www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., dieciséis (16) de enero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 37 000 2017 00830 01 (0844-2020) Demandante: BENEFICENCIA DE ANTIOQUIA Demandado: MINISTERIO DE TRABAJO Y OTROS Tema: Conflicto de competencia. Auto I. ASUNTO El Consejero de Estado Jorge Octavio Ramírez, por auto del 11 de diciembre de 2019, remitió el proceso de la referencia a esta Sección, por considerar que de conformidad con el artículo 13 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019, es a la que le compete conocer el asunto de fondo, en la medida en que tiene que ver con la efectividad del derecho pensional; sin embargo, como pasará a explicarse la Sala carece de competencia. II.
ANTECEDENTES 2.1 Pretensiones1 La Beneficencia de Antioquia presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para obtener la nulidad de las Resoluciones 2266 del 14 de diciembre de 2012, 3361 del 20 de marzo de 2013 y 3850 del 17 de abril de la misma anualidad, actos proferidos por Cajanal en liquidación, a través de las cuales se aceptan y rechazan derechos de recobro por concepto de cuotas partes pensionales, se declaran compensadas las obligaciones por pagar por valor de $18.056.584.08 y se confirman esas decisiones.
A título de restablecimiento del derecho pidió que se disponga (i) que tiene derecho al pago de las cuotas partes pensionales de las prestaciones reconocidas a los señores Manuel José Correa Munera, Francisco Naval Restrepo, Raúl Gutiérrez Vélez, José Alberto Girado Gómez, Carlos Restrepo Arango Hoyos y J. Emilio Duque Echeverry; (ii) que no existe causa alguna para el rechazo de los montos 1 Folios 1 a 15.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-37-000-2017-00830-01 (0844-2020) Demandante: Beneficencia de Antioquia 2 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia reclamados oportunamente y conforme a la legislación aplicable, en cuantía de $342.978.485.57 y (iii) cual es el procedimiento y la entidad a la cual se le realizarán los requerimientos posteriores a la sentencia. 2.2 Actuaciones procesales El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, por auto del 9 de septiembre de 20132, declaró que carece de competencia y remitió el expediente a la Sección Segunda de esa Corporación. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante providencias de 1.º de noviembre de 20133 y 20 de febrero de 20144, ordenó subsanar la demanda y, luego, declaró que carece de competencia y dispuso el envío del proceso a la Sección Cuarta.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, a través del proveído del 21 de mayo de 20145, provocó un conflicto negativo de competencia. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala Plena, por medio de auto del 29 de agosto de 20146, «remitió el expediente al despacho de la magistrada Yolanda García de Carvajalino para que le dé el trámite que considere pertinente».
La mencionada funcionaria judicial, por providencia del 1.º de octubre de 20147, ordenó remitir la actuación, por el factor territorial, al Tribunal Administrativo de Antioquia (reparto). El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante proveído de 18 de febrero de 20158, (i) declaró que no es competente porque no se trata de un asunto de carácter laboral y el factor territorial debe determinarse por el lugar donde Cajanal en liquidación expidió los actos controvertidos, esto es, en Bogotá y (ii) ordenó remitir el expediente al Consejo de Estado para que dirima el conflicto planteado. 2 Folios 234 a 237. 3 Folios 241 y 242. 4 Folios 257 a 260. 5 Folios 264 a 268. 6 Folio 279. 7 Folios 281 a 283. 8 Folios 287 a 288.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-37-000-2017-00830-01 (0844-2020) Demandante: Beneficencia de Antioquia 3 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, a través del auto del 19 de enero de 20179, declaró que el competente para conocer de este medio de control es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, porque (i) de fondo se discuten obligaciones crediticias de orden parafiscal y (ii) conforme a la regla fijada en el numeral 7 del artículo 156 del CPACA, en este caso se debe atender el lugar donde se «practicó la liquidación» de Cajanal, esto es, Bogotá: [ ] Visto lo anterior, se concluye que los actos administrativos relacionados con el recobro de cuotas pensionales, en estricto derecho no son asuntos de carácter laboral, sino que corresponden a obligaciones crediticias entre las entidades concurrentes a la financiación de las respectivas mesadas, cuya naturaleza es de orden parafiscal.
Así las cosas, al no comportar un asunto laboral, para efecto de la asignación de la competencia debe acudirse a la regla especial territorial señalada en el numeral 7 del artículo 156 del CPACA y, por lo tanto, se determina por el lugar donde se «practicó la liquidación», que para el caso sería en Bogotá, ciudad donde se expidieron las Resoluciones 2266 del 14 de diciembre de 2012 [ ]; 3361 de 20 de marzo de 2013 [ ] y 3850 del 17 de abril siguiente [ ], suscritas todas por el entonces liquidador de la extinguida Cajanal.
En consecuencia, como los actos administrativos demandados refieren a la aceptación o rechazo del recobro de cuotas partes pensionales y su compensación recíproca, asuntos que no son de naturaleza laboral sino de obligaciones crediticias de origen parafiscal, que hoy reclama la Beneficencia de Antioquia y fueron expedidos en su momento por la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal en Liquidación) en Bogotá, el competente para conocer del asunto es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección cuarta) conforme a su reglamento interno. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, por medio de las providencias del 18 de diciembre de 2017 10 y 26 de septiembre de 201911, admitió la demanda y, en el marco de la audiencia inicial, declaró no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva propuestas por los Ministerios de Trabajo (FOPEP) y, de Salud y de la Protección Social.
Última decisión que fue recurrida por las aludidas carteras ministeriales. El Consejero de Estado Jorge Octavio Ramírez Ramírez, al resolver los recursos de apelación interpuestos en la audiencia inicial, por 9 Folios 308 a 312. 10 Folios 324 y 325. 11 Folios 719 a 731. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-37-000-2017-00830-01 (0844-2020) Demandante: Beneficencia de Antioquia 4 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia proveído de 11 de diciembre de 2019, remitió por competencia el expediente a la Sección Segunda de esta Corporación, por cuanto lo que se controvierte tiene que ver con la efectividad del derecho pensional, así: Con base en esta norma (artículo 13 del Acuerdo 80 de 2013), la Presidencia del Consejo de Estado, al resolver un conflicto negativo de competencia mediante el auto del 17 de abril de 2015, consideró que los asuntos en los cuales se pretenda la nulidad de los actos proferidos en un procedimiento de cobro coactivo iniciado en ejercicio del derecho al recobro de una cuota parte pensional es de competencia de esta Sección. No obstante, en el caso bajo examen, los actos acusados no fueron proferidos en un procedimiento de cobro coactivo, sino dentro del procedimiento liquidatorio de Cajanal, por lo que no es aplicable esta tesis.
Adicionalmente, se evidencia que no se cumple ningún otro supuesto del artículo analizado porque los actos acusados no están relacionados con tributos, no fueron proferidos por ninguna de las autoridades antes referidas (Conpes, Superintendencia Bancaria, Superintendencia de Valores, Junta Directiva del Banco de la República, Ministerio de Comercio Exterior o Fondo de Garantías de Instituciones Financieras) y no corresponden a la enajenación de una participación societaria del Estado. [ ] De acuerdo con lo anterior, la misma Corte señaló que deben distinguirse las cuotas partes pensionales del derecho al recobro (sentencia C-895 de 2009).
El primero constituye el soporte financiero para el sistema de seguridad social en pensiones mediante la concurrencia de las entidades de previsión social en el reconocimiento de la pensión y el segundo, el derecho crediticio a favor de la entidad que expide el acto de reconocimiento y paga las mesadas pensionales, para repetir, a prorrata, contra las demás entidades obligadas, una vez se haya hecho el pago efectivo al pensionado.
Con base en lo expuesto, los actos administrativos acusados tienen naturaleza laboral por cuanto inciden directamente en la efectividad del derecho pensional de las personas a cargo de la Beneficencia de Antioquia (hoy Lotería de Medellín). III. CONSIDERACIONES 3.1 Caso concreto Sería del caso pronunciarse respecto de los recursos de apelación interpuestos por los Ministerios de Trabajo (FOPEP) y, de Salud y de la Protección Social; empero, de acuerdo con lo resuelto en el Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-37-000-2017-00830-01 (0844-2020) Demandante: Beneficencia de Antioquia 5 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia auto atrás referenciado del 19 de enero de 2017, resulta claro que la Sección Segunda carece de competencia para resolver de fondo la controversia.
Como se estableció en la aludida providencia, los actos que versan sobre el recobro de cuotas partes pensionales son de carácter tributario por tratarse de una contribución parafiscal y están desligados de la naturaleza laboral, en la medida en que de fondo no discuten el reconocimiento pensional. Este criterio ha sido reiterado por la Sección Segunda de esta Corporación, así: De la trascripción anterior se desprende que las cuotas partes pensionales son el soporte más importante desde la perspectiva financiera en el sistema de seguridad social en pensiones porque representan un esquema de concurrencia en el pago de las mesadas pensionales, a prorrata del tiempo laborado en diferentes entidades o de las contribuciones efectuadas y el recobro de las cuotas partes pensionales debe ser entendido como un derecho de naturaleza crediticia del orden parafiscal. [ ] Vale la pena precisar que no es factible acudir a la regla de competencia prevista en el numeral 3.º12 ib.
(artículo 156 del CPACA), en la medida en que ésta es exclusiva respecto de conflictos en materia laboral y para el caso, aunque las reclamaciones administrativas en el proceso liquidatorio de la CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN corresponden al recobro de cuotas partes pensionales, por no tratarse de la discusión propia del reconocimiento pensional con base en la obligación de concurrir a su pago por parte de varias entidades, sino en el derecho al recobro de las mismas por parte de la entidad respectiva, ello se desliga de la naturaleza laboral, como lo ha establecido esta Corporación 13.
Y también ha sido compartido por la Sección Cuarta de esta Corporación, en los siguientes términos: - Así las cosas, actualmente el ordenamiento jurídico colombiano prevé a las cuotas partes pensionales como el soporte financiero de este sistema en estos eventos 14. 12 Señala el numeral en cita, lo siguiente: “3. En los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios.” 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto de 17 de marzo de 2016, radicado 05001-23-33-000-2014-00969-01 (4244-2014), M.P. William Hernández Gómez. 14 Ibídem.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-37-000-2017-00830-01 (0844-2020) Demandante: Beneficencia de Antioquia 6 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Sobre la naturaleza de estos asuntos, esta Sala ha indicado que los actos que versan sobre el recobro de cuotas partes pensionales son de carácter tributario por tratarse de una contribución parafiscal15.
Esta afirmación ha sido sustentada en que “(…) constituyen un aporte obligatorio del empleador, destinado al pago de las mesadas pensionales dentro del esquema de financiación del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones”16. Así mismo lo ha considerado la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado al señalar que los recursos correspondientes al recobro de las cuotas partes pensionales tienen destinación específica y un manejo autónomo por no ser ingresos corrientes de la Nación, lo que necesariamente implica que tienen la naturaleza de contribuciones parafiscales 17.
Además, en un caso idéntico al de la referencia, esa misma subsección indicó que esta clase de asuntos no son de carácter laboral por no estar en discusión el reconocimiento del derecho pensional 18. 19 - Esta corporación expuso en los autos del 13 de diciembre de 2017 y del 17 de mayo de 2018 (expedientes 23165 y 23634, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez) que los asuntos que debaten el recobro de las cuotas partes pensionales versan sobre pagos por aportes obligatorios que deben realizar los empleadores a efectos de financiar el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones.
Siguiendo ese precedente que identifica una naturaleza tributaria en las obligaciones en cuestión, y de conformidad con el criterio de organización de asuntos judiciales previsto en el artículo 18 del Decreto 2288 de 1989, le corresponde a la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca la competencia para dirimir el asunto sub lite, en la medida en que se solicita la nulidad de los actos administrativos a través de los cuales el liquidador de Cajanal en liquidación se pronunció acerca de las cuotas partes pensionales objetadas 15 Al respecto ver el auto del 4 de diciembre de 2014 proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Radicado: 25000-23-27-000-2011-00220-01 (19148). Actor. Dirección Territorial de Salud de Caldas. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 16 Auto del 30 de octubre de 2014 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Radicado: 25000-23-27-000-2012-00250-01 (19567). Actor: Banco Popular SA. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 17 Sentencia del 22 de agosto de 2013 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Radicado: 73001-23-31-000-2010- 00632-01 (0349-12). Actor: Municipio de Venadillo. Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 18 Auto del 17 de marzo de 2016 proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Radicado: 05001-23-33-000-2014-00969-01 (4244-2014). Actor: Departamento de Antioquia. Consejero Ponente: William Hernández Gómez. 19 Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto de 13 de diciembre de 2017, radicado 05001-23-33-000-2015-00734-01(23165), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-37-000-2017-00830-01 (0844-2020) Demandante: Beneficencia de Antioquia 7 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia por el demandante20. - Luego, el auto del 22 de noviembre de 2018 señaló que esta Sección indicó que los litigios frente a los actos relacionados con el recobro de cuotas partes pensionales son su competencia, mientras que los actos relacionados con la determinación y distribución de la mesada pensional entre entidades concurrentes son asuntos de naturaleza laboral de competencia de la Sección Segunda 21, según lo indica el artículo 13 del Reglamento Interno del Consejo de Estado (hoy Acuerdo Nro. 080 de 2019).
La anterior conclusión se refuerza en que la presidencia del Consejo de Estado resolvió el conflicto de competencias entre las Secciones Segunda y Cuarta de la Corporación en auto del 17 de abril de 2015 y señaló que los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho relacionados con actos que resuelven la constitución o extinción de las cuotas partes pensionales son asuntos de carácter laboral 22.23 De lo expuesto, se infiere que la Sección Segunda del Consejo de Estado carece de competencia para asumir el conocimiento del proceso de la referencia, en la medida en que en tiene inmersos asuntos relacionados con la aceptación y rechazo de cuotas partes pensionales (de carácter tributario) y, la compensación de obligaciones del mismo orden, dentro del trámite de liquidación de Cajanal.
Situación que había sido puesta de relieve por la Sala, en la providencia del 19 de enero de 2017, que determinó que este medio de control debe ser tramitado por la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en razón de los factores objetivo y territorial. Ahora bien, como la decisión atrás referenciada, la cual en esta etapa se acompaña, fue desconocida por el Consejero de Estado Jorge Octavio Ramírez Ramírez, al remitir nuevamente el proceso a esta Sección, lo que corresponde es que la Presidencia de la Corporación dirima el conflicto negativo que se suscita, de 20 Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto de 27 de septiembre de 2018, radicado 25000-23-37-000-2016-01893-01(23562), M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 21 Al respecto citó las siguientes providencias: i) Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso Nro. 23165. Auto del 13 de diciembre de 2017. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; y ii) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso Nro. 23562. Auto del 27 de septiembre de 2018. C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 22 Consejo de Estado.
Presidencia. Auto del 17 de abril de 2015. Proceso Nro. 17001-23-31-000-2010-00247-01 (4404-2013). Auto del 17 de abril de 2015. C.P. Luís Rafael Vergara Quintero. 23 Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto de 8 de agosto de 2022, radicado 25000-23-37-000-2016-02057-01(26358), M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-37-000-2017-00830-01 (0844-2020) Demandante: Beneficencia de Antioquia 8 www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia conformidad con el parágrafo del artículo 8 del Acuerdo 80 de 2019 24.
En mérito de lo expuesto, se
RESUELVE
PRIMERO
PRIMERO: REMITIR a la Presidencia de la Corporación el expediente de la referencia para que se resuelva el conflicto de competencia negativo suscitado entre las Secciones Segunda y Cuarta de esta Corporación, respecto del proceso de la referencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado 24 «PARÁGRAFO. Es atribución del Presidente del Consejo de Estado, resolver los conflictos de competencia entre las secciones de la Sala de lo Contencioso de la Corporación».