CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: GILBERTO RONDÓN GONZÁLEZ Bogotá, D. C, dieciocho (18) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: Nulidad Radicación: 110010325000201601015 00 (4563-2016) Demandante: Martha Irene Nova Verano Demandado: Nación- Gobierno Nacional- Departamento Administrativo de la Función Pública – Fiscalía General de la Nación Asunto: Admite demanda Decide el Despacho sobre la admisión de la demanda de nulidad por inconstitucionalidad, presentada por la señora Martha Irene Nova Verano contra la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Departamento Administrativo de la Función Pública y la Fiscalía General de la Nación a través de la cual solicita la declaratoria de nulidad del artículo 1º de los Decretos 0382, 0383 y 0384 de 2013, modificado por los Decretos 022 de 2014, 1269, 1270 de 2015, 247 de 2016 dictados por el Gobierno Nacional.
ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de nulidad por inconstitucionalidad consagrada en el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, ley 1437 de 2011, el demandante acudió ante esta Corporación para que se declare la nulidad de los siguientes apartes: Artículo 1 del Decreto 0382 de 2013 “… y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”.
Artículo 1 del Decreto 0383 de 2013 “… y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”. Artículo 1 del Decreto 0384 de 2013 “… y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”.
Artículo 1 del Decreto 022 de 2014 “… y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”. Artículo 3 común de los Decretos Decretos 022 de 2014, 1269, 1270 de 2015, 247 de 2016: “…Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente Decreto, en concordancia con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992.
Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos” CONSIDERACIONES Cuestión previa. De la acción procedente para impugnar el acto acusado El accionante manifiesta que ejerce la acción de nulidad por inconstitucionalidad, lo que implicaría que la competencia para conocer de este asunto radicaría en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
El artículo 237, ordinal segundo, de la Constitución Política señala que compete al Consejo de Estado "conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional". Para concretar el precepto superior, el artículo 111 numeral 5 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo., que establece atribuciones a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Dicha disposición señala: “5. Conocer de la nulidad por inconstitucionalidad que se promueva contra los decretos cuyo control no corresponda a la Corte Constitucional” De conformidad con la norma transcrita, se exigen cuatro requisitos para que un Decreto del Gobierno nacional sea estudiado en sede de nulidad por inconstitucionalidad por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación: 1) que su conocimiento no correspondan a la Corte Constitucional, 2) que sean de carácter general, 3) que la inconformidad se establezca confrontando directamente el acto impugnado con el ordenamiento constitucional y 4) que no obedezca a una función propiamente administrativa.
El primer requisito establece la competencia del Consejo de Estado por vía residual, pues conoce de todos aquellos actos cuyo control de constitucionalidad no esté atribuido a la Corte Constitucional. En ese orden de ideas, los actos del Gobierno Nacional sometidos al control de la Corte Constitucional, son los siguientes: Decretos con fuerza de ley dictados con fundamento en facultades extraordinarias (art. 150-10 C.P.), y los que se expidan en desarrollo del artículo 341 de la Constitución, es decir, cuando el Congreso no aprueba el Plan Nacional de Inversiones Públicas en un término de tres meses después de presentado.
Decretos con fuerza de ley a que se refieren los artículos 5, 6 y 8 transitorios de la Constitución, según lo ordenado en el artículo 10 transitorio del mismo ordenamiento, al igual que los dictados con fundamento en los artículos 23 y 39 transitorios. Decretos legislativos dictados por el Gobierno en desarrollo de las facultades que le confieren los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución, esto es, durante los estados excepcionales de guerra exterior, conmoción interior y emergencia económica, social o ecológica.
Sobre el segundo requisito, esto es, que sean decretos de carácter general, se tiene que tales actos comparten con las leyes, la naturaleza de ser reglas generadoras de situaciones jurídicas impersonales y abstractas, en contraste con los actos particulares, que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas concretas. Adicionalmente, la violación del ordenamiento jurídico se debe advertir de la confrontación directa del acto acusado con la Carta Política, en ese orden, si para determinar dicha contravención se debe acudir a la consideración de una ley, la acción ejercida es la de simple nulidad, mientras que, ante la ausencia de ley, la confrontación se hará directamente con la Constitución y, por tanto, la acción será de nulidad por inconstitucionalidad.
Sobre el particular, la Sala Plena de la Corporación, en la sentencia de 23 de julio de 1996, expediente S-612, M.P. Juan Alberto Polo Figueroa, señaló que la acción ejercida es de simple nulidad, y no de nulidad por inconstitucionalidad, aunque en las normas invocadas como violadas en apariencia sólo se señalen algunas de orden constitucional, cuando entre éstas y el acto acusado se encuentra la ley marco respectiva, es decir, que la eventual violación de las normas constitucionales estaría mediatizada por la violación o la consideración de la ley marco.
Es decir, se diferencia de la acción de simple nulidad por ilegalidad, en que lo pretendido es la efectividad del principio de la supremacía constitucional y no el de legalidad en sentido estricto, ya que su presupuesto procesal es la trasgresión del precepto superior en forma directa. Finalmente, para que un asunto sea conocido por esta Corporación en sede de nulidad por inconstitucionalidad, es preciso que su expedición “no obedezca a función propiamente administrativa".
Sobre el particular, la Sala Plena de esta Corporación señaló que la expedición de Decretos en uso de las facultades reglamentarias establecidas en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, es una función administrativa, pues su finalidad es la ejecución de la ley. Descendiendo al subjudice, el Despacho considera que la presente controversia debe ser ventilada a través de la acción de simple nulidad, y no de nulidad por inconstitucionalidad, ya que a pesar de que la accionante alegó como vulneradas no solo normas de rango constitucional sino también legal, se aprecia que las normas demandadas fueron expedidas por una entidad pública del orden nacional en ejercicio de la facultad reglamentaria consagrada por la Constitución Política y la ley 4 de 1992, con el fin de “crear una bonificación judicial para los servidores públicos la Rama Judicial y Justicia Penal Militar, de la Fiscalía General de la Nación, de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y las Dirección Seccionales de la Rama Judicial,” es decir, que hay una ley marco que concreta la Constitución Política sobre el asunto en discusión. Corolario de lo anterior, para determinar una posible contravención entre el acto acusado y la normatividad superior, se requiere evaluar si hay una vulneración de la citada ley, lo que implica que el estudio que se debe adelantar no se limita a la confrontación directa del acto acusado con una norma constitucional.
Con los referidos antecedentes, en el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se reguló en el artículo 135, la nulidad por inconstitucionalidad en los siguientes términos: “Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución. También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional.
Parágrafo. El Consejo de Estado no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda. En consecuencia, podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional. Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales.”.
De conformidad con las anteriores consideraciones, la acción procedente en el caso de autos es la de simple nulidad, cuyo conocimiento corresponde a la Sección Segunda al ser un asunto de carácter laboral, y no a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por lo que a presente solicitud corresponde definirla al Magistrado Ponente, por tratarse de un asunto que se debe ventilar en única instancia. DE LA ADMISIÓN DE LA DEMANDA.- La trascendencia de la discusión que se evidencia en el presente proceso exige al Juez de lo Contencioso Administrativo, en aras de lograr la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución y en la Ley, y la preservación del orden jurídico, en los términos del artículo 103 de la Ley 1437 de 2011, y en clara consonancia con su rol de garante en el marco del proceso, vincular a personas jurídicas que, con criterios calificados, puedan aportar a la discusión que plantea la presente demanda diversos elementos de juicio para proferir una decisión. Ello sin perjuicio de que, como consecuencia de la divulgación general que debe efectuarse por virtud de lo dispuesto en el artículo 171 numeral 5º del Código de Procedimiento Administrativo, personas diferentes consideren la oportunidad de intervenir.
Al respecto, la referida disposición consagra: “El Juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales, y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, mediante auto en el que dispondrá: 5. Que, cuando se demande la nulidad de un acto administrativo en que pueda estar interesada la comunidad, se informe a ésta de la existencia del proceso a través del sitio web de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Lo anterior sin perjuicio de que el juez, cuando lo estime necesario, disponga simultáneamente la divulgación a través de otros medios de comunicación, teniendo en cuenta el alcance o ámbito de aplicación del acto demandado. (…)”. Negrilla fuera de texto En mérito de lo expuesto se:
RESUELVE
ADMITIR LA DEMANDA presentada por la señora Martha Irene Nova Verano contra la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público- Ministerio de Justicia y del Derecho- Departamento Administrativo de la Función Pública que se tramitara como una acción de simple nulidad, de acuerdo con la parte motiva de este proferido. En aplicación del numeral 3º del artículo 171 del CPACA, ORDÉNASE la vinculación de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y de la Fiscalía General de la Nación dado el eventual interés que puedan tener en las resultas del proceso.
NOTIFICAR este auto personalmente a la entidad accionada, Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Justicia y del Derecho, al Departamento Administrativo de la Función Pública o a quien haga sus veces y la entidad vinculada Fiscalía General de la Nación, por conducto de su representante legal, o quienes hagan sus veces, en la forma prevista por el artículo 199 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo modificado por el artículo 612 del Código General del Proceso.
NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE al señor Agente del Ministerio Público.
NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE al Director General de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. No hay lugar a exigir al actor el depósito correspondiente a los gastos del proceso, por expresa disposición de la parte final del numeral 4º del artículo 171 ibídem. ADVERTIR a las partes que el término de traslado de la demanda será de treinta (30) días, como lo prescribe el artículo 172 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo.
ORDENA R a la Secretaría de la Sección Segunda de la Corporación que, en los términos del numeral 5º del artículo 171 de la Ley 1437 de 2011, informe a la comunidad sobre la existencia del presente trámite. Notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente GILBERTO RONDÓN GONZÁLEZ Conjuez Ponente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el conjuez en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA