41001233300020220012601 — Consejo de Estado

Radicado: 41001-23-33-000-2022-00126-01 (28391) Demandante: Ciudad Limpia del Huila S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D. C., ocho (08) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia Nulidad Radicación 41001-23-33-000-2022-00126-01 (28391) Demandante CIUDAD LIMPIA DEL HUILA S.A. E.S.P. Demandado MUNICIPIO DE VILLAVIEJA Temas Apelación. Medida cautelar de suspensión provisional.

Impuesto de alumbrado público. AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por Ciudad Limpia del Huila S.A. E.S.P. contra el auto del 31 de agosto de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, que negó la suspensión provisional de los artículos 12 y 15 del Acuerdo Nro. 015 del 15 de septiembre de 2021 expedido por el Concejo del Municipio de Villavieja.

ANTECEDENTES Hechos relevantes. El Concejo del Municipio de Villavieja profirió el Acuerdo Nro. 015 del 15 de septiembre de 2021 «POR EL CUAL SE ADOPTA Y APLICA EL IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO Y LA SOBRETASA DEL IMPUESTO PREDIAL PARA LOS PREDIOS QUE NO SEAN USUARIOS DEL SERVICIO DE ENERGÍA ELÉCTRICA CONFORME A LO SEÑALADO EN LA LEY 1819 DE 2016 CON DESTINO AL ALUMBRADO PÚBLICO (…)»1, que estableció lo siguiente en los artículos 12, 15 y 172: «ARTÍCULO DÉCIMO SEGUNDO: Las empresas de servicio público, de carácter público, privado o mixto, que presten o tengan predios o establecimientos o posean o instalen o usufructúen subestaciones de energía eléctrica o de líneas de transmisión de energía eléctrica a la tarifa de siete (7) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

(…)

ARTÍCULO DÉCIMO QUINTO: Las empresas de Servicios Públicos Domiciliarios, mixtas o privadas, diferentes a la del municipio, que posean predios, servidumbre o establecimientos, que presten sus servicios como tal, en cualquier modalidad en el municipio de VILAVIEJA (Huila) y utilicen cualquier parte de la jurisdicción del municipio (sic) Para (sic) poder desarrollar su actividad económica y/o de servicio en cualquier parte de la jurisdicción del Municipio, se gravarán mensualmente así: # DE USUARIOS VALOR GRAVADO MENSUAL EN SALARIOS MÍNIMOS MENSUALES LEGALES VIGENTES de 1 a 20 10% de un salario mínimo mensual leal vigente de 21 a 40 25% de un salario mínimo mensual legal vigente de 41 en adelante 6 salarios mínimos mensuales legales vigentes. 1 Samai del Tribunal, índice 3, carpeta de pruebas anexas a la demanda, PDF del Acuerdo Nro. 015 de 2021, página 1. 2 Ibidem, páginas 9 a 10.

ARTÍCULO DÉCIMO SÉPTIMO-MEJOR TARIFA A APLICAR PARA EL MUNICIPIO: En el caso de que un contribuyente aplique a más de una tarifa de las anteriores relacionadas, el Municipio aplicará la tarifa mayor y el contribuyente se encontrará obligado a cancelarla». Ciudad Limpia del Huila S.A. E.S.P. presentó la demanda de simple nulidad de la referencia, que pretende que se declare la nulidad de los artículos 12 y 15 antes transcritos.

Mediante escrito separado, la sociedad solicitó la suspensión provisional de esas mismas normas por los siguientes motivos: i) el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016 prevé que el cobro del tributo mediante una sobretasa del impuesto predial es solo para predios que no sean usuarios del servicio domiciliario de energía eléctrica, condición que no fue atendida en las disposiciones acusadas; ii) el número de usuarios no puede utilizarse para determinar la tarifa porque no tiene relación con el consumo de energía eléctrica ni con los costos en que incurre el municipio para la prestación del servicio de alumbrado público; iii) el artículo 15 objeto de controversia restringen la libertad de empresa, consagrada en el artículo 333 de la Constitución, porque no imponen tarifa a las empresas de servicios públicos del Municipio de Villavieja; y iv) el artículo 17 del Acuerdo demandado vulnera el artículo 363 de la Constitución porque impone una tarifa desproporcionada e injusta sin un fundamento válido para hacerlo.

