CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., seis (6) de octubre de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 15001-23-33-000-2019-00153-01 (449-2022) Demandante: Elsa Marina Cocunubo Valbuena Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Reconocimiento de pensión gracia Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia proferida el 28 de julio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 11). La señora Elsa Marina Cocunubo Valbuena, por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad del acto ficto suscitado por la falta de respuesta a la petición de 15 de agosto de 2018, por el que la entidad demandada negó el reconocimiento de la pensión gracia a la accionante. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada conceder la aludida prestación «[…] CON TODOS […] LOS FACTORES SALARIALES DEVENGADOS […] durante el año inmediatamente anterior al status de Jubilada, es decir desde el 17 DE ENERO DE 2004 AL 16 DE ENERO DE 2005 […]» (sic), debidamente indexada, y pagar intereses moratorios.
Por último, se le condene en costas. 1.1.2 Fundamentos fácticos. Relata la actora que nació el 17 de enero de 1955 y prestó sus servicios como educadora oficial territorial por más de veinte (20) 2 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00153-01 (449-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Elsa Marina Cocunubo Valbuena contra la UGPP años, motivo por el cual el 15 de agosto de 2018 pidió de la demandada la pensión gracia, frente a lo cual esta guardó silencio. 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por el acto administrativo acusado el preámbulo y los artículos 4º y 25 de la Constitución Política; 2º, 3º, 137 y 138 del CPACA, 4º de la Ley 4ª de 1966, 27 del Decreto 3135 de 1968 y 15 (numeral 1) de la Ley 91 de 1989, y la Ley 812 de 2003. Arguye que la Administración «[…] genera un desequilibrio jurídico que [la] […] perjudica económicamente […], pues el desconocimiento de la pensión, no se compadece ni se ajusta a los criterios constitucionales y legales, y mucho menos representa la compensación social que debe recibir por el trabajo desplegado durante una buena parte de sus años de vida […]» (sic). 1.2 Contestación de la demanda (ff. 87 a 113).
La accionada, por conducto de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos, otros no constituyen situaciones fácticas y los demás no le constan. Asimismo, propuso las excepciones denominadas inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido y de vulneración de principios constitucionales y legales, cosa juzgada y prescripción. Aduce que en sede administrativa la actora omitió allegar los documentos necesarios para acreditar su vinculación con la educación oficial, particularmente, los decretos de nombramiento y las actas de posesión, dado que las certificaciones laborales aportadas son contradictorias, puesto que mientras que unas indican que es nacional, en otras figura como nacionalizada; empero, «[…] si en gracia de discusión se atendieran los tiempos de servicios laborados […] como docente del orden nacional, con el fin de contabilizar los 20 años […] para efectos del reconocimiento pensional, […] solo deberá[n] tenerse en cuenta aquellos tiempos de servicios laborados hasta [el] 31 de diciembre de 1989, por cuanto con la unificación del régimen pensional de los docentes oficiales, […] con ocasión de la expedición de la Ley 91 de 1989, las vinculaciones posteriores al 1 de enero de 1990, cuentan con el mismo régimen prestacional de los servidores públicos […]» (sic).
Que, además de que las pruebas adosadas dan cuenta de que la accionante trabajó en condición de maestra nacional, «[…] sus salarios fueron pagaderos 3 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00153-01 (449-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Elsa Marina Cocunubo Valbuena contra la UGPP con recursos provenientes del situado fiscal hoy Sistema General de Participaciones […]» (sic), lo que hace inviable que acceda a la prestación reclamada. 1.3 Providencia apelada1.
El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante fallo de 28 de julio de 2021, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que, si bien la demandante «[…] tiene certificados más de 27 años como docente nacionalizada, […] para el 29 de diciembre de 1989 llevaba laborando al servicio de la educación 6 años 10 meses y 21 días, como docente nacionalizado.
Adicionalmente para esa fecha […] contaba con tan solo 34 años de edad, esto en razón a que nació el 17 de enero de 1955» (sic), por lo que «[…] no reúne los requisitos que contempló el legislador para el reconocimiento de la pensión gracia, conforme a las sentencias de constitucionalidad 084 de 1999 y 489 de 2000 que exigen su consolidación antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989» (sic), esto es, «[…] acredit[ar] […] los requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913 […] antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989». 1.4 El recurso de apelación2.
Inconforme con la anterior providencia, la actora interpuso recurso de apelación, al estimar que, de conformidad con la Ley 91 de 1989, «[…] los docentes que no sean Nacionales y que sean vinculados antes de entrar a regir […] - diciembre 29/89 – [y] hubieran completado todos los requisitos exigidos para tener derecho a la Pensión de Gracia, tienen derecho a que se les reconozca […], toda vez que gozan de un derecho adquirido.
Así las cosas, un docente Territorial, tendría derecho a la Pensión Gracia, siempre que se hubiese vinculado antes del 29 de diciembre de 1989 [y colmara los requerimientos] exigidos por las Leyes 114 de 1913 y 37 de 1933, esto es, 20 años prestados en establecimientos tanto de enseñanza primaria como de normalista, pudiendo ser completados con tiempos de servicio en establecimientos de enseñanza secundaria y 50 años de edad» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 23 de agosto de 20213 y admitido por esta Colegiatura con proveído de 20 de mayo de 2022 (f. 190), 1 Obrante en expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai (índice 72 de primera instancia). 2 Índice 76 Ibidem. 3 Índice 78 Idem. 4 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00153-01 (449-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Elsa Marina Cocunubo Valbuena contra la UGPP en cumplimiento del artículo 247 del CPACA4; pero durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem las partes y el correspondiente agente del Ministerio Público guardaron silencio (f. 191).
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación5, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la accionante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues cumplió tales condiciones con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 91 de 1989 (29 de diciembre de ese año), cuando dicha prestación desapareció, como lo concluyó el a quo. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 19136 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una 4 Modificado por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021. 5 Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». 6 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 5 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00153-01 (449-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Elsa Marina Cocunubo Valbuena contra la UGPP pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 19037, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 19288 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual9. 7 «[S]obre Instrucción Pública». 8 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 9 «ARTICULO 128.
Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 6 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00153-01 (449-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Elsa Marina Cocunubo Valbuena contra la UGPP La Ley 37 de 193310 tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario.
La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 199811, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 197512, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial. 10 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 11 M. P. Carlos Gaviria Díaz. 12 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 7 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00153-01 (449-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Elsa Marina Cocunubo Valbuena contra la UGPP Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. 8 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00153-01 (449-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Elsa Marina Cocunubo Valbuena contra la UGPP […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley13.
Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278- 01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 202014, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los 13 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. 14 M. P. José Fernando Reyes Cuartas. 9 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00153-01 (449-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Elsa Marina Cocunubo Valbuena contra la UGPP profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] 10 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00153-01 (449-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Elsa Marina Cocunubo Valbuena contra la UGPP Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se 11 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00153-01 (449-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Elsa Marina Cocunubo Valbuena contra la UGPP tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación15 [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta.
En lo que se refiere a la liquidación de la pensión gracia se debe observar lo reglado en el artículo 2º de la Ley 114 de 1913, según el cual «[l]a cuantía de la pensión será la mitad del sueldo que hubieren devengado en los dos últimos años de servicio. Si en dicho tiempo hubieren devengado sueldos distintos, para la fijación de la pensión se tomará el promedio de los diversos sueldos».
Luego, el artículo 1º. de la Ley 24 de 1947, «por la cual se adiciona el artículo 29 de la Ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social», dispone: Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, se acumularán para el cómputo del tiempo, en relación con la jubilación y el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquellas.
Los trabajadores cuyos salarios o remuneraciones se paguen con cargo a fondos especiales con aporte a varias entidades de derecho público, gozarán de las prestaciones más favorables que éstas reconozcan a sus propios trabajadores, con cargo al mismo fondo especial. […]
PARÁGRAFO 2 º. Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año [destaca la Sala]. 15 En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. 12 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00153-01 (449-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Elsa Marina Cocunubo Valbuena contra la UGPP Cabe advertir que si bien la anterior norma determinó que las pensiones de jubilación de los docentes se liquidarían con base en el promedio de lo devengado en el último año, lo cierto es que el legislador omitió precisar si esa anualidad era la precedente al retiro del servicio o si, por el contrario, era menester tener en cuenta la fecha de adquisición del estatus pensional.
Por su parte, el artículo 4 de la Ley 4ª de 196616 preceptúa: A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.
La precitada Ley no discriminó ninguna pensión de las recibidas por los servidores oficiales y su Decreto reglamentario 1743 de 1966, estableció en su artículo 5º: A partir del veintitrés de abril (23) de 1966 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público.
De lo anterior se colige que la base de liquidación de las pensiones de que gozaban los servidores públicos estaba constituida por el 75% del salario recibido por el empleado en último año de servicios. El Decreto 224 de 1972, «por el cual se dictan normas relacionadas con el ramo docente», prescribe: El ejercicio de la docencia no será incompatible con el goce de la pensión de jubilación siempre y cuando el beneficiario esté mental y físicamente apto para la tarea docente, pero se decretará retiro forzoso del servicio al cumplir sesenta y cinco (65) años de edad.
La norma citada permitió la compatibilidad entre la prestación del servicio docente y el disfrute de la pensión de jubilación, incluida la gracia, hasta cuando 16 «Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones». 13 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00153-01 (449-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Elsa Marina Cocunubo Valbuena contra la UGPP el maestro cumpliera la edad de 65 años, cuando se le retiraría forzosamente de sus labores.
A su vez, las Leyes 3317 y 6218 de 1985 determinaron los requisitos de tiempo de servicio, edad y monto de la pensión de jubilación de los servidores públicos, así: ARTÍCULO 1º: El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
Sin embargo, el inciso 2º del referido artículo 1º de la Ley 33 de 1985 señaló que «No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones» (se destaca), razón por la cual no resultan aplicables a la pensión gracia los aspectos previstos en el régimen general de pensiones, al comportar esta una prestación especial que cuenta con una normativa específica respecto de su liquidación. Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de 12 de julio de 201219, discurrió así: Ahora, en el año de 1985, con la expedición de la Ley 33 se conservó el quantum del valor pensional en el 75%, se modificó la edad para otorgar las pensiones generales y los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación, ya que se dispuso que el monto del 75% de la asignación se calcularía sobre el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios20.
Sin embargo, esta normatividad exceptuó de su aplicación expresamente en su artículo 1º, a aquellos empleados que por Ley disfrutaran de un régimen especial de pensiones. […] 17 «Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público». 18 «Por la cual se modifica el artículo 3º de la Ley 33 del 29 de enero de 1985». 19 Expediente 25000-23-25-000-2007-01316-01 (1348-11). 20 Artículos 1º. y 3º. 14 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00153-01 (449-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Elsa Marina Cocunubo Valbuena contra la UGPP La norma es suficientemente clara al respecto, y lógico es deducir, que pensiones de régimen especial como la que nos ocupa, no podrían ser liquidadas al abrigo del ordenamiento invocado, pues el mismo Legislador las excluyó de su ámbito de aplicación al consagrar expresamente tal excepción, como se infiere del aparte transcrito; así, tampoco puede atenderse a lo dispuesto en la Ley 62 de 1985 pues ésta tan solo modificó el artículo 3º de la citada Ley 33, por lo que se mantuvo incólume lo dispuesto en su artículo 1º en cuanto al régimen de excepción en su aplicación. Ahora, si se tiene en cuenta que la pensión gracia, no obstante estar a cargo del Tesoro Nacional se causa sin que se requieran aportes a ésta, mal podría liquidarse con base en el valor de los aportes realizados durante el último año de servicios, en tanto estos resultan inexistentes frente a dicha prestación. En este sentido, el aspecto neurálgico que ha generado mayor controversia entre los beneficiarios de la pensión gracia, corresponde precisamente a la forma como se debe liquidar por parte de la Caja Nacional de Previsión, en virtud a que dicha Entidad ha adoptado para tal efecto las normas anteriormente mencionadas -Ley 33 y 62 de 1985- sin consultar su adecuada aplicación, procedimiento con el cual quedan excluidos de la liquidación de esta prestación especial, una serie de factores salariales que sin duda alguna afectan los intereses económicos y patrimoniales de los pensionados, quienes en forma injusta ven menguada su prestación, debido a una errónea interpretación y aplicación de la Ley.
Al respecto, resulta claro que la excepción analizada anteriormente, consagrada en la Ley 33 de 1985, impide la aplicación de las disposiciones generales allí contenidas frente a la liquidación pensional de la pensión aludida, por lo que se habilita la observancia de lo dispuesto en éste sentido en el régimen anterior contenido en la Ley 4ª de 1966 y en su Decreto Reglamentario -1743 de 1966- referenciados inicialmente, ya que no discriminó ni excluyó de su aplicación pensión alguna de las percibidas por los servidores oficiales.
Así, la pensión gracia al tenor de estas disposiciones debe liquidarse en la forma allí señalada, esto es, tomando como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios; sin embargo debe precisarse que a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios refiere el año anterior a la adquisición o consolidación del derecho pues es el momento a partir del cual empieza efectivamente a devengarse en tanto su carácter especial admite su compatibilidad con el salario, de manera que para su percepción no es necesario el retiro definitivo del servicio, es decir, que el derecho se perfecciona con el cumplimiento de la totalidad de requisitos establecidos por el Legislador para su otorgamiento, lo que hace improcedente su reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro [negrilla de la Sala]. 15 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00153-01 (449-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Elsa Marina Cocunubo Valbuena contra la UGPP De acuerdo con la jurisprudencia arriba transcrita la pensión gracia debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, de conformidad con la Ley 4.ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, por cuanto expresamente el artículo 1º (inciso 2º) de la Ley 33 de 1985 excluyó las pensiones especiales del régimen ordinario allí previsto.
Así las cosas, la Sala encuentra necesario determinar ahora, qué factores son los que vienen a integrar el concepto de salario, pues sobre él es que se entra a precisar la base líquida para el 75%, que corresponde al monto final de la pensión. La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. En torno al tema, el Decreto 1160 de 1947, en su artículo 6 (parágrafo 1º), prevé que salario es «[ ] todo lo que reciba el trabajador a cualquier otro título y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones [ ]».
Y es que lo dispuesto en este Decreto también lo tiene previsto el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, que aunque aplicable al régimen laboral individual de carácter privado, bien merece traerlo a colación por tratarse de una consagración de derechos mínimos, pues prescribe que constituye salario «[ ] todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».
En conclusión, el salario está constituido por todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor. 3.5 Caso concreto. A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al 16 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00153-01 (449-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Elsa Marina Cocunubo Valbuena contra la UGPP plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Cédula de ciudadanía de la actora, que da cuenta de que nació el 17 de enero de 1955 (f. 23). b) «Acta de presentación» de 14 de agosto de 1978 (f. 36), por el que la señora jefe de grupo escolar de Panqueba (Boyacá) informa: […] se presentó en ésta Jefatura la [accionante] con el fin de hacer su respectiva presentación como Profesora de la Escuela Rural Deptal “Carraspozal” en éste Municipio, según el oficio Nº 1398 de la Secretaría de Educación de […] 3 de Agosto del presente año que dice: “Atentamente me permito comunicar a Ud. que por disposición de la Secretaria de Educación, ha sido nombrada como maestra […].
Sírvase presentarse en la Alcaldía de la localidad […] e iniciar labores […] (sic para toda la cita). c) Decreto 669 de 27 de abril de 1983, por medio del cual el señor gobernador de Boyacá «N[ombra] en PROPIEDAD […] a la Licenciada ELSA MARINA COCUNUBO VALBUENA […], para desempeñar el cargo de Profesora en el Colegio Departamental “JOSE SANTOS GUTIERREZ” en el Municipio EL COCUY» (sic), posesionada el 13 de mayo siguiente ante el secretario de educación de ese ente territorial (ff. 144 y 145 c. 2). d) Resolución 290 de 22 de enero de 2013, por cuyo conducto la secretaría de educación de Boyacá acepta la renuncia de la demandante a partir del 1º de febrero del mismo año (f. 147 c. 2). e) Escrito recibido por la entidad accionada el 15 de agosto de 2018, por medio del cual la actora pide de aquella la pensión gracia, «[…] con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del status, es decir, el 17 DE ENERO DE 2005» (ff. 14 a 19). f) Certificaciones de tiempo de servicios y de salarios y devengados expedidos por la secretaría de educación de Boyacá, en los que consta que la accionante trabajó como maestra interina en ese departamento del 14 de agosto al 27 de septiembre de 1978, con vinculación nacionalizada (ff. 20 a 22). 17 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00153-01 (449-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Elsa Marina Cocunubo Valbuena contra la UGPP g) «FORMATO» único para la expedición de certificado de historia laboral proveniente de la aludida dependencia, en el que se consigna que la demandante prestó sus servicios del 21 de marzo de 1983 al 13 de mayo de 201121, esto es, 28 años, 1 mes y 23 días, como profesora nacionalizada (ff. 25 y 26). h) Certificado de antecedentes disciplinarios originario de la Procuraduría General de la Nación, según el cual la actora «NO REGISTRA SANCIONES NI INHABILIDADES VIGENTES» (f. 31). i) Constancias de 8 y 13 de septiembre de 2011, por las que la secretaría de educación de Boyacá indica que la accionante «[…] no registra antecedentes disciplinarios en [esa] seccional» (f. 32). j) Declaración extraprocesal rendida por la demandante el 26 de agosto de 2011, en la que expresa bajo la gravedad de juramento, ante la Notaría Segunda (2ª) del Círculo de Tunja, que «[…] EN EL DESEMPEÑO DE [SUS] LABORES DOCENTES DEMUESTR[A] IDONEIDAD, HONRADEZ, CONSAGRACION Y BUENA CONDUCTA.
