CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., Tres (03) de Julio de Dos Mil Veinticinco (2025) Radicado: 73001-23-33-000-2019-00295-01 (5848-2022)1 Demandante: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Parafiscales-UGPP Demandado: Luis Ernesto Rodríguez y Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Lesividad-pensión de vejez INPEC.
Decisión: Sentencia de segunda instancia La Sala de Subsección resuelve el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandada -Colpensiones- contra la sentencia del Dieciséis (16) de Junio de Dos Mil Veintidós (2022), proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda2 1.1 Pretensiones La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por conducto de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, con el fin de solicitar: • La nulidad total de la Resolución No. RDP 27482 del 17 de junio de 2013, mediante la cual se reconoció al señor Luis Ernesto Rodríguez una pensión 1 Expediente digital puede ser consultado en el aplicativo Samai. 2 Expediente obrante en la herramienta electrónica SAMAI -Segunda instancia- Actuación No. 3 archivo de nombre ED_C01_02 DEMANDA(.pdf) NroActua 3 2 Número interno: 5848-2022 Demandante: UGPP Demandada: Luis Ernesto Rodríguez y Colpensiones de vejez, por parte de la UGPP, en contravía de las disposiciones legales vigentes, por cuanto el beneficiario no cumplía con los requisitos del régimen de transición pensional previsto en la Ley 100 de 1993, al no acreditar más de 40 años de edad ni 15 años de servicios a la entrada en vigencia del sistema.
A título de restablecimiento del derecho, la parte actora solicitó: • Que se ordene al señor Luis Ernesto Rodríguez, identificado con cédula de ciudadanía No. 3.162.110, reintegrar a la UGPP las sumas percibidas sin derecho, correspondientes a los valores pagados por concepto del reconocimiento y pago de la pensión de vejez concedida mediante la resolución demandada, desde su efectividad y hasta la devolución plena de los recursos. • Que se disponga la actualización monetaria de los valores a restituir, conforme al artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, aplicando los ajustes del valor o poder adquisitivo de la moneda desde el momento en que se causó el daño hasta la fecha de pago efectivo. • En caso de no efectuarse el pago oportuno, que se liquiden los intereses comerciales y moratorios de acuerdo con lo establecido en el artículo 195 de la Ley 1437 de 2011. • Finalmente, que se imponga condena en costas y agencias en derecho a la parte demandada, de conformidad con el artículo 188 de la misma codificación. 1.2 Hechos Señaló el apoderado de la entidad demandante que el demandado Luis Ernesto Rodríguez nació el 23 de diciembre de 1954, según consta en su registro civil de nacimiento.
Indicó que, el señor Rodríguez prestó sus servicios al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, desde el 17 de diciembre de 1980 hasta el 31 de enero de 2014, conforme al certificado de información laboral No. 0469 del 7 de febrero de 2013 y la Resolución No. 003851 del 22 de noviembre de 2013, mediante la cual se aceptó su renuncia a partir del 31 de enero de 2014. 3 Número interno: 5848-2022 Demandante: UGPP Demandada: Luis Ernesto Rodríguez y Colpensiones Precisó que, el último cargo desempeñado por el señor Rodríguez fue el de Dragoneante, Código 4114, Grado 11, en el Complejo Carcelario y Penitenciario de Picaleña, Ibagué. Relató, que mediante Auto No. ADP 003765 del 20 de noviembre de 2012, la UGPP ordenó la práctica de pruebas tendientes a allegar los certificados de factores salariales desde el 1° de abril de 1994 hasta la fecha en que laboró, para efectos de la correspondiente liquidación; y que, posteriormente, por medio del Auto No. ADP 000503 del 14 de enero de 2013, la entidad demandante decretó el desistimiento y archivó el cuaderno administrativo relacionado con la Solicitud de Obligación Pensional SOP 201200019642P del señor Rodríguez.
Señaló que, sin embargo, mediante Resolución No. RDP 27482 del 17 de junio de 2013, la UGPP reconoció una pensión mensual vitalicia de jubilación a favor del señor Luis Ernesto Rodríguez, con fundamento en la Ley 32 de 1986, por haber laborado más de 20 años en cargos de excepción dentro del INPEC. La liquidación se realizó con el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios (1° de febrero de 2012 al 30 de enero de 2013), fijándose la mesada en $1.355.053 a partir del 1° de febrero de 2013, condicionada al retiro definitivo del servicio oficial.
En la liquidación se incluyeron asignaciones como Básica, Auxilios de Alimentación y Transporte, y Primas de Navidad, de Vacaciones y de Servicios. Finalmente, informó que mediante Resolución No. RDP 027140 del 10 de julio de 2018, la UGPP determinó que el INPEC, en su calidad de empleador, adeudaba al Sistema General de Pensiones la suma de $10.345.659,00. 1.3 Normas violadas y concepto de violación El apoderado de la parte actora fundamentó su demanda en los artículos 1, 2, 6, 48 y 209 de la Constitución Política, como normas superiores transgredidas.
Sostuvo que el acto administrativo acusado vulnera de manera directa los preceptos constitucionales y legales, por haber sido expedido con indebida aplicación, errónea interpretación e infracción de las disposiciones normativas que debieron servir de fundamento para su expedición, lo que se traduce en una falsa motivación e ilegalidad del reconocimiento pensional.
Explicó que la pensión de vejez reconocida al señor Luis Ernesto Rodríguez fue concedida sin el cumplimiento de los requisitos exigidos para acceder al régimen de 4 Número interno: 5848-2022 Demandante: UGPP Demandada: Luis Ernesto Rodríguez y Colpensiones transición de la Ley 100 de 1993, contrariando de manera directa el ordenamiento jurídico vigente para la fecha de los hechos.
Indicó que, para el caso de los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional, resulta aplicable el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en armonía con el artículo 96 de la Ley 32 de 1996, el artículo 1 de la Ley 33 de 1985, la Ley 32 de 1986 y el Decreto 407 de 1994, en cuanto establecen un régimen pensional especial.
En consecuencia, el reconocimiento efectuado compromete recursos del Sistema General de Pensiones, al haber sido proferido en contravía de la normatividad constitucional y legal que regula el acceso a dicho beneficio. Sostuvo que, a la fecha de entrada en vigencia del sistema general (1° de abril de 1994), el beneficiario no contaba con 15 años de servicio, ya que, solo acreditaba 13 años, 3 meses y 15 días, ni había alcanzado los 40 años de edad exigidos para acceder al régimen de transición, ya que tenía apenas 39 años.
Afirmó que los 20 años de servicio en cargos de excepción fueron cumplidos el 17 de diciembre de 2000, en vigencia del Decreto 407 de 1994, que, si bien no exige edad mínima, sí condiciona el acceso al régimen especial a haber cumplido previamente con los requisitos de transición establecidos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En esa línea, afirmó que al señor Rodríguez le son aplicables las exigencias previstas en el Decreto 2090 de 2003 para acceder a una pensión especial de vejez, las cuales comprenden 55 años de edad y 1.300 semanas de cotización, de las cuales al menos 700 semanas deben corresponder a tiempo cotizado bajo régimen especial.
Concluyó que, entre el 1° de julio de 2009 y el 31 de enero de 2014, el señor Rodríguez realizó aportes al Instituto de Seguros Sociales –hoy Colpensiones–, razón por la cual, de cumplir con los requisitos establecidos en los artículos 3° y 4° del Decreto 2090 de 2003, la entidad competente para el reconocimiento de la pensión sería Colpensiones, y no la UGPP. 2.
Contestación de la demanda3 2.1 Administradora Colombiana de Pensiones-Colpensiones 3 Expediente obrante en la herramienta electrónica SAMAI -Segunda instancia- Actuación No. 3 archivo de nombre ED_C02_09 CONTESTACION DE LA DEMANDA(.pdf) NroActua 3 5 Número interno: 5848-2022 Demandante: UGPP Demandada: Luis Ernesto Rodríguez y Colpensiones La entidad demandada, alegó que no fue dicha entidad -Colpensiones- quien expidió el acto administrativo cuya nulidad se pretende, toda vez que el reconocimiento pensional del señor Luis Ernesto Rodríguez fue efectuado por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP, entidad que, por tanto, asumió la obligación de pago correspondiente.
Señaló que la normatividad aplicable para el reconocimiento de la pensión otorgada es la Ley 32 de 1986, y no el régimen general administrado por Colpensiones. Precisó, que el señor Rodríguez nació el 23 de diciembre de 1954, por lo cual, al 1 de abril de 1994, contaba con 39 años de edad, motivo por el cual no podía acceder al régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
En consecuencia, sostuvo que debía aplicarse el artículo 9 de la Ley 797 de 2003, que exige 62 años de edad y 1.300 semanas de cotización. Señaló que, conforme obra en el expediente administrativo, el afiliado solo registra 190,42 semanas cotizadas a Colpensiones, razón por la cual no cumple con los requisitos legales exigidos y no le asiste derecho a la pensión bajo dicho régimen.
Añadió que tampoco se configuran los requisitos para acceder a una pensión especial de vejez conforme al Decreto 2090 de 2003, en tanto las cotizaciones efectuadas a Colpensiones resultan insuficientes para consolidar el derecho pensional, lo cual excluye cualquier obligación para esta entidad frente a la prestación reclamada. Propuso como excepción de mérito la inepta demanda, por cuanto, a su juicio, la UGPP desconoció el procedimiento legal previsto para la revocatoria directa de actos administrativos de carácter particular y concreto, consagrado en el artículo 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA.
Afirmó que dentro del proceso no obra constancia de la solicitud escrita de consentimiento del demandado frente a la revocatoria del acto pensional, como exige dicha disposición normativa. Se precisa que dicha excepción se declaró no probada mediante auto de fecha 23 de marzo de 20224. 2.2 Luis Ernesto Rodríguez, no contestó la demanda. 4 Expediente obrante en la herramienta electrónica SAMAI -Segunda instancia- Actuación No. 3 archivo de nombre ED_C02_19 AUTO QUE RESUELVE - EXCEPCIONES PREVIAS(.pdf) NroActua 3 6 Número interno: 5848-2022 Demandante: UGPP Demandada: Luis Ernesto Rodríguez y Colpensiones 3.
Sentencia de primera instancia5 El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia de primera instancia proferida dentro del proceso radicado bajo el número 73001-23-33-000-2019- 00295-00, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, y resolvió: Declarar la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. RDP 27482 del 17 de junio de 2013, por medio de la cual la UGPP había reconocido una pensión mensual vitalicia de vejez al señor Luis Ernesto Rodríguez, al comprobarse que este no reunía los requisitos del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Indicó el A-quo que para el 1 de abril de 1994 el demandado contaba con 39 años y 4 meses de edad y únicamente 13 años, 3 meses y 15 días de servicio, por lo que no podía ser beneficiario de dicho régimen. Concluyó la Sala que, pese a que el señor Rodríguez acreditó más de 20 años de servicio en el INPEC, ello no era suficiente para aplicar el régimen especial contenido en la Ley 32 de 1986, toda vez que no cumplía adicionalmente con los presupuestos exigidos por la normativa de transición. En cuanto a la pretensión de devolución de los dineros pagados en virtud del acto anulado, el Tribunal se abstuvo de ordenar el restablecimiento económico solicitado, al considerar que no se demostró la mala fe del beneficiario, por lo que opera la presunción de buena fe consagrada en el artículo 83 de la Constitución Política, y resulta improcedente la recuperación de sumas pagadas a particulares en tales condiciones, conforme a lo dispuesto en el artículo 164 numeral 1 literal c) del CPACA.
Respecto del reconocimiento pensional, el Tribunal determinó que, de acuerdo con los aportes realizados por el señor Rodríguez y con base en el artículo 4 del Decreto 2090 de 2003, Colpensiones es la entidad llamada a asumir el pago de la pensión de vejez, al haberse acreditado que el demandado cumple con 67 años de edad y 1.652 semanas cotizadas, satisfaciendo los requisitos del régimen general vigente. 5 Expediente obrante en la herramienta electrónica SAMA – gestión en otros despachos – índice 37. 7 Número interno: 5848-2022 Demandante: UGPP Demandada: Luis Ernesto Rodríguez y Colpensiones Finalmente, el despacho se abstuvo de imponer condena en costas, al no haberse demostrado la causación de gastos judiciales y al tratarse de un proceso relacionado con derechos pensionales, decisión que se adoptó con fundamento en el artículo 365 numeral 8 del Código General del Proceso y conforme al criterio objetivo valorativo del Consejo de Estado. 4.
Recursos de apelación 4.1 Apelación de Colpensiones6 Inconforme con la decisión de primera instancia, Colpensiones interpuso recurso de apelación donde cuestionó la decisión de primera instancia y solicitó la revocatoria del fallo de primera instancia, y que, en su lugar, se negaran las súplicas de la demanda, argumentando que Colpensiones no expidió el acto administrativo demandado ni es la entidad obligada al pago de la pensión reconocida, teniendo en cuenta que, dicha prestación fue concedida por la UGPP con base en la Ley 32 de 1986, al establecerse que el beneficiario había laborado por más de veinte años en el INPEC en cargos de excepción. Sostuvo que al haber sido la UGPP quien realizó el estudio, emitió el acto y estableció las condiciones del reconocimiento, era esta entidad la que debía responder por la obligación pensional, y que trasladar dicha carga a Colpensiones suponía una vulneración del principio de legalidad y una posible falta de legitimación en la causa por pasiva.
Alegó también que, el demandado había adquirido un derecho pensional consolidado y amparado por los principios de progresividad y no regresividad en materia laboral, citando en apoyo la Sentencia C-147 de 1997 sobre derechos adquiridos, y señalando que el intento de la UGPP por anular su propio acto desconocía tales principios constitucionales.
Adicionalmente, expuso que de aceptarse que el demandado no cumplía con el régimen de transición, la aplicación del Decreto 2090 de 2003 tampoco hacía procedente el traslado de la obligación a Colpensiones, por cuanto no se acreditaron cotizaciones suficientes en dicha administradora. 6 Expediente obrante en la herramienta electrónica SAMAI – gestión en otros despachos – índice 0075. 8 Número interno: 5848-2022 Demandante: UGPP Demandada: Luis Ernesto Rodríguez y Colpensiones Finalmente, invocó el artículo 167 del Código General del Proceso sobre la carga probatoria, afirmando que la parte actora no cumplió con su deber de demostrar los hechos en los que fundamentaba sus pretensiones, razón por la cual solicitó que estas fueran desestimadas. 4.2 Apelación de la UGPP7 La UGPP presentó recurso de apelación (adhesiva a la interpuesta por Colpensiones); sin embargo, mediante escrito radicado el 24 de mayo de 20238, su apoderado manifestó el desistimiento de dicho recurso.
Esta solicitud fue resuelta por este despacho mediante auto del 13 de agosto de 2024, conforme se expondrá más adelante. 5. Trámite del recurso de la Ley 2080 de 2021 Mediante auto del 13 de agosto de 20249, este despacho admitió el recurso de apelación interpuesto por Colpensiones conforme a lo previsto en el numeral 3 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
De otra parte, en la misma providencia que admitió el recurso de apelación, aceptó el desistimiento de la apelación adhesiva que había presentado la UGPP. 5.1 Concepto del Ministerio Público10 La Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto en el que solicitó se confirmará la sentencia de primera instancia, por considerar que el demandado no cumplía los requisitos del régimen de transición al 1 de abril de 1994 y que, para la fecha en que consolidó el estatus pensional, se encontraba afiliado a COLPENSIONES.
Así mismo, constató que el actor pertenecía al Cuerpo de Custodia del INPEC y cumplía con los requisitos para la pensión especial de vejez conforme al Decreto 2090 de 2003. En virtud de lo anterior, insiste que la competencia para el reconocimiento pensional correspondía a COLPENSIONES y no a la UGPP, por lo que solicitó confirmar la sentencia apelada. 7 Expediente obrante en la herramienta electrónica SAMAI – gestión en otros despachos – índice 0078. 8 Expediente obrante en la herramienta electrónica SAMAI – segunda instancia – índice 0009. 9 Expediente digital – SAMAI – Índice 0016-segunda instancia. 10 Expediente digital – SAMAI – Índice 0021-segunda instancia. 9 Número interno: 5848-2022 Demandante: UGPP Demandada: Luis Ernesto Rodríguez y Colpensiones II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el inciso 111 el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo12, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 2.2. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación presentado por la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones–, corresponde a la Sala resolver si dicha entidad a pesar de no haber sido quien profirió la Resolución No. RDP 27482 del 17 de junio de 2013, mediante la cual la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– reconoció al señor Luis Ernesto Rodríguez una pensión mensual vitalicia de vejez, es la competente para reconocer y pagar la citada prestación. 2.3 Marco normativo 2.3.1.
Cajanal, su proceso de liquidación y el surgimiento de la UGPP La Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal- fue creada por la Ley 6 de 1945 como un establecimiento público adscrito al Ministerio del Trabajo en Colombia, con el propósito de reconocer y pagar prestaciones sociales a empleados y obreros nacionales permanentes, tales como auxilio de cesantía, pensión vitalicia de jubilación e invalidez; posteriormente, en virtud de lo dispuesto en la Ley 490 de 1998 cambió su naturaleza jurídica de establecimiento público a empresa industrial y comercial del Estado, manteniendo autonomía administrativa y patrimonio independiente, y vinculada al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social.
Luego, en virtud de lo dispuesto en el Decreto 4409 de 2004 se ordenó la disolución y liquidación de Cajanal, proceso que culminó con la publicación de la Resolución No. 4911 del 11 de junio de 201313, mediante el cual se declaró formalmente la terminación del trámite de liquidación «a partir de las cero horas del día 12 de junio de 2013».
Durante este proceso, sus funciones y responsabilidades fueron 11 modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021 12 El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. 13 Publicación efectuada el día 21 de junio de 2013 en el Diario Oficial n.° 48.828 10 Número interno: 5848-2022 Demandante: UGPP Demandada: Luis Ernesto Rodríguez y Colpensiones asumidas por otras entidades como Colpensiones y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP).
Es importante señalar que, la citada UGPP fue creada por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, dentro del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Tras su creación legal en 2007, la UGPP inició un proceso de estructuración organizacional y selección de personal, regulado por los Decretos 5021 y 5022 de 2009, que establecieron su estructura, funciones y planta de personal.
Debido a trámites administrativos y normativos, la entidad comenzó operaciones gradualmente a partir de 2010. 2.3.2 Extinción del ISS y nacimiento de Colpensiones El Instituto Colombiano de Seguros Sociales (ISS) fue creado por la Ley 90 de 1946, como un establecimiento público, dotado de autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio propio, con el objetivo de brindar servicios de seguridad social en salud a los trabajadores del sector privado en Colombia.
En la década de los sesenta amplió su cobertura respecto a los riesgos amparados, empezando a cubrir los riesgos de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales en el año 1964; y los de vejez, invalidez y muerte desde el año 1967. La Ley 100 de 1993, en su artículo 52 estableció que el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida sería administrado por el Instituto de Seguros Sociales (ISS); no obstante, posteriormente, la Ley 1151 de 2007 en su artículo 155, ordenó, entre otras, la liquidación del citado instituto, en lo que a la administración de pensiones se refiere.
Es así como, mediante el Decreto 2013 de 2012 se estableció la supresión del ISS y dispuso su liquidación formal, la cual debía concluir en un plazo de un año desde la entrada en vigencia del decreto; no obstante, dicho plazo fue ampliado varias veces mediante decretos posteriores, como el Decreto 2115 de 2013 y el Decreto 652 de 2014, extendiendo la liquidación hasta el 31 de marzo de 2015, fecha en la 11 Número interno: 5848-2022 Demandante: UGPP Demandada: Luis Ernesto Rodríguez y Colpensiones que se extinguió la persona jurídica del ISS y se firmó el acta final del proceso liquidatorio.
Durante este proceso, Colpensiones nació como resultado de la Ley 1151 de 2007, específicamente en su artículo 155, que creó la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) como una empresa industrial y comercial del Estado de orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Su objeto principal es la administración estatal del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, así como la administración del Sistema de Ahorro de Beneficios Económicos Periódicos, conforme al Acto Legislativo 01 de 2005 y otras prestaciones especiales que determine la Constitución y la ley.
Colpensiones inició oficialmente su funcionamiento como administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida el 28 de septiembre de 2012, según lo dispuesto en el citado decreto precisó que las funciones que hasta el 28 de septiembre de 2012 le correspondían al ISS en materia pensional, serían reasignadas desde ese momento a Colpensiones, incluyendo el reconocimiento de los derechos pensionales que fueran competencia de la entidad liquidada; así como, que los derechos de los afiliados y pensionados de la entidad se mantendrían. así se desprende de lo consagrado en sus artículos 2 y 3 que disponen: Artículo 2°.
Continuidad en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida de los Afiliados y Pensionados en Colpensiones. Los afiliados y pensionados del Régimen de Prima Media con Prestación Definida administrado por el Instituto de Seguros Sociales (ISS), mantendrán su condición en la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, así como los derechos y obligaciones que tienen en el mismo régimen, sin que ello implique una selección o traslado de régimen del Sistema General de Pensiones.
(…). Artículo 3°. Operaciones de la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones. La Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, deberá: 1. Resolver las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales, incluyendo aquellas que habiendo sido presentadas ante el Instituto de Seguros Sociales (ISS), o la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom, no se hubieren resuelto a la entrada en vigencia del presente decreto, con excepción de lo dispuesto en el artículo 5° del mismo. 2.
Pagar la nómina de pensionados que tenía a cargo el Instituto de Seguros Sociales (ISS), como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. 3. Ser titular de todas las obligaciones con los afiliados y pensionados del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del Instituto de Seguros Sociales (ISS), y de los afiliados de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom. 12 Número interno: 5848-2022 Demandante: UGPP Demandada: Luis Ernesto Rodríguez y Colpensiones 4.
Administrar los Fondos de Reservas de Prestaciones de Vejez, Invalidez y Muerte que administraba el Instituto de Seguros Sociales (ISS), de que trata la Ley 100 de 1993. 5. Efectuar el recaudo de los aportes al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, en las cuentas y con los mecanismos que la Administradora Colombiana de Pensiones, Col- pensiones establezca para tal efecto. 2.3.3 Marco normativo de la pensión de jubilación reconocida a los servidores del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) Las pensiones de los servidores del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) se regían por lo dispuesto en el artículo 96 de la Ley 32 de 1986 y 407 de 1994, que establece:
ARTÍCULO 96. Pensión de jubilación. Los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional, tendrán derecho a gozar de la pensión de jubilación al cumplir veinte (20) años de servicio, continuos o discontinuos al servicio de la Guardia Nacional, sin tener en cuenta su edad. Posteriormente, fue expedido el Código Penitenciario y Carcelario - Ley 65 de 1993-, normatividad que en su artículo 172 numeral 614 facultó al gobierno nacional para dictar normas sobre el régimen salarial, prestacional y pensional del personal de seguridad del INPEC, precisando que aquél no podía desmejorar los derechos y garantías de quienes para ese momento ya prestaban sus servicios al instituto.
Con base en dichas facultades, se dictó el Decreto 407 de 199415, el cual en su artículo 126 señaló como estaría conformado el Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional, precisando que sería por oficiales, suboficiales, dragoneantes, alumnos y los bachilleres auxiliares que presten el servicio militar en la institución. Así mismo, en lo referente al régimen pensional de los servidores del INPEC en su artículo 168 consagró: «ARTÍCULO 168.
Los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional, que a la fecha de la vigencia del presente decreto se encuentren prestando sus servicios al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, tendrán derecho a gozar de la pensión de jubilación en los términos establecidos en el artículo 96 de 14 “Ley 65 de 1993.
Art. 172. FACULTADES EXTRAORDINARIAS. De conformidad con el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese de precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el término de seis (6) meses contados a partir de la fecha de la promulgación del presente Código, para dictar normas con fuerza de ley sobre las siguientes materias: (…) 6.
Régimen salarial, prestacional y pensional, que no podrá desmejorar los derechos y garantías vigentes de los actuales servidores. (…)”. 15 Derogado por el artículo 11 del Decreto 2090 de 2003 13 Número interno: 5848-2022 Demandante: UGPP Demandada: Luis Ernesto Rodríguez y Colpensiones la Ley 32 de 1986. El tiempo de servicio prestado en la fuerza pública se tendrá en cuenta para estos efectos.
Con relación a los puntos porcentuales de cotización, serán determinados por el Gobierno Nacional.
PARAGRAFO 1 o. Las personas que ingresen a partir de la vigencia de este decreto, al Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional, tendrán derecho a una pensión de vejez en los términos que establezca el Gobierno Nacional, en desarrollo del artículo 140 de la Ley 100 de 1993 para las actividades de alto riesgo.
PARAGRAFO 2 o. El personal Administrativo del Instituto se regirá por las normas establecidas en la Ley 100 de 1993.» En ese orden, los integrantes del Cuerpo de Custodia y Vigilancia del INPEC que, al 21 de febrero de 1994 —fecha en la que entró en vigencia el Decreto 407 de 1994— se encontraban en ejercicio de sus funciones dentro de la entidad, conservaban el derecho a la pensión de jubilación en los términos previstos en el artículo 96 de la Ley 32 de 1986.
Por el contrario, aquellos que ingresaron a prestar sus servicios como guardias con posterioridad a dicha fecha, estarían sujetos al régimen que, en desarrollo del artículo 140 de la Ley 100 de 1993, expidiera el Gobierno Nacional en materia pensional. Ahora bien, la Ley 100 de 1993 en su artículo 139 numeral 2 dispuso que el gobierno nacional tendría que determinar cuáles eran las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador, que requieran modificación en el número de semanas de cotización y el monto de la pensión; en ese mismo sentido el artículo 140 de la citada ley consagró: «ARTÍCULO 140.
ACTIVIDADES DE ALTO RIESGO DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. De conformidad con la Ley 4a. de 1992, el Gobierno Nacional expedirá el régimen de los servidores públicos que laboren en actividades de alto riesgo, teniendo en cuenta una menor edad de jubilación o un número menor de semanas de cotización, o ambos requisitos. Se consideran para este efecto como actividades de alto riesgo para el trabajador aquellas que cumplen algunos sectores tales como el Cuerpo de Custodia y Vigilancia Nacional Penitenciaria.
Todo sin desconocer derechos adquiridos. El Gobierno Nacional establecerá los puntos porcentuales adicionales de cotización a cargo del empleador, o del empleador y el trabajador, según cada actividad.» Este artículo, catalogó la actividad desarrollada por el cuerpo de custodia y vigilancia del INPEC como de alto riesgo y dispuso nuevamente que sería el gobierno nacional quien debería expedir un régimen para este tipo de servidores, teniendo en cuenta una menor edad de jubilación o un número menor de semanas de cotización, o ambos requisitos.
No obstante, con la expedición de la Ley 797 de 2003 se le volvió a revestir al 14 Número interno: 5848-2022 Demandante: UGPP Demandada: Luis Ernesto Rodríguez y Colpensiones presidente de la República de facultades extraordinarias para que modificara el régimen legal para los trabajadores que laboran en actividades de alto riesgo y, en particular, las condiciones, requisitos y beneficios, incluyendo la definición de alto riesgo, conforme a estudios y criterios actuariales de medición de disminución de expectativa de vida saludable y ajustar las tasas de cotización. Fue por ello, que en virtud del Decreto Ley 2090 de 200316 no solo se definieron las actividades de alto riesgo, entre los cuales se encuentran los que ejercieran la custodia y vigilancia de los internos en los centros de reclusión carcelaria del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, sino también, las condiciones para obtener la pensión especial de vejez de éstos, veamos: “(…) ARTÍCULO 2o.
ACTIVIDADES DE ALTO RIESGO PARA LA SALUD DEL TRABAJADOR. Se consideran actividades de alto riesgo para la salud de los trabajadores las siguientes: 1. Trabajos en minería que impliquen prestar el servicio en socavones o en subterráneos. 2. Trabajos que impliquen la exposición a altas temperaturas, por encima de los valores límites permisibles, determinados por las normas técnicas de salud de salud ocupacional. 3.
Trabajos con exposición a radiaciones ionizantes. 4. Trabajos con exposición a sustancias comprobadamente cancerígenas. 5. En la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil o la entidad que haga sus veces, la actividad de los técnicos aeronáuticos con funciones de controladores de tránsito aéreo, con licencia expedida o reconocida por la Oficina de Registro de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, de conformidad con las normas vigentes. 6.
En los Cuerpos de Bomberos, la actividad relacionada con la función específica de actuar en operaciones de extinción de incendios. 7. En el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, la actividad del personal dedicado a la custodia y vigilancia de los internos en los centros de reclusión carcelaria, durante el tiempo en el que ejecuten dicha labor.
Así mismo, el personal que labore en las actividades antes señaladas en otros establecimientos carcelarios, con excepción de aquellos administrados por la fuerza pública. ARTÍCULO 3o. PENSIONES ESPECIALES DE VEJEZ. Los afiliados al Régimen de Prima Media con prestación definida del Sistema General de Pensiones, que se dediquen en forma permanente al ejercicio de las actividades indicadas en el artículo anterior, durante el número de semanas que corresponda y efectúen la cotización especial durante por lo menos 700 semanas, sean estas continuas o discontinuas, tendrán derecho a la pensión especial de vejez, cuando reúnan los requisitos establecidos en el artículo siguiente.
ARTÍCULO 4 o. CONDICIONES Y REQUISITOS PARA TENER DERECHO A LA PENSIÓN ESPECIAL DE VEJEZ. La pensión especial de vejez se sujetará a los siguientes requisitos: 1. Haber cumplido 55 años de edad. 2. Haber cotizado el número mínimo de semanas establecido para el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, al que se refiere el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 9o de la Ley 797 de 2003.
La edad para el reconocimiento especial de vejez se disminuirá en un (1) año por cada (60) semanas de cotización especial, adicionales a las mínimas requeridas en el Sistema General de Pensiones, sin que dicha edad pueda ser inferior a cincuenta (50) años. 16 “(…) Por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades.
(…)”. 15 Número interno: 5848-2022 Demandante: UGPP Demandada: Luis Ernesto Rodríguez y Colpensiones (…)”. Sea esta la oportunidad para mencionar que la citada normativa creó un régimen de transición para aquellos que, al 28 de julio de 2003, ya habían acumulado al menos 500 semanas de cotización, en el sentido que conservarían el derecho a una pensión de jubilación bajo las mismas condiciones que las normas previas regulaban para actividades de alto riesgo, una vez alcanzaran las 1000 semanas cotizadas.
Esta norma transitoria fue diseñada para proteger a los empleados que ya habían hecho significativas contribuciones bajo un sistema anterior y garantizarían que sus expectativas pensionales, basadas en la legislación previa, se mantuvieran intactas pese a los cambios legislativos. Al respecto dispuso: “(…) ARTÍCULO 6o. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. Quienes a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto hubieren cotizado cuando menos 500 semanas de cotización especial, tendrán derecho a que, una vez cumplido el número mínimo de semanas exigido por la Ley 797 de 2003 para acceder a la pensión, esta les sea reconocida en las mismas condiciones establecidas en las normas anteriores que regulaban las actividades de alto riesgo.
PARÁGRAFO. Para poder ejercer los derechos que se establecen en el presente decreto cuando las personas se encuentren cubiertas por el régimen de transición, deberán cumplir en adición a los requisitos especiales aquí señalados, los previstos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 18 de la Ley 797 de 2003.
ARTÍCULO 7 o. NORMAS APLICABLES. En lo no previsto para las pensiones especiales por el presente decreto, se aplican las normas generales contenidas en la Ley 100 de 1993, la Ley 797 de 2003 y sus decretos reglamentarios. ARTÍCULO 8o. LÍMITE DEL RÉGIMEN ESPECIAL. El régimen de pensiones especiales para las actividades de alto riesgo previstas en este decreto, solo cubrirá a los trabajadores vinculados a las mismas hasta el 31 de diciembre del año 2014.
El límite de tiempo previsto en este artículo podrá ampliarlo, parcial o totalmente, el Gobierno Nacional hasta por 10 años más, previo concepto del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales. A partir de la fecha determinada en el inciso primero de este artículo o la determinada por el Gobierno Nacional de conformidad con lo establecido en el inciso anterior, quienes actualmente estén afiliados a las actividades que en el presente decreto se definen como alto riesgo, continuarán cobijados por el régimen especial de que trata este decreto.
Los nuevos trabajadores, se afiliaran al Sistema General de Pensiones en los términos de la Ley 100 de 1993, la Ley 797 de 2003 y aquellas que las modifiquen o adicionen y sus respectivos reglamentos. (…)”. Con relación a los servidores públicos que realizan actividades de alto riesgo, la Corte Constitucional17 destacó que, (i) recaen sobre expectativas legítimas de los asociados y no sobre derechos adquiridos;
(ii) su fundamento es el de salvaguardar las aspiraciones de quienes están cerca de acceder a un derecho específico de conformidad con el régimen anterior y (iii) su propósito es el de 17 CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-633 de 29 de agosto de 2007, 16 Número interno: 5848-2022 Demandante: UGPP Demandada: Luis Ernesto Rodríguez y Colpensiones evitar que la subrogación, derogación o modificación del régimen anterior, al respecto, expresó: «(…) En ese orden de ideas, el requisito de las quinientas semanas de cotización no es el único problema generado por este artículo.
La dificultad también recae en la exigencia de que las 500 semanas de cotización se hubieren efectuado bajo el calificativo jurídico de “cotización especial”, hasta la fecha de expedición del Decreto 2090 de 2003, - el 28 de julio de 2003 -, dado que las cotizaciones especiales surgieron normativamente tan sólo con el Decreto 1281 de 1994.
Un análisis sencillo de las fechas de vigencia de los regímenes de transición relevantes para el caso, permite constatar que entre la fecha de vigencia de los regímenes anteriores al Decreto 2090 de 2003 y el 28 de julio de 2003 existen menos de 500 semanas cotizadas. Para el Ministerio de Protección Social son, por ejemplo, 468 semanas, número que surge al hacer el cálculo tomando el término de vigencia del Decreto 1281 de 1994, que es de 9 años, dividiéndolo al parecer por las 52 semanas laborales del año. Para el Procurador, en términos cronológicos, son 473 semanas las que existen entre una fecha y la otra.
De esta forma, se tiene que es cierto que la exigencia para acceder al régimen de transición (las 500 semanas de cotización especial), es imposible de cumplir, porque las quinientas semanas de cotización especial no pueden ser acreditadas por ningún trabajador. Se trata de un requisito desproporcionado e irrazonable, que establece en términos reales una barrera de acceso que ningún trabajador de alto riesgo puede efectivamente superar, para entrar a formar parte de ese régimen de transición. Nótese, además, que las interpretaciones que dan las autoridades gubernamentales sobre el artículo, también son disímiles entre sí: mientras el Ministerio de la Protección Social sostiene que la exigencia es la de haber cotizado 468 semanas de cotización especial, encontrándose afiliada la persona al régimen anterior especial de alto riesgo, el Ministerio de Hacienda indica que para el cómputo de las 500 semanas de cotización especial, “se deben tener en cuenta las semanas de afiliación de alto riesgo de las normas anteriores a la ley 100, sin importar que se hubiera realizado la cotización especial, pero siempre y cuando el afiliado hubiese sido registrado como tal”, es decir, como trabajador de alto riesgo con anterioridad a la vigencia de los Decretos 1281 de 1994 y 2090 de 2003.” En conclusión a la luz de cualquiera de estas interpretaciones, el requisito de las 500 semanas de cotización especial es manifiestamente desproporcionado al establecer una exigencia de acceso imposible de cumplir, que implicaría para los respectivos trabajadores perder las condiciones del régimen de transición o verse obligados durante muchos años, adicionales a los inicialmente previstos por las respectivas normas que los amparaban, a efectuar cotizaciones para cumplir los requisitos del artículo acusado y beneficiarse del régimen de transición en las condiciones del nuevo decreto.
