1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., trece (13) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-02311-01 Accionante: Marlene Rodríguez Pinzón Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / Improcedencia / Inmediatez - no se presentó en un término razonable Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia proferida el 27 de junio de 2024 por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo.
I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 9 de mayo de 2024, la señora Marlene Rodríguez Pinzón, a través de apoderada judicial, instauró acción de tutela, a fin de que se dejaran sin efectos las sentencias del 30 de abril de 2015 y 6 de abril de 20171, proferidas por el Tribunal Administrativo de Boyacá y la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, respectivamente, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho2 que promovió la actora en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social3, con el propósito de que se declarara la nulidad del acto administrativo mediante el cual se le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. 2.
En la providencia del 6 de abril de 2017, la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación confirmó la decisión del A quo que negó las pretensiones de la demanda. La autoridad judicial señaló que, de acuerdo con la Ley 91 de 1989, para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, se requiere demostrar la labor docente durante 20 años en instituciones educativas del orden territorial o 1 Notificada el 21 de abril de 2017. 2 Identificado con número de radicado: 15001-23-33-000-2013-00758-01. 3 En adelante UGPP.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-02311-01 Accionante: Marlene Rodríguez Pinzón Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2 nacionalizado y que esa vinculación se haya dado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, lo que no fue acreditado. 3.
Refirió que si bien la actora acreditó la prestación del servicio como docente nacionalizada antes del 31 de noviembre de 1980, esto solo ocurrió por el periodo de tiempo comprendido entre el 29 de mayo de 1979 al 10 de febrero de 1982, es decir, durante 2 años, 8 meses y 12 días, ya que la vinculación que tuvo con posterioridad al 23 de enero de 1995 fue en calidad de docente, pero del orden nacional. 4.
Con ocasión de la sentencia de unificación proferida el 21 de junio de 2018 por la Sección Segunda del Consejo de Estado4, el 1º de septiembre de 2023 la demandante solicitó nuevamente el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Por medio del auto ADP000264 del 18 de enero de 2024, la UGPP se abstuvo de emitir un nuevo pronunciamiento ante la existencia de la cosa juzgada. 5.
Como fundamento de sus pretensiones, la actora sostuvo que las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, petición, mínimo vital y vida digna por incurrir en un defecto fáctico al omitir valorar los actos administrativos de nombramiento, en especial, el Decreto 181 de 1994 expedido por la Alcaldía de Moniquirá, que da cuenta de haber prestado sus servicios como docente en la Escuela Rural Nacionalizada de la Capilla, es decir, en el orden territorial. 6.
En su lugar, se limitaron a catalogar esa vinculación como nacional, cuando en realidad es de carácter territorial, tal como se precisó en las sentencias de unificación proferidas el 21 de junio de 2018 y 1 de agosto de 20225, por la Sección Segunda del Consejo de Estado, así como la SU-014 dictada el 22 de enero de 2020 por la Corte Constitucional. 7.
De acuerdo con esas providencias, a ese tipo de vinculación no puede otorgársele la condición de nacional por el simple hecho de que los entes territoriales recibieran recursos del sistema general de participaciones, ni cuando los gastos se sufragaban a través de los fondos educativos regionales, pues la calidad de docente territorial o nacionalizado no se pierde por el origen de los recursos de la entidad nominadora. 8.
En esa medida, alegó que las autoridades accionadas también incurrieron en un desconocimiento del precedente judicial por no analizar las reglas de unificación que se fijaron en esas decisiones. 9.Aseveró que respecto a ese asunto los docentes se han visto sujetos a diferentes posturas jurídicas, que llevaron a la necesidad de unificar criterios.
Sin embargo, a 4 Al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 25000-23-42-000-2013- 04683-01. 5 Al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 15001-23-33-000-2016- 00278-01. Radicación: 11001-03-15-000-2024-02311-01 Accionante: Marlene Rodríguez Pinzón Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3 pesar de cumplir con todos los requisitos para obtener la pensión deprecada, “por disposición judicial anterior a dichas sentencias universales, no tiene el goce de la misma en igualdad de condiciones a otros docentes por falta de valoración racional de la prueba”. 10.
Por ende, indicó que, aunque podría llegar a considerarse que existe cosa juzgada sobre ese asunto, han sido expedidos con posterioridad a las decisiones enjuiciadas fallos de unificación que constituyen un hecho nuevo que habilita solicitar por segunda vez el reconocimiento de la pensión gracia, más aún si se tiene en cuenta que se trata de una prestación de tracto sucesivo, por lo que la vulneración del derecho permanece en el tiempo. 11.
Al respecto, trajo a colación la sentencia SU-055 de 2018, en la cual se señaló que una decisión que cambia una postura jurisprudencial puede tenerse como un hecho nuevo que permite acudir nuevamente a la jurisdicción, siempre que la solicitud verse sobre el reconocimiento de prestaciones periódicas de carácter imprescriptible en una materia en la que siempre existió el derecho pero que ha sido negado con base en una tesis que ha fijado su propio intérprete y que ha sido juzgada incompatible con la Constitución por el Alto Tribunal Constitucional. 12.
Adujo que el reconocimiento de la pensión gracia se relaciona de forma directa con su calidad de vida, pues se encuentra en un estado de debilidad manifiesta en razón de su edad y de su condición de salud, ya que desde el año 2020 le fue diagnosticado el síndrome de piernas inquietas y cefalea tensional, lo que le impide desplazarse con normalidad. 13.
En lo que respecta a los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial, particularmente el de inmediatez, solicitó flexibilizar su exigencia, teniendo en cuenta que acudió al mecanismo constitucional ante la ocurrencia de un nuevo hecho, que radicó en la expedición de las decisiones de unificación previamente mencionadas.
B. Sentencia de primera instancia 14. Mediante sentencia del 27 de junio de 2024, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la solicitud de amparo por no acreditar el cumplimiento del presupuesto de la inmediatez. 15. Señaló que la providencia cuestionada fue notificada el 21 de abril de 2017, mientras que la acción constitucional fue presentada hasta el 9 de mayo de 2024, esto es, por fuera del término de los 6 meses que se ha considerado jurisprudencialmente como plazo razonable para acudir al juez de tutela.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-02311-01 Accionante: Marlene Rodríguez Pinzón Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4 16. Estimó que no resultaba posible flexibilizar el requisito de la inmediatez y tampoco se acreditó la configuración de un perjuicio irremediable que permitiera activar la intervención del juez constitucional.
C. La impugnación 17. La accionante reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela. II. C O N S I D E R A C I O N E S D. Competencia 18. La Sala es competente según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. E. Análisis del caso concreto 19. La Sala anticipa que confirmará el fallo impugnado, pues la revisión de los planteamientos aducidos en el escrito de tutela, así como la impugnación lleva a la conclusión de que la solicitud de amparo no se presentó en un término razonable. 20.
Esta Corporación ha señalado que el plazo prudente para interponer la acción de tutela contra providencias judiciales es de seis meses contados desde la notificación de la decisión que se cuestiona, debido a que es desde ese momento que la parte actora conoce la decisión y puede advertir la posible vulneración de derechos fundamentales. 21.
Aunque en este caso la solicitud de amparo se dirige a cuestionar tanto el fallo de primera como el de segunda instancia proferidos en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho impetrado por la actora contra la UGPP, el término de la inmediatez debe empezar a contabilizarse a partir de esta última decisión, ya que fue la que definió de manera definitiva el asunto puesto a consideración del juez de lo contencioso administrativo. 22.
Precisado lo anterior, la Sala encuentra que la sentencia de segunda instancia fue notificada a los sujetos procesales el 21 de abril de 2017. No obstante, la demanda de tutela fue formulada solo hasta el 9 de mayo del año en curso, es decir, transcurridos más de 7 años después de haber tenido conocimiento de la decisión objeto de reproche. 23.