La entidad territorial se opuso a la solicitud de medida cautelar porque no fue debidamente fundamentada y pretende obtener un restablecimiento del derecho pese a que el medio de control correcto para obtenerlo ya caducó. Indicó, además, que las pruebas aportadas no permiten concluir que las disposiciones acusadas le causaron algún perjuicio a la actora.

Luego, expuso los motivos por los que considera que no están llamados a prosperar los cargos de nulidad propuestos en el escrito de la demanda, para lo cual destacó que no se desconoció el principio de igualdad porque las tarifas diferenciadas atienden las particularidades de cada caso y la destinación específica del recaudo del impuesto de alumbrado público.

Providencia impugnada. El Tribunal Administrativo del Huila, en auto del 31 de agosto de 2023, negó la solicitud de medida cautelar, por los siguientes motivos: Aseguró que el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016 permite a los concejos municipales y distritales fijar una tarifa del impuesto de alumbrado público a través de la sobretasa del impuesto predial para los predios que no son usuarios del servicio de energía eléctrica, condición que consideró que se cumple por las disposiciones acusadas en cuanto que fijan la tarifa del impuesto de alumbrado público para usuarios empresariales.

De igual modo, afirmó que no se vulneró el artículo 333 de la Constitución porque la carga impositiva adoptada no pretende prohibir la iniciativa o la actividad económica, sino recaudar los recursos necesarios para inversión social y el cumplimiento de los fines del Estado. Finalmente, aclaró que las anteriores conclusiones son preliminares y que será la sentencia la que determine de forma definitiva si la tarifa regulada cumple los principios de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad.

Radicado: 41001-23-33-000-2022-00126-01 (28391) Demandante: Ciudad Limpia del Huila S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Recursos interpuestos Ciudad Limpia del Huila S.A. E.S.P. interpuso el recurso de reposición y, en subsidio, de apelación contra la anterior decisión, los cuales sustentó en lo siguiente: Señaló que el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016 faculta a los concejos municipales y distritales para adoptar el impuesto de alumbrado público.

Sin embargo, en los casos en que no sean usuarios del servicio de energía eléctrica, condiciona o limita dicha facultad a que se establezca como sobretasa del impuesto predial. De esta forma, sostuvo que, «como está demostrado en la demanda, mi poderdante ocupa un predio que es usuario del servicio de energía»3. Atendiendo lo anterior, afirma que es evidente que los artículos 12 y 15 del Acuerdo Nro. 015 de 2021 violaron el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016 porque no condicionan ni limitan expresamente su aplicación a los predios que no son usuarios de servicio de energía eléctrica, sino que de forma genérica lo impone para empresas de servicios públicos sin cumplir la limitación legal referida.

Manifestó que, si se quiso reconocer la exclusión, debió hacerse expresamente, como se hizo con las empresas de servicios públicos domiciliarios del municipio. Así las cosas, se omitió precisar que la tarifa establecida solo aplica para empresas de servicios públicos domiciliarios que no sean usuarios del servicio de energía eléctrica.

Aseguró que, además, el artículo 15 del Acuerdo Nro. 015 de 2021 incluyó eventos no previstos por la ley, como lo es poseer servidumbres o establecimientos que presten sus servicios o que utilicen cualquier parte de la jurisdicción del municipio, lo que desborda lo dispuesto en el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, que reitera únicamente contempló los predios que no son usuarios del servicio de energía eléctrica.

De otro lado, insistió en que la violación del artículo 333 de la Constitución es flagrante porque existe una discriminación al excluir del tributo a las empresas de servicios públicos del municipio, en especial cuando no existe un estudio que sustente esta decisión. Finalmente, afirmó que se violó de forma evidente el artículo 363 de la Constitución, que establece los principios del sistema tributario de equidad, eficiencia y progresividad.

Traslado del recurso El Municipio de Villavieja guardó silencio. Decisión del recurso de reposición El Tribunal Administrativo del Huila, mediante auto del 7 de diciembre de 2023, negó la reposición, señalando que difiere de la interpretación del artículo 349 de la Ley 1819 de 2016 propuesta por la recurrente, pues esta norma se limita a señalar que los concejos municipales y distritales podrán definir el cobro del impuesto a través de una sobretasa del impuesto predial para los predios que no sean domiciliarios, 3 Samai del Tribunal, índice 46, PDF de los recursos, página 3.

Radicado: 41001-23-33-000-2022-00126-01 (28391) Demandante: Ciudad Limpia del Huila S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 sin que condicione de alguna manera la facultad asignada y sin excluir del hecho generador a quienes no sean usuarios del servicio domiciliario.

Manifestó que el impuesto de alumbrado público no impide ni obstruye la libertad económica ni la libertad de empresa, pues se limita a recaudar recursos para cumplir los fines del estado. CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala determinar el cumplimiento de los requisitos legales para decretar la suspensión provisional solicitada por Ciudad Limpia del Huila S.A. E.S.P. Se precisa que no se estudiará la relación del número de usuarios con la fijación de la tarifa porque, si bien este cargo fue propuesto en la petición de medida cautelar, no fue alegado o reiterado en la apelación, en aplicación de los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso.

De forma preliminar, se pone de presente que esta Sala es competente para decidir el recurso de apelación con base en el literal h) del numeral 2 del artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. Para resolver el recurso, es útil traer a colación que el artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que cualquier medida cautelar procede solo «a petición de parte debidamente sustentada».

De esta forma, quien solicita la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo tiene la carga de acreditar los requisitos de procedibilidad fijados por el legislador. En otras palabras, esta norma prevé, como requisito general de todas las medidas cautelares, que hayan sido debidamente sustentadas por los interesados en su decreto.

Así las cosas, es improcedente decretar o estudiar argumentos que no fueron planteados por la parte actora en la petición inicial. Con base en lo anterior, la Sala se releva de estudiar los argumentos que Ciudad Limpia del Huila S.A. E.SP. no planteó en la petición de suspensión provisional, pero si en la apelación. Estos consisten en: i) la inclusión en el artículo 15 del Acuerdo Nro. 2015 de 2021 de hechos gravables no previstos en la ley, cómo poseer servidumbres o establecimientos o utilizar cualquier parte de la jurisdicción de la entidad territorial para desarrollar las actividades económicas de las empresas de servicios públicos domiciliarios; y ii) la falta de un estudio que sustente la exclusión de las empresas de servicios públicos de propiedad del municipio del impuesto al alumbrado público.

De otro lado, se debe tener presente que el artículo 230 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que las medidas cautelares deben tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Así las cosas, resulta improcedente una solicitud de suspensión provisional de un acto administrativo o disposición cuya nulidad no sea pretendida.

Lo anterior resulta relevante a este caso porque la actora sustentó su petición de suspensión provisional del artículo 17 del Acuerdo Nro. 015 de 2021 en que violó el artículo 363 de la Constitución, argumento sobre el cual insistió en su apelación. Sin Radicado: 41001-23-33-000-2022-00126-01 (28391) Demandante: Ciudad Limpia del Huila S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 embargo, ninguna de las pretensiones formuladas en la demanda por Ciudad Limpia del Huila S.A. E.S.P. versa sobre dicha disposición4.

Debido a lo expuesto, esta solicitud de suspensión provisional no tiene relación directa y necesaria con las pretensiones, por lo que es improcedente, por incumplir el referido requisito del artículo 230 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Frente a los demás argumentos del recurso, se debe tener en cuenta que el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 establece que la suspensión provisional procede ante la violación de las normas superiores, siempre que se acredite por el «análisis» del contenido del acto y su «confrontación» con dichas normas superiores invocadas por el demandante, o por el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Se destaca que, a la luz de la norma expuesta, la decisión sobre la suspensión provisional únicamente constituye un estudio preliminar de legalidad, no definitivo, pues el estudio de fondo del litigio está reservado para la sentencia. Según la apelante, los artículos 12 y 15 del Acuerdo Nro. 015 de 2021 del Concejo de Villavieja contravienen el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016 porque i) desconocen que la facultad para establecer la sobretasa al impuesto predial con destino al alumbrado público únicamente puede ser ejercida frente a los predios que no son usuarios del servicio de energía eléctrica, y ii) omiten fijar la condición o limitación referida de forma expresa.

Además, manifestó que la sociedad ocupa un predio que es usuario del servicio de energía eléctrica. Respecto al último punto, la Sala destaca que la demanda de la referencia fue presentada en ejercicio del medio de control de simple nulidad, cuyo objeto se limita al control abstracto de legalidad de los actos administrativos acusados, sin que sea procedente el estudio de la eventual violación de derechos de carácter subjetivos.

En consecuencia, no es relevante determinar si la actora ocupa un predio que es usuario del servicio de energía eléctrica en el Municipio de Villavieja. De otro lado, y con el fin de efectuar la confrontación normativa prevista por el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, la Sala pone de presente que el inciso primero del artículo 349 de la Ley 1819 de 2016 establece lo siguiente: «ARTÍCULO 349.

ELEMENTOS DE LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA. Los municipios y distritos podrán, a través de los concejos municipales y distritales, adoptar el impuesto de alumbrado público. En los casos de predios que no sean usuarios del servicio domiciliario de energía eléctrica, los concejos municipales y distritales podrán definir el cobro del impuesto de alumbrado público a través de una sobretasa del impuesto predial» (subraya la Sala).

Como se observa, la norma transcrita faculta a los concejos municipales y distritales a imponer una sobretasa al impuesto predial destinada al alumbrado público únicamente con relación a los predios que no sean usuarios del servicio de energía eléctrica. No obstante, como consta en las transcripciones realizadas en los antecedentes de esta providencia, los artículos 12 y 15 del Acuerdo Nro. 015 de 2021 no reglamentan la tarifa para predios que no sean usuarios del servicio de energía eléctrica, sino que se limitan a fijar las tarifas del impuesto de alumbrado público para las empresas de servicios públicos.

Así las cosas, en esta etapa, la Sala observa que es 4 Samai del Tribunal, índice 3, PDF de la demanda, páginas 1 a 2. Radicado: 41001-23-33-000-2022-00126-01 (28391) Demandante: Ciudad Limpia del Huila S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 inexistente la omisión alegada por la demandante, pues el supuesto objeto de regulación en dichas disposiciones es diferente al invocado como infringido.

Lo anterior se refuerza en que la tarifa del impuesto de alumbrado público para los predios que no son usuarios del servicio de energía eléctrica fue fijada en los artículos 26 y 31 del Acuerdo Nro. 015 de 2021, según se desprende de su lectura conjunta, así: «ARTÍCULO VIGÉSIMO SEXTO – AUTORIZACIÓN LEGAL: SOBRETASA DEL IMPUESTO PREDIAL PARA LOS PREDIOS QUE NO SEAN USUARIOS DEL SERVICIO DE ENERGÍA ELÉCTRICA CONFORME A LO SEÑALADO EN LA LEY 1819 DE 2016 CON DESTINO AL ALUMBRADO PÚBLICO.

Establézcase sobretasa con destino al alumbrado público en el Municipio de Villavieja según la ley (sic) 1819 de 2016 y reglamentada por el Decreto Nacional 943 de 2018, como cobro del impuesto de alumbrado público una sobretasa al impuesto predial unificado para aquellos predios que no son usuarios del servicio domiciliario de energía eléctrica.

(…)

ARTÍCULO TRIGÉSIMO PRIMERO – TARIFA: Se aplicará el 1 por mil sobre el avalúo catastral de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial, y será cobrado conjuntamente con el Impuesto Predial Unificado»5. La apelante sostiene que el artículo 15 del Acuerdo Nro. 015 de 2021 viola el artículo 333 de la Constitución porque atenta contra la libertad de empresa por excluir del impuesto al alumbrado público a las empresas de servicios públicos del municipio.

Al respecto, la Sala pone de presente que la norma constitucional invocada como violada no contiene una regla concreta relacionada con este punto, sino que establece que «La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley (…)».

Según se observa, para determinar si se violó el principio de libertad de empresa, es necesario determinar su alcance y ámbito de aplicación, verificar si la imposición del tributo supone la exigencia de un requisito o requisito sin autorización legal, y precisar cuáles son los límites del bien común. Lo anterior, excede el método de la confrontación normativa dispuesto por el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 y constituye un estudio de fondo del litigio que se encuentra reservado para la sentencia, por lo que es improcedente en esta etapa del proceso.

Por lo expuesto, y a modo de conclusión, el demandante no acreditó el cumplimiento de los requisitos del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de tal modo que la Sala confirmará la providencia impugnada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE Confirmar el auto de primera instancia proferido por el Tribunal Administrativo del Huila el 31 de agosto de 2023. 5 Samai del Tribunal, índice 3, carpeta de pruebas anexas a la demanda, PDF del Acuerdo Nro. 015 de 2021, página 14.

Radicado: 41001-23-33-000-2022-00126-01 (28391) Demandante: Ciudad Limpia del Huila S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador