SALVAMENTO DE VOTO Referencia: Exp. núm. 68001 23 33 000 2014 00849 01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Actora: PÉREZ REYES & CIA LTDA Con el debido respeto por la opinión mayoritaria de la Sala manifiesto que no compartí la decisión adoptada en la sentencia de 8 de mayo de 2025, mediante la cual: i) se CONFIRMARON los numerales primero y segundo de la sentencia de 11 de febrero de 2016 y ii) se REVOCARON los numerales tercero, cuarto y sexto del referido fallo.
Las razones que llevaron a apartarme del fallo son las siguientes: El fallo le otorgó al acto de ejecución, -resolución demandada-, la posibilidad de ser controlada al considerar que el haberse anulado el acto fundamento de su expedición era motivo suficiente para proceder a su análisis, sin considerar que los actos administrativos controlables no fueron cuestionados en oportunidad por el interesado, de lo cual se deduce que se desconoció que tal situación adquirió el estatus de ser una situación jurídica consolidada, lo cual impedía este control que asumió el fallo, bajo una equivocada interpretación, que se registró en los siguientes términos: “[…] Lo expuesto demuestra y constituye un motivo suficiente para considerar que, como excepción a la regla general, según la cual los actos de ejecución no son objeto de control judicial, cuando exista una sentencia judicial con declaratoria de nulidad de las normas sobre facultades, cuyos efectos irradien el procedimiento administrativo de manera que alteren las situaciones jurídicas de los administrados, los actos que de forma inicial pueden entenderse como de ejecución, podrían llegar a ser susceptibles de control 2 SALVAMENTO DE VOTO Núm. único de Radicación: 68001233300020140084901 Actora: PÉREZ REYES & CIA LTDA judicial siempre que exista una modificación parcial o total de lo dispuesto en el acto ejecutado.
En suma, por estar probado que el Ministerio de Transporte no tenía competencia para expedir el acto objeto de la presente controversia, se colige que el Tribunal acertó al declarar la nulidad […] Precisamente, el CPACA determina que procede el rechazo de la demanda cuando el acto no es susceptible de control judicial, carácter que se predica de los actos de ejecución, en los términos del artículo 1691 ibidem, pues categóricamente el control debió recaer en los actos definitivos que cancelaron la habilitación del CDA de propiedad de la sociedad actora y que resolvieron los recursos de reposición y apelación, en tanto eran éstos los presuntos causantes del perjuicio.
En efecto, haberlos demandados en oportunidad ubicaba a tales decisiones administrativas en una situación específica, la de no constituir una situación jurídica consolidada y, por ende, habilitaba al fallador para examinar su legalidad y de hallar configurada la causal invocada en su contra, anular su contenido, incluso de no haberse alegado, pues ante el panorama de la nulidad del acto general, que fue el motivo que invocó el fallador para habilitar su examen, era posible examinar la declaratoria de nulidad del acto general en que 1 “[…]
ARTÍCULO 169. Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1. Cuando hubiere operado la caducidad. 2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida. 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial […]”. