución 37907 del 31 de julio de 200629, Cajanal le reconoció la pensión gracia, con base en el tiempo de servicios que prestó en el Distrito Capital de Bogotá desde el 8 de marzo de 1979 hasta el 30 de septiembre de 2005. - A través de la Resolución 12650 del 26 de marzo de 200830, Cajanal reliquidó la prestación con los factores salariales de asignación básica, horas extras, prima de navidad, prima de vacaciones, sobresueldo, prima especial y prima de alimentación. -Resolución 797 del 2 de mayo de 201331, por la cual el secretario de educación distrital ejecutó una sanción disciplinaria impuesta a Ernesto Morales Portilla dentro del proceso 247/2009, con suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial por el término de 35 días. 27 Samai Tribunal, índice 42, expediente digital archivo 45_ENVIOCONSEJODEESTADO_DEVOLUCION202000960(.PDF) NroActua 42, 03.Anexosdemandaparte2.pdf, visible a folio 193. 28 Samai Tribunal, índice 42, expediente digital archivo 45_ENVIOCONSEJODEESTADO_DEVOLUCION202000960(.PDF) NroActua 42, 03.Anexosdemandaparte1.pdf, visible a folios 65 y 66. 29 Samai Tribunal, índice 42, expediente digital archivo 45_ENVIOCONSEJODEESTADO_DEVOLUCION202000960(.PDF) NroActua 42, 03.Anexosdemandaparte2.pdf, visibles a folios 23 a 27. 30 Samai Tribunal, índice 42, expediente digital archivo 45_ENVIOCONSEJODEESTADO_DEVOLUCION202000960(.PDF) NroActua 42, 03.Anexosdemandaparte1.pdf, visible a folios 60 a 62. 31 Samai Tribunal, índice 42, expediente digital archivo 45_ENVIOCONSEJODEESTADO_DEVOLUCION202000960(.PDF) NroActua 42, 03.Anexosdemandaparte2.pdf, visibles a folios 273 y 274. 13 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00960-01 (1402-2022) Demandante: UGPP - Con la Resolución RDP 006707 del 28 de febrero de 201932, la UGPP negó la solicitud de reliquidación de la pensión gracia, decisión que fue confirmada a través de las resoluciones33 RDP 010173 del 28 de marzo de 2019 y RDP 014229 del 8 de mayo de 2019, que resolvieron los recursos de reposición y apelación. 2.4.

Análisis sustancial del caso concreto El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en sentencia del 31 de agosto de 2021 negó las pretensiones de la demanda, al considerar que el demando fue nombrado por una entidad del orden distrital en una plaza del nivel territorial. Asimismo, por cuanto la intervención del delegado del Ministerio de Educación Nacional no cambió su vinculación a nacional, por lo que el tiempo de servicios que prestó como docente oficial podía ser computado para el reconocimiento de la pensión gracia. La UGPP presentó recurso de apelación con el fin de que se revocara la decisión adoptada por el tribunal, por cuanto la designación del demandante fue efectuada por el alcalde distrital como presidente de la junta administradora del FER y el delegado del Ministerio de Educación Nacional, es decir, que se trataba de una plaza del orden nacional, puesto que era financiada con recursos de la nación. De acuerdo con lo expuesto en el recurso de apelación, la UGPP no controvierte el cumplimiento de los requisitos de contar con 50 años de edad [el demandado nació el 18 de septiembre de 1955, y acreditó la edad en 2005] ni la buena conducta durante el ejercicio de la docencia. Ahora bien, de conformidad con el material probatorio, Ernesto Morales Portilla fue designado por el alcalde mayor de Bogotá como «maestro superior» a través del Decreto 264 del 23 de febrero de 1979, vinculación de carácter nacionalizada, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, según el cual es personal docente de ese orden el designado a través de «nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».

Además, la anterior conclusión encuentra sustento en la certificación expedida por la Secretaría de Educación de Bogotá en la que se indica que esta vinculación fue del orden nacionalizado. 32 Samai Tribunal, índice 42, expediente digital archivo 45_ENVIOCONSEJODEESTADO_DEVOLUCION202000960(.PDF) NroActua 42, 03.Anexosdemandaparte1.pdf, visible a folios 22 a 25. 33 Samai Tribunal, índice 42, expediente digital archivo 45_ENVIOCONSEJODEESTADO_DEVOLUCION202000960(.PDF) NroActua 42, 03.Anexosdemandaparte1.pdf, visible a folios 120 a 127. 14 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00960-01 (1402-2022) Demandante: UGPP De otra parte, si bien en la designación efectuada a través del referido Decreto 264, intervino el delegado regional ante Bogotá del Ministerio de Educación Nacional, como se explicó en el marco normativo y jurisprudencial de esta providencia, la Sala Plena de la Sección Segunda precisó que «la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional […]»34.

De otra parte, en el recurso de apelación la UGPP sostuvo que los salarios fueron pagados con recursos del situado fiscal hoy sistema general de participaciones, por lo cual la vinculación que inició el 6 de marzo de 1979 es de carácter nacional, lo que resulta incompatible con el reconocimiento de la pensión gracia. Al respecto, como se desarrolló en líneas anteriores, esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201835 precisó que «los recursos del antiguo situado fiscal que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales».

Así las cosas, Ernesto Morales Portilla prestó sus servicios como docente nacionalizado entre el 6 de marzo de 1979 y el 31 de julio de 2006 [fecha en la se efectuó el reconocimiento de la prestación], esto es por más de 20 años, los cuales podían ser computados para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. En tal sentido, cumplió con las exigencias contenidas en las normas que regulan esta prestación, pues i) acreditó una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980; ii) cuenta con más de 50 años de edad; iii) prestó sus servicios como docente oficial del orden nacionalizado por más de 20 años; y iv) ejerció la docencia con buena conducta, bajo el entendido de que no fue objeto de controversia en el sub judice.

Por lo expuesto, la Sala confirmará la sentencia proferida el 31 de agosto de 2021 por el por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda, por cuanto el demandado cumplió con los requisitos para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia. 34 Sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, expediente con radicado 25000-23-42-000- 2013-04683-01 (3805-2014). 35 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 15 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00960-01 (1402-2022) Demandante: UGPP 2.4.1.

Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.36 Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.

En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala no condenará en costas a la parte demandante. 3. Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que Ernesto Morales Portilla cumplió con los requisitos para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia. En esas condiciones, se confirmará la sentencia proferida el 31 de agosto de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D. 36 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 16 Radicado: 25000-23-42-000-2020-00960-01 (1402-2022) Demandante: UGPP En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 31 de agosto de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que negó las pretensiones de la demanda presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra Ernesto Morales Portilla, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia. Segundo. Sin condena en costas en ambas instancias.

Tercero. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. KGO