REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, treinta y uno (31) de marzo de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-01476-00 Demandante: JOSÉ DE JESÚS MERCADO HERRERA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO Asunto: MORA JUDICIAL PARA RESOLVER LIQUIDACIÓN DE CRÉDITO EN PROCESO EJECUTIVO Síntesis del caso: el actor cuestionó la mora por parte de la autoridad judicial demandada para resolver una solicitud de actualización de un crédito en un proceso ejecutivo.
La Sala rechazará por temeraria la acción de tutela, tras evidenciar que las mismas pretensiones ya fueron materia de estudio por parte de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado en otro proceso de idéntica naturaleza. La Sala decide la acción de tutela presentada1 por el señor José de Jesús Mercado Herrera en contra de los magistrados integrantes y la secretaria del Tribunal Administrativo de del Atlántico para la protección de su derecho fundamental del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política.
I.
ANTECEDENTES Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción el demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) El señor José de Jesús Mercado Herrera, por conducto de apoderado judicial, promovió una demanda en ejercicio del medio de control ejecutivo en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) para obtener el pago del título contenido en la sentencia del 7 de noviembre de 2019 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo 1Mediante escrito presentado el 13 de marzo de 2025. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01476-00 Actor: José de Jesús Mercado Herrera Acción de tutela de Estado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación no. 08001-23-33-000-2013-00621-01. 2) A través de auto del 18 de abril de 2022, el Tribunal Administrativo del Atlántico libró mandamiento de pago por la suma de $1.024.371.902,32, en favor del ejecutante. 3) Posteriormente, la aludida autoridad judicial profirió sentencia el 28 de mayo de 2024 en la cual declaró probada la excepción de pago parcial y ordenó seguir adelante con la ejecución en contra la UGPP respecto del saldo que se encuentra insoluto. 4) El 11 de julio de 2024, el actor presentó una solicitud ante el Tribunal Administrativo del Atlántico en la cual solicitó la actualización en la liquidación del crédito por considerar que la ejecutada aun le adeudaba un valor insoluto de $806.944.695. 5) La UGPP presentó recurso de apelación en contra de la sentencia del 28 de mayo de 2024, el cual fue concedido para que surta su trámite en el Consejo de Estado.
Fundamento de la vulneración El actor alegó una mora judicial por parte del Tribunal Administrativo del Atlántico y la Secretaría General de esa Corporación porque han transcurrido más de ocho (8) meses desde que presentó la solicitud de actualización de la liquidación del crédito sin que se haya resuelto. Agregó que ha presentado sendos memoriales el 16 de diciembre de 2024, el 15 de enero y el 31 de enero de 2025 y el 7 y 28 de febrero de 2025, en los cuales ha insistido en la resolución del trámite antes aludido, sin embargo, la autoridad demandada no se ha pronunciado.
Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó que se acceda a las siguientes súplicas: “1. Se TUTELE EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO –PLAZO RAZONABLE- y VIOLACION AL ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA, para que, en el improrrogable término de 48 horas, se CONCEDA la tutela impetrada. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01476-00 Actor: José de Jesús Mercado Herrera Acción de tutela 2.
Se TUTELE EL DERECHO FUNDAMENTAL MENCIONADO ordenándose a los accionados resolver sobre la liquidación del crédito presentada por el actor desde el mes de Julio del 2.024 ya que a la presente fecha ha transcurrido más que el tiempo necesario para su resolución (8 meses)”. (archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI).
Actuación procesal Mediante auto del 17 de marzo de 2025 se admitió la acción de tutela y se ordenó la notificación a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo del Atlántico como parte demandada y, como terceros con interés, vinculó y ordenó la notificación del secretario (a) general y el director de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP), con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. Intervenciones de las autoridades demandadas El magistrado ponente del Tribunal Administrativo del Atlántico solicitó declarar improcedente la acción de tutela o, en su defecto, negar el amparo, por no existir vulneración de derecho fundamental alguno. Informó que mediante auto del 7 de octubre de 2024 ordenó remitir el expediente a la contadora adscrita a esa Corporación para que elaborara la liquidación del crédito, el cual, efectivamente, fue enviado el 29 de octubre siguiente, pero, este aún no ha retornado al despacho, sin embargo, debía tenerse en cuenta que solo existen dos contadores para atender a 15 jueces y 9 magistrados, lo cual explica el tiempo transcurrido como razonable frente al volumen de trabajo.
Destacó que en el interregno entre julio de 2024 y marzo de 2025 profirió los autos del i) 22 de julio de 2024, a través del cual concedió, en el efecto devolutivo, el recurso de apelación formulado por la ejecutada contra la sentencia de primera instancia; ii) 23 de septiembre de 2024, mediante el cual dispuso correr traslado a la parte ejecutada de la liquidación del crédito propuesta por la ejecutante; iii) 7 de octubre de 2024, por el cual emitió un pronunciamiento en punto a las solicitudes formuladas precisamente por la parte ejecutante, a través de la cual reiteró medidas de embargo y la ampliación de medidas cautelares; iv) 18 de noviembre de 2024, a través del cual dispuso obedecer y cumplir lo resuelto por el Consejo de Estado, en tanto confirmó la decisión del 25 de 4 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01476-00 Actor: José de Jesús Mercado Herrera Acción de tutela septiembre de 2024, y v) 10 de marzo de 2025, por medio del cual remitió oficio al Banco Popular y reiteró la medida cautelar de embargo que fue decretada en ese proceso.
Asimismo, señaló que el actor ha radicado más de cuatro (4) solicitudes de vigilancia ante el Consejo Seccional de la Judicatura del Atlántico, todas referidas al mismo proceso ejecutivo y, entre ellas, destacan las tramitadas con radicaciones 08001-11-01-001-2023- 03623-00, 08001-11-01-002-2024-03722-00, 08001-11-01-001-2024-01147-00 y 08001- 11-01-002-2024-04353, última en la cual se dispuso no dar apertura a la vigilancia y se ordenó remitir copias a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Atlántico para que se investigara al apoderado del accionante por presunto abuso del derecho.
En anteriores decisiones, otras magistradas ponentes exhortaron al actor y a su apoderado para que se abstuviera de activar el mecanismo de vigilancia sin una valoración razonada del estado procesal del expediente, pues, esas conductas implican un desgaste injustificado de la función judicial y una afectación al principio de igualdad procesal entre los usuarios del sistema judicial.
Por último, informó que, sobre estos mismos hechos, el actor había presentado una acción de tutela que se tramita en la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado y registró con el número de radicación 11001-03-15-000-2024-06784-00. La UGPP solicitó su desvinculación porque no es la competente para resolver lo referente a la liquidación del crédito, frente a lo cual se predica la mora judicial.
II. LAS CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01476-00 Actor: José de Jesús Mercado Herrera Acción de tutela Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas.
El caso concreto En el asunto que ocupa la atención de la Sala se demanda por esta vía constitucional a los magistrados integrantes y a la Secretaría General del Tribunal Administrativo del Atlántico con el fin de que se proteja el derecho constitucional fundamental del debido proceso presuntamente vulnerado por el retardo para resolverse la solicitud de actualización del crédito en el proceso ejecutivo promovido por el actor.
En los términos en que ha sido propuesta la controversia la Sala rechazará la acción de tutela por temeraria, con base en las siguientes razones: 1) El artículo 38 del Decreto 2591 de 1991 indicó que existe actuación temeraria “[c]uando sin motivo expresamente justificado la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales”. 2) La jurisprudencia constitucional desarrolló la tesis según la cual, además de los supuestos señalados en la norma en cita, es necesario evidenciar la ausencia de razones suficientes que justifiquen la nueva solicitud. 3) En efecto, se determinó que existe duplicidad de acciones de tutela y se configura la temeridad cuando hay identidad respecto a las partes involucradas en el trámite, las circunstancias fácticas, las pretensiones elevadas y ausencia de justificación en la presentación de la nueva demanda. 4) En cuanto a la identidad de objeto en el presente caso, esta Sala advierte que lo pretendido por el demandante coincide con aquello que fue deprecado en la acción de tutela no. 11001-03-15-000-2024-06784-00, tramitada y resuelta por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de 21 de febrero de 2025, a través de la cual se negó el amparo, tras verificarse que la autoridad judicial accionada no incurrió en la mora judicial endilgada. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01476-00 Actor: José de Jesús Mercado Herrera Acción de tutela 5) En ambos procesos el señor José de Jesús Mercado Herrera propuso los hechos y pretensiones del presente asunto a través de los cuales cuestionó la supuesta mora por parte de esa autoridad judicial para resolver la liquidación del crédito en el marco del proceso de ejecutivo con radicación 08001-23-33-000-2013-00621-00. 6) Para mayor claridad se transcriben algunos apartes de la sentencia proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado: “Luego de revisar el aplicativo Samai, el expediente aportado por la accionada y el informe rendido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, se constatan las siguientes incidencias procesales: el 11 de julio de 2021, José de Jesús Mercado Herrera presentó una solicitud de actualización del crédito.
Posteriormente, una vez surtido el traslado del escrito, la parte ejecutada presentó objeción a la liquidación el 27 de septiembre del mismo año. Concluidos estos trámites, el expediente regresó al despacho el 30 de septiembre de 2024, sin que hasta la fecha se haya resuelto de fondo la solicitud de liquidación. Ante la ausencia de evidencia de que la autoridad accionada haya decidido sobre la liquidación deprecada, la Sala advierte que se cumple el primer requisito jurisprudencial, dado el incumplimiento del plazo establecido en la norma para resolver las cuestiones objeto de la controversia constitucional. 5.2.
En relación con la justificación de la mora, el Tribunal Administrativo del Atlántico aseveró que remitió el expediente el 29 de octubre de 2024 a la contadora adscrita, “a quien le corresponde brindar apoyo para la realización de la liquidación del crédito, lleve a cabo su labor, en un tiempo razonable dado el volumen de trabajo que manejan, que es de público conocimiento, luego de lo cual se emitirá un pronunciamiento respecto de la liquidación aportada por la parte actora, y de las observaciones (sic) formuladas por la ejecutada”16.
Puso de presente, igualmente, sobre la situación de cúmulo de trabajo que afrontan los dos contadores en la medida en que tienen que atender a los 15 jueces del distrito judicial y a los 9 despachos de los magistrados del tribunal. Por otro lado, el Tribunal reconoció que no ha dado respuesta a la liquidación presentada en el sub lite; sin embargo, sí se ha pronunciado de fondo sobre otras situaciones y solicitudes, promovidas al interior del proceso ejecutivo.
Al respecto, cabe precisar que la Corte Constitucional ha reconocido que la congestión judicial y el volumen de trabajo son motivos razonables que explican el fenómeno de la mora judicial, “que se presenta como resultado de acumulaciones procesales estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los procesos”17.
En este sentido, la razón aducida por el Tribunal Administrativo del Atlántico expone la existencia de un motivo razonable para no obtener un pronunciamiento instantáneo o reciente. En otras palabras, la circunstancia descrita es una justificación válida que sustenta el tiempo que ha tomado la resolución del asunto en el proceso ejecutivo, y que, por ende, no da lugar a configurar el segundo requisito previsto para que la mora judicial sea calificada como injustificada. 5.3.
Por último, en cuanto al tercer requisito relacionado con que la tardanza sea imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de la autoridad judicial, huelga decir que el Tribunal Administrativo del Atlántico allegó los soportes que acreditan, en primer lugar, que el 22 de julio de 2024, corrió traslado del escrito que contenía la actualización de la liquidación del crédito.
Luego, profirió auto el 7 de octubre de 202418, mediante la cual se emitió un pronunciamiento referente a las solicitudes formuladas por la parte ejecutante, 7 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01476-00 Actor: José de Jesús Mercado Herrera Acción de tutela a través de la cual reiteró las medidas de embargo y la ampliación de las medidas cautelares; finalmente, en aplicación al principio de celeridad ordenó remitir el expediente a la contadora adscrita al Tribunal para lo de su cargo.