Además, la Sala coincide con el A quo en que en esta oportunidad no es posible flexibilizar el requisito de la inmediatez, pues las razones ofrecidas por la demandante no resultan suficientes para excusar el ejercicio tardío de la acción constitucional. Radicación: 11001-03-15-000-2024-02311-01 Accionante: Marlene Rodríguez Pinzón Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 5 24.
Para efectos de flexibilizar la exigencia del mentado presupuesto, la accionante alegó la ocurrencia de un hecho nuevo a partir de la sentencia de unificación proferida el 21 de junio de 2018 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, con fundamento en la cual sustentó la solicitud de reconocimiento pensional que presentó por segunda vez. 25.
Sin embargo, la expedición de esa decisión no es susceptible de ser valorada como un hecho nuevo para ese propósito, pues la vulneración de derechos que se alega supuestamente se concretó con la adopción de la providencia acusada y, en esa medida, fue a partir del momento en que tuvo conocimiento de la misma que la actora debió haber acudido al juez constitucional en busca de salvaguardar sus prerrogativas iusfundamentales, pero solo lo hizo siete años después. 26.
Y aun cuando es cierto que la Corte Constitucional ha admitido que las sentencias de unificación pueden llegar a ser consideradas como un hecho nuevo que permite contabilizar el término de la inmediatez a partir de un momento diferente al que se notificó la decisión cuestionada, también lo es que el Alto Tribunal ha sido categórico en precisar que esa consideración es sumamente excepcional, pues no cualquier pronunciamiento judicial o cambio de posición por parte de una Alta Corte puede tenerse como un hecho nuevo, en tanto ello supondría el desconocimiento de la cosa juzgada de la que están revestidas todas las decisiones judiciales, en desmedro de la seguridad jurídica6. 27.
Únicamente cuando esas decisiones tengan vocación de universalidad y aborden situaciones jurídicas novedosas que modifiquen de manera drástica la jurisprudencia pueden llegar a constituir un hecho nuevo que abre la posibilidad de reexaminar asuntos fundados en hechos acaecidos tiempo atrás. 28. En el fallo de unificación del 21 de junio de 2018, la Sección Segunda del Consejo de Estado unificó los criterios respecto a las controversias relacionadas con el reconocimiento de la pensión gracia, en particular lo relativo al origen de los dineros de la entidad nominadora en punto a verificar la calidad del docente. 29.
Para ello, luego de realizar un recuento jurisprudencial, explicó que no existía un criterio unificado por parte de la Sección Segunda de esta Corporación en cuanto a la interpretación de la naturaleza jurídica de los fondos educativos regionales y el tratamiento que debía otorgársele a los docentes oficiales en cuya vinculación hubiera intervenido esos fondos, para efectos de establecer si tenían o no derecho al reconocimiento de la pensión gracia. 30.
Una de las tesis sostenía que los docentes en cuyo acto de vinculación haya intervenido, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como integrante de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, debían ser catalogados 6 Al respecto, ver sentencia T-461 de 2019.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-02311-01 Accionante: Marlene Rodríguez Pinzón Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 6 como docentes nacionales, indistintamente de que la plaza a proveer fuera territorial, nacional o de aquellas que fueron objeto del proceso de nacionalización, por cuanto los recursos para el pago de las acreencias laborales provenían de Nación. 31.
Mientras que en otras decisiones se avaló como nacionalizado el tiempo laborado por los demandantes, pese a que los actos de nombramiento fueron suscritos no solo por el ente territorial, sino también por el fondo educativo regional. De ahí que surgiera la necesidad de unificar criterios sobre la materia. 32. Luego de analizar el fondo del asunto, se fijaron, entre otras, las siguientes reglas: (i) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(ii) lo que resulta determinante para el reconocimiento de la pensión gracia es la acreditación de la plaza a ocupar, es decir, que sea de carácter territorial o nacionalizada, sin importar que el pago de sus acreencias proviniera directamente del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones y; (iii) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos que dé cuenta de la vinculación y la plaza a ocupar o, en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. 33.
Del contenido de la decisión antes referida, la Sala encuentra que si bien es de aquellas que tiene vocación de universalidad (no simplemente soluciona un caso concreto o está atada a él), no se evidencia que en ella se hubiera desarrollado una situación jurídica novedosa que implique un cambio drástico en la jurisprudencia, a tal punto de ser susceptible de ser apreciada como un hecho nuevo, pues recogió diferentes posturas que habían sido defendidas anteriormente y a partir de ello se adoptó una serie de criterios de unificación. 34.
En todo caso, si se llegara a tener como un hecho nuevo para computar el término de la inmediatez desde un momento diferente al de la notificación del fallo enjuiciado tampoco podría entenderse que se presentó en un término razonable, a la luz de la sentencia SU-027 de 2021, que fue referenciada por la misma accionante en su escrito de impugnación. 35.
La acción de tutela examinada por el Alto Tribunal se dirigía a cuestionar una sentencia proferida el 8 de noviembre de 2017 por la Corte Suprema de Justicia, mediante la cual se resolvió no casar la providencia dictada el 14 de julio anterior por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín. Esta última decisión confirmó la decisión adoptada el 12 de marzo de 2010 por el Juzgado 17 Laboral del Circuito de Medellín que negó el reconocimiento de la pensión de jubilación al accionante.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-02311-01 Accionante: Marlene Rodríguez Pinzón Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 7 36. Como sustentó de sus pretensiones, el actor alegó que el motivo que dio lugar a la interposición de una segunda acción constitucional fue el acaecimiento de un hecho nuevo consistente en la expedición de la sentencia SU-267 de 2019. 37.
Al analizar el cumplimiento del presupuesto de inmediatez, la Corte señaló que, aun cuando a primera vista pudiera llegarse a la conclusión de que transcurrió un lapso considerable entre la providencia acusada y la presentación de la demanda de tutela, lo cierto es que ante la ocurrencia del hecho nuevo alegado el término de la inmediatez debía analizarse a partir de la fecha de la decisión de unificación y no desde el momento en que se emitió la sentencia cuestionada. 38.
El fallo de unificación fue proferido el 12 de junio de 2019 y el mecanismo de amparo fue impetrado el 1° de noviembre siguiente. De esta manera, concluyó que la solicitud de amparo se elevó en un término oportuno y razonable, comoquiera que transcurrieron menos de 5 meses entre la expedición de fallo que sustentó la ocurrencia del hecho nuevo y el ejercicio de la acción constitucional. 39.
Sin embargo, en este caso la sentencia de unificación cuya aplicación se pretende para efectos de reabrir la discusión en torno al reconocimiento de la pensión gracia fue proferida el 21 de junio de 2018, mientras que la acción de tutela fue interpuesta el 9 de mayo de 2024, es decir, aproximadamente 6 años después, tiempo que desde ninguna óptica se estima razonable ni oportuno, cuando se trata de perseguir la protección inmediata de derechos fundamentales. 40.
No puede obviarse que, dada su naturaleza, la acción de tutela funge como instrumento de reacción judicial urgente e inmediata ante la amenaza o transgresión grave, actual y vigente de los derechos fundamentales. Por lo tanto, cuando se acude al juez constitucional mucho tiempo después desde que ocurrió la acción u omisión a la que se le atribuye la vulneración alegada, sin que exista una razón que justifique de forma suficiente la inactividad del actor durante ese periodo, se desvirtúa el carácter urgente del mecanismo de amparo, lo que impide al fallador adoptar una decisión que asegure la protección inmediata de las prerrogativas iusfundamentales invocadas. 41.
Por lo expuesto anteriormente, la Sala confirmará la sentencia del 27 de junio de 2024, proferida por la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación. 42. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo dictado el 27 de junio de 2024 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Radicación: 11001-03-15-000-2024-02311-01 Accionante: Marlene Rodríguez Pinzón Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 8 SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE7 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 7 VF