CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., primero (1°) de agosto de dos mil veinticinco (2025) El despacho se pronuncia sobre la admisibilidad de la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por la señora Rosa Isabel Avellaneda de Gutiérrez, respecto de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

I.

ANTECEDENTES El 21 de marzo de 2023, la señora Rosa Isabel Avellaneda de Gutiérrez presentó ante la UGPP solicitud de extensión de los efectos de la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación dentro del expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), y, como consecuencia de ello, se ordene el reconocimiento y pago de una pensión gracia, de conformidad con el artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

Como sustento fáctico de sus pretensiones, adujo que prestó sus servicios como docente territorial a partir del 1° de enero de 1974 en la institución educativa Unidad Educativa La Inmaculada, ubicada en el municipio de Puerto Rondón, Arauca, institución a la que fue vinculada por medio de Resolución 2 de 15 de febrero de 1974, suscrita por el vicariato apostólico de Arauca en representación de la Inspección de Educación Nacional.

Asimismo, refirió que ejerció el rol de docente «[…] llevando de manera ininterrumpida su labor hasta el día 12/02/2021 […]» y durante el tiempo de servicios «[ ] certifica buena conducta sin registro de sanciones disciplinarias durante toda su vinculación laboral». Ante la falta de respuesta de la UGPP, el 24 de julio de 2023, solicitó ante esta Corporación la extensión de los efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, y, en consecuencia, que se le reconozca y pague la mencionada prestación. II.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El despacho es competente para efectuar el análisis de admisibilidad de la solicitud de extensión de jurisprudencia de la referencia, de acuerdo con los artículos 125 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 2.2. Del mecanismo de extensión de la jurisprudencia - generalidades y requisitos La extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado fue prevista por los artículos 102 y 269 del CPACA, y comporta el deber de las autoridades administrativas de «extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos».

Sobre dicho mecanismo, en sentencia C-816 de 2011, la Corte Constitucional señaló que responde «[…] al propósito de dispensación uniforme del derecho en desarrollo de la igualdad constitucional de trato debido por las autoridades a las personas» y «[…] entraña un límite a la discrecionalidad en el ejercicio de la función administrativa por la autoridad ejecutiva, respecto de la apreciación fáctica y jurídica de los asuntos objeto de decisión, pues ciñe la aplicación de la ley a la interpretación realizada por el Consejo de Estado en su función de unificación jurisprudencial».

Además, en los términos de los artículos 102 y 269 del CPACA, cuando las autoridades nieguen total o parcialmente la extensión de los efectos de una sentencia de unificación del Consejo de Estado, o guarden silencio, el interesado puede acudir ante este con el fin de forzar la aplicación del fallo de unificación para su caso específico. No se trata entonces de un proceso contencioso administrativo ordinario, sino de un dispositivo de naturaleza judicial que «[…] evita que el ciudadano se vea obligado a acudir a un proceso judicial, con todo lo que ello implica, para que se resuelvan sus pretensiones en relación con casos iguales que ya han sido decididos a través de sentencias de unificación y reduce los niveles de congestión en la Administración de Justicia, bondades del mecanismo que redundan en un sistema jurídico más armónico y coherente que permite la realización de principios y garantías como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, la celeridad y la economía procesal».

Ahora bien, el procedimiento previsto para el desarrollo de ese mecanismo ha sido materia de modificaciones por parte de la Ley 2080 de 2021, determinante de un tránsito normativo que no puede ser soslayado. Así, de acuerdo con el texto original de la Ley 1437 de 2011, la solicitud de extensión de la jurisprudencia ante el Consejo de Estado se caracterizaba por las siguientes etapas: (i) presentación razonada de la petición acompañada de copia de la actuación surtida ante la autoridad competente;

(ii) término de traslado a la entidad convocada y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por 30 días; (iii) celebración de audiencia de alegatos y decisión. Sin embargo, a partir de la entrada en vigor de la citada Ley 2080 de 2021, puede afirmarse que el trámite comprende las fases que siguen: (i) presentación razonada de la solicitud acompañada de copia de la actuación surtida ante la autoridad competente, y manifestación jurada, que se entenderá prestada con la sola presentación de la solicitud, que no ha acudido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que se pretende;

(ii) análisis de admisibilidad de la petición, que comprende las posibilidades de admitirla, inadmitirla, rechazarla o rechazarla de plano; (iii) traslado del escrito de extensión, que tendrá lugar una vez admitida la solicitud, durante 30 días a la entidad convocada y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; (iv) término de alegaciones, una vez vencido el lapso de traslado y sin necesidad de auto que lo ordene; y (v) decisión de fondo por escrito.

Lo anterior, sin perjuicio de la posibilidad de convocar a audiencia de alegaciones y decisión, «[c]uando resulte pertinente». En todo caso, en concordancia con la redacción vigente del artículo 269 del CPACA, y para los efectos de esta providencia, resulta adecuado recordar que el ponente deberá rechazar de plano la solicitud de extensión de jurisprudencia cuando: (i) el peticionario ya hubiere acudido a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que se pretende en la solicitud de extensión [numeral 1, art. 269 CPACA];

(ii) se haya presentado extemporáneamente [numeral 2, ib.]; (iii) se pida extender una sentencia que no sea de unificación [numeral 3, ib.]; (iv) la sentencia de unificación invocada no sea de aquellas que reconocen un derecho [numeral 4, ib.]; (v) haya operado la caducidad del medio de control procedente o la prescripción total del derecho reclamado [numeral 5, ib.]; o (vi) se establezca que no procede la extensión solicitada por no existir o no estar acreditada la similitud entre la situación planteada por el peticionario y la sentencia de unificación invocada [numeral 6, ib.].

Por consiguiente, el despacho concluye que las aludidas situaciones configuran falencias que implican la ausencia de ciertos requisitos esenciales sin los cuales, no resulta viable, dar curso al mecanismo de extensión de jurisprudencia. En esos casos, tal como lo prevé la normatividad comentada, se impone el rechazo in limine de la petición. 2.3.

Análisis específico de admisibilidad Descendiendo al sub examine, se tiene que la señora Rosa Isabel Avellaneda de Gutiérrez pretende la extensión de los efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, con el objeto de que le sea reconocida y pagada una pensión gracia. Con el fin de efectuar el correspondiente análisis de admisibilidad, es necesario recordar que el tema objeto de pronunciamiento en la sentencia invocada no resulta indeterminado, sino que responde a la materia delimitada en el auto de 5 de marzo de 2020, a través del cual, la Sala Plena de la Sección Segunda avocó conocimiento sobre el particular, bajo las siguientes razones: Siendo así las cosas, en este caso, el disenso que fundamenta la unificación de jurisprudencia se puede resumir de la siguiente manera: Mientras en la sentencia de unificación del 22 de enero de 2015 se permite contabilizar, para el reconocimiento de la pensión gracia, tiempos de servicio posteriores al 29 de diciembre de 1989, el criterio de ciertos tribunales, con base en la interpretación que le otorgan a la providencia de esta Corporación del 7 de diciembre de 2016, determina que, con base en la sentencia de la Corte Constitucional C-489 de 2000, se ha modificado el criterio de la mencionada SU de 2015, de manera que para considerar adquirido el derecho a la pensión gracia, al 29 de diciembre de 1989, el docente debía haber cumplido todos los requisitos de la Ley 114 de 1913, incluido, por supuesto, los 20 años de servicios, pues solo de esta forma se considera consolidado el derecho.

No obstante lo anterior, este disenso en la interpretación de la jurisprudencia del Consejo de Estado debe armonizarse. Su materialización en las providencias de los tribunales repercute de manera directa en un amplio sector de la sociedad, pues la posición jurídica sobre el reconocimiento de la pensión gracia afecta a un numeroso grupo de servidores docentes que espera una respuesta unánime de esta alta corte para definir su situación pensional.

Por lo tanto, las decisiones que en torno a este tema se profieran tienen una clara trascendencia jurídica y social, de manera que una sentencia de unificación lograría preservar el derecho a la igualdad y a la seguridad jurídica de aquellos educadores que acudan ante este orden contencioso-administrativo en busca de una solución definitiva a su problema. […] En conclusión, el problema jurídico que se pretende resolver con la sentencia de unificación es el atinente al momento previsto por la ley para el cumplimiento de todos los requisitos que otorgan el reconocimiento de la pensión gracia. Esto, comoquiera que desde la sentencia de la Corte Constitucional C-489 de 2000 hasta la fecha, en el ordenamiento contencioso-administrativo han surgido diversas interpretaciones del contenido del artículo 15.2.a de la ley 91 de 1989, las cuales, en algunos casos, como se precisó, han conducido a negar el acceso a la pensión. Por lo tanto, esta Sala estima que, en los términos de las sentencias de constitucionalidad proferidas por la Corte, es viable unificar la jurisprudencia de esta Corporación en el sentido de que para el reconocimiento de esta prestación, es posible acreditar los requisitos consolidados con posterioridad al 29 de diciembre de 1989.

En ese orden de ideas, en la aludida sentencia CE-SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, la Sección Segunda resolvió: Primero. Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar la siguiente regla en cuanto al entendimiento que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.

Por lo tanto, el despacho observa que la mencionada regla de unificación jurisprudencial solo se encuentra encaminada a establecer que los docentes oficiales pueden completar el requisito de 20 años de servicio para causar la pensión gracia con tiempos laborados antes o después de la entrada en vigor de la Ley 91 de 1989, «[…] siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

El alcance de dicha decisión torna evidente que, además del asunto allí precisado, para el reconocimiento de la pensión gracia es necesario acreditar los demás requisitos legales, aspectos que, dada la compleja evolución histórica del sistema educativo, los procedimientos de nacionalización de empleos docentes y los cambios en la competencia y formas de administración el personal del magisterio, hacen indispensable un debate probatorio robusto y completo, propio del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho, a partir del cual, sea viable establecer la existencia del derecho prestacional pretendido.

Al respecto, cabe anotar que en el fallo invocado no fueron adoptadas pautas sobre la valoración de las pruebas aportadas o la manera en que deben ser identificados los tiempos computables para efectos de la pensión gracia, y, por ende, la extensión de sus efectos no enerva la aplicación del principio de necesidad de la prueba consagrado en el artículo 164 del Código General del Proceso, en virtud del cual «[t]oda decisión judicial debe fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso»; por el contrario, se observa que en la sentencia CE-SUJ-030-CE-S2-2021 fue efectuada la valoración probatoria que corresponde a este tipo de controversias, sin la cual, no resulta factible establecer el mérito de las pretensiones.

Dicha postura fue adoptada por la Subsección en auto de 6 de marzo de 2025, oportunidad en la cual, en un caso de similares contornos fácticos, sostuvo que «[…] no es posible […] extender el fallo de unificación invocado sin que previamente se surta un debate probatorio dentro del trámite del proceso judicial del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho».

Por consiguiente, es dable concluir que la petición de extensión de jurisprudencia bajo análisis no colma los requisitos de admisibilidad previstos en la ley, comoquiera que no resulta factible determinar, sin ocasión de un debate probatorio completo, detallado y suficiente, si existe «[…] similitud entre la situación planteada por el peticionario y la sentencia de unificación invocada».

En consecuencia, configurada la causal prevista en el numeral 6 del artículo 269 del CPACA, se impone para el despacho rechazar la solicitud, tal como se dispondrá ut infra. Finalmente, se reconocerá personería adjetiva al abogado John Herbert Hernández Rey, identificado con cédula de ciudadanía 80.229.664 y tarjeta profesional 372.289, como apoderado de la convocante, en los términos del poder allegado al proceso.

En mérito de lo anteriormente expuesto, el Despacho, RESUELVE:

PRIMERO: RECHAZAR la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por la señora Rosa Isabel Avellaneda de Gutiérrez, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: RECONOCER personería adjetiva al abogado John Herbert Hernández Rey, identificado con cédula de ciudadanía 80.229.664 y tarjeta profesional 372.289, como apoderado judicial de la parte solicitante, en los términos del poder allegado.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia y hechas las anotaciones de rigor, ARCHIVAR el presente asunto.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.