Cuestiones que, a juicio de la Sala, se estiman suficientes para dar cuenta de que el trámite está en curso y que, en la medida de sus capacidades operativas, el juez natural ha adelantado gestiones tendientes a dar solución a las actuaciones objeto de amparo. Aunque la autoridad judicial accionada no se ha pronunciado respecto de la actualización de la liquidación del crédito, sí ha dado trámite a otras solicitudes promovidas por la parte ejecutante.
Muestra de ello son los autos proferidos el 22 de julio, 7 de octubre y 18 de noviembre de 2024, que definieron unos requerimientos cuyo objeto consistía en impugnar la providencia que ordenó continuar con la ejecución y la reiteración de unas medidas cautelares. Así las cosas, la tardanza en obtener una respuesta de fondo sobre la liquidación del crédito, no es imputable a la omisión o negligencia del Tribunal en el cumplimiento de sus funciones.
En mérito de lo expuesto, la Sala encuentra que el retardo en el que ha incurrido el Tribunal Administrativo del Atlántico está justificado en la medida en que no obedece a una conducta negligente o arbitraria en el cumplimiento de los términos judiciales o de sus funciones como fallador. Por el contrario, esta se da como resultado de las situaciones descritas anteriormente, que se desenvuelven en un escenario de congestión judicial.
De este modo, los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del señor Mercado Herrera no se encuentran vulnerados por el mencionado despacho judicial”. 7) En ese contexto, para esta Colegiatura es claro que en ambas acciones de tutela, el demandante alegó que se vulneró su derecho fundamental del debido proceso por la tardanza para resolver lo relacionado con la liquidación del crédito en el proceso ejecutivo por él formulado. 8) Aunado a lo expuesto, también se encuentra configurada la identidad de partes en relación con el demandante y la autoridad demandada, esto es, frente al Tribunal Administrativo del Atlántico y, aunque en el proceso de la referencia se demandó también a la Secretaría General de esa Corporación, ello no varía en nada la finalidad del mecanismo, el cual, en todo caso, ya fue analizado en el marco de otra acción de tutela presentada por los mismos hechos. 9) En la acción de tutela de la referencia, el demandante únicamente reiteró los mismos hechos, argumentos y pretensiones que fueron objeto de análisis y decisión en el proceso decidido por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, sin que exista una razón válida para reabrir un debate que ya fue exhaustivamente revisado por otro juez de tutela. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01476-00 Actor: José de Jesús Mercado Herrera Acción de tutela 10) Sin perjuicio de lo anterior, la Sala considera necesario destacar, además, que el accionante ha presentado, en paralelo, varias solicitudes de vigilancia judicial administrativa y otras acciones de tutela por mora judicial frente a múltiples actuaciones proferidas en el marco del mismo proceso ejecutivo, lo cual ha sido objeto de pronunciamiento por parte del Consejo Seccional de la Judicatura del Atlántico, autoridad que en más de una ocasión ha exhortado al apoderado judicial a hacer uso responsable de los mecanismos dispuestos en la ley e, inclusive, se remitieron copias a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial por la posible configuración de abuso del derecho. 11) De conformidad con lo expuesto en esta oportunidad también se prevendrá al demandante para que, en lo sucesivo, se abstenga de hacer un uso excesivo e injustificado de la acción de tutela, habida cuenta que en oportunidad anterior la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado analizó el asunto y verificó que el proceder del tribunal no ha sido omisivo ni moroso, sino que ha obedecido a los tiempos normales del trámite y al reparto interno de funciones.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B–, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Recházase por temeraria la acción de tutela presentada por el señor José de Jesús Mercado Herrera, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2°) Prevéngase al demandante para que se abstenga de presentar acciones de tutelas por los mismos hechos. 3º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01476-00 Actor: José de Jesús Mercado Herrera Acción de tutela 4°) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.