ADEMAS […] QUE T[IENE] REDUCIDA CAPACIDAD ECONÓMICA» (sic; f. 34). De las pruebas antes enunciadas se desprende que la actora nació el 17 de enero de 1955 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: Nominador Acto de nombramiento Tipo de vinculación Desde Hasta Tiempo laborado a m d Secretaría de educación de Boyacá -- Nacionalizado (interino) 14/08/1978 27/09/1978 -- 1 14 Decreto 669 de 27 de abril de 1983 Nacionalizado 21/03/1983 31/01/2013 29 10 11 Total tiempo de servicio 29 11 25 En tal virtud, el 15 de agosto de 2018 la accionante pidió de la demandada el reconocimiento de la pensión gracia, reclamación frente a la cual esta guardó silencio.
En el asunto sub judice, la demandante cuestiona la decisión del a quo, en cuanto concluyó que no hay lugar a acceder a las pretensiones de la demanda, 21 Fecha de expedición del certificado. 18 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00153-01 (449-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Elsa Marina Cocunubo Valbuena contra la UGPP puesto que no colmó los requisitos legales para obtener el reconocimiento de la pensión gracia antes de la entrada en vigor de la Ley 91 de 1989, dado que «[…] los docentes que no sean Nacionales y que sean vinculados antes de entrar a regir [esta] -diciembre 29/89 – […] gozan de un derecho adquirido» (sic).
Acerca de este reproche, cabe precisar que esta sección segunda (como se explicó en el acápite precedente), mediante sentencia de unificación de 11 de agosto de 202222, al analizar una controversia en la que el Tribunal de primera instancia negó la pensión gracia deprecada por un maestro, al estimar que «[…] para la fecha de expedición de la Ley 91 de 1989, «era necesario tener cumplidos todos los requisitos para ser beneficiario de la pensión gracia, es decir, consolidado el derecho»», determinó el alcance e interpretación de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, así: 59.
Es así como el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 previó que los docentes «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» que «tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá». Esta última parte de la norma trae el verbo «reconocerá» conjugado en futuro simple23 y denota una consecuencia en caso de cumplirse los anteriores supuestos, es decir, que los docentes «tuviesen» o «llegaren» a tener derecho a acceder a la aludida prestación. 60.
La referida redacción contiene un imperativo para las autoridades administrativas y judiciales en el sentido de declarar el derecho a la pensión gracia del docente que haya tenido una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre acreditar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989. 61.
Bajo este hilo argumentativo, no es posible sostener que el reconocimiento de la pensión gracia se ató al límite temporal de la promulgación de la Ley 91 de 1989 -29 de diciembre de 1989-, pues se vaciaría de sentido la disposición que estableció dos momentos diferentes y alternativos para tal fin, uno expresado en pasado (tuviesen) y el otro en futuro (llegaren). 62.
Además, se desconocería el efecto general e inmediato de las normas en el tiempo,24 pues precisamente la disposición en comento previó que 22 Sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016- 00278-01 (3018-2017). 23 Del modo indicativo. Esta conjugación expresa «una situación posterior al momento de enunciación», es decir, «acontecimientos venideros», según la Nueva Gramática de la Lengua Española - http://aplica.rae.es/grweb/cgibin/buscar.cgi 24 SU-309 de 2019. 19 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00153-01 (449-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Elsa Marina Cocunubo Valbuena contra la UGPP a partir de su expedición y en adelante se reconocería la pensión gracia con la condición de que el docente cumpliera con el requisito de tener una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y que acreditara las demás exigencias para acceder a dicho beneficio especial. […] 73.
Como consecuencia, se mantuvo el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes que tenían la expectativa de ser beneficiarios de aquella. v) Bajo este contexto, el órgano legislativo derogó la pensión gracia a partir del 29 de diciembre de 1989, pero la mantuvo antes y después de esa fecha a quienes hubieran tenido una experiencia docente territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980. 74.
En este orden de ideas, conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada [subraya la subsección].
De acuerdo con lo anterior, la fecha de entrada en vigor de la Ley 91 de 1989 (29 de diciembre del mismo año) no constituye un límite o umbral para determinar la extinción del derecho pensional de un maestro nacionalizado o territorial, sino que es el parámetro que fijó el legislador para unificar el régimen salarial y prestacional de los educadores; es decir, marca el «deceso» de la denominada pensión gracia, sin que ello signifique frustrar la posibilidad de acceder a ella de quienes colmaron los requisitos previstos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, por contar con un derecho adquirido.
Ahora bien, aunque el a quo, para sustentar su decisión, «rectific[ó] su postura»25 en armonía con los fallos C-84 de 1999 y C-489 de 2000 de la Corte Constitucional, que, a su juicio, exigen la consolidación del derecho pensional antes del 29 de diciembre de 1989, en la citada sentencia de unificación esta 25 Ver índice 72 de primera instancia del expediente digital Samai. 20 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00153-01 (449-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Elsa Marina Cocunubo Valbuena contra la UGPP Corporación advirtió: v) En igual sentido, la Sentencia C-084 de 1999 estableció que la pensión gracia «sólo subsiste para los docentes que se vincularon al servicio oficial antes del 31 de diciembre de 1980», es decir, que mantuvo sus efectos aún con posterioridad a la expedición de la Ley 91 de 1989, pues esta así lo dispuso expresamente en su artículo 15. 82.
A partir de dicha premisa, se sostuvo que «[e]llo significa, a contrario sensu, que ella [alude a la pensión gracia] no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación […]”». […] 76. En virtud del anterior lineamiento jurisprudencial, algunos juzgados y tribunales administrativos del país han sostenido que la Sentencia C-489 de 2000 dispuso un límite temporal, consistente en que la pensión gracia únicamente se podría reconocer a quienes hubieran reunido todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989; sin embargo, esta conclusión no se desprende del texto de la referida providencia y resulta contradictoria con las demás sentencias de constitucionalidad que han abordado asuntos similares.
Esta tesis se funda en los siguientes razonamientos: i) La Sentencia C-489 de 2000 no analizó la situación de los docentes territoriales nacionales y nacionalizados vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumplieron los requisitos para acceder a la pensión gracia con posterioridad al 29 de diciembre de 1989; por el contrario, en la providencia se reflexionó exclusivamente sobre la situación de quienes habían consolidado el derecho antes de la última de las mencionadas fechas y en tal sentido se condicionó la exequibilidad de la norma a la protección de dicho grupo poblacional [se destaca].
Agrégase a lo expuesto que, de conformidad con lo dicho por la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 202026, la «lectura» correcta del artículo 15 (letra a del numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es aquella que permite a los profesores oficiales obtener el pago de la pensión gracia siempre que «se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley», sin perjuicio de que el estatus lo hayan adquirido con posterioridad a la promulgación de esa normativa.
Así las cosas, el máximo tribunal de lo contencioso-administrativo y la Corte Constitucional dilucidaron el alcance de la letra a del numeral 2 del artículo 15 26 M. P. José Fernando Reyes Cuartas. 21 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00153-01 (449-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Elsa Marina Cocunubo Valbuena contra la UGPP de la Ley 91 de 1989, para precisar que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento»27.
Resulta importante anotar que el aludido fallo de unificación de 11 de agosto de 2022 del Consejo de Estado (que valga decir, fue proferido con posterioridad a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que ahora nos ocupa28) estableció que «[…] la regla jurisprudencial fijada […] es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en sede administrativa;
(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado» (se subraya), motivo por el cual este criterio es el que se encuentra vigente y debe ser aplicado en el asunto sub examine, máxime cuando es el que atiende «[…] los principios de favorabilidad en materia laboral y pro homine, los cuales derivan de la filosofía humanista que inspira el ordenamiento constitucional colombiano y obligan a que «siempre, sin excepción, entre dos o más posibles análisis de una situación, se prefiera aquella que resulte más garantista o que permita la aplicación de forma más amplia del derecho fundamental».29».
En este orden de ideas, se tiene que la actora laboró como educadora oficial, así: A manera de corolario, se acreditaron por parte de la accionante los requisitos necesarios para obtener la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en calidad de profesora nacionalizada por más de dos (2) décadas, vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (14 de agosto de 1978), contar con 50 años de edad (los cumplió el 17 de enero de 2005) y observar una buena 27 Providencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022. 28 Incoada el 6 de marzo de 2019 (ff. 11 y 37). 29 Corte Constitucional, Sentencia T-223 de 2021.
Entidad territorial Vinculación Lapso Tiempo certificado a m d Departamento de Boyacá Nacionalizada 14/08/1978 a 27/09/1978 -- 1 14 21/03/1983 a 31/01/2013 29 10 11 Total 29 11 25 22 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00153-01 (449-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Elsa Marina Cocunubo Valbuena contra la UGPP conducta en su desempeño como maestra, razón por la que resulta dable acceder a las pretensiones del medio de control.
Por otro lado, cabe precisar que por ser el derecho pensional de carácter imprescriptible, este se causa día a día y se puede solicitar en cualquier época por el interesado. Contrario sensu, para el caso de las mesadas pensionales adeudadas, el legislador ha establecido el fenómeno de la prescripción, de manera que se pagan solamente las causadas hasta tres (3) años antes de la fecha en que se haya formulado la correspondiente reclamación ante la demandada, conforme al artículo 41 del Decreto 3135 de 196830.
En el presente asunto, se tiene que (i) el derecho a la pensión gracia de la actora se consolidó el 17 de enero de 200531; (ii) formuló la reclamación que dio origen al acto ficto acusado el 15 de agosto de 2018; y (iii) la demanda fue incoada el 6 de marzo de 2019 (ff. 11 y 37). Por ende, se evidencia que, de conformidad con el precitado artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, la prescripción solo se interrumpe por una vez y por un lapso igual, por este motivo, al haberse configurado el derecho el 17 de enero de 2005 y formulado la reclamación el 15 de agosto de 2018, esta última fecha es la que se debe tener en cuenta para contabilizar el término prescriptivo que operó en este caso.
En tal sentido, las mesadas causadas con anterioridad al 15 de agosto de 2015 se encuentran prescritas. Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda; y, en su lugar, se declarará la nulidad del acto administrativo ficto acusado y, a título de restablecimiento del derecho, se ordenará a la UGPP reconocer la pensión gracia deprecada, con el 75% del promedio de los factores salariales devengados por la accionante durante el año previo a la consolidación de su estatus pensional (17 de enero de 2005), con efectos fiscales a partir del 15 de agosto de 2015, por prescripción. 30 «Artículo 41.
Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este decreto prescribirán en tres años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual». 31 Al cumplir cincuenta (50) años de edad. 23 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00153-01 (449-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Elsa Marina Cocunubo Valbuena contra la UGPP La suma que deberá cancelar la entidad accionada por concepto de las mesadas adeudadas, se actualizará de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la causación de la prestación).
La fórmula que debe aplicar la entidad demandada es la siguiente: R = Rh. índice final índice inicial Se aclara que por tratarse de obligaciones de tracto sucesivo, dicha fórmula debe aplicarse mes por mes, para cada mesada prestacional y para los demás emolumentos teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.
Lo anterior, sin perjuicio de lo estipulado en el artículo 192 del CPACA, cuya observancia por parte de la Administración debe darse sin necesidad de mandato judicial. Por último, respecto de la condena en costas, esta Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues debe estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, y no adoptar esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 201632, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. 32 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). 24 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00153-01 (449-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Elsa Marina Cocunubo Valbuena contra la UGPP La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala 25 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00153-01 (449-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Elsa Marina Cocunubo Valbuena contra la UGPP fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1. Revócase la sentencia de 28 de julio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones de la demanda en el proceso instaurado por la señora Elsa Marina Cocunubo Valbuena contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP); en su lugar: 1.1 Declárase la nulidad del acto administrativo ficto suscitado por la falta de respuesta a la petición de 15 de agosto de 2018, a través del cual se le negó a la actora la pensión gracia, de acuerdo con la motivación. 1.2 Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ordénase a la UGPP reconocer la pensión gracia a la accionante en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional (17 de enero de 2005), pero con efectos fiscales a partir del 15 de agosto de 2015, por prescripción trienal, en atención a las consideraciones de esta providencia. 1.3 La entidad demandada hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final índice inicial 1.4 La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA. 2.
Sin condena en costas. 26 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00153-01 (449-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Elsa Marina Cocunubo Valbuena contra la UGPP 3. Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS