CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00116-00 Demandante: BIBIANA MARÍA PEÑA MOLINA Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Tema: REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL PROCEDIMIENTO DE CONVALIDACIÓN DE TÍTULOS ACADÉMICOS EXTRANJEROS SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide, en única instancia, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la señora Bibiana María Peña Molina, en contra de las Resoluciones 7042 de 4 de julio de 20191, 13592 de 24 de julio de 20202 y 14117 de 3 de agosto de 20203.
I.
ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. La señora Bibiana María Peña Molina en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento4, presentó demanda con el propósito de obtener las siguientes declaraciones y condenas: “[…] Primera: Que se declare NULA la Resolución Nº 007042 de 4 de julio de 2019, expedida por la subdirectora de aseguramiento de la calidad de la educación superior del Ministerio de Educación Nacional, mediante la cual negó la convalidación del título de Máster en Derecho de la Empresa otorgado el 20 de junio de 2008.
Segunda: Que se declare NULA la Resolución Nº 013592 de 24 de julio de 2020 expedida por la subdirectora de aseguramiento de la calidad de la educación superior del Ministerio de Educación Nacional que confirmó la decisión Nº 007042 1 “[…] Por medio de la cual se resuelve una solicitud de convalidación de título […]”, expedida por la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional. 2 “[…] Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución No. 7042 del 4 de julio de 2019, en cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Juzgado Sexto Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Medellín, dentro del expediente 2020-00068 […]”, expedida por la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional. 3 “[…] Por la cual se resuelve un recurso de apelación […]”, expedida por la Dirección de Calidad para la Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional. 4 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00116-00 Demandante: Bibiana María Peña Molina de 4 de julio de 2019 por medio de la cual negó la convalidación del título de Máster en Derecho de la Empresa otorgado el 20 de junio de 2008.
Tercera: Que se declare NULA la resolución Nº 014117 de 3 de agosto de 2020 del Ministerio de Educación Nacional que confirmó la Resolución Nº 007042 de 4 de julio de 2019 y la Resolución Nº 013592 de 24 de julio de 2020 que resolvió el recurso de reposición, por medio de la cual negó la convalidación del título de Máster en Derecho de la Empresa otorgado el 20 de junio de 2008.
Cuarta: Que se declare que mi mandante, la señora BIBIANA MARÍA PEÑA MOLINA, a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, tiene derecho a que el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, convalide el título de Máster en Derecho de la Empresa otorgado el 20 de junio de 2008 por la Universidad de Alcalá de Henares […]”5 (negrilla del texto). I.1.1.
Los hechos 2. Mencionó que la señora Bibiana María Peña Molina solicitó en junio de 2018 al Ministerio de Educación Nacional, la convalidación del título de Máster en Derecho de Empresa, otorgado el 20 de junio de 2008 por la Universidad de Alcalá de Henares de España. 3. Señaló que el 27 de octubre de 2018, los estudios fueron evaluados por la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CONACES) y, con fundamento en esos resultados, el Ministerio de Educación Nacional negó la convalidación a través de la Resolución 7042 de 4 de julio de 2019. 4.
Informó que, contra esa decisión, la demandante presentó recursos de reposición y en subsidio apelación, mediante oficio con radicación núm. 2019-ER-206887 de 19 de julio de 2019. 5. Puso de relieve que el Ministerio de Educación Nacional se demoró injustificadamente en responder los recursos presentados y, por lo tanto, la señora Bibiana María Peña Molina interpuso una acción de tutela ante el Juzgado Sexto Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Medellín; autoridad judicial que, mediante sentencia 21 de julio de 2020, ordenó que se resolvieran de fondo los recursos. 6.
Afirmó que, a través de las Resoluciones 13592 de 24 de julio de 2020 y 14117 de 3 de agosto de 2020, el Ministerio de Educación Nacional resolvió los recursos de reposición y apelación, respectivamente, en el sentido de confirmar lo resuelto en la Resolución 7042. I.1.2. Fundamentos de derecho y concepto de la violación 7. La señora Bibiana María Peña Molina afirmó que los actos acusados vulneran los artículos 1.°, 2.°, 4.°, 5.°, 6.°, 13, 26, 29, 54, 67, 68, 69, 70, 71 y 152 de la 5 Cfr. Índice 2 del expediente digital.
Documento denominado “2_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua 2”. 3 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00116-00 Demandante: Bibiana María Peña Molina Constitución Política y 11 de la Resolución 20797 de 9 de octubre de 20176. Los cargos se agrupan en los siguientes ejes temáticos: i) Vulneración del derecho al debido proceso y del artículo 11 de la Resolución 20797 8.
Explicó que el Ministerio de Educación Nacional convalidó inicialmente títulos propios españoles, conforme a los criterios de convalidación señalados en la Resolución 5547 de 1 de diciembre de 20057. Sin embargo, tras la aprobación de la Ley Orgánica 4 de 2007 y el Real Decreto 1393 de 2007 en España, el ministerio consideró que esos títulos perdieron efectos oficiales y dejó de convalidarlos. 9.
Adujo que esa interpretación llevó a la negación de múltiples solicitudes de convalidación de títulos propios españoles. Por ello, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en su jurisprudencia, señalaron que la administración tenía que evaluar las condiciones académicas reales de los títulos y no solo su clasificación formal. Como consecuencia, el ministerio expidió la Resolución 21707 de 22 de diciembre de 20148, permitiendo la convalidación de títulos propios siempre que la institución y el programa tuvieran acreditación o reconocimiento de alta calidad. 10.
Expuso que, posteriormente la Resolución 20797 de 2017 prohibió la convalidación títulos universitarios no oficiales o propios, excepto para los estudiantes que se encontraban matriculados en programas de educación superior, con anterioridad al 9 de junio de 2015, como ocurría en el caso de la demandante. 11. Complementó que, según el artículo 11 de la Resolución 20797, el ministerio debe evaluar el nivel de formación, la carga académica, el perfil de egreso, el propósito de formación y la correspondencia del título con los niveles reconocidos en Colombia. 12.
Adujo que el ministerio negó la convalidación con fundamento en dos afirmaciones genéricas y falsas del concepto de CONACES. La primera es que la carga horaria del programa era inferior y la segunda que el trabajo de grado no demuestra habilidades de investigación. 13. Advirtió que el ministerio no realizó un estudio técnico integral ni explicó los parámetros utilizados para comparar la intensidad horaria con los programas colombianos, lo que vulnera el derecho de contradicción de la demandante.
Adicionalmente, resolvió la solicitud de forma extemporánea, incumpliendo el plazo de cuatro meses fijado en el artículo 12 de la Resolución 20797. 6 La demandante no explicó las razones por las que los actos acusados desconocían los artículos 4, 5, 6, 26, 54, 67, 68, 69, 70, 71 y 152 de la Constitución Política. 7 “[…] Por la cual se define el trámite y los requisitos para la convalidación de títulos otorgados por instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país, para expedir títulos de educación superior […]”. 8 “[…] Por medio de la cual se define el trámite y los requisitos para la convalidación de títulos otorgados por instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país, para expedir títulos de educación superior […]”. 4 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00116-00 Demandante: Bibiana María Peña Molina 14.
Señaló que su máster tenía 60 créditos, equivalentes a 600 horas presenciales, y una dedicación semanal superior a la impartida en las maestrías colombianas de la Universidad de la Sabana y la Pontificia Universidad Javeriana. Además, explicó que en España, antes del proceso de Bolonia, el crédito no incluía horas de trabajo autónomo, mientras que en Colombia sí, lo que hace que las comparaciones del ministerio sean técnicamente erradas y conduzcan a conclusiones distorsionadas. 15.
Informó que el ministerio tampoco realizó una evaluación el trabajo de grado, toda vez que solicitó el documento completo y se limitó a analizar un resumen de 600 palabras, de manera que la afirmación sobre la falta de competencias investigativas carece de fundamento. Su trabajo fue evaluado con calificación sobresaliente por un académico experto de la Universidad de Alcalá. Esa universidad cuenta con una amplia trayectoria, acreditaciones y altos estándares académicos. ii) Falsa motivación 16.
Sostuvo que el ministerio fundamentó su decisión de manera breve, y se soportó en argumentos generales sobre el servicio público de educación y su función social. Sin embargo, no realizó un análisis detallado que refutara los planteamientos presentados por la demandante. Tampoco evaluó el nivel de formación, la carga académica o el perfil de egreso, y no verificó si el título otorgado correspondía efectivamente al nivel de formación requerido. iii) Transgresión del derecho a la igualdad 17.
Adujo que el ministerio ha convalidado otros títulos de maestría propios impartidos por universidades europeas con cargas académicas similares o incluso inferiores, lo que implica una vulneración del derecho fundamental a la igualdad. Además, el ministerio desconoció que la demandante tiene los mismos derechos que una persona que cursó una maestría en Colombia.
I.2. Trámite del proceso 18. Mediante auto de 24 de mayo de 20219, se admitió la demanda y se ordenó notificar a la parte demandada, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 19. Mediante auto de 3 de diciembre de 202110, se declaró no probada la excepción de caducidad elevada por el apoderado judicial de la entidad demandada. 20.
En la audiencia inicial de 9 de septiembre de 202211, se fijó el litigio, se resolvieron las excepciones previas12, se decretaron pruebas, se prescindió de la 9 Cfr. Índice 11 del expediente digital. 10 Cfr. Índice 21 del expediente digital. 11 Cfr. Índice 32 del expediente digital. 12 El acta señala que “[…] en el escrito de contestación de la demanda, el apoderado judicial del Ministerio de Educación Nacional propuso la excepción que denominó «CADUCIDAD», la cual fue resuelta mediante proveído de 3 de diciembre de 5 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00116-00 Demandante: Bibiana María Peña Molina audiencia de alegación y se corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión. I.3.
La contestación de la demanda13 21. El Ministerio de Educación Nacional se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en las excepciones denominadas “[…] PRESUNCION DE LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS PROFERIDOS POR EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN […]”; ii) “[…] CADUCIDAD […]”; y iii) “[…] GENÉRICA […]”. 22. Informó que el título aportado es un “título propio” que no tiene carácter oficial en España, expedido por la Universidad de Alcalá bajo el ejercicio de su autonomía. Por ello, de conformidad con el procedimiento señalado en el artículo 18 de la Resolución 20797 de 2017, el programa cursado debía ser objeto de evaluación académica con el propósito de verificar su correspondencia con los programas nacionales. 23.
Señaló que la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CONACES), órgano técnico especializado en esa evaluación académica, al evaluar el programa, consideró que el título presentado no resultaba equivalente con los homólogos nacionales. 24. Explicó que el nivel de competencias investigativas, los resultados de aprendizaje, el perfil de egreso y la intensidad académica del programa realizado por la demandante no corresponden a los estándares colombianos. 25.
Anotó que la propia demandante presentó comparaciones entre su título y dos programas de maestría ofrecidos por la Universidad de la Sabana y por la Pontificia Universidad Javeriana. No obstante, dicha comparación demuestra que los programas colombianos tienen una carga académica mayor al programa cursado en España. Adicionalmente, la menor carga académica repercute directamente en la formación investigativa. 26.
Destacó que, de acuerdo con el sistema colombiano, un crédito equivale a 48 horas de trabajo académico total, mientras que en España un crédito ECTS equivale a 25 o 30 horas. Por ello, aunque los programas puedan tener un número similar de créditos, la carga académica es sustancialmente diferente, resultando inferior en el caso de la demandante. 27.
Sostuvo que las resoluciones que negaron la convalidación contienen argumentos claros y detallados basados en el concepto técnico de la CONACES. 2021, en el sentido de declararla NO probada, razón por la cual continuaremos con el desarrollo de la presente audiencia. […]”. 13 Cfr. Índice 16 del expediente digital. 6 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00116-00 Demandante: Bibiana María Peña Molina 28.
Aclaró que la mora administrativa solo constituye vulneración del debido proceso cuando se demuestra que la tardanza es injustificada, lo cual no ocurrió. El lapso mayor obedeció a circunstancias relacionadas con el incremento masivo de solicitudes, las actualizaciones tecnológicas en el sistema de radicación, y la complejidad creciente de la oferta académica internacional. 29.
Afirmó que el proceso de programación de salas de la CONACES demanda actos administrativos formales, disponibilidad presupuestal y participación de expertos. Por lo tanto, no es posible concebir una evaluación inmediata. Adicionalmente, el cumplimiento del término legal no puede sacrificarse en detrimento de la calidad del análisis técnico. 30.
Indicó que el ministerio no vulneró el derecho al debido proceso porque la demandante contó con la posibilidad de interponer recursos administrativos y tuvo la oportunidad de controvertir la decisión. Aunado a ello, “[…] las resoluciones mencionadas […] se pronunciaron sobre cada uno de los argumentos planteados por la convalidante en su escrito de recursos […]”. 31.
Puso de presente que los actos demandados respetan el derecho a la igualdad, en la medida que la convalidación no puede otorgarse a títulos que no acreditan la formación exigida en Colombia. La finalidad de la convalidación es evitar “[…] que personas con preparación inferior a las impartidas en las universidades colombianas, puedan por el simple hecho de exhibir un título académico obtenido en el extranjero, ejercer su profesión en el país, disposición contenida en la sentencia C-050 de 1997 […]”.
I.4. Los alegatos de conclusión 32. La señora Bibiana María Peña Molina, mediante escrito de 21 de septiembre de 202214, reiteró los argumentos expuestos en la demanda. Además, agregó que el Ministerio de Educación Nacional justificó la no convalidación del título basándose en un informe técnico de 27 de octubre de 2018, elaborado antes de la sesión celebrada el 7 de noviembre de 2018.
Además, tampoco se demostró que la sesión del 11 de septiembre de 2019 se llevó a cabo. 33. Resaltó que es una profesional destacada que lleva cinco años trabajando en la Superintendencia de Sociedades con calificaciones excelentes, y que obtuvo su puesto, entre otros méritos, gracias al Máster en Derecho de Empresa cuya convalidación solicita.
La convalidación de este título es fundamental para que ella pueda participar en una próxima convocatoria pública y aspirar a un cargo de nivel superior en la entidad. 34. El Ministerio de Educación Nacional, mediante escrito de 22 de septiembre de 202215, solicitó que se nieguen las pretensiones por las razones expuestas en el escrito de contestación de la demanda. 14 Cfr. Índice 43 del expediente digital. 15 Cfr. Índice 44 del expediente digital. 7 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00116-00 Demandante: Bibiana María Peña Molina 35.
El Ministerio Público no rindió concepto. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 36. A efectos de decidir la presente controversia, se abordará el análisis de los siguientes aspectos: i) la competencia; ii) los actos administrativos demandados; iii) el planteamiento de los problemas jurídicos; y iv) el análisis del caso concreto. II.1. Competencia 37.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 237 de la Constitución Política, en el artículo 149 de la Ley 1437 y en el artículo 1316 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201917, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer, en única instancia, los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional.
II.2. Los actos administrativos demandados 38. La demanda va dirigida a cuestionar la legalidad de la Resolución 7042 de 4 de julio de 201918, cuya parte resolutiva señala: “[ ]
ARTÍCULO PRIMERO. – Negar la convalidación del título de MÁSTER EN DERECHO DE LA EMPRESA, otorgado el 20 de junio de 2008, por la UNIVERSIDAD DE ALCALÁ, ESPAÑA, a BIBIANA MARÍA PEÑA MOLINA, ciudadana colombiana, identificada con cédula de ciudadanía [ ]”. 39. También se demandó la Resolución 13592 de 24 de julio de 202019 que al resolver el recurso de reposición confirmó la decisión y concedió la apelación ante la Dirección de Calidad para la Educación Superior. 40.
Finalmente, se demandó la Resolución 14117 de 3 de agosto de 202020, a través de la cual el Ministerio de Educación Nacional, al resolver el recurso de apelación, confirmó la decisión de no convalidar ese título académico. II.3. El planteamiento de los problemas jurídicos 41. Conforme a lo resuelto en la audiencia inicial celebrada el día 9 de septiembre de 2022, corresponde a la Sala determinar si “[…] el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL con ocasión de la expedición de las Resoluciones Nros. 007042 de 4 16 Modificado por el artículo 1.° del Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 2024, “[…] Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90. […]”. 17 “[…] Reglamento Interno del Consejo de Estado […]”. 18 “[…] Por medio de la cual se resuelve una solicitud de convalidación de título […]”, expedida por la Subdirectora de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional. 19 “[…] Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución No. 7042 del 4 de julio de 2019, en cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Juzgado Sexto Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Medellín, dentro del expediente 2020-00068 […]”, expedida por el Subdirector de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional. 20 “[…] Por la cual se resuelve un recurso de apelación […]”, expedida por la Directora de Calidad para la Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional. 8 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00116-00 Demandante: Bibiana María Peña Molina de julio de 2019, 013592 de 24 de julio de 2020 y 014117 de 3 de agosto de 2020, por medio de las cuales el Ministerio de Educación Nacional negó la convalidación del título de Máster en Derecho de la Empresa, otorgado por la Universidad de Alcalá de Henares, llegó a quebrantar lo dispuesto en los artículos 1°, 2°, 4°, 5°, 6°, 13, 26, 29, 54, 67, 68, 69, 70, 71 y 152 de la Constitución Política y 11.3 de la Resolución 20797 de 9 de octubre de 2017, en tanto que, se basó solo en la intensidad horaria y el trabajo investigativo para negar la convalidación del título y no en la realización de un análisis técnico integral de las competencias y el nivel de formación adquirido por la estudiante.
Además, no dio aplicación al principio del caso similar. […]”. 42. En la audiencia inicial se precisó que: “[…] la parte actora formuló como cargos de violación, los relacionados con (i) el desconocimiento de las normas superiores en las cuales debían fundarse los actos acusados y (ii) falta de motivación, para lo cual señaló: 1.
Desconocimiento de las normas superiores en las cuales debían fundarse los actos acusados: 1.1. Vulneración del derecho fundamental a la igualdad, toda vez se desconoció que tiene los mismos derechos que una persona que cursó una maestría en Colombia. 1.2. Vulneración del derecho fundamental al debido proceso ya que el Ministerio de Educación Nacional: (i) “no realizó análisis o estudio alguno sobre el título a convalidar ni sobre la idoneidad de [la señora Bibiana Peña], teniendo en cuenta los criterios establecidos en la Resolución 20797 de 2017”;
(ii) no explicó cuáles fueron los parámetros utilizados para definir que el trabajo de grado “no tuviera un buen nivel investigativo si ni siquiera leyó el documento completo”; (iii) decidió no convalidar el título de máster, con el argumento de que la carga de trabajo es inferior a la de un estudiante de maestría en Colombia, basándose en el número de créditos que cursó y en donde se tiene en cuenta solo el número de horas lectivas dentro del aula;
(iv) no analizó el nivel de formación, ni la carga de trabajo académico, ni el perfil de egreso ni la correspondencia con el nivel de formación del producto que conlleva el otorgamiento del título; (v) no tuvo en cuenta que la intensidad horaria y la cantidad de créditos del Máster realizado por la señora Bibiana Peña es superior a la intensidad horaria y los créditos de los Másters ofrecidos en el país;
(vi) los créditos solo se midieron por el número de horas de trabajo en clase presencial sin tener en cuenta el trabajo investigativo que debía hacerse fuera de clase” y; (vii) “El ministerio resolvió la petición de convalidación de forma extemporánea, ocho meses después de emitido el concepto [por el CONACES]”. 2. Falsa motivación, en la medida en que si bien es cierto que el ente ministerial de forma muy sucinta fundamentó su decisión en una serie de justificaciones sobre el funcionamiento del servicio público de educación y el cumplimiento de la función social que le es inherente, también lo es que no realizó análisis fáctico que rebatieran los argumentos esgrimidos por la señora Bibiana Peña, tampoco analizó el nivel de formación, la carga de trabajo académico, el perfil de egreso y, mucho menos, la correspondencia con el nivel de formación del producto que conlleva el otorgamiento del título. […]”.
II.4. Análisis del caso concreto 43. Para resolver los citados problemas jurídicos, la Sala estudiará: i) los argumentos adicionales planteados en los alegatos de conclusión; ii) la vulneración del derecho al debido proceso y del artículo 11 de la Resolución 20797; iii) la falsa motivación; y iv) la transgresión del derecho a la igualdad. 9 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00116-00 Demandante: Bibiana María Peña Molina i) Los argumentos adicionales planteados en los alegatos de conclusión 44.
La Sala pone de presente que la demandante, en la etapa de alegaciones, presentó argumentos adicionales a los expuestos en la demanda y a los socializados en la fijación del litigio. Concretamente, afirmó que la CONACES no evaluó el programa cursado en una sesión presencial y que la convalidación es necesaria para postularse a un ascenso. 45.
De conformidad con el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, el escrito de la demanda es el instrumento previsto por el legislador, en el que se exponen las razones de hecho o de derecho que soportan las pretensiones. Según el principio de congruencia, toda sentencia debe ser coherente con el debate judicial propuesto por las partes en la demanda y en el escrito de contestación. 46.
La jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la etapa de alegaciones no constituye la oportunidad procesal para introducir argumentos nuevos que no fueron planteados en la demanda o en el escrito de contestación, so pena de afectar garantías constitucionales como el derecho de defensa y de contradicción de los sujetos procesales21. 47.
Esto significa que el planteamiento de los alegatos es extemporáneo. Por lo tanto, la Sala no analizará esos argumentos y resolverá el litigio teniendo en cuenta lo resuelto en la audiencia de 9 de septiembre de 2022. ii) La presunta vulneración del debido proceso y del artículo 11 de la Resolución 20797 48. La demandante argumentó que el ministerio vulneró su derecho al debido proceso porque no evaluó el programa cursado conforme a lo reglado en el numeral 3.° del artículo 11 de la Resolución 20797, e incurrió en las siguientes irregularidades: i) No realizó ningún análisis técnico ni estudio detallado sobre el título a convalidar, conforme a los criterios exigidos en la Resolución 20797 de 2017. ii) No explicó los parámetros utilizados para concluir que el trabajo de grado carecía de nivel investigativo, pues ni siquiera revisó el documento completo y se basó únicamente en un resumen de 600 palabras. iii) Negó la convalidación del título de máster porque la carga académica era inferior a la de una maestría en Colombia, pero esa afirmación solo tuvo en cuenta el número de créditos y horas lectivas presenciales, sin considerar la dedicación semanal ni el trabajo autónomo fuera del aula. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, radicación número: 73001-23-31-000-2006- 01785-01(18580), actor: Cémex Colombia S.A; demandado: Municipio San Luis, CP: Hugo Fernando Bastidas. 10 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00116-00 Demandante: Bibiana María Peña Molina iv) Omitió analizar el nivel de formación, la carga académica total, el perfil de egreso y la correspondencia del título extranjero con los niveles reconocidos en Colombia. v) No tuvo en cuenta que el máster tiene una intensidad horaria y número de créditos superiores a los ofrecidos por programas similares en el país. vi) Limitó la medición de créditos únicamente a las horas de clase presencial, sin valorar el componente investigativo desarrollado fuera del aula. vii) Resolvió la solicitud de convalidación de manera extemporánea, excediendo el plazo de cuatro meses previsto para tal efecto en el artículo 12 de la Resolución 20797. 49.
Para dar respuesta a lo anterior, la Sala resalta que el debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, no solo garantiza a las personas la posibilidad de ejercer su defensa, sino que también se articula de manera esencial con el principio de legalidad. En el marco de ambos principios toda actuación de las autoridades debe fundarse en las normas aplicables al caso. 50.
La Resolución 20797 de 2017, “[…] Por medio de la cual se regula la convalidación de títulos de educación superior otorgados en el exterior y se deroga la Resolución 6950 de 2015 […]”, rige la solicitud de la demandante. 51. El artículo 1.° de la Resolución 20797 estableció el objeto de dicha reglamentación así: “[…] Artículo 1°.
Objeto y ámbito de aplicación. La presente resolución tiene por objeto regular el proceso de convalidación de títulos de educación superior otorgados en el exterior por instituciones legalmente autorizadas para ello, por parte de la autoridad competente en el respectivo país. La presente normativa aplica para las personas que obtuvieron tirulos de educación superior otorgados en el exterior por instituciones legalmente autorizadas para ello, por parte de la autoridad competente en el respectivo país. […]” (negrilla fuera del texto). 52.
El numeral 25 del artículo 3 ibidem, define los títulos de carácter propio de la siguiente forma: “[…] Artículo 3. Definiciones. para efectos de aplicar la presente resolución, se acogen las siguientes definiciones: […] 25. Título Universitario No oficial o Propio: Aquel que es emitido por una institución de educación superior en virtud de su autonomía, que no cuenta con reconocimiento oficial o autorización por el Gobierno del respectivo país de expedición. […]” (negrilla fuera del texto). 53.
Respecto de la convalidación de esta tipología de estudios, el artículo 18 de la Resolución 20797 determinó que: 11 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00116-00 Demandante: Bibiana María Peña Molina “[…] Artículo 18. Títulos propios o no oficiales. No se convalidarán los títulos universitarios no oficiales o propios dado que estos títulos ni son reconocidos oficialmente por los países de origen.
Parágrafo. Excepcionalmente y de conformidad con el inciso segundo del parágrafo 1° del artículo 62 de la Ley 1753 de 2015, solo podrán iniciar el proceso de convalidación, y bajo el criterio exclusivo de evaluación académica que trata el numeral 3 del artículo 11 de la presente resolución, aquellos títulos universitarios no oficiales o propios, a los estudiantes que se encontraban matriculados en programas de educación superior, con anterioridad al 9 de junio de 2015. […]” (negrilla fuera del texto). 54.
Según la Resolución 20797, el criterio de evaluación académica se rige por los siguientes parámetros: “[…] Artículo 11. Evaluación de los criterios aplicables para la convalidación de títulos. Superado el examen de legalidad, el Ministerio de Educación Nacional determinará cuál de los siguientes criterios resulta aplicable para evaluar el título que se pretende convalidar: […] 3.
Evaluación académica. La evaluación académica es el proceso por medio del cual la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (Conaces), órganos o pares evaluadores estudia, valora y emite un juicio sobre la formación académica adquirida en el exterior por la persona que solicita la convalidación de un título con la finalidad de determinar la existencia de diferencias sustanciales con los programas ofertados en el territorio nacional que permitan o impidan la convalidación de este.
En la evaluación académica se realiza un análisis técnico integral de los siguientes aspectos: i) nivel de formación; ii) carga de trabajo académico; iii) perfil de egreso; iv) propósito de formación o el resultado del aprendizaje, y v) la correspondencia con el nivel de formación del producto que conlleve el otorgamiento del título. La evaluación académica también resulta procedente para: i) determinar con certeza el nivel académico o de la formación obtenida; ii) establecer la denominación del título a convalidar: iii) aclarar evaluaciones académicas anteriores o presentes, que sean contrarias respecto de títulos con la misma denominación, o iv) establecer la existencia de diferencias o similitudes entre títulos obtenidos por un mismo solicitante, en virtud de programas que otorguen doble titulación del mismo nivel de formación. […]” (negrilla fuera del texto). 55.
Como puede apreciarse, de acuerdo con la Resolución 20797 de 2017, los títulos universitarios extranjeros propios no se pueden convalidar en Colombia por regla general. Sin embargo, quienes estuvieran matriculados en programas de educación superior antes del 9 de junio de 2015 pueden iniciar el proceso de convalidación de estos títulos, siempre y cuando se sometan a una evaluación académica específica. 56.
La evaluación académica, a cargo de la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CONACES), consiste en un análisis técnico integral del nivel de formación, la carga de trabajo académica, el perfil de egreso, el propósito de formación y la correspondencia con el nivel de formación requerido.
Este proceso busca determinar si existen diferencias sustanciales con los programas ofrecidos en Colombia y si el título puede ser convalidado, atendiendo criterios de calidad y equivalencia académica. 12 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00116-00 Demandante: Bibiana María Peña Molina 57. Como lo mencionó esta Sección en la sentencia de 2 de mayo de 202522, el procedimiento de convalidación “[ ] implica la realización de un riguroso examen de legalidad y una valoración académica de los estudios cursados, a efectos de determinar la naturaleza jurídica de la institución de educación superior en la cual se cursaron los estudios, el pénsum adelantado, la intensidad horaria y la metodología bajo la cual se desarrolló el programa académico cursado, todo lo cual se dirige a garantizar la idoneidad académica del solicitante previa comprobación de que los títulos que ostentan son equivalentes a los conferidos en nuestro país [ ]”23. 58.
En la sentencia de 6 de noviembre de 202024, se aclaró que otros países permiten que instituciones educativas expidan títulos con denominaciones propias, en paralelo a los programas oficialmente avalados por el Estado, lo que dio lugar a una clasificación de los títulos extranjeros en “oficiales” respaldados por la autoridad estatal, y “propios” otorgados bajo la autonomía de la institución académica, los cuales no necesariamente implican menor calidad. 59.
La sentencia de 2 de octubre de 202525 de la Sección Primera del Consejo de Estado, explicó que el Ministerio de Educación Nacional debe evaluar en tal evento la equivalencia de los títulos “propios” o “no oficiales”, en virtud del principio de aplicación territorial de la Ley, conforme a lo previsto en la reglamentación aplicable al procedimiento de convalidación. 60.
La Corte Constitucional compartió esa tesis en las sentencias T-956 de 201126, T-232 de 201327 y T-430 de 201428, donde precisó que el ministerio no podía rechazar el reconocimiento en Colombia de un título extranjero por el hecho de que sea “propio”, pues es necesario hacer una evaluación académica del programa de estudios y determinar su valor en el sistema educativo colombiano, con el propósito de decidir si se puede o no convalidar el grado. 61.
En el asunto sub examine, se acreditó que, mediante petición con radicado núm. CNV20180005866 de 4 de octubre de 201829, la demandante presentó solicitud de convalidación del título de “[…] MÁSTER EN DERECHO DE LA EMPRESA de UNIVERSIDAD DE ALCALA en ESPAÑA […]”. 62. El plan de estudios de dicho programa, conforme a la certificación de 17 de enero de 2018, es del siguiente tenor: 22 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes, radicación núm. 11001-03-24-000-2016- 00230-00. 23 Consejo de Estado.
Sección Primera. Sentencia de 13 de marzo de 2014, C.P. Guillermo Vargas Ayala, Rad. 11001-03-24- 000-2010-00166-00. 24 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, sentencia de 6 de noviembre de 2020, Rad.11001-03-24-000-2010-00215-00. 25 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes, radicación núm. 11001-03-24-000-2018- 00068-00. 26 Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio. 27 Magistrado Ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez. 28 Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos. 29 Cfr. Índice 16 del expediente digital.
Documento denominado “14_EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO(.PDF) NroActua 16”, folio 1. 13 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00116-00 Demandante: Bibiana María Peña Molina 30 63. El trabajo de investigación hace parte de esos créditos, como lo certificó la universidad en el siguiente documento: 31 30 Ibidem, folio 17. 31 Ibidem, folios 22 y siguintes. 14 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00116-00 Demandante: Bibiana María Peña Molina 64.
La certificación de la Vicerrectora de Estudios de Posgrado de la Universidad de Alcalá de 10 de julio de 2018 discriminó el contenido teórico y práctico del programa, así: 32 65. Al evaluar esa documentación, mediante concepto núm. CNV-2018-000586633, la Sala de Evaluación de Salud y Bienestar de la CONACES conceptuó que no era procedente convalidar el título de la demandante, por estas razones: “[…] En la información aportada por el solicitante encuentra la Sala diferencias sustanciales entre lo cursado y aprobado por la solicitante y un programa del nivel de Maestría en Colombia en relación con la carga académica de trabajo por parte del estudiante, lo cual es sustancialmente inferior a la que tiene un estudiante de maestría en el país y por lo tanto los propósitos de formación, resultados de aprendizaje del programa, perfil de egreso y competencias investigativas, resultarían no corresponder.
En consecuencia la Sala de Administración de Empresas y Derecho de la CONACES recomienda al Ministerio de Educación Nacional NO CONVALIDAR el título presentado por un nivel de maestría, de conformidad con el artículo 12 de la Ley 30 de 1992, Ley 1611 de 2013, el artículo 2.5.3.2.7.5 del decreto 1075 de 2015, y Resolución No. 20797 de 2017. […] Para la Sala el programa cursado cuenta con una intensidad horaria menor a los programas que ofrecen títulos similares en el campo en el país. Asimismo, que lo aportado sobre el trabajo final de máster no logra evidenciar el desarrollo de las competencias investigativas que son requeridas en los programas del nivel de maestría en Colombia, de conformidad con el artículo 12 de la Ley 30 de 1992 y el artículo 2.5.3.2.7.5 del decreto 1075 de 2015. […]”34 (negrilla fuera del texto). 66.
Mediante Resolución 7042 de 4 de julio de 2019, el Ministerio de Educación Nacional resolvió “[ ] Negar la convalidación del título de MÁSTER EN DERECHO DE LA EMPRESA, otorgado el 20 de junio de 2008, por la UNIVERSIDAD DE ALCALÁ, ESPAÑA, a BIBIANA MARÍA PEÑA MOLINA […]”, por las siguientes razones: “[…] Que el 7 de noviembre de 2018, los estudios fueron evaluados por la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior –CONACES–, la cual emitió concepto académico, en los siguientes términos: “ASPECTOS ACADÉMICOS – ARGUMENTACIÓN 32 Cfr. Índice 2 del expediente digital.
Documento denominado “2_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua 2”, folio 23. 33 Se advierte que el documento contiene un error en las fechas de expedición y de obtención del título, las cuales no corresponden con lo acreditado en el plenario, sin que dicho error impacte su contenido sustancial. 34 Cfr. Índice 16 del expediente digital. Documento denominado “14_EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO(.PDF) NroActua 16”, folio 2. 15 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00116-00 Demandante: Bibiana María Peña Molina La Sala de Evaluación de Administración de Empresas y Derecho de la CONACES, en sesión del 7 de noviembre de 2018, estudia la solicitud de convalidación presentada por BIBIANA MARÍA PEÑA MOLINA, colombiana e identificada con la C.C. […], del título propio de Máster en Derecho de la Empresa, otorgado por la Universidad De Alcalá (España) el 20 de junio de 2008.
Cuenta con el título de Abogada, otorgado por la Universidad de EAFIT. En el título aportado por la convalidante se lee que se trata de un título propio otorgado por la Universidad de Alcalá en uso de su autonomía y por lo tanto no cuenta con carácter oficial. El plan de estudios cursado y aprobado por la convalidante estuvo constituido por los módulos de: Economía, contabilidad y finanzas;
Régimen jurídico empresarial; Elementos de la Práctica Profesional; y Memoria. El total de créditos es de 60 ECTS y el total de horas de trabajo académico es de 600, en donde cada crédito equivale a 10 horas lectivas. Como trabajo de grado presenta el formato dispuesto para tales efectos por parte del Ministerio debidamente diligenciado, con el título “RESPONSABILIDAD CIVIL POR MEDICAMENTO”, del cual se describen sus objetivos, metodología y hallazgos.
En la información aportada por el solicitante encuentra la Sala diferencias sustanciales entre lo cursado y aprobado por la solicitante y un programa del nivel de Maestría en Colombia en relación con la carga académica de trabajo por parte del estudiante, lo cual es sustancialmente inferior a la que tiene un estudiante de maestría en el país y por lo tanto los propósitos de formación, resultados de aprendizaje del programa, perfil de egreso y competencias investigativas, resultaran no corresponder.
En consecuencia la Sala de Administración de Empresas y Derecho de la CONACES recomienda al Ministerio de Educación Nacional NO CONVALIDAR el título presentado por uno del nivel de maestría, de conformidad con el artículo 12 de la Ley 30 de 1992, Ley 1611 de 2013, el artículo 2.5.3.2.7.5 del decreto 1075 de 2015, y Resolución No. 20797 de 2017.
CONCEPTO TÉCNICO De conformidad con los argumentos expuestos, se recomienda al Ministerio de Educación Nacional NO convalidar. EXPLICACIÓN DEL CONCEPTO: Para la Sala el programa cursado cuenta con una intensidad horaria menor a los programas que ofrecen títulos similares en el campo en el país. Asimismo que lo aportado sobre el trabajo final de máster no logra evidenciar el desarrollo de las competencias investigativas que son requeridas en los programas del nivel de maestría en Colombia, de conformidad con el artículo 12 de la Ley 30 de 1992 y el artículo 2.5.3.2.7.5 del decreto 1075 de 2015.” (sic) Que con fundamento en las anteriores consideraciones y después de haber estudiado la documentación presentada, se concluye que no es procedente la convalidación solicitada. […]”35 (negrilla fuera del texto). 67.
La demandante presentó recursos de reposición y en subsidio apelación contra ese acto administrativo36, en el que argumentó que la decisión vulnera sus derechos al debido proceso y a la igualdad, pues el Ministerio no aplicó correctamente el procedimiento establecido en la Resolución 20797 de 2017, que regula las convalidaciones. 35 Ibidem, folio 8. 36 Cfr. Índice 2 del expediente digital.
Documento denominado “2_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua 2”, folios 84 y siguientes. 16 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00116-00 Demandante: Bibiana María Peña Molina 68. También afirmó que la Resolución 7042 es extemporánea, y carece de motivación suficiente porque la sala de evaluación no efectuó un análisis integral de los requisitos exigidos por la normativa. 69.
Explicó que su programa académico se caracteriza por: i) una carga lectiva de 600 horas presenciales correspondientes a 60 créditos, distribuidos entre asignaturas de economía, contabilidad, finanzas, derecho empresarial, prácticas profesionales y un trabajo de investigación; ii) la elevada intensidad semanal hacía posible que el máster se desarrollara en un año, a diferencia de los programas colombianos que suelen extenderse dos años debido a su menor carga horaria mensual; y iii) las horas de trabajo investigativo y estudio independiente fuera del aula no se valoraron. 70.
Finalmente, argumentó que el ministerio no evaluó el contenido de su tesis ni analizó el propósito de formación o los resultados del aprendizaje alcanzados, pese a que estos se reflejan en su desempeño profesional actual como funcionaria de la Superintendencia de Sociedades, donde ha recibido reconocimientos por su labor. 71. El 11 de septiembre de 201937, la Sala de Evaluación de Administración de Empresas y Derecho de la CONACES, al revisar el recurso de reposición y sus anexos, emitió el siguiente concepto: “[ ] El Ministerio de Educación Nacional profiere la Resolución 007042 de 4 de julio de 2019 por medio de la cual resuelve Negar la Convalidación del título de MÁSTER EN DERECHO DE LA EMPRESA, otorgado el 20 de junio de 2008, por la UNIVERSIDAD DE ALCALÁ, a BIBIANA MARÍA PEÑA MOLINA, ciudadana colombiana, identificada con cédula de ciudadanía No. 43.875.726.
Ante la anterior resolución, el peticionario interpuso RECURSO DE REPOSICIÓN y en SUBSIDIO APELACIÓN, solicitando “que se revoque la decisión de no convalidar el título de MÁSTER EN DERECHO DE LA EMPRESA”. [ ] 3. También afirma la recurrente que: Sin embargo, ninguno de estos aspectos se tuvo en cuenta. Por ejemplo, el propósito de formación y resultado de aprendizaje, se cumplió según se evidencia en el certificado de calificaciones y en la medida en que gracias a estos estudios pude acceder al cargo público que ahora ejerzo en la Superintendencia de Sociedades como profesional grado 11 en la Intendencia Regional de Medellín, en IVC (inspección, vigilancia y control), y que me ha permitido obtener reconocimientos por mi buen desempeño según demuestro en los anexos N° 7 y N° 8. 4.
Para respaldar las anteriores argumentaciones, se anexa al recurso de reposición: • Plan de estudios homologado. • Plan de estudios y horarios de la maestría en derecho de la empresa y los negocios de la Universidad de la Sabana. • Plan de estudios y horario del máster derecho empresarial de la Universidad Pontificia Javeriana de Cali. • Objetivos del máster de derecho de empresa de la Universidad de Alcalá. • Certificado académico personal. • Memoria final de grado. • Certificado laboral de la Supersociedades. 37 Cfr. Índice 16 del expediente digital.
Documento denominado “14_EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO(.PDF) NroActua 16”, folio 4. 17 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00116-00 Demandante: Bibiana María Peña Molina • Reconocimiento por excelente desempeño en la Supersociedades. Estudiado el expediente y luego de una valoración de los argumentos y de las pruebas solicitadas la Sala conceptuó que: 1.
Si bien se explica en el recurso y en el anexo del plan de estudios que el número de créditos del programa es de 60 y, conforme lo dos documentos sede, los equivalen a 600 horas lectivas, esta carga de trabajo académico es menor a la establecida para programas similares en nivel y temática. Tal es el caso de los dos programas de maestría mencionados por la recurrente, los ofrecidos por la Pontificia Universidad Javeriana y la Universidad de la Sabana.
Revisado el SNIES, la Sala encuentra que ambos son programas con registro calificado activo y ambos cuentan con un número de créditos de 48. Si bien, puede verse como menor el número de créditos ofertado por el programa del que pretende convalidar el título la recurrente, debido al sistema de créditos – conocido por la recurrente, conforme al recurso que presenta- la relación crédito-hora es diferente.
Mientras para Colombia 1 crédito equivale a 48 horas de trabajo académico, en España la relación es 1: 25 o 1:30. 2. De acuerdo con lo anterior, los programas de maestría con denominación y contenido similar existentes en Colombia y que la recurrente presenta, tienen 2304 horas de trabajo académico total, entre horas de trabajo directo e independiente.
En cambio, las del programa cursado por la convalidante, conforme con el sistema de créditos asumido por España y que es respaldado por el plan de estudios que se anexa, equivale a un máximo de 1800 horas de trabajo académico. Así las cosas, la Sala insiste que no es posible verificar la armonía entre: los perfiles establecidos para las competencias y el plan de estudios.
Conforme a lo anterior, con la información disponible no se evidencia que el programa MAGISTER EN DERECHO DE LA EMPRESA, cumpla con la debida forma con lo prescrito en la resolución 20797 de 2017 [ ]” (negrilla fuera del texto). 72. Mediante Resolución 13592 de 24 de julio de 2020, la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional decidió confirmar la resolución objeto del recurso de reposición, en atención a las siguientes razones: “[…] De conformidad con lo expresado por la resolución 20797 de 9 de octubre de 2017, regulatoria del procedimiento promovido por la recurrente, si no existe certeza sobre el nivel académico de los estudios de postgrado que se pretenden convalidar o su denominación, el caso debe ser sometido a “Evaluación Académica” por la “Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior —CONACES”, órgano Asesor al cual se atribuyó la tarea de hacer las precisiones aclaratorias correspondientes: sin perjuicio de que el Ministerio de Educación Nacional, de considerarlo pertinente, pudiere someter el examen del tema, a otros órganos, pares, evaluadores o asociaciones.
En consonancia con lo expuesto, el numeral tercero del artículo once de la citada resolución prescribe: […] Por consiguiente, dando alcance al procedimiento citado, en las primeras etapas de trámite, la solicitud de convalidación fue sometida a consideración de la CONACES, con el objetivo de determinar su viabilidad; organismo que luego de hacer las valoraciones pertinentes, recomendó al Ministerio de Educación Nacional “No Convalidar”; por considerar que los estudios realizado por la solicitante, carecen de los requisitos exigidos en los programas ofertados en Colombia; habiendo soportado tal sugerencia en las razones que fueron precisadas en la Resolución recurrida.
No obstante lo anterior, a propósito del Recurso de Reposición cuyo análisis nos ocupa, teniendo en cuenta los argumentos expuestos y 18 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00116-00 Demandante: Bibiana María Peña Molina la información allegada por la impugnante, nuevamente se sometió su solicitud de convalidación a análisis de la CONACES, organismo que mediante concepto de 11 de septiembre de 2019, insistió en sugerir que fuera negada la convalidación deprecada, con fundamento en razonamientos que literalmente expresó así: […] En el orden de ideas planteado, es preciso señalar que dentro de esta actuación administrativa, el Ministerio de Educación Nacional ha soportado sus conclusiones en materia “técnico académica”, en el criterio de la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior - CONACES; organismo asesor que no evidenció en el caso “sub examine” el concurso de las características requeridas para efectuar ia convalidación solicitada; como lo expresó en el concepto transcrito, que este despacho acoge como prueba idónea de los fundamentos de la determinación proyectada. 2.
Absueltos en los anteriores términos los cuestionamientos académicos planteados por la recurrente, a continuación se aborda la tarea consistente en examinar los cargos restantes y manifestar las razones por las que se les desestima, en estricto orden; así: Frente al primer alegato, se debe resaltar que la decisión adoptada en este caso, se encuentra ajustada al principio de legalidad, en tanto el procedimiento se adelantó en la forma establecida en la ley y gozó de las garantías que demanda el debido proceso administrativo, concediéndole a la recurrente la oportunidad de ejercer su derecho de contradicción y defensa, mediante la interposición de recursos frente la decisión adoptada.
Es así, como el presente trámite de convalidación se desarrolló con plena observancia de lo establecido en la Ley 1437 de 2011, la Ley 30 de 1992, el Decreto 5012 de 2009 y la Resolución 20797 de 2017, en virtud de la cual se realizó el análisis legal y académico de todos los documentos aportados y se garantizó a la convalidante su derecho al debido proceso conforme a lo establecido por el artículo 29 de la Constitución Política.
Ahora, contrario a lo expuesto por la recurrente, en el presente caso no puede predicarse un presunto trato diferenciado e inequitativo. Al respecto, vale la pena indicar que el trámite de convalidación elevado por la ciudadana tuvo la oportunidad de ser evaluado académicamente, como todos los procesos de convalidación, y gozó de las garantías mínimas que demanda el debido proceso administrativo, atendiendo a las disposiciones contenidas en la Resolución 20797 de 2017, siendo preciso recordar que cada evaluación académica es individual.
En el mismo sentido, es de advertir que no se vulnera el derecho a la igualdad, pues el Ministerio de Educación Nacional cumplió con estricto apego la resolución regulatoria del trámite de convalidación, y, en consecuencia, el trámite de convalidación de los estudios de la recurrente gozó de las mismas garantías que los demás trámites de convalidación. Respecto al segundo reparo, referente a la supuesta falta de valoración probatoria; es preciso señalar que, la CONACES, realiza el análisis de todos los elementos que integran el criterio de evaluación académica, a partir de una revisión completa e integral de los elementos probatorios allegados junto a la solicitud de convalidación de títulos; más la información expresada en la solicitud misma.
En este sentido, resulta improcedente reconocer que todos los elementos no fueron tenidos en cuenta; y que estos no demostraron los reparos técnico-académicos hechos al programa evaluado. 19 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00116-00 Demandante: Bibiana María Peña Molina Ahora, en este mismo reparo, en lo referente al trabajo de investigación y competencias investigativas; atendiendo a lo dispuesto en las normas mencionadas en el concepto emitido por la CONACES, esto es, la Ley 30 de 1992 y el Decreto 1075 de 2015, se puede concluir que los programas de Maestría deben culminar con un trabajo de investigación. Por lo tanto, es procedente traer a colación lo dispuesto en el artículo 2.5.3.2.6.4. del Decreto 1075 de 2015 - Único Reglamentario del Sector educación, en cual establece lo siguiente: “Programas de maestría. Los programas de maestría tienen como propósito ampliar y desarrollar los conocimientos, actitudes y habilidades para la solución de problemas disciplinares, interdisciplinarios o profesionales y/o dotar a la persona de los instrumentos básicos que la habilitan como investigador.
Para cumplir con dicho propósito, según la normatividad vigente, los programas de maestría podrán ser de profundización o investigación. La maestría de profundización será aquella que propenda por el desarrollo avanzado de conocimientos, actitudes y habilidades que permitan la solución de problemas o el análisis de situaciones particulares de carácter disciplinar, interdisciplinario o profesional, por medio de la asimilación o apropiación de saberes, metodologías y, según el caso, desarrollos científicos, tecnológicos, artísticos o culturales.
Para optar al título del programa de maestría en profundización, el estudiante podrá cumplir con lo establecido por la institución como opción de grado, mediante un trabajo de investigación que podrá ser en forma de estudio de caso, la solución de un problema concreto o el análisis de una situación particular, o aquello que la institución defina como suficiente para la obtención del título.
La maestría de investigación será aquella que procure por el desarrollo de conocimientos, actitudes y habilidades científicas y una formación avanzada en investigación, innovación o creación que genere nuevos conocimientos, procesos y productos tecnológicos u obras o interpretaciones artísticas de interés cultural, según el caso. El trabajo de investigación resultado del proceso formativo debe evidenciarlas competencias científicas, disciplinares o creativas propias del investigador, del creador o del intérprete artístico, de acuerdo con lo contemplado en el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología o el que haga sus veces.
Parágrafo. Los programas de maestrías de profundización y de investigación tendrán registros calificados independientes, dado que son diferentes sus condiciones curriculares y de perfil del egresado.”. De la norma antes transcrita se puede concluir que la evaluación académica adelantada por la CONACES se dio en estricta observancia de la normatividad vigente, puesto que, como manifiesta el concepto académico de dicho organismo, dentro del análisis de la documentación aportada por la recurrente no fue posible evidenciar una investigación correspondiente dedicada en créditos a lo exigido en el país, así como tampoco se evidencia una correspondencia del producto resultado del aprendizaje con el nivel de formación de maestría. Frente al tercer reparo, relacionado con el concepto emitido por la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior - CONACES, es necesario señalar que la evaluación académica se agotó en observancia de los documentos académicos aportados; tanto en el trámite de convalidación de la referencia, como en el recurso estudiado, ello atendiendo a lo preceptuado en el artículo 167 del Código General del Proceso, que señala: "( ) Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto Jurídico que ellas persiguen ” y al artículo 164 de la precitada norma, donde se establece: “Toda decisión judicial debe fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso ( )”. 20 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00116-00 Demandante: Bibiana María Peña Molina Finalmente, sobre la extemporaneidad aducida por la impugnante, frente a los términos tomados por el Ministerio de Educación Nacional para resolver su solicitud de convalidación, no se puede omitir la obligación legal y reglamentaria que asiste y exige a este Ministerio agotar con la debida sujeción, cuidado y vigilancia cada una de las etapas del procedimiento en cuestión. Así mismo, este argumento no hace alusión a los elementos indispensables y puntales, que tienen que ver con el derecho de contradicción que le asiste a la impugnante, frente a la necesidad de demostrar y confrontar las consideraciones académicas y jurídicas que tienen que ver directamente con el procedimiento de convalidación; elementos que, sustancialmente pueden posibilitar la verificación de los requisitos necesarios para establecer una posible equivalencia y alcanzar un resultado favorable en la resolución de su solicitud. […] Finalmente, es importante aclarar que mediante la convalidación de títulos en Colombia no se pretende declarar la idoneidad de las personas, ni cuestionar la formación obtenida en el extranjero, sino que se trata de someter a estudio el titulo, a fin de establecer si cumple con las condiciones académicas y de formación que se exigirían en Colombia para este tipo de titulación, teniendo en cuenta las condiciones de calidad que se imponen a los programas que se imparten en el país y que son ofertados de conformidad con la Ley, es decir, que previamente han sido objeto de análisis y otorgamiento de los respectivos registros de funcionamiento y según los cuales, se debe cumplir con unas condiciones de formación que comprenden tiempos de dedicación, prácticas de cada especialidad, créditos, formación previa, entre otras exigencias para lograr la respectiva titulación, lo cual no se encontró demostrado en el presente caso. […]” (negrilla fuera del texto). 73.
Posteriormente, la Dirección de Calidad para la Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional, mediante Resolución 14117 de 3 de agosto de 2020 resolvió confirmar las Resoluciones 7042 y 13592, en consideración a lo siguiente: “[…] Que para entrar a analizar el caso sub examine es necesario señalar, que el artículo 67 de la Constitución Política de Colombia, ante la necesidad de garantizar el adecuado funcionamiento del servicio público de educación y el cumplimiento de la función social que le es inherente, dejó en manos del Estado la gran responsabilidad de inspeccionar y vigilar la prestación del servicio educativo, con el propósito de velar por su calidad y de asegurar no solo la formación moral, intelectual y física de los educandos, sino la misma prosperidad de la Nación. Que debido a que el Estado Colombiano no ejerce ninguna inspección y vigilancia respecto de las instituciones de educación superior extranjeras, resulta perfectamente explicable que éste se reserve el derecho de convalidar los títulos de educación superior obtenidos en el exterior, como medio para reconocer la idoneidad profesional de aquellas personas que cursan programas académicos en el exterior, y como mecanismo para brindar el mismo tratamiento que se prodiga a quienes ostentan títulos de origen nacional o a quienes han cursado en el país estudios parciales equivalentes.
Adicionalmente, se resalta que el trámite de la convalidación garantiza la igualdad entre quienes ejercen una misma profesión y han estudiado en el territorio nacional y en el extranjero, puesto que les serán exigidos los mismos requisitos del nivel académico. Que en lo referente al análisis del recurso de reposición efectuado por la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad en la instancia de apelación se encuentra necesario indicar que esta Dependencia coincide con lo argumentado por dicha Subdirección para resolver el recurso, pues no es un capricho la no aplicación del criterio de caso similar, toda vez que este criterio no está contemplado en la Resolución 20197 de 2017, sino en la Resolución 6950 de 2015 que fue derogada por la resolución en mención, y que de acuerdo con la fecha de radicación de la 21 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00116-00 Demandante: Bibiana María Peña Molina solicitud del presente caso, es la que debe aplicarse al caso sub examine.
Que la Dirección de Calidad para la Educación Superior procedió a verificar la argumentación del recurrente, y no encontró necesario una nueva evaluación por parte de la CONACES, así mismo, al verificar el contenido del acto administrativo que resolvió el recurso de reposición esta Dependencia coincide con los criterios utilizados para dar respuesta a la solicitud.
Que, efectuado el control oficioso de legalidad de las actuaciones administrativas surtidas en el proceso de convalidación, garantizando y observando a plenitud el debido proceso previsto en el artículo 29 de la Constitución Política como también, en lo pertinente, lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en la Resolución 20797 de 2017, este Despacho no observa nulidad alguna que invalide lo actuado. […]” (negrilla fuera del texto). 74.
Como puede apreciarse el Ministerio de Educación Nacional negó la convalidación del título de máster obtenido por la señora Bibiana María Peña Molina, luego de una evaluación integral, en la que concluyó que existían diferencias sustanciales con los programas de maestría ofrecidos en Colombia. Concretamente, se evidenció que la carga académica y la intensidad horaria del programa extranjero eran considerablemente inferiores a los estándares nacionales. 75.
Las conclusiones técnicas de la CONACES, al no haber sido desvirtuadas durante el debate procesal, constituyen una prueba idónea y suficiente para sustentar la decisión adoptada. La CONACES explicó que, mientras los programas colombianos de maestría similares alcanzan hasta 2304 horas de trabajo académico, el programa cursado por la demandante tenía una duración máxima de 1800 horas, según el sistema de créditos español. 76.
También se demostró que el trámite de convalidación respetó su derecho al debido proceso porque la señora Bibiana María Peña Molina, durante la actuación administrativa, pudo ejercer su derecho de defensa y contradicción, e incluso aportó pruebas. En sede administrativa, la recurrente presentó recursos de reposición y en subsidio apelación, acompañado de documentación adicional y argumentos técnicos, los cuales fueron debidamente valorados por el ministerio. 77.
Contrario a lo sostenido por la demandante, no es cierto que la CONACES haya omitido la valoración integral del documento completo de la tesis de grado. En la sesión de 11 de septiembre de 2019 este cuerpo colegiado concluyó que el trabajo de grado presentado no alcanzaba el nivel investigativo requerido, pues la dedicación en créditos y horas no era suficiente. 78.
El artículo 2.5.3.2.6.4. del Decreto 1075 señala que los programas de maestría tienen énfasis investigativo, pero la tesis presentada por la demandante equivalía a cinco créditos académicos, lo que representa aproximadamente cincuenta horas de dedicación. 79. Respecto a la mora alegada, es importante precisar que el plazo previsto en el artículo 12 de la Resolución 20797 de 2017 para emitir una decisión de fondo no tiene una naturaleza preclusiva, en la medida en que la administración conserva la 22 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00116-00 Demandante: Bibiana María Peña Molina competencia para emitir una decisión de fondo después de superado.
Por lo tanto, su incumplimiento no afecta la legalidad de las decisiones administrativas adoptadas, en las que se respetó el debido proceso. 80. La Sala observa que el parágrafo del artículo 18 de la Resolución 20797 de 2017 impuso al ministerio la obligación de someter a evaluación académica los títulos propios obtenidos en el extranjero, como un mecanismo que asegura la equivalencia de conocimientos y competencias de los profesionales que se capacitaron en el exterior, frente a los estándares nacionales.
Esta exigencia responde al deber estatal de proteger la calidad educativa y la idoneidad profesional, bajo criterios objetivos y uniformes. 81. Con fundamento en lo anterior, los cargos no prosperan porque la demandante no demostró la transgresión del ordenamiento superior, ni desvirtuó la presunción de legalidad que ampara las Resoluciones 7042 de 2019, 13592 de 2020 y 14117 de 2020. iii) La presunta falsa motivación 82.
La demandante argumentó que las resoluciones cuestionadas se soportaron en motivos falsos relacionados con el nivel de formación y la carga académica. 83. La Sección Primera de esta Corporación38, en sentencia de 11 de julio de 201939, explicó que concierne a quien pretende desvirtuar la legalidad del acto demandado por la causal de falsa motivación “[…] demostrar el vicio en el elemento causal de la decisión, es decir, la inexistencia o el error de los antecedentes de hecho y derecho que facultan su expedición o, en otras palabras, que lo expresado en el acto administrativo no corresponde a la realidad […]”40 (negrilla fuera de texto). 84.
A partir de la revisión de los actos demandados, se evidencia que en ellos se señala con claridad y suficiencia los motivos por los cuales el ministerio no convalidó el título académico conforme a las conclusiones contenidas en los conceptos de la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, las cuales no se desvirtuaron. 85.
Se pone de presente que las Salas de Evaluación de la CONACES, de acuerdo con los artículos 3 de la Ley 1188 de 25 de abril de 200841, 1.1.3.3 del Decreto 1075 de 26 de mayo de 201542, y 13 de la Resolución 10414 de 28 de junio de 201843, son órganos colegiados e interdisciplinares que apoyan el proceso de evaluación de convalidación de títulos de educación superior y de los programas de formación 38 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 11 de julio de 2019. Radicación 25000-23-24-000-2012-00509-01. C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. 39 Ibidem. 40 Cfr. Cita ibídem. 41 “[…] Por la cual se regula el registro calificado de programas de educación superior y se dictan otras disposiciones […]”. 42 “[…] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Educación […]”. 43 “[…]Por la cual se reorganiza la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CONACES), se adopta el reglamento para el funcionamiento de sus Salas de Revisión y Consulta, de Evaluación y de Coordinadores, y se derogan las Resoluciones 14830 de 2016 y 3179 de 2017 […]”. 23 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00116-00 Demandante: Bibiana María Peña Molina complementaria, requeridos por el ministerio de Educación, “[ ] emitiendo para ello conceptos de recomendación que el Ministerio requiera [ ]”. 86.
Por lo tanto, no se evidencia que las resoluciones impugnadas hayan incurrido en falsa motivación, máxime cuando las conclusiones de la CONACES, se advierten razonables y suficientes. iv) La presunta transgresión del derecho a la igualdad 87. La demandante argumentó que el ministerio vulneró el derecho a la igualdad, al haber convalidado otros títulos propios conferidos por instituciones europeas con cargas académicas similares o incluso inferiores.
Además, desconoció que la demandante tiene los mismos derechos que una persona que cursó una maestría en Colombia. 88. Para analizar la transgresión de este derecho, la Sala Plena de esta corporación estableció en la sentencia de 2 de mayo de 201844 que el juez debe valorar si entre actores en situaciones iguales se otorgó un trato diferente sin justificación alguna, o si se brindó un trato igual, debiéndose adoptar uno diferenciado, en virtud de las circunstancias disímiles. 89.
El derecho a la igualdad es una garantía de naturaleza relacional, lo que significa que quien pretenda la nulidad de un acto administrativo por dicha causa debe demostrar que la administración no otorgó un trato igual a quienes se encontraban en las mismas situaciones de hecho y de derecho, o que omitió adoptar una discriminación positiva cuando era procedente45. 90.
Esto implica que existen situaciones que, por sus particularidades y características, no pueden ser objeto de comparación razonable. En estos casos, no procede exigir un trato igualitario, dado que la diferencia de contextos justifica un proceder distinto por parte de la administración. 91. Precisamente, el parágrafo del artículo 11 de la Resolución 20797 de 2017 indicó que el criterio general de convalidación de caso similar no aplica cuando se trata de la homologación de títulos propios. 92.
Conforme a la Resolución 20797, las solicitudes de convalidación de los títulos propios proferidos antes del 9 de junio de 2015 se analizan de manera individual, y consideran la documentación y las particularidades de cada programa académico. Esto asegura que todos los casos sean tratados con igualdad en el proceso, pero también permite reconocer y atender las diferencias importantes que puedan existir entre los distintos programas evaluados. 44 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. William Hernández Gómez, Rad. 11001-03-15-000- 2015-00110-00(REVPI). 45 Al respecto ver la sentencia C-178 de 2014 de la Corte Constitucional. 24 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2021-00116-00 Demandante: Bibiana María Peña Molina 93.
En consecuencia, el ministerio no vulneró el derecho a la igualdad porque aplicó el procedimiento de convalidación de títulos conforme a la Resolución 20797, al no resultar aplicable el criterio de caso similar, ni existir situaciones de hecho y de derecho idénticas. 94. Finalmente, se advierte que no se configuran los presupuestos previstos en el artículo 188 de la Ley 1437 y en el artículo 365 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012, sobre condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda presentada por la señora Bibiana María Peña Molina.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.