Radicado: 23001-23-33-000-2015-00078-01 Demandante: Carlos Muñoz Estrada CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., diez (10) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de Control de protección de los derechos e intereses colectivos Radicación: 23001-23-33-000-2015-00078-01 Demandante: Carlos Muñoz Estrada Demandado: Departamento de Córdoba y otros SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por el departamento de Córdoba, el señor Gustavo Ramírez Mendoza y el municipio de Montería contra la sentencia del 5 de diciembre de 2019 del Tribunal Administrativo de Córdoba.
I.
ANTECEDENTES I.1 La demanda El señor Carlos Humberto Muñoz Estrada, en nombre propio interpuso acción popular en contra de la Presidencia de la República, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Gobernación de Córdoba, Alcaldía de Montería, Fiscalía General de la Nación, Procuraduría General de la Nación, Contraloría General de la República, Policía Nacional, Proactiva Aguas de Montería, Consorcio Concretar y la señora Marta Sáenz Correa en su calidad de exgobernadora, pretendiendo la protección de los derechos colectivos a la vivienda digna, la salud, la vida, la recreación, la defensa del patrimonio público y otros que se encuentren demostrados.
Como pretensiones de la demanda el actor popular estableció las siguientes: “Solicito muy comedidamente ordene a quien corresponda cumpla con las garantías de fabricación de las viviendas de la urbanización Villa Melisa y le dé total cumplimiento en lo estipulado en las promesas de compraventa, así mismo haga cumplir la normatividad vigente en los proyectos urbanísticos, tales como escenarios deportivos, vías de acceso, accesibilidad a los servicios públicos e indemnicen a los beneficiarios perjudicados y afectados por el incumplimiento en las fechas de entrega de las 1200 viviendas que aún no se han construido.
Radicado: 23001-23-33-000-2015-00078-01 Demandante: Carlos Muñoz Estrada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Se realice por parte de una entidad responsable los estudios que garanticen la calidad de los materiales que se utilizaron en la construcción de las viviendas y si cumplieron con la normatividad vigente a cuanto (sic) sismo-resistencia y todos los estándares de seguridad, requeridos en la construcción de esta urbanización”.
I.2. Trámite procesal en la primera instancia. Mediante auto del 17 de marzo de 2015 el Tribunal Administrativo de Córdoba resolvió inadmitir la demanda para que el actor popular la corrigiera en cuanto a que explicara las razones por las cuales obran como entidades accionadas la Fiscalía General de la Nación, Contraloría General de la República y la empresa Proactiva Aguas de Montería. Así mismo, precisara el contenido de las pruebas solicitadas, indicara las direcciones de notificación de las entidades accionadas y acreditara si agotó la respectiva petición ante todas estas1.
Mediante memorial radicado ante el Tribunal el accionante solicitó la exclusión de la Presidencia de la República, la Procuraduría General de la Nación, la Policía Nacional, la Contraloría General de la República, la Fiscalía General de la Nación, y la empresa Proactiva Aguas de Montería. Adicionalmente, el actor precisó nuevamente la pretensión de la demanda eliminando la relacionada con el estudio de los materiales2.
Mediante auto del 13 de abril de 2015, el Tribunal a pesar que el actor no corrigió la demanda dentro del término dispuesto para ello, en atención a que se trata de una acción pública resolvió admitir la demanda contra el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, Gobernación de Córdoba, Alcaldía de Montería, Consorcio Concretar y la señora Marta Sáenz Correa en su calidad de exgobernadora3.
Contra esta decisión, el consorcio Concretar interpuso recurso de reposición solicitando el rechazo de la demanda, dado que el actor no cumplió con los requisitos mínimos. Mediante auto del 07 de julio de 2015, el Tribunal resolvió el recurso de reposición, decidiendo no reponer, señalando que como el consorcio no es una entidad pública o particular que ejerza función administrativa la petición previa no es requisito de procedibilidad.
Sin perjuicio de ello, en el proceso obra prueba que el actor si presentó una petición, la que fue resuelta por el consorcio4. Mediante auto del 15 de marzo de 2017 se abrió el proceso a pruebas5, decretando como pruebas documentales, oficiar al departamento de 1 Folios 47 a 49 cuaderno nro. 01 2 Folios 51 a 53 cuaderno nro. 01 3 Folios 59 a 60 cuaderno nro. 01 4 Folios 153 a 154 cuaderno nro. 01 5 Folio 345 cuaderno nro. 02 Radicado: 23001-23-33-000-2015-00078-01 Demandante: Carlos Muñoz Estrada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Córdoba para que certifique sobre el estado de construcción de las viviendas en el proyecto Villa Melisa, y remita copia del contrato, convenio o negocio jurídico para la construcción del proyecto.
Así mismo decretó inspección judicial y dictamen pericial. Mediante auto del 24 de abril de 2019, el Tribunal concedió el amparo de pobreza al accionante. Mediante auto del 4 de febrero de 2020 el Tribunal resolvió rechazar por improcedente y extemporáneo el recurso de reposición en subsidio apelación presentado por el demandante y concedió en el efecto suspensivo el recurso de apelación interpuesto por el señor Gustavo Ramírez Mendoza, Departamento de Córdoba y Municipio de Montería. Contestación de la demanda.
Departamento de Córdoba. La Gobernación de Córdoba mediante apoderado judicial contestó la demanda solicitando fueran negadas las pretensiones en cuanto a su responsabilidad en la vulneración de derechos colectivos durante la ejecución del proyecto de vivienda Urbanización Villa Melisa, pues, en su concepto para la ejecución del proyecto la entidad territorial debía aportar los terrenos y la construcción de las viviendas estaba a cargo del consorcio Concretar.
En cuanto a la construcción de las viviendas, señaló que dependía que el beneficiario aportara el subsidio familiar. Finalmente, indicó que el CAI y parque fueron entregados el 27 de noviembre de 2012. Consorcio Concretar. Mediante apoderado judicial, el consorcio Concretar contestó la demanda solicitando por un lado que se declare improcedente la acción popular, dado que en su entender el actor no acreditó la vulneración o amenaza a algún derecho colectivo en particular.
Adicionalmente, solicitó que se exonere al consorcio de toda responsabilidad dado que según las cláusulas de la unión temporal de la que hizo parte hasta el año 2012 cuando cedió sus derechos y obligaciones a la firma de ingenieros de Gustavo Ramírez Mendoza, construyó 914 viviendas que fueron recibidas a satisfacción por las personas a las que le fue asignado el subsidio y respecto de las demás, no se pudieron construir dado que la Gobernación de Córdoba debía constituir unas pólizas que no se hizo.
Municipio de Montería. Mediante apoderado judicial el Municipio contestó la demanda solicitando se exonere de toda responsabilidad. dado que no es parte de los contratos mediante los cuales se desarrolló el proyecto de viviendas en la urbanización Villa Melisa. Radicado: 23001-23-33-000-2015-00078-01 Demandante: Carlos Muñoz Estrada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 En cuanto al control urbanístico, estimó que cumplió con sus obligaciones para garantizar la viabilidad del proyecto.
En cuanto al mantenimiento del parque que le fue entregado por la Gobernación, señaló que ha realizado las obras de mantenimiento. En consecuencia, propuso las excepciones de falta de legitimación y el medio de control no era el indicado. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Mediante apoderada judicial, la entidad contestó la demanda, proponiendo la excepción de falta de legitimación y se opuso a las pretensiones, con fundamento en las siguientes consideraciones.
En primer lugar, precisó que el Ministerio no es el encargado de asignar los subsidios de vivienda, sino el Fondo Nacional de Vivienda-Fonvivienda. En cuanto a la finalización del proyecto y el cumplimiento de los contratos de promesa, estimó que al no ser parte de los mismos no se le puede atribuir responsabilidad en el incumplimiento o ser obligado a cumplir.
Así mismo, señaló que la supervisión del proyecto de vivienda Villa Melisa la realizó FONADE. Ya respecto al proyecto, explicó cómo fue viabilizado, de acuerdo a lo señalado en el Decreto 2190 de 2009 y como era el procedimiento para el desembolso de los subsidios. Finalmente, indicó que mediante la Resolución nro. 1017 de noviembre de 2013 el proyecto fue declarado en incumplimiento por la imposibilidad de continuar por parte del oferente.
De la solicitud de medida cautelar. Una vez corrido el traslado de la medida a las entidades accionadas, quienes se opusieron al decreto, el Tribunal mediante providencia del 14 de junio de 2016 resolvió negar la medida. Indicó el Tribunal que el actor no sustentó en debida forma la solicitud, dado que se limitó a enunciarla sin indicar las razones por las cuales debía decretarse.
Sin perjuicio de ello, el Tribunal estableció que no era procedente intervenir las cuentas de las entidades accionadas, que correspondió a una de las medidas solicitadas por el actor, pues ello podría impedir el cumplimiento de las ordenes que se impartiesen de proferirse un fallo condenatorio. Así mismo, en relación con la suspensión de todos los proyectos de vivienda en el país, indicó que de adoptarse una medida en ese sentido se podrían vulnerar derechos colectivos de los beneficiarios del subsidio familiar.
Radicado: 23001-23-33-000-2015-00078-01 Demandante: Carlos Muñoz Estrada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Finalmente, indicó que el actor no acreditó un perjuicio irremediable. Audiencia de pacto de cumplimiento. Mediante auto del 14 de junio de 2016 se citó a las partes a la audiencia de pacto de cumplimiento.
El 16 de agosto de 2016 se celebró la audiencia de pacto de cumplimiento. En el curso de esta, el departamento de Córdoba solicitó la vinculación del ingeniero Gustavo Ramírez Mendoza, a lo que se accedió por lo tanto se suspendió. Mediante auto del 12 de septiembre de 2016, se citó a las partes para continuar con la audiencia de pacto de cumplimiento, llegada la fecha se declaró fallida por la inasistencia del representante del Departamento y el ingeniero Ramírez Mendoza.
Alegatos de conclusión. Corporación Concretar. La Corporación Concretar mediante apoderado judicial presentó alegatos de conclusión solicitando despachar desfavorablemente las pretensiones de la demanda, con fundamentos en las siguientes consideraciones. A manera de contexto señaló que la Corporación y la Gobernación de Córdoba constituyeron una unión temporal para desarrollar el proyecto de viviendas llamado Villa Melisa, el cual hacia parte de un programa del Gobierno Nacional.
Afirma que ejecutaron el proyecto hasta que cedieron sus intereses al Ingeniero Gustavo Adolfo Ramírez Mendoza. Propuso como excepciones la inexistencia de mala fe, sustentada en que la ejecución del contrato por parte de Concretar estaba sujeta a la constitución de unas pólizas por parte de la Gobernación, lo que se incumplió, por lo que no continuaron con la construcción de las viviendas.
Debido a la parálisis, la Corporación resolvió ceder sus intereses al Ingeniero Gustavo Adolfo Ramírez Mendoza quien aceptó las nuevas condiciones del contrato. Adicionalmente, propuso la excepción de inexistencia de responsabilidad, indicando que hasta la cesión de sus intereses, la Corporación construyó 914 viviendas que fueron recibidas a satisfacción. En cuanto al dictamen practicado en el proceso, expuso que no se opusieron dado que se reconoció que las viviendas y los materiales utilizados cumplían con los parámetros dispuestos en el contrato.
Respecto a lo señalado de los servicios públicos y temas de seguridad, son temas ajenos a la responsabilidad de la Corporación en el marco del contrato. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Radicado: 23001-23-33-000-2015-00078-01 Demandante: Carlos Muñoz Estrada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 El Ministerio reitera que conforme sus competencias no intervinieron en ninguna de las etapas de ejecución del proyecto de vivienda Villa Melisa, ni en la asignación de los subsidios, lo que le correspondía a Fonvivienda.
En cuanto al dictamen practicado, puntualmente a las deficiencias encontradas en materia de servicios públicos se afirmó que dicha obligación le corresponde al municipio y no al Ministerio. Concepto del Ministerio Público. El Ministerio Público antes de pronunciarse sobre las pretensiones de la acción popular, conceptuó acerca de la excepción de falta de legitimación propuesta por el municipio de Montería y La Nación; sobre la procedencia de la acción popular para obtener el cumplimiento de promesas y contratos de compraventa, el pago de indemnizaciones; y el amparo de derecho fundamentales y sociales a la igualdad y vivienda digna.
En relación con la excepción de falta de legitimación del municipio de Monteria, conceptuó que no está llamada a prosperar, comoquiera que el proyecto se desarrolló dentro de su perímetro urbano. En relación con el Ministerio de Vivienda, se conceptuó que según sus funciones no tiene responsabilidad en los hechos que dieron origen a la acción popular, dado que no intervino en ninguna de las etapas de ejecución del proyecto de viviendas Villa Melisa.
Respecto al segundo tema, esto es la procedencia de la acción popular para obtener el cumplimiento de una promesa de compraventa y el pago de indemnizaciones; estimó que no resultaba procedente dado que no advertía incumplimiento de derechos colectivos, que eventualmente harían procedente la acción popular. En igual sentido, se pronunció respecto a la solicitud de indemnización por el incumplimiento, pues, según su entender, no es el medio idóneo para solicitar la protección de derechos individuales y subjetivos.
Finalmente, respecto a la solicitud de protección de derechos fundamentales, estimó que no procede su protección vía la acción popular, sin embargo en aplicación de los principios iura novit curia y damihi facto, dabo tibi ius, si en el proceso se advierte la vulneración de derechos colectivos la autoridad judicial lo puede reconocer y ampararlos.
En relación con las pretensiones el Ministerio Público concluyó que según el acervo probatorio no se pudo demostrar que hubo un manejo indebido de los recursos destinados al proyecto, por lo que no se demostró la vulneración al derecho colectivo a la defensa del patrimonio público. En relación al derecho colectivo a la seguridad pública y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, concluyó que el actor se limitó a realizar afirmaciones sin sustento alguno, por lo que tampoco advirtió vulneración a este.
Radicado: 23001-23-33-000-2015-00078-01 Demandante: Carlos Muñoz Estrada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Sobre la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, posterior a analizar la normativa que lo regula, esto es, lo dispuesto con en la ley 388 de 1997, conceptuó que a pesar que las viviendas cumplían con los parámetros dispuestos en el contrato, el proyecto en si no cumplía con el fin de la acción urbanística, específicamente el entorno, compuesto por las vías de acceso, andenes peatonales, acceso a los servicios públicos, alumbrado público, zonas verdes, por lo que consideraba que se acreditaba su vulneración y debía ser declarada así a pesar que no fue aducido en el escrito de demanda.
II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante decisión del 05 de diciembre de 2019 el Tribunal Administrativo de Córdoba resolvió declarar las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e inexistencia de responsabilidad del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la Corporación Concretar. Así mismo declaró no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva del municipio de Montería y el Ingeniero Gustavo Ramírez Mendoza.
Finalmente, en cuanto a los derechos colectivos, declaró no vulnerado el derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbano y la defensa del patrimonio público, sin embargo, de manera oficiosa encontró vulnerado el derecho colectivo a la seguridad y a la salubridad pública de los habitantes de la urbanización Villa Melisa.
Como consecuencia de ello ordenó al departamento de Córdoba, al municipio de Montería y al Ingeniero Gustavo Ramírez Mendoza realizar todas las actividades necesarias para la adecuación del sistema de alcantarillado de la urbanización Villa Melisa en un término de 18 meses. Los fundamentos para llegar a la anterior decisión se pueden sintetizar de la siguiente manera.
En cuanto a la vulneración del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, lo analizó desde tres perspectivas; i). Si el proyecto Villa Melisa cumple con las normas urbanísticas; ii). Si las viviendas cumplen con la normatividad que le sea aplicable; y iii). Si el entorno permite el goce del espacio público y la garantía de la calidad de vida de sus habitantes, para concluir que no existió vulneración. Frente el primer aspecto concluyó que cumplía con las normas urbanísticas, particularmente las de sismo resistencia y el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Montería. En cuanto al segundo aspecto, estimó que según lo dictaminó el perito y el resultado de la inspección judicial, se pudo constatar que las viviendas están en buen estado.
Finalmente, respecto al tercer aspecto, determinó que el proyecto de vivienda cuenta con espacio público, servicios públicos, andenes y vías, por lo que tampoco advirtió una vulneración por este aspecto, sin embargo, realizó una salvedad frente al funcionamiento del alcantarillado. Radicado: 23001-23-33-000-2015-00078-01 Demandante: Carlos Muñoz Estrada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Ahora bien, el Tribunal según el acervo probatorio constató una problemática respecto al manejo de las aguas servidas, lo que evidenció una deficiencia en la prestación del servicio público de alcantarillado, lo que según el a quo constituye una vulneración al derecho colectivo a la seguridad y salubridad pública, dado que la inadecuada disposición de las aguas, en palabras de la decisión, “constituye una permanente y peligrosa fuente infectocontagiosa para los habitantes de la urbanización…”.
Establecido lo anterior, a pesar que este derecho no fue aducido en la demanda, afirmó el Tribunal que en aplicación de unos “principios especiales” y al advertir su vulneración impartió unas órdenes para su protección. En cuanto al derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, concluyó que no se encontró probada su vulneración. III.
RECURSOS DE APELACIÓN El departamento de Córdoba. Mediante apoderado judicial el departamento de Córdoba interpuso recurso de apelación, señalando que no es la entidad llamada a cumplir la orden decretada en la sentencia de primera instancia. Expuso que en primera instancia se ordenó realizar todas las actividades necesarias para adecuar el sistema de alcantarillado de la urbanización Villa Melisa.
Sin embargo, considera que su intervención en el proyecto fue como parte de la Unión Temporal que tenía por objeto la construcción de un proyecto de vivienda de interés social prioritario, para lo cual aportó el lote, las obras de urbanismo, pólizas, encargos fiduciarios y las licencias respectivas, por lo que no tenía incidencia en el desarrollo del sistema de alcantarillado.
El ingeniero Gustavo Ramírez Mendoza. Mediante apoderado judicial, interpuso recurso de apelación “contra el numeral segundo (…) y el numeral sexto”, por lo tanto solicita revocar parcialmente la decisión de primera instancia. Estimó que el tema relacionado con el estado del sistema de alcantarillado no fue objeto de debate en la primera instancia, como lo reconoció la misma providencia, pues se declaró la vulneración al derecho a la salubridad pública en aplicación del principio Da mihi facto, dabo tibi ius”.
Adicionalmente, estimó que el servicio de acueducto y alcantarillado en Montería esta concesionado a la empresa VEOLIA, quien es la encargada de realizar su mantenimiento. En relación con el numeral sexto expuso lo siguiente: “(…) considero que en la sentencia ha debido precisarse que aquellos deberán realizar todas las actividades que sean necesarias para la Radicado: 23001-23-33-000-2015-00078-01 Demandante: Carlos Muñoz Estrada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 adecuación del sistema de alcantarillado de la urbanización Villa Melisa, sin perjuicio de las actividades que debe adelantar Proactiva Aguas de Montería S.A. E.S.P respecto de la rehabilitación y optimización de las zonas de desagüe de aguas residuales y agua lluvia, en cumplimiento de lo dispuesto en el numeral quinto (5) de la sentencia proferida por la Sala Cuarta de Decisión de este Tribunal, el pasado 4 de agosto de 2016, dentro del proceso con radicado 23 001 23 33 000 2014 00287 00”.
El municipio de Montería. Mediante apoderado judicial solicitó declarar la falta de legitimación del municipio dado que no intervino en la ejecución del proyecto de Villa Melisa, comoquiera que fue un contrato ejecutado por el departamento de Córdoba con un privado. Adicionalmente, consideró que si bien le compete al municipio garantizar la prestación de los servicios públicos, le corresponde es a la empresa VEOLIA (antes proactiva) realizar las obras de mantenimiento al alcantarillado ordenadas en la decisión de primera instancia, en su condición de concesionaria.
Finalmente, estimó que de no ser atendidas sus súplicas, solicitó se revise el término fijado para el cumplimiento de la orden, pues las obras ordenadas requieren una articulación multidisciplinaria. IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del 2 de noviembre de 2020 se admitió los recursos de apelación interpuestos por el ciudadano Gustavo Ramírez Mendoza, el departamento de Córdoba y el municipio de Montería6.
Alegatos de conclusión. Mediante auto del 8 de marzo de 2021 se corrió traslado a las partes para alegatos de conclusión. El municipio de Montería. Consideró que en el caso concreto no existe nexo causal entre el actuar del municipio con el presunto daño colectivo, dado que la ejecución del proyecto Villa Melisa correspondió a la Unión Temporal de la que no fue parte, por lo que solicitó se declare la falta de legitimación por pasiva.
El señor Gustavo Ramírez Mendoza. Mediante apoderado judicial presentó sus alegatos, reiterando los argumentos expuestos en el recurso de apelación y adicionando otras consideraciones. 6 Fl. 749 cuaderno principal Radicado: 23001-23-33-000-2015-00078-01 Demandante: Carlos Muñoz Estrada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Previo recuento de lo expuesto en la decisión de primera instancia y en el dictamen pericial que sirvió de sustento, señaló que debido a que la afectación al derecho colectivo a la salubridad se probó por el tratamiento de las aguas servidas, esta es una actividad que está en cabeza de la empresa VEOLIA (antes proactiva) en su condición de concesionaria, y que su responsabilidad según el contrato suscrito iba hasta la construcción de las redes, las cuales afirma fueron recibidas por la empresa concesionaria a satisfacción. Conforme lo anterior, solicitó revocar los numerales segundo y sexto. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
Mediante apoderado judicial el Ministerio presentó sus alegatos solicitando confirmar la decisión en cuanto a la falta de legitimación por pasiva. No obstante, indicó que en el caso concreto el actor no demostró el daño antijurídico alegado, por lo tanto no podía llegarse a un fallo condenatorio. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1 COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 del 5 de agosto de 1998, el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 del Consejo de Estado, esta Corporación es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación en contra de las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos en las acciones populares.
Hechos relevantes. Con ocasión de una política pública el Gobierno Nacional asignó 1985 cupos de subsidios familiares de vivienda urbana. La gobernación de Córdoba conformó una unión temporal para construir la Urbanización Villa Melisa, con la que los beneficiarios de los subsidios celebraron contratos de compraventa, sin embargo, pasados tres años desde ese momento, y a la fecha de presentación de la demanda no se habían construido la totalidad de las viviendas.
En sentencia del mismo Tribunal proferida el 4 de agosto de 2016 en el radicado 23-001-23-33-000-2014-00287, se resolvió una acción popular con ocasión de una problemática derivada de la construcción del alcantarillado por la empresa Proactiva SA ESP, en la que se ordenaron una serie de medidas para que se completara el servicio de alcantarillado que sirve a la urbanización Villa Melisa.
Análisis del caso concreto. Radicado: 23001-23-33-000-2015-00078-01 Demandante: Carlos Muñoz Estrada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Conforme lo expuesto en el recurso de apelación por el apoderado del Ingeniero Gustavo Ramírez Mendoza, y siguiendo los parámetros fijados en sentencia del 5 de junio de 2018 de la Sala Plena proferida en el expediente núm. 15001-33-31-001-2004-01647-017, procede la Sala a estudiar los hechos planteados en la demanda, la causa petendi y la decisión de primera instancia, con el fin de establecer si se vulnera el principio de congruencia, cuando se declara la vulneración a derechos colectivos con fundamento en hechos diferentes a los planteados en la demanda y discutidos en la primera instancia y que no guardan relación con estos.
En caso tal la respuesta a la anterior pregunta sea negativa, procederá revocar el fallo de primera instancia, sin entrar a pronunciarse respecto de las demás consideraciones expuestas por los apelantes. En cuanto a los hechos narrados por el actor se mencionó que el proyecto de viviendas Villa Melisa fue resultado de una política pública del gobierno 7 Entonces, pese a que como se mencionó el juez puede amparar derechos e intereses colectivos diferentes a los indicados por el actor en el trámite de agotamiento del requisito de procedibilidad y en la demanda, siempre y cuando los mismos se relacionen con la causa petendi, para proceder en tal forma además se requiere que se haya garantizado el debido proceso del o los demandados en el sentido de que se les haya permitido pronunciarse sobre el mismo en alguna de las oportunidades procesales7.
Visto así el asunto, considera la Sala que este aspecto debe ser tenido en cuenta a la hora de unificar jurisprudencia sobre el tema, por lo que así se procederá en los términos que se exponen. Entonces, si bien es cierto que el juez popular cuenta con amplias facultades para adoptar las decisiones e impartir las órdenes que considere necesarias para lograr la protección de los derechos e intereses colectivos que encuentre amenazados o lesionados, tal potestad no puede entenderse de manera absoluta por cuanto, con ocasión de esa atribución no puede llegar al extremo de desconocer las características propias de la acción popular y, en especial, las disposiciones que respecto de su trámite ha establecido el propio legislador.
(…) Así las cosas, continúa siendo un deber para la parte actora establecer claramente la causa petendi y cumplir con la carga probatoria que le corresponde, con el fin de que el o los demandados puedan ejercer su derecho de defensa en debida forma y el proceso se desarrolle en torno de la misma, conforme a las normas sustanciales y procesales que rigen este tipo de trámites, es decir, para que desde el principio se identifique de manera correcta el objeto de la acción popular y se garanticen los derechos de todos los intervinientes en el proceso.
Ahora, como lo ha sentado la jurisprudencia -antes relacionada- de esta Corporación, nada obsta para que en el curso del trámite procesal se encuentre demostrada la vulneración de derechos o intereses colectivos que pese a que no se incluyeron en la demanda inicial sí se relacionan directamente con la causa petendi y frente a los cuales los demandados han tenido la oportunidad de pronunciarse, por lo que le es dable al juez popular emitir las órdenes que considere pertinentes para garantizar su protección. Sin embargo, en los eventos que la parte demandada no haya podido ejercer su derecho de defensa porque por ejemplo, los derechos amparados no tienen relación alguna con la demanda inicialmente planteada, se estaría frente a un desbordamiento del ámbito de protección lo que se traduce en una clara violación del debido proceso de la parte demandada, toda vez que se estaría cercenando la posibilidad de defensa respecto de aquellos.
En conclusión, dentro de los procesos de acción popular, la flexibilización del principio de congruencia en beneficio de la protección de derechos e intereses colectivos no puede implicar el desconocimiento del derecho de contradicción y de defensa de la parte demandada. Por lo tanto, el juez popular puede pronunciarse respecto de derechos colectivos que no han sido invocados en la demanda como vulnerados o amenazados siempre y cuando, éstos guarden una estrecha y directa relación o conexidad con los derechos respecto de los cuales sí existió una solicitud expresa de protección por parte del actor popular y frente a los cuales la parte demandada haya tenido la oportunidad de pronunciarse a lo largo del proceso, es decir, frente a los cuales pueda verificarse que conoció y pudo presentar argumentos de defensa.
Radicado: 23001-23-33-000-2015-00078-01 Demandante: Carlos Muñoz Estrada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 nacional de la época, a partir de la cual los beneficiarios del subsidio de vivienda suscribían un contrato de compraventa con la constructora, los cuales según su entender fueron incumplidos, por lo que el objeto de la presente acción era verificar si este hecho, daba lugar a la vulneración de derechos colectivos y como consecuencia de ello se ordenara completar la construcción de las 1200 viviendas restantes.
En cuanto a los derechos colectivos solicitó la protección de vivienda digna, la salud, la recreación, la defensa del patrimonio público, es decir no planteo la vulneración del derecho colectivo a la seguridad y salubridad pública. Ahora bien, en cuanto a la causa petendi, en el escrito inicial de demanda -el actor fue requerido para que la subsanara-, el actor planteo como pretensión la siguiente: “(…) solicito muy comedidamente ordene a quien corresponda cumpla con las garantías en la fabricación de las viviendas de la urbanización Villa Melisa y le de total cumplimiento en lo estipulado en las promesas de compraventa, así mismo haga cumplir la normatividad vigente en los proyectos urbanísticos, tales como escenarios deportivos, vías de acceso, accesibilidad a los servicios públicos e indemnicen a los beneficiarios perjudicados y afectados por el incumplimiento en las fechas de entrega de las 1200 viviendas que aún no se han construido.
Se realice por parte de una entidad responsable los estudios que garanticen la calidad de los materiales que se utilizaron en la construcción de las viviendas y si cumplieron con la normatividad vigente a cuanto sismo-resistencia y todos los estándares de seguridad, requeridos en la construcción de esta urbanización”. Como consecuencia de la inadmisión de la demanda, el actor fue requerido para que precisara las entidades demandadas, pues algunas de las enunciadas no tenían relación directa con los hechos.
En esta oportunidad, la pretensión definida por el actor fue la siguiente: “(…) solicito muy comedidamente ordene a quien corresponda cumpla con las garantías en la construcción de las viviendas de la Urbanización Villa Melissa y ordene a quien corresponda el cumplimiento de todas las clausulas estipuladas en las promesas de compraventa así mismo haga cumplir la normatividad vigente en los proyectos urbanísticos, tales como escenarios deportivos, vías de acceso, accesibilidad a los servicios públicos e indemnicen a los beneficiarios perjudicados y afectados por el incumplimiento en las fechas de entrega de las mil doscientas viviendas que aun no han sido construidas”.
Como se puede apreciar, de los hechos narrados y la pretensión definida por el actor, el hecho generador del daño colectivo alegado corresponde Radicado: 23001-23-33-000-2015-00078-01 Demandante: Carlos Muñoz Estrada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 al incumplimiento de las entidades demandadas respecto a la construcción de la totalidad de las viviendas del proyecto.
Por su parte, en la decisión de primera instancia el Tribunal se concentró en el estudio de los siguientes derechos colectivos: i). A la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; ii).
Defensa del patrimonio público, pues eran los que guardaban relación con el hecho generador y la causa petendi, los que declaró no probados. No obstante, de oficio declaró la vulneración al derecho colectivo a la seguridad y salubridad pública, conforme a las siguientes consideraciones: “(…) Arrimando al asunto bajo examen se percata la Sala de acuerdo con la probanza obrante al plenario que al interior de la Urbanización Villa Melisa subsiste una problemática entorno al manejo de las aguas servidas, ello, fue reseñado por el perito quien en su dictamen consideró “Es de anotar que el servicio de alcantarillado es muy deficiente y no se encuentra cumpliendo con la necesidad de la comunidad en lo que respecta al sentamiento básico; esto es el contante (sic) rebose de las aguas servidas por los pozos o cámaras de inspección…” y más adelante dentro del mismo dictamen se precisa “se encontró que dicha urbanización cuenta con los servicios públicos domiciliarios, claro está con muchas deficiencias porque estas aguas servidas son dispuestas de manera directa en las cunetas, adicional a la mala prestación de ellos por la Empresa Proactiva ESP, como también los malos drenajes pluviales con que cuenta dicha urbanización, trayendo como consecuencia el represamiento de las aguas lluvias junto con las aguas servidas o negras que salen de los pozos de inspección. Lo anterior permite evidenciar que existe una deficiencia focalizada en la prestación del servicio público de alcantarillado de la urbanización Villa Melisa en lo concerniente al trato de las aguas servidas, esto, afecta sin lugar a dudas el derecho colectivo a la Seguridad y la Salubridad pública en el entendido que la inadecuada disposición de este tipo de fluidos constituye una permanente y peligrosa fuente infectocontagiosa para los habitantes que sobre esta urbanización se asientan.
(…) Ahora bien, por medio de la peritación rendida dentro de este proceso se tiene delimitada la causa primigenia que origina la vulneración a la salubridad pública en lo concerniente a la inadecuada disposición de las aguas servidas que se avine (sic) de los malos drenajes pluviales y los pozos de inspección o manhalls, es de aclarar que se precisa que esta contingencia según la peritación deviene de la ejecución de las obras del Radicado: 23001-23-33-000-2015-00078-01 Demandante: Carlos Muñoz Estrada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 nuevo contratista y no de la fase construida por la empresa concretar.
(…) la Sala precisa que se hace destinatario de esta orden al municipio de Montería habida consideración de lo preceptuado en el numeral 1° del artículo 5to de la Ley 142 de 1994 norma que impone a los municipios la obligación de asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos a sus habitantes. Por su parte el ingeniero Gustavo Ramírez Mendoza se hace destinatario de la orden en comento habida consideración de la obligación contractual contenida en la Cláusula Trigésima Sexta del Modificario N°7 de la Unión Temporal Villa Melisa entre el Departamento de Córdoba y la Corporación Concretar, en esta disposición contractual se estipula que el ingeniero Gustavo Ramírez Mendoza asume las responsabilidades y participación del anterior integrante de la UT que en su momento tenía la corporación Concretar, dentro de estas se le hace responsable de la instalación de los servicios públicos domiciliarios en la Urbanización Villa Melisa según la normatividad vigente”.
Obsérvese como el hecho generador del daño aducido corresponde al incumplimiento de los contratos de compraventa suscritos entre los beneficiarios de los subsidios y la Unión Temporal constituida para la construcción de las viviendas de la urbanización Villa Melisa, es decir, este hecho no guarda relación con el que dio lugar a la decisión que adoptó el Tribunal, ni mucho menos guarda relación con la causa petendi planteada por el actor, por lo que no fue objeto de contradicción por las entidades demandadas como se pasa a explicar.
Por parte del departamento de Córdoba en la contestación de la demanda se concentró en explicar las fases dispuestas en el decreto 2190 del 2009 mediante el cual el Ministerio de Vivienda reglamentó el funcionamiento del subsidio familiar, indicando que las obligaciones de las entidades territoriales eran las de “intervención directa de las citadas entidades territoriales, cuando menos en la gestión y promoción, en el aporte de recursos complementarios en dinero o en especie, o en la estructuración y participación decisoria en los mecanismos de seguimiento y control que garanticen la ejecución del proyecto y la adecuada utilización de los subsidios familiares de vivienda”.
En cumplimiento de esta obligación, señalaron que el departamento conformó en unión con la Corporación Concretar la Unión Temporal Villa Melisa que tenía por objeto ejecutar el proyecto de Vivienda de Interés Social Prioritario denominado Villa Melisa. Por parte de la Corporación Concretar, en la contestación de la demanda se limitaron a presentar sus argumentos en cuanto a la construcción de las viviendas, indicando que para la fecha en que cedieron su posición al ingeniero Ramírez Mendoza habían entregado 914 viviendas, recibidas a satisfacción por los beneficiarios del subsidio y la interventoría del contrato.
Por parte del municipio de Montería, se hizo referencia a la imposibilidad del ente territorial de hacer cumplir las promesas de compraventa, es Radicado: 23001-23-33-000-2015-00078-01 Demandante: Carlos Muñoz Estrada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 decir. En relación con la adecuada prestación de los servicios públicos no se hizo ninguna referencia. El apoderado judicial del ingeniero Ramírez Mendoza al descorrer el traslado para alegatos de conclusión, se pronunció sobre el proceso de construcción de las viviendas, los materiales utilizados y el cumplimiento de las normas urbanísticas aplicables, pero limitadas al punto de las viviendas.
En cuanto al dictamen, que para esa fecha ya había sido incorporado al proceso, señaló que no presentó objeciones dado que en lo relacionado con las viviendas no se presentó ningún elemento que lo ameritara. Finalmente, advierte la Sala que el mismo demandante en una oportunidad anterior, ya había presentado otra acción popular8 en la que el hecho generador si fue la problemática con el servicio de alcantarillado, tanto que entre las entidades demandadas se vinculó a la sociedad Proactiva Aguas de Montería S.A. y donde se resolvió amparar los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al goce del espacio público, a la utilización y defensa de bienes de uso público, a la seguridad y a la salubridad pública y se ordenó al Departamento de Córdoba “que en un plazo máximo de seis (6) meses, en coordinación con Proactiva Aguas de Montería S.A. E.S.P. adopte las medidas necesarias para garantizar la ejecución total del proyecto BPIN 11500229880000, Nombre: Construcción extensión de redes de alcantarillado sanitario para el barrio Furatena en el Municipio de Montería, ello con el fin de lograr la terminación definitiva de las obras que atraviesan la urbanización Villa Melisa y que afectan la calidad de vida de los habitantes y transeúntes del sector”.
Como se puede apreciar, la acción popular resuelta en la providencia aquí referenciada si guarda una relación directa con las problemáticas derivadas de la construcción y prestación del servicio público de alcantarillado, por el contrario, la que ahora le corresponde conocer a esta Sala no es así, por lo que le asiste razón al apelante cuando afirma que no pudo ejercer su derecho de contradicción, dado que lo que fue objeto de discusión en la primera instancia, fueron los aspectos desestimados, esto es, la construcción de las viviendas, las obras de urbanismo y el acceso a los servicios públicos de las residencias, lo que deviene en el incumplimiento del principio de congruencia y lleva a la Sala a revocar la decisión de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 5 de diciembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, por las razones expuestas en 8 Cfr folio 332 y siguientes cuadernos nro 02.
Radicado 2014-00287, sentencia del 4 de agosto de 2016. Radicado: 23001-23-33-000-2015-00078-01 Demandante: Carlos Muñoz Estrada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 la parte motiva de esta providencia y en su lugar negar las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: En firme esta providencia, remítase el expediente al Tribunal de origen.
TERCERO: En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998 REMITIR copia de esta decisión a la Defensoría del Pueblo.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZON Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.