17001233300020180059801 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO–ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Radicación: Nulidad y restablecimiento del derecho 17001-23-33-000-2018-00598-01(1007-2024)1 Demandante: Yamil Arney Taba Demandada: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional Tema: se resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto que declara probada la excepción de «indebido agotamiento de la vía gubernativa» y dio por terminado el proceso.

AUTO QUE RESUELVE RECURSO DE APELACIÓN La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el señor Yamil Arney Taba, contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, el 4 de diciembre de 2020, que declaró probada la excepción de «indebido agotamiento de la vía gubernativa» y dio por terminado el proceso.

ANTECEDENTES 1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Yamil Arney Taba presentó demanda en contra de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, con el propósito de que se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) Informe administrativo por lesiones 055/2016 del 22 de marzo de 2017, expedido por el director de protección y servicios especiales de la Policía Nacional, y (ii) Resolución del 7 de marzo de 2018, proferida por el director general de la Policía Nacional, mediante la cual se resolvió la solicitud de modificación formulado contra la anterior decisión. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó: «SEGUNDA. Como consecuencia de la anterior declaración, se califique las lesiones sufridas por el señor Intendente YAMIL ARNEY TABA, el día 11 de enero de 2016 de acuerdo a la preceptuado en el Título IV, Artículo 24 Literal B) del Decreto 1796 del 14 de septiembre de 2000 "En el servicio por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad profesional y/o accidente de trabajo".

TERCERA. Igualmente, como consecuencia de la anterior declaración se sirva ordenar a la Policía Nacional que se cancele la respectiva indemnización prestacional por pérdida de capacidad laboral de acuerdo a las disposiciones y tablas adoptadas en el Decreto 094 de 1989 y la cual asciende a $52.866.286 1 Expediente digital. Radicado: 17001-23-33-000-2018-00598-01(1007-2024) Demandante: Yamil Arney Taba Demandada: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 CUARTA.

Se realice el pago efectivo e indexado de los dineros correspondientes a la diferencia que resulte entre la liquidación solicitada hasta la fecha en que sea reconocido el derecho precitado. QUINTA. Se realice el pago de los intereses moratorios sobre los dineros provenientes del reconocimiento de la aplicación de los porcentajes precitados en los numerales anteriores a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia. (Sentencia C-188/99, expediente 2191 del 24 de marzo de 1999).

SEXTA. Se condene en costas al demandado». II.

HECHOS 3. Yamil Arney Taba es miembro activo de la Policía Nacional en el grado de Intendente y, para el 11 de enero de 2016, se encontraba adscrito a la Dirección de Protección y Servicios Especiales del Departamento de Policía Caldas. 4. Ese día, en cumplimiento de sus funciones, prestó apoyo a la seguridad del esquema de protección del Procurador General de la Nación. 5.

Aproximadamente a las 13:20 horas, mientras se desplazaba como conductor de la motocicleta oficial de placas NUD 76 D de propiedad de Manizales Segura S. A. siglas 67 - 0282, desde la ciudad de Manizales hacia el Aeropuerto Matecaña de la ciudad de Pereira, a la altura del kilómetro 16 + 500, al realizar una maniobra evasiva para no ser golpeado por uno de los vehículos de la cápsula de seguridad, el señor Taba se salió de la vía y se precipitó sobre una cuneta. 6.

El 13 de mayo de 2016, el director de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional, profirió el informe administrativo por lesiones 2016-055 con base en lo manifestado por el mismo afectado, quien aportó el reporte de accidente, la historia clínica, las incapacidades, la copia de la licencia de conducción, la copia del SOAT de la motocicleta, la orden de servicios, la copia de anotaciones del libro del jefe de turno y la copia de la prueba de idoneidad. 7.

El 22 de marzo de 2017, el director de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional emitió calificación mediante el informe administrativo por lesiones número 055/2016 como «en actos realizados contra la ley, el reglamento o la orden superior», la anterior decisión la sustenta el fallador en el informe rendido por el Subintendente Gerardo Fíenao Barrios, quien asigna al vehículo No 1, es decir el conducido por el demandante la causal 121 como presunto responsable del Accidente “No mantener la distancia de seguridad”, cuya descripción es «conducir muy cerca del vehículo de adelante, sin guardar las distancias previstas por el Código Nacional de Tránsito para las diferentes velocidades». 8.

Inconforme con la calificación asignada, el 6 de julio de 2017 presentó solicitud de modificación de acuerdo con el artículo 26 del Decreto 1796 de 2000. 9. Mediante la Resolución sin número del 7 de marzo de 2018, el director general de la Policía Nacional confirmó la calificación emitida en el informe administrativo por lesiones 055/2016.