Esto va en contravía de la razón de ser del régimen especial establecido precisamente para proteger a estos trabajadores en situación de exposición a riesgos, lo cual es claramente irrazonable por hacer nugatorio el objetivo esencial del mismo régimen pensional especial diseñado por el propio legislador. 6.6. En esos términos se concluye que la exigencia de las quinientas semanas de cotización “especial” propuesta por la norma, en general, es una condición excesivamente gravosa que impide el acceso al régimen de transición para trabajadores que hubieren realizado actividades especialmente protegidas en razón al riesgo asociado con ellas y por lo tanto constituye una afectación desproporcionada de sus derechos constitucionales.» (…)”.
En virtud de lo anterior es dable concluir que la Corte Constitucional condicionó la exequibilidad del requisito de las “(…) 500 semanas de cotización especial (…)”, 17 Número interno: 5848-2022 Demandante: UGPP Demandada: Luis Ernesto Rodríguez y Colpensiones bajo el entendido que para cumplir con este criterio, las semanas pueden haberse acumulado en cualquier actividad que haya sido legalmente definida como de alto riesgo; además, el Decreto 2090 de 2003, en su artículo 618, estableció un régimen de transición específico para aquellos servidores públicos involucrados en actividades de alto riesgo, estipulando que si al 28 de julio de 2003 habían cotizado al menos 500 semanas, tienen derecho a que, una vez cumplan con el mínimo de semanas cotizadas requerido por la Ley 797 de 2003, se les podría reconocer la pensión de jubilación en las mismas condiciones previas aplicables a actividades de alto riesgo.
Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 1950 de 2005 dispuso que a partir de la entrada en vigencia del Decreto Ley 2090 de 2003, a los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional se les aplicará el régimen de alto riesgo allí establecido; sin embargo, precisó que «con anterioridad a dicha fecha» se aplicará el régimen que hasta ese entonces se encontraba vigente para dichas personas por razón de los riesgos de su labor, esto es, el dispuesto para el efecto por la Ley 32 de 1986, para lo cual deben haberse cubierto las cotizaciones correspondientes de conformidad con el Decreto-ley 407 de 1994 en concordancia con el artículo 1º del Decreto 1835 de 1994.
Por su parte, el parágrafo 5 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, estableció: “(…) Artículo 1. Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política: (…) Parágrafo transitorio 5. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 140 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 2090 de 2003, a partir de la entrada en vigencia de este último decreto, a los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional se les aplicará el régimen de alto riesgo contemplado en el mismo.
A quienes ingresaron con anterioridad a dicha fecha se aplicará el régimen hasta ese entonces vigente para dichas personas por razón de los riesgos de su labor, este es el dispuesto para el efecto por la Ley 32 de 1986, para lo cual deben haberse cubierto las cotizaciones correspondientes. (…)”. En tal sentido, con fundamento en el ya citado Acto legislativo 01 de 2005, en la actualidad los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y 18 Dec. 2090 de 2003.
Artículo 6º.Régimen de transición. Quienes a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto hubieren cotizado cuando menos 500 semanas de cotización especial, tendrán derecho a que, una vez cumplido el número mínimo de semanas exigido por la Ley 797 de 2003 para acceder a la pensión, esta les sea reconocida en las mismas condiciones establecidas en las normas anteriores que regulaban las actividades de alto riesgo ( ). 18 Número interno: 5848-2022 Demandante: UGPP Demandada: Luis Ernesto Rodríguez y Colpensiones Carcelaria del INPEC vinculados antes del 28 de julio de 2003 tienen derecho a que la pensión de jubilación les sea reconocida en los términos establecidos en el artículo 96 de la Ley 32 de 1986, sin más requisitos. 2.3.
Material Probatorio - Se encuentra acreditado que el señor Luis Ernesto Rodríguez nació el 23 de diciembre de 195419. - Probado está que, el señor Luis Ernesto Rodríguez estuvo vinculado al INPEC desde el 17 de diciembre de 1980, en el cargo de Dragoneante, así se evidencia en el certificado de vinculación laboral para Bonos Pensionales y Pensiones de fecha del 7 de febrero de 2013, donde, además consta que dicha vinculación no tuvo interrupciones y para el momento de la expedición del certificado en cita aquella se encontraba vigente20. - Se probó, con el certificado de información laboral con consecutivo 0469 del 7 de febrero de 2013, que el señor Luis Ernesto Rodríguez cotizó aportes al sistema pensional desde el 17 de diciembre de 1980, encontrándose incluso en estado activo para la fecha de expedición del documento.
Se precisó que, realizó aportes a Cajanal desde el 17 de diciembre de 1980 hasta el 30 de junio de 2009; al ISS desde el 1.º de julio de 2009 hasta el 30 de septiembre de 2012; y a Colpensiones desde el 1.º de octubre de 2012 hasta el momento de expedir la certificación21. - Quedó probado que, la UGPP mediante la Resolución número RDP027482 del 17 de junio del año 2013, reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia de vejez en favor del señor Luis Ernesto Rodríguez.
En dicha resolución se dejó constancia que el mencionado señor Rodríguez prestó sus servicios en el INPEC desde el 17/12/1980 al 30/06/2009 para un total de 10274 días y desde el 01/07/2009 al 30/01/2013 para un total de 1290 días22. 19 Ver folio 11 de los anexos de la demanda. 20 Ver folio 191 de los anexos de la demanda. 21 Folios 290 de los anexos de la demanda. 22 Folios 318 a 321 de los anexos de la demanda. 19 Número interno: 5848-2022 Demandante: UGPP Demandada: Luis Ernesto Rodríguez y Colpensiones - Según la certificación oficial expedida por el FOPEP, la pensión de jubilación del señor Luis Ernesto Rodríguez fue reconocida con fecha de efectividad del 1.º de febrero de 201423. 2.4 Caso concreto En el presente asunto, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– solicitó la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. RDP 27482 del 17 de junio de 2013, mediante la cual reconoció al señor Luis Ernesto Rodríguez una pensión mensual vitalicia de vejez, a partir del 1.º de febrero de 2013, con fundamento en la Ley 32 de 1986, por haber laborado más de 20 años en cargos de excepción en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –INPEC–.
La prestación fue liquidada con una mesada inicial de $1.355.053, equivalente al 75% del promedio devengado en el último año de servicios, y comprendió asignaciones como salario básico, auxilios de alimentación y transporte, y primas de Navidad, de vacaciones y de servicios. El Tribunal Administrativo del Tolima, en primera instancia accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y declaró la nulidad del acto acusado, al considerar que el señor Rodríguez no cumplía los requisitos del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ya que, al 1 de abril de 1994 solo contaba con 39 años de edad y 13 años, 3 meses y 15 días de servicio.
En consecuencia, concluyó que no era posible aplicar el régimen especial contemplado en la Ley 32 de 1986. No obstante, se abstuvo de ordenar el reintegro de las sumas percibidas por concepto de mesadas pensionales, al operar la presunción de buena fe. Así mismo, determinó que la entidad llamada a reconocer la prestación, conforme a los aportes registrados y al Decreto 2090 de 2003, era Colpensiones, al haberse acreditado que el señor Rodríguez cumplía con la edad y semanas exigidas por el régimen general vigente.
Inconforme con la decisión de primera instancia, Colpensiones interpuso recurso de apelación donde cuestionó la decisión de primera instancia y solicitó la revocatoria 23 Folio 2 de los anexos de la demanda. 20 Número interno: 5848-2022 Demandante: UGPP Demandada: Luis Ernesto Rodríguez y Colpensiones del fallo de primera instancia, y que, en su lugar, se negaran las súplicas de la demanda, argumentando que no expidió el acto administrativo demandado, ni es la entidad obligada al pago de la pensión reconocida, en atención a que, dicha prestación fue concedida por la UGPP con base en la Ley 32 de 1986, al establecerse que el beneficiario había laborado por más de veinte años en el INPEC.
Sostuvo que al haber sido la UGPP quien realizó el estudio, emitió el acto y estableció las condiciones del reconocimiento, era esta entidad la que debía responder por la obligación pensional, y que trasladar dicha carga a Colpensiones suponía una vulneración del principio de legalidad y una posible falta de legitimación en la causa por pasiva.
Alegó también que el demandado había adquirido un derecho pensional consolidado y amparado por los principios de progresividad y no regresividad en materia laboral, citando en apoyo la Sentencia C-147 de 1997 sobre derechos adquiridos, y señalando que el intento de la UGPP por anular su propio acto desconocía tales principios constitucionales.
Adicionalmente, expuso que, de aceptarse que el demandado no cumplía con el régimen de transición, la aplicación del Decreto 2090 de 2003 tampoco hacía procedente el traslado de la obligación a Colpensiones, por cuanto no se acreditaron cotizaciones suficientes en dicha administradora. Entonces, lo primero es precisar que, en aras de garantizar el principio de la no reformatio in peius esta Subsección solo analizará los argumentos del recurso de apelación de Colpensiones, recordando que la UGPP desistió del recurso de apelación adhesiva que había incoado.
En ese orden de ideas, el pronunciamiento está encaminado solo a analizar quien es la competente para reconocer y pagar la pensión del demandado; no obstante, para ello es necesario abordar los siguientes aspectos: i) el régimen aplicable al demandado, esto con el fin de poder definir el momento en que aquel adquirió el estatus jurídico de pensionado, lo cual resulta relevante para poder definir la entidad competente en el reconocimiento pensional; y, ii) Competencia de la UGPP para el reconocimiento pensional. 21 Número interno: 5848-2022 Demandante: UGPP Demandada: Luis Ernesto Rodríguez y Colpensiones i) Régimen pensional aplicable al señor Luis Ernesto Rodríguez Se encuentra acreditado que el señor Rodríguez nació el 23 de diciembre de 1954 y que estuvo vinculado al INPEC desde el 17 de diciembre de 1980, desempeñando funciones de dragoneante hasta el 7 de febrero de 2013, día en que se expidió la certificación de información laboral, referida en el acápite de hechos probados, por lo que, conforme a lo dispuesto en el artículo 126 del Decreto 407 de 1994 hace parte del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional.
Así mismo, según lo dispuesto en el artículo 140 de la Ley 100 de 1993 y luego en el numeral 7 del artículo 2º del Decreto 2090 de 2003 dicha actividad se enmarca dentro de las catalogadas como de alto riesgo para efectos pensionales. En este punto, teniendo en cuenta lo expuesto en el marco normativo de esta providencia y la situación fáctica del demandante, resulta oportuno precisar que esta Corporación24 ha expresado que imponer el cumplimiento de los requisitos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 puede resultar excesivamente desventajoso para los empleados que buscan jubilarse según la normativa previa, especialmente, cuando ya están cubiertos por otro sistema de transición. Por tal motivo, para el caso de los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional no es relevante determinar si al 1 de abril de 1994, fecha de implementación del Sistema de Seguridad Integral de la Ley 100 de 1993, el empleado cumplía o no con los 40 años de edad o 15 años de servicio requeridos, dado que para aplicar el régimen anterior que regulaba a esta clase de servidores, solo basta con que al 28 de julio de 2003 ya estuviera trabajando en dichos cargos; cumplido este requisito, podían optar por el reconocimiento de la pensión de jubilación de acuerdo con lo estipulado en el artículo 96 de la Ley 32 de 1986, es decir, tras cumplir 20 años de servicio, ya sean continuos o discontinuos, sin importar la edad del empleado.
Lo anterior, conforme a lo dispuesto en el Acto legislativo 01 de 2005. En este caso, el demandante estaba vinculado al INPEC con anterioridad al 28 de julio de 2003 y por tanto su régimen pensional es el previsto en el artículo 96 de la Ley 32 de 1986, aplicable en virtud del régimen de transición establecido en el 24 Subsección A, C.P.: Rafael Francisco Suárez Vargas, dieciocho (18) de mayo de dos mil veintitrés (2023), radicación: 63001- 23-33-000-2019-00128-01 (1958-2021), Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional de Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, Demandado: Rubén Darío Montoya 22 Número interno: 5848-2022 Demandante: UGPP Demandada: Luis Ernesto Rodríguez y Colpensiones Decreto 2090 de 2003, el cual no perdió según lo dispuesto en el parágrafo transitorio 5 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005.
Estos 20 años de servicios los cumplió el accionado el 17 de diciembre de 2000. ii) Competencia de la UGPP para el reconocimiento pensional Del material probatorio se advierte que el señor Rodríguez efectuó aportes a Cajanal desde 1980 hasta junio de 2009; al ISS entre julio de 2009 y septiembre de 2012; y a Colpensiones desde octubre de 2012.
Así las cosas, debe recordarse que tanto el ISS como Cajanal dejaron de funcionar, en virtud de las decisiones tomadas por el Gobierno Nacional; habiendo sido asumidas los deberes y obligaciones que como administradora del régimen de prima media tenía el extinto ISS por parte de Colpensiones; a su vez, las obligaciones prestacionales a cargo de Cajanal fueron repartidas entre el ISS, hoy Colpensiones, y la UGPP, entidad que reemplazo a la suprimida Cajanal.
Justamente, en virtud de la supresión de Cajanal, se expidió el Decreto 2196 de 2009, el cual, en su artículo 3 dejó a cargo de la entidad en liquidación el trámite y reconocimiento de las pensiones de los afiliados que tuvieran cumplidos los requisitos en la fecha en que se hiciera efectivo el traslado al ISS, en los siguientes términos: «Artículo. 3.
Prohibición para iniciar nuevas actividades. Como efecto de la liquidación aquí ordenada, la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación, no podrá iniciar nuevas actividades en desarrollo de su objeto social, por lo tanto, conservará su capacidad jurídica únicamente para realizar los actos, operaciones y contratos necesarios en orden a efectuar su pronta liquidación. En todo caso, la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieren cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener la pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4° del presente Decreto, de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Igualmente CAJANAL EICE en Liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007. Para tales efectos atenderá las solicitudes y peticiones que se le presenten y celebrará los contratos de administración u operación que sean necesarios». 23 Número interno: 5848-2022 Demandante: UGPP Demandada: Luis Ernesto Rodríguez y Colpensiones La misma norma, en su artículo 425 dispuso el traslado de los afiliados de Cajanal en liquidación al ISS, dentro del mes siguiente a su entrada en vigor, lo cual, ocurrió el 12 de junio de 2009, comoquiera que el citado decreto fue publicado en el diario oficial No. 47378 de 12 de junio de 2009.
Más adelante, en virtud de la entrada en funcionamiento de la UGPP fue expedido el Decreto 4269 de noviembre 8 de 2011, a través del cual se distribuyeron las competencias entre Cajanal y la UGPP, respecto a los reconocimientos pensionales radicados a partir del día siguiente al que fue proferido, así: «Artículo 1°. Distribución de competencias.
La ejecución de los procesos misionales de carácter pensional y demás actividades afines que se indican a continuación, será ejercida por la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE en Liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, en los siguientes términos: 1.
Atención de solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas. Estarán a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011.
A cargo de la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE en Liquidación estarán las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011. 2. Atención del proceso de administración de la nómina de pensionados. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP será la entidad responsable de la administración de la nómina a partir del mes de diciembre de 2011, incluido el reporte de las novedades que se generen al Administrador Fiduciario del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional -FOPEP- Para efectos de la incorporación de las novedades de nómina originadas en la atención de las solicitudes que están a cargo de Cajanal EICE en Liquidación, esta entidad deberá hacer entrega a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP de la información completa y necesaria para que se pueda efectuar dicha inclusión. 3.
Proceso de Atención al Pensionado, Usuarios y Peticionarios A partir del 8 de noviembre de 2011, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, asumirá integralmente el proceso de atención a los pensionados, usuarios y peticionarios, así como la radicación de los documentos, independientemente de que los servicios requeridos se deriven de solicitudes que deban ser tramitadas por Cajanal EICE en Liquidación, de acuerdo con la distribución de competencias establecidas en el numeral 1 del presente artículo.
Parágrafo. En aquellos casos en que en la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP se presente una solicitud prestacional que deba ser resuelta en forma integral con una solicitud de una 25 Decreto 2196 de 2009. Artículo 4. Del traslado de afiliados. La Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en liquidación, deberá adelantar todas las acciones necesarias para el traslado de sus afiliados cotizantes, a más tardar dentro del mes siguiente a la vigencia del presente Decreto, a la Administradora del Régimen de Prima Media del Instituto de Seguro Social - ISS.
Igualmente, deberá trasladar a dicha entidad los conocimientos sobre la forma de adelantar el proceso de sustanciación de los actos administrativos de reconocimiento de pensión de estos afiliados cotizantes, en la medida en que se trata de servidores públicos, para lo cual, estas entidades fijaran las condiciones en la que se realizará dicho traslado 24 Número interno: 5848-2022 Demandante: UGPP Demandada: Luis Ernesto Rodríguez y Colpensiones prestación diferente que esté pendiente de resolver y que sea competencia de Cajanal EICE en Liquidación, de acuerdo con lo definido en el numeral 1 del presente, artículo, la UGPP será la entidad competente para resolver ambas solicitudes».
En virtud de lo dispuesto en la Ley 1151 de 2007, y los Decretos 4409 de 2004, 2196 de 2009 y 4269 de 2011, ante la liquidación de Cajanal, en la actualidad el encargado de responder por los derechos pensionales de los afiliados a la suprimida entidad es la UGPP. Sin embargo, comoquiera que el Decreto 2196 de 2009 en su artículo 4 ordenó el traslado de los afiliados de Cajanal en liquidación al ISS, hoy Colpensiones, han surgido diferencias sobre si esta última entidad es la encargada en reconocer las pensiones.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante providencia del 6 de marzo de 201826, resolvió un conflicto negativo de competencias administrativas entre estas dos entidades precisando: «La interpretación integral y sistemática de las disposiciones tomadas en consideración hasta este punto, permite a la Sala extraer las siguientes conclusiones en relación con la distribución de las competencias que actualmente tienen asignadas la UGPP y Colpensiones para reconocer y pagar pensiones en el régimen solidario de prima media con prestación definida: a. Compete a la UGPP el reconocimiento de las pensiones de aquellas personas que antes del 1º de julio de 200927 adquirieron el derecho a pensión, es decir, cumplieron los requisitos de edad y número de semanas cotizadas o tiempo de servicios exigidos, siempre y cuando estuvieran afiliadas para entonces a Cajanal o a las otras cajas o entidades de previsión social del sector público del orden nacional. b. Compete también a la UGPP el reconocimiento de las pensiones de aquellas personas que, estando afiliadas a Cajanal o a otras cajas, fondos o entidades públicas autorizadas por el artículo 52 de la Ley 100 de 1993 para administrar pensiones en el régimen de prima media, cumplieron el requisito de tiempo de servicios (o número de semanas cotizadas) exigido por la ley, y se retiraron o desafiliaron del régimen de prima media con prestación definida antes de la cesación de actividades de la respectiva caja, fondo o entidad, para esperar el cumplimiento de la edad. c. En los demás casos, el reconocimiento y pago de las pensiones en el régimen de prima media con prestación definida compete a Colpensiones, como administradora principal de dicho régimen en la actualidad, entidad que reemplazó en sus funciones al Instituto de Seguros Sociales, luego de su liquidación».
El anterior concepto es acogido por la Sala al encontrarlo ajustado a derecho; ante ello, en el caso en concreto se concluye que la entidad competente para reconocer y pagar la pensión del demandado es la UGPP; lo anterior, por cuanto para el 1 de 26 C.E. Sala de Consulta y Servicio Civil, providencia del 6 de marzo de 2018, Radicación número: 11001-03-06-000-2018- 00005-00(C), C.P. ÁLVARO NAMÉN VARGAS 27 Fecha en la cual se realizó el traslado masivo de afiliados de Cajanal en Liquidación al ISS, de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 4º del Decreto 2196 de 2009. 25 Número interno: 5848-2022 Demandante: UGPP Demandada: Luis Ernesto Rodríguez y Colpensiones julio de 2009 el señor Luis Ernesto Rodríguez ya había adquirido el derecho pensional, teniendo en cuenta que, ya contaba con 20 años de servicios en actividades de alto riesgo, dado que, ingresó al servicio del INPEC como dragoneante el 17 de diciembre de 1980 y no se acreditó suspensión de la prestación, lo cual conlleva a concluir que esos 20 años los cumplió el 17 de diciembre de 2000, como antes se precisó; cabe mencionar que, según lo aquí acreditado el accionado estuvo vinculado con el INPEC hasta el 7 de febrero de 2013 – día de expedición de la certificación de información laboral- como dragoneante del INPEC.
Vale recordar que, según lo dispuesto en el artículo 96 de la Ley 32 de 1986, para adquirir el derecho pensional basta con cumplir el citado tiempo de servicios, sin importar la edad. En consecuencia, la Sala concluye que, la decisión adoptada por el A-quo resulta contraria al orden jurídico vigente, por cuanto atribuyó indebidamente a Colpensiones la obligación pensional, desconociendo el marco normativo y los criterios jurisprudenciales que rigen la distribución competencial entre las entidades públicas encargadas del régimen de prima media con prestación definida, por lo que, se impone revocar la sentencia apelada y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. 2.5.
Condena en costas. De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, debe tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de las resultas del proceso.
En el caso concreto, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses por parte de los intervinientes, por consiguiente, no se condenará en costas. DECISIÓN 26 Número interno: 5848-2022 Demandante: UGPP Demandada: Luis Ernesto Rodríguez y Colpensiones En atención a lo anterior, la Sala revocará la sentencia del Dieciséis (16) de Junio de Dos Mil Veintidós (2022), proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del Dieciséis (16) de Junio de Dos Mil Veintidós (2022), proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual se concedieron parcialmente las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia; y, en su lugar:
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
TERCERO: No se condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Por Secretaría, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen, una vez ejecutoriada esta decisión. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.