Al expediente no se aportó por ninguna de las partes documentos posteriores relacionados con decisiones del Tribunal Médico-Laboral o con resoluciones mediante las cuales se reconozca suma de dinero por la incapacidad acaecida, o que defina la misma en términos económicos. III. CONCEPTO DE VIOLACIÓN 12. En el concepto de violación, argumentó que la decisión adoptada por el director de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional, confirmada en su integridad por la resolución sin número del 7 de marzo de 2018, proferida por el director general de la Policía Nacional, y que calificó las lesiones sufridas por el actor de acuerdo con el literal D, esto es, «En actos realizados contra la ley, el reglamento o la orden superior» es claramente ilegal, adolece de una verdadera motivación, toda vez que como quedó plenamente establecido con las pruebas aportadas con el presente medio de control y que también obran en el expediente administrativo, el señor Yamil Arney Taba nunca infringió la norma penal ni de tránsito, así como tampoco el reglamento, o alguna orden de un superior. 13.

En este sentido, los actos administrativos demandados violan directamente la Ley 599 de 2000 en su parte general, en especial el artículo 6 (principio de legalidad), y la Ley 769 de 2002, Código Nacional de Tránsito, y demás normas concordantes. 14. Señaló que como bien lo manifestó el funcionario investigador en el acto administrativo impugnado, la motocicleta en que se desplazaba el intendente el día de los hechos era de propiedad de Manizales Seguras S.A, por tanto, es a esa entidad a quien le correspondía realizar la respectiva revisión técnico-mecánica y de gases.

Igualmente, esta infracción no se relacionó de forma directa o indirecta con el accidente. 15. Por último, precisó que es evidente que la autoridad competente para determinar si hubo o no una trasgresión a la norma de tránsito, en este caso, la subsecretaría de tránsito y transporte de Santa Rosa de Cabal, nunca determinó que el señor Yamil Arney Taba hubiese sido responsable administrativamente por «conducir muy cerca del vehículo de adelante, sin guardar las distancias previstas por el Código Nacional de Tránsito para las diferentes velocidades».

IV. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA 16. La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la providencia del 12 de abril de 2019, en la que se ordenó notificar a la entidad demandada, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público. 17. La entidad accionada, a través de apoderado, contestó la demanda, se opuso a las pretensiones y propuso la excepción denominada «INDEBIDO AGOTAMIENTO DE LA VÍA GUBERNATIVA».

Al respecto, argumentó que, para obtener la nulidad del informativo prestacional por lesiones, «deben reunirse tanto el informativo Radicado: 17001-23-33-000-2018-00598-01(1007-2024) Demandante: Yamil Arney Taba Demandada: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 administrativo por lesiones 055/2016, proferido por el director de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional, como el acto administrativo que resolvió el recurso de apelación, el cual hace parte del acto administrativo del 7 de marzo de 2018, proferido por el director general de la Policía Nacional, con lo cual quedó agotada la primera etapa de las tres que contiene el procedimiento». 18.

Señaló que dicha fase empieza a partir del momento en el que el comandante tiene conocimiento de los hechos, para lo cual cuenta con 2 meses para adelantar las averiguaciones y recaudar las pruebas que acrediten las circunstancias de tiempo, modo y lugar de ocurrencia de los hechos, todo de conformidad con las normas del CPACA, en concordancia con lo preceptuado en la directiva administrativa permanente 007 del 16 de octubre de 2014, que regula lo concerniente al trámite administrativo por lesiones. 19.

Indicó que esa etapa culmina con el informe administrativo por lesiones, en el cual debió darse aplicación al artículo 24 del Decreto 1796 de 2000, en cuanto las lesiones ocurrieron «a. En el servicio, pero no por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad y/o accidente común, b. En el servicio por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad profesional y/o accidente de trabajo, c. En el servicio como consecuencia del combate o en accidente relacionado con el mismo, o por acción directa del enemigo, en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto internacional, d. En actos realizados contra la ley, el reglamento o la orden superior».

Acto seguido, precisó que así se apele o no dicha decisión deben remitirse las diligencias ante prestaciones sociales para que revisen si quedó bien calificada la lesión o no y tienen la facultad de modificarla en caso de no ser acorde con las lesiones y su producción. 20. Precisó que, en el caso bajo estudio la decisión fue recurrida, motivo por el cual, al director general de la Policía Nacional, a través del acto administrativo del 7 de marzo de 2018 confirmó lo decidido en el mencionado informativo. 21.

Adujo que, durante la segunda etapa, el informativo debe ser remitido a «prestaciones sociales» para que convoquen a la Junta Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, para que conforme al artículo 15 del Decreto 1796 de 2000, le otorguen los índices o puntos por la lesión padecida. 22. Mencionó que una vez agotado el procedimiento, en la tercera etapa se materializa el informativo a través de la «RESOLUCIÓN DE PAGO», la cual define los índices reconocidos por la «JUNTA MÉDICO LABORAL DE REVISIÓN MILITAR Y DE POLICIA» y otorga o traduce en dinero esos índices, mediante una resolución, contra la cual se considera agotado el procedimiento administrativo y solo procede la interposición de una demanda a través del medio de control de "NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO", ante la Jurisdicción de lo Contencioso– Administrativo, para que modifique o revoque dicho acto. 23.

Explicó que, aunque el informativo resulte ser una declaración unilateral de los comandantes o jefe respectivo, y tenga efectos jurídicos sobre un administrado, lo cierto es que dentro del trámite administrativo no pone fin a la actuación administrativa de reconocimiento de las prestaciones, en razón a las lesiones informadas. Radicado: 17001-23-33-000-2018-00598-01(1007-2024) Demandante: Yamil Arney Taba Demandada: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 24.

En ese orden, estimó que el informe administrativo por lesiones constituye un «ACTO ADMINISTRATIVO PREPARATORIO» de conformidad con lo preceptuado en el artículo 75 del CPACA, pues este se profiere para hacer viable el «DICTAMEN DE LA JUNTA MÉDICO- LABORAL» comoquiera que otorga los elementos necesarios para la calificación, para finalmente proferir el acto administrativo definitivo, como es la «RESOLUCIÓN DE RECONOCIMIENTO Y LIQUIDACIÓN DE PRESTACIONES». 25.

En consecuencia, consideró que, en el presente caso, el actor no agotó en debida forma el procedimiento administrativo y por tanto demandó un «ACTO PREPARATORIO» y no uno definitivo. V. PROVIDENCIA IMPUGNADA 26. El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante auto del 4 de diciembre de 20202, declaró probada la excepción de «indebido agotamiento de la vía gubernativa», propuesta por la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, por considerar que: «[…] el demandante tenía el derecho de convocar al Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, con el fin de que se pronunciara finalmente respecto a la incapacidad padecida, así como para que se profiriera la resolución de pago de la indemnización correspondiente por la pérdida de su capacidad laboral si fuera del caso, o se pronunciara en tal sentido.

No obstante, en este caso no obra dicho acto administrativo dentro del proceso, y ninguna de las partes mencionan su existencia. Así́ pues, puede concluir la Sala, que es la resolución de reconocimiento y liquidación de las prestaciones sociales correspondientes, la que constituye un acto definitivo que puede ser demandado ante esta jurisdicción en asuntos como el de la refencia (sic), acto que bien puede ser complejo y ser conformado por las decisiones previas al mismo […] por cuanto el informe administrativo por lesiones es un acto administrativo preparatorio, al igual que la resolución que lo confirma, estos no resultan ser actos demandables ante esta Jurisdicción dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho […]»3 27.

Por lo anterior, consideró que, en el presente caso, prosperó la excepción denominada «indebido agotamiento de la vía gubernativa» y, en consecuencia, dio por terminado el proceso. VI. RECURSO DE APELACIÓN 28. La parte demandante —argumentó en el recurso de apelación interpuesto contra el auto que declaró probada la excepción de indebido agotamiento de la vía gubernativa— que el informe administrativo constituye el primer acto administrativo dentro de la actuación surtida, toda vez que acudió al director general de la Policía Nacional para solicitar su modificación dentro del término procesal, esto es, durante los tres (3) meses siguientes a la notificación4. 29.

Señaló que, en efecto, dicho informe fue ratificado por el referido funcionario, por lo tanto, es el acto administrativo definitivo que le permite acudir ante esta 2 SAMAI, índice 2, 4ED17001233300020180059800D02NRDZIP(.zip) NroActua 2, archivo 002AutoTerminaProceso. 3 Transcripción fiel, inclusive con errores. 4 Decreto 1796 de 2000, art. 26, inciso 2.

Finalmente, indicó que, en el transcurso de este proceso, se agotó el requisito de procedibilidad para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso—Administrativo y la demanda fue admitida; hechos que conllevan a indicar indefectiblemente que tanto la Procuraduría General de la Nación como el Tribunal compartían la tesis de poder demandar ante esta Jurisdicción el informe administrativo por lesiones con su respectiva confirmación. 32.

Con base en los argumentos expuestos, solicitó que se revoque el auto recurrido y, en su lugar, que se continúe con la actuación procesal correspondiente. VII. CONSIDERACIONES 7.1. Competencia 33. De conformidad con el artículo 150 del CPACA5, el Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de apelación contra el auto del 4 de diciembre de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, que declaró probada la excepción de «indebido agotamiento de la vía gubernativa» y, en consecuencia, dio por terminado el proceso. 7.2.

Oportunidad 34. El artículo 244 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 20216, establece que el recurso de apelación contra autos notificados a través de estado electrónico debe interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los 3 días siguientes a su notificación o del que niega total o parcialmente la 5 «Artículo 150.

Inciso modificado por el artículo 25. Ley 2080 de 2021 Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código (…)» 6 «Artículo 244.

Trámite del recurso de apelación contra autos. <Artículo modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: 1. La apelación podrá interponerse directamente o en subsidio de la reposición. Cuando se acceda total o parcialmente a la reposición interpuesta por una de las partes, la otra podrá apelar el nuevo auto, si fuere susceptible de este recurso. 2.

Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente a continuación de su notificación en estrados o de la del auto que niega total o parcialmente la reposición. De inmediato, el juez o magistrado dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales, con el fin de que se pronuncien, y a continuación, resolverá si lo concede o no, de todo lo cual quedará constancia en el acta. 3.

Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral, este término será de dos (2) días. De la sustentación se dará traslado por secretaría a los demás sujetos procesales por igual término, sin necesidad de auto que así lo ordene.

Los términos serán comunes si ambas partes apelaron. Este traslado no procederá cuando se apele el auto que rechaza la demanda o niega total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. Surtido el traslado, el secretario pasará el expediente a despacho y el juez o magistrado ponente concederá el recurso en caso de que sea procedente y haya sido sustentado. 4.

Una vez concedido el recurso, se remitirá el expediente al superior para que lo decida de plano». Radicado: 17001-23-33-000-2018-00598-01(1007-2024) Demandante: Yamil Arney Taba Demandada: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 reposición. 35.

Al descender al caso concreto, se observa que el recurso fue interpuesto por la parte demandante el 11 de diciembre de 2020, esto es, dentro del término de ejecutoria del auto del 4 de diciembre del mismo año7. 36. Así las cosas, al evidenciarse que fue interpuesto en tiempo, se procederá a su estudio y decisión. 7.3. Problemas jurídicos 37.

Corresponde determinar, en el marco del recurso de apelación formulado contra el auto del 4 de diciembre de 2020, que declaró probada la excepción de «indebido agotamiento de la vía gubernativa» y dio por terminado el proceso, si: 38. ¿El informe administrativo por lesiones 055/2016 del 22 de marzo de 2017, expedido por el director de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional y la Resolución sin número del 7 de marzo de 2018, proferida por el director general de la Policía Nacional, mediante la cual se confirma el informe, son actos susceptibles de control judicial? 39.

¿El «indebido agotamiento de la vía gubernativa» constituye una excepción? 40. Para resolver estos interrogantes, es necesario determinar: (i) los conceptos de agotamiento de vía gubernativa y excepciones; (ii) el procedimiento administrativo de reconocimiento de prestaciones por lesiones; y (iii) la naturaleza jurídica del informe administrativo por lesiones y del acto que lo confirma y, a partir de ello, establecer si estos últimos son susceptibles de control judicial, en los siguientes términos: 7.3.1.

Del agotamiento de la vía gubernativa y las excepciones 41. En el sub examine, el a quo declaró probada, a solicitud de parte, la excepción de «indebido agotamiento de la vía gubernativa», por considerar que «es la resolución de reconocimiento y liquidación de las prestaciones sociales correspondientes, la que constituye un acto definitivo que puede ser demandado ante esta jurisdicción en asuntos como el de la refencia (sic), acto que bien puede ser complejo y ser conformado por las decisiones previas al mismo. […] De lo estudiado, se desprende, necesariamente que por cuanto el informe administrativo por lesiones es un acto administrativo preparatorio, al igual que la resolución que lo confirma, estos no resultan ser actos demandables ante esta Jurisdicción dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, así como que al no existir en este momento un acto definitivo que haya sido objeto de conciliación judicial, ni de demanda, […]». 42.

Al respecto, resulta necesario efectuar unos planteamientos frente a los conceptos de vía gubernativa y actuación administrativa. Lo primero que debe precisarse es que el término vía gubernativa desapareció tratándose de asuntos que se adelantan en vigencia de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), pues ahora se denomina actuación administrativa (capítulo VIII). 7 Samai, índice 2, expediente digital, 4ED17001233300020180059800D02NRDZIP(.zip) NroActua 2, archivo 003MensajeDatos.

Ello como requisito obligatorio y previo a la presentación de la demanda8. 44. Por su parte, se entiende por «excepción» todo medio de defensa que proponga el demandado frente a las pretensiones de la parte actora y suele clasificar este instituto procesal en i) excepciones previas o dilatorias que tienden a postergar la contestación en razón de carecer la demanda de requisitos para su admisibilidad, ii) excepciones de fondo o perentorias las cuales buscan destruir el derecho pretendido, por lo que generalmente no están en el derecho procesal sino en el derecho sustantivo y iii) excepciones mixtas que son aquellas que tienen naturaleza de excepción previa pero sus efectos son de excepción perentoria, toda vez que, paralizan el proceso en forma definitiva, como ocurre con la caducidad, transacción, conciliación, prescripción y cosa juzgada.

Al respecto, el Consejo de Estado, en punto de las excepciones, ha indicado: «En el derecho colombiano las excepciones se clasifican en previas y de mérito o de fondo. Las previas reciben ese nombre porque se proponen cuando se conforma la litis contestatio. Se refieren generalmente a defectos del procedimiento, como la falta de jurisdicción o de competencia y se permite alegar como previas algunas perentorias, como la cosa juzgada.

Las excepciones perentorias o de fondo van dirigidas a la parte sustancial del litigio, buscan anular o destruir las pretensiones del demandante, con el propósito de desconocer el nacimiento de su derecho o de la relación jurídica o su extinción o su modificación parcial9». 45. En este orden, resulta claro que no puede confundirse la figura procesal de las «excepciones» con la vía gubernativa, la cual, como quedó visto, versa sobre los recursos que proceden contra los actos administrativos creadores de situaciones individuales o concretas, es decir, aquellos que pongan fin a las actuaciones administrativas. 46.

Así las cosas, se tiene que, el «indebido agotamiento de vía gubernativa», no constituye, stricto sensu, una excepción que deba ser declarada como tal, ni se encuentra prevista en el artículo 100 del Código General del Proceso. 7.3.2. Del procedimiento administrativo de reconocimiento de prestaciones por lesiones 47. La actuación se surte por el procedimiento especial previsto en el Decreto 1796 de 2000 y en el Decreto Ley 94 de 1989, y, en lo no regulado en tales disposiciones, 8 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 29 de mayo de 2014, Rad. 13001-23-33-000-2012-00045-01(20383). 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, providencia del 28 de enero de 2009, Rad.

No. 11001-03-26-000-2007-00046-01(34239), Actor: Instituto Nacional de Concesiones-INCO, Demandado: Concesionaria Vial de los Andes S.A.-COVIANDES. Radicado: 17001-23-33-000-2018-00598-01(1007-2024) Demandante: Yamil Arney Taba Demandada: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 por el procedimiento establecido en las previsiones consagradas en la parte primera de la Ley 1437 de 2011. ▪ Primera etapa 48.

Esta etapa, de conformidad con el artículo 24 del Decreto 1796 de 200010 inicia a partir del momento en que el comandante o jefe respectivo tiene conocimiento del hecho que generó la lesión, autoridad que cuenta con dos (2) meses para adelantar la averiguación pertinente y allegar las pruebas de las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que ocurrieron los hechos.

Se precisa que, para esta etapa la ley no señala un procedimiento especial, siendo, por lo tanto, aplicables las normas del Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo referentes a las actuaciones de oficio. 49. Dicha fase culmina con el informe administrativo por lesiones, en el cual se describen tales circunstancias y se informa si las mismas ocurrieron en una de las siguientes posibilidades: a) En el servicio, pero no por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad y/o accidente común. b) En el servicio por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad profesional y/o accidente de trabajo. c) En el servicio como consecuencia del combate o en accidente relacionado con el mismo, o por acción directa del enemigo, en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto internacional. d) En actos realizados contra la ley, el reglamento o la orden superior. 50.

El informe administrativo se notifica al lesionado y este tiene tres (3) meses para solicitar la modificación ante los Comandos de Fuerza o ante la Dirección General de la Policía Nacional, según sea la institución a la que pertenezca el lesionado. Una vez en firme, el informe se constituye en uno de los soportes para la calificación médico- laboral. 51.

Asimismo, el artículo 26 del citado decreto precisó que los comandantes de fuerza y la Dirección General de la Policía Nacional quedan facultados para modificar el informe administrativo por lesiones y que la solicitud se debe presentar dentro de los tres (3) meses siguientes, contados a partir de la notificación del respectivo informe. ▪ Segunda etapa.

La calificación médico-laboral. Dos instancias 52. Una de las causales para convocar la Junta Médico-Laboral es la existencia de un informe administrativo por lesiones. Esta segunda etapa se inicia con la autorización del director de Sanidad de la respectiva fuerza para reunir la Junta como primera instancia Médico-Laboral y culmina con la decisión del Tribunal médico-laboral en 10 Por el cual se regula la evaluación de la capacidad sicofísica y de la disminución de la capacidad laboral, y aspectos sobre incapacidades, indemnizaciones, pensión por invalidez e informes administrativos por lesiones, de los miembros de la Fuerza Pública, Alumnos de las Escuelas de Formación y sus equivalentes en la Policía Nacional, personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares y personal no uniformado de la Policía Nacional vinculado con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993.

Radicado: 17001-23-33-000-2018-00598-01(1007-2024) Demandante: Yamil Arney Taba Demandada: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 segunda y última instancia. 53. Así, ante la existencia del informe administrativo por lesiones, se debe reunir la Junta Médico-Laboral Militar o de Policía «con presencia del interesado11», para valorar y registrar las secuelas definitivas de las lesiones, clasificar el tipo de incapacidad psicofísica y aptitud para el servicio, pudiendo recomendar la reubicación laboral si es lo indicado, determinar la disminución de la capacidad psicofísica, registrar la imputabilidad al servicio de acuerdo con el mencionado informe; en suma, dar su dictamen sobre el estado de salud del paciente, de acuerdo a lo previsto en el artículo 15 del Decreto 1796 de 2000. 54.

La Junta tiene un plazo de noventa (90) días, contados a partir del recibo de los conceptos médicos definitivos que determinen las secuelas permanentes, para producir su dictamen, el cual se notifica al interesado conforme con el artículo 30 del Decreto Ley 94 de 1989. 55. El artículo 27 del Decreto Ley 94 de 1989 le confiere al interesado el derecho especial de solicitar la convocatoria del Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía para que este analice y determine si confirma o modifica la decisión de la Junta, de tal suerte que la modificación, revocación o confirmación de las decisiones de la Junta, solamente son posibles mediante el ejercicio del derecho de convocatoria del Tribunal. 56.

La normativa especial que regula el tema define al Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía como el organismo administrativo de mayor jerarquía y límite máximo en esas materias, puesto que lo ubica como última instancia frente a los reclamos contra las decisiones de las Juntas Médico-Laborales y, además, porque sus determinaciones «son irrevocables y obligatorias y contra ellas solo proceden las acciones jurisdiccionales pertinentes». 57.

El Tribunal Médico-Laboral debe ser convocado por «orden del comandante general de las Fuerzas Militares, director general de la Policía Nacional o secretario general del Ministerio de Defensa, según el caso, a solicitud escrita del interesado o de la respectiva dirección de sanidad». 58. El artículo 29 del Decreto Ley 94 de 1989 otorga al interesado un plazo de cuatro (4) meses contados a partir de la notificación de la decisión de la Junta, para solicitar la convocatoria del Tribunal, con el fin de que revise el dictamen de primera instancia. Término que opera también para las Direcciones de Sanidad, porque, vencido ese plazo sin que se haya convocado, debe entenderse que la decisión de la Junta Médico- Laboral queda en firme y el expediente pasa a liquidación de las prestaciones y expedición del acto definitivo de reconocimiento. ▪ Tercera etapa.

El acto administrativo definitivo 59. Una vez se encuentre en firme la decisión de la Junta Médico-Laboral Militar o de Policía, ya porque no se solicitó la convocatoria del Tribunal Médico-Laboral Militar o de Policía, o bien porque habiéndose solicitado, el Tribunal dictó su decisión final, la cual es irrevocable, y por tanto, contra ella no proceden recursos, el expediente pasa 11 Numeral 2 del artículo 19 y artículo 20 del Decreto 1796 de 2000.

Radicado: 17001-23-33-000-2018-00598-01(1007-2024) Demandante: Yamil Arney Taba Demandada: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 al Jefe de Recursos Humanos de la Fuerza respectiva o de la Policía Nacional para la liquidación y reconocimiento de las prestaciones correspondientes, cuya expedición fue delegada por el Ministro de Defensa Nacional en los Jefes de Desarrollo Humano de las Fuerzas Militares, mediante la Resolución 1383 del 25 de septiembre de 2001. 60.

La resolución de reconocimiento y liquidación de las prestaciones correspondientes a la persona lesionada constituye el acto administrativo definitivo que crea una situación jurídica individual y concreta, pues encierra la decisión final de la administración sobre la actuación administrativa adelantada y pone término a esta. Es un acto complejo que se notifica al interesado y contra él procede el recurso de reposición, de acuerdo con el numeral 1 del artículo 74 del CPACA, mas no el de apelación, en el caso de las Fuerzas Militares y de Policía, pues el funcionario que la expide lo hace por delegación del ministro y no hay apelación contra los actos de este, de conformidad con el inciso segundo del numeral 2 del mismo artículo. 7.3.3.

Sobre la naturaleza jurídica del informe administrativo por lesiones y el acto que resuelve la solicitud de modificación 61. El informe administrativo de lesiones es la etapa inicial a partir de la cual se tiene conocimiento del hecho que generó la lesión. 62. El Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil mediante Concepto 1558 del 22 de abril de 2004, en relación con la naturaleza jurídica de los informes administrativos por lesiones, precisó: «[e]n el caso del Informe Administrativo por Lesiones, se observa que es una declaración unilateral, emanada del Comandante o Jefe respectivo, sobre el conocimiento de unos hechos en los que resultaron lesionadas una o varias personas bajo su mando, la cual contiene también un juicio sobre esos hechos ya que implica calificarlos en una de las modalidades establecidas en la norma (art. 24 dec.1796/00).

El informe se expide en virtud de la potestad administrativa conferida a tales funcionarios y tiene efectos jurídicos sobre los administrados (la persona o personas lesionadas) y dentro del propio campo administrativo, pero tiene la característica de no poner fin a la actuación administrativa de reconocimiento de las prestaciones generadas por las lesiones, que es el efecto final buscado por la ley y al cual se llega cumpliendo todos los pasos del procedimiento especial por ella señalado».

(Subrayado de Sala). En este orden de ideas, el informe administrativo por lesiones constituye un acto administrativo preparatorio, de acuerdo con la terminología empleada por el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo12, por cuanto se dicta para hacer viable la expedición del acto siguiente que es el dictamen de la Junta Médico-Laboral y en últimas, del acto definitivo, cual es la resolución de reconocimiento y liquidación de prestaciones correspondientes a la persona lesionada, pues ésta se basa en él, ya que dependiendo de la calificación dada a los hechos, se otorgan las respectivas prestaciones.[…]»13. [Resaltado de Sala] 63.

De conformidad con lo anterior, el informe administrativo por lesiones y la resolución que decide sobre su modificación son actos administrativos preparatorios, por cuanto se dicta para hacer viable la expedición del acto siguiente, que es el 12 Este artículo fue declarado exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-339/96. 13 Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Bogotá D.C., veintidós (22) de abril de dos mil cuatro (2004). Radicación: 1558. Actor: Ministro de Defensa Nacional. Radicado: 17001-23-33-000-2018-00598-01(1007-2024) Demandante: Yamil Arney Taba Demandada: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 dictamen de la Junta Médico-Laboral y, en últimas, del acto definitivo, cual es la resolución de reconocimiento y liquidación de prestaciones correspondientes a la persona lesionada, pues esta se basa en él, ya que, dependiendo de la calificación dada a los hechos, se otorgan las respectivas prestaciones. 64.

Sin embargo, la norma especial contenida en el inciso segundo del artículo 26 del Decreto Ley 1796 de 2000 otorga un recurso sui generis, o mejor, un derecho especial, a favor del lesionado, quien puede hacerlo dentro de los tres (3) meses siguientes, a partir de la notificación del informe. 65. Sobre la notificación, en el citado concepto se precisó lo siguiente: «El deber de notificación surge de la misma ley con la finalidad de que el interesado pueda ejercer ese derecho.

Se observa que en éste, como en otros aspectos, el procedimiento especial bajo estudio se aparta de la disposición general del artículo 44 del C.C.A., pues ordena notificar un acto preparatorio, cuando la regla general es que sólo se notifican los actos que ponen fin a una actuación administrativa. La Sala observa que cuando la ley otorga esta especial garantía al lesionado busca que las pruebas y demás elementos de juicio se controviertan dentro de la actuación administrativa, lo cual permite un mejor cumplimiento del derecho fundamental al debido proceso». 66.

No obstante, si bien la Subsección comparte el criterio expuesto por la Sala de Consulta y Servicio Civil, respecto de la naturaleza del informe administrativo por lesiones, se advierte que, en algunos casos específicos como el presente, el informe señalado deja de ser un acto preparatorio y pasa a convertirse en un acto definitivo, si con este se impide el reconocimiento de un derecho prestacional al interesado. 67.

Al respecto, se observa que en el presente asunto Yamil Arney Taba pretende el cambio de la calificación contenida en el informe administrativo por lesión 055/2016 del 22 de marzo de 2017, a efectos de poder acceder eventualmente a una indemnización por la pérdida de capacidad sufrida con ocasión del accidente ocasionado el 11 de enero de 2016. 68.

Así pues, resulta claro que el demandante no pretende controvertir el porcentaje de incapacidad dictaminado por la junta médico-laboral, sino que únicamente busca debatir la calificación dada por su superior al origen de sus lesiones, la cual, le ha imposibilitado acceder al reconocimiento de una indemnización14. 7.4. Caso concreto 69.

Como se expuso en los antecedentes de esta providencia, el señor Carlos Yamil Arney Taba persigue el control de legalidad del informe administrativo por lesiones 055/2016 del 22 de marzo de 2017, expedido por el director de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional, a través del cual calificó las lesiones que sufrió el demandante «[e]n actos realizados contra la ley, el reglamento o la orden superior», y la Resolución sin número del 7 de marzo de 2018, proferida por el director general de la Policía Nacional, mediante la cual confirmó la anterior decisión. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 29 de noviembre de 2024, Radicado 25000-23-42-000-2020- 01141-01 (4686-2024).

Radicado: 17001-23-33-000-2018-00598-01(1007-2024) Demandante: Yamil Arney Taba Demandada: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 70. El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante auto del 4 de diciembre de 2020, declaró probada la excepción de «indebido agotamiento de la vía gubernativa», propuesta por la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, al considerar que, si bien el demandante tenía derecho a convocar al Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, con el fin de que se pronunciara finalmente respecto a la incapacidad padecida, así como para que se profiriera la resolución de pago de la indemnización correspondiente por la pérdida de su capacidad laboral si fuera del caso, o se manifestara en tal sentido, no lo hizo y teniendo en cuenta que el informe administrativo por lesiones es un acto administrativo preparatorio, al igual que la resolución que lo confirmó, estos no resultan ser actos demandables ante esta jurisdicción a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 71.

La parte demandante interpuso recurso de apelación con fundamento en que el informe administrativo por lesiones se configuró en el primer acto administrativo dentro de la actuación surtida, toda vez que acudió al director general de la Policía Nacional para solicitar su modificación dentro del término procesal, el cual fue ratificado, constituyéndose, a su juicio, en el acto administrativo definitivo para acudir ante la jurisdicción. 72.

Al respecto, se recuerda que el artículo 43 del CPACA dispone que los actos administrativos susceptibles de ser demandados ante la Jurisdicción de lo Contencioso–Administrativo, son los actos definitivos, esto es, aquellos que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación; de suerte que si el mismo, por ejemplo, no contiene decisión respecto de lo pedido; informa la normatividad aplicable y el trámite surtido o, simplemente, remite a otra decisión de la administración, esta manifestación de voluntad no es pasible de control jurisdiccional. 73.

En el presente caso, el actor pretende que se declare la nulidad del informe administrativo por lesiones, así como de la resolución que resolvió la solicitud de modificación y, a título de restablecimiento del derecho, que se califiquen las lesiones que sufrió como «En el servicio por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad profesional y/o accidente de trabajo» y que le paguen la indemnización por pérdida de capacidad laboral en cuantía equivalente a $52.866.286, de manera indexada y con intereses. 74.

Para la Sala, resulta claro que tanto el informe como la resolución que lo confirmó por regla general son actos preparatorios, en la medida en que no ponen fin a la actuación, sino que aportan información importante para la siguiente etapa, esto, es la de la Junta Médico Laboral de la Policía Nacional. No obstante, en algunos casos específicos como el presente, el informe señalado deja de ser un acto preparatorio y pasa a convertirse en un acto definitivo, porque impide el reconocimiento de un derecho prestacional al interesado. 75.

Se evidencia, además, que en el plenario obra el acta de la Junta Médico Laboral de la Policía Nacional15, en la cual se le determinó al actor una incapacidad permanente parcial por accidente en moto y se calificó en 44.55%. En ese mismo documento, en el numeral VIII, se señaló expresamente que, contra dicha decisión, procedía la convocatoria al Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía. 15 SAMAI, índice 2, 4ED17001233300020180059800D02NRDZIP(.zip) NroActua 2, archivo 001Cdno1, página 28.

Por lo tanto, la respuesta al primer problema jurídico es que los actos demandados son susceptibles de control judicial, contrario a como lo estimó el Tribunal. 78. De otro lado, no se comparte el argumento del a quo consistente en que esta situación configura la excepción de «indebido agotamiento de la vía gubernativa», pues, como quedó visto, la denominaba vía gubernativa y el requisito de procedibilidad se refieren a dos figuras diferentes, con lo cual queda resuelto el segundo problema jurídico. 79.

En este caso, si el Tribunal consideraba que los actos no eran susceptibles de control judicial, ha debido dar aplicación a lo previsto en el artículo 169 del CPACA, sin embargo, como ya se mencionó en precedencia, los actos demandados son susceptibles de control judicial; por lo tanto, es un asunto que deberá ser resuelto de fondo, atendiendo el material probatorio allegado al plenario. 80.

Así las cosas, la Sala revocará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Caldas mediante auto del 4 de diciembre de 2020, para que continúe con el proceso. 7.5. Otras decisiones 81. Comoquiera que el señor Jefersson Gómez Carrillo le sustituyó el poder al doctor Jonathan Andrés Chaves Romero para que represente los intereses del demandante en el presente asunto, se le reconocerá personería en los términos y para los efectos allí enunciados16.

En mérito de lo expuesto, la Subsección B, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, RESUELVE Primero: Revocar el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, el 4 de diciembre de 2020, que declaró probada la excepción de «indebido agotamiento de la vía gubernativa» propuesta por la parte demandada y dio por terminado el proceso, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: En firme esta decisión, devolver el expediente al despacho de origen para continuar con el proceso.

Tercero: Reconocer personería para actuar al abogado Jonathan Andrés Chaves Romero, identificado con cédula de ciudadanía 1.014.238.267 y tarjeta profesional 294.220 del Consejo Superior de la Judicatura, en representación del señor Yamil Arney Taba. 16 Memorial visible en el índice 17 del SAMAI, «14_MemorialWeb_Alegatos-SUSTITUCIONDEPODER(.pdf) NroActua 17».

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) ELIZABETH BECERRA CORNEJO Magistrada (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Magistrado (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Magistrado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.

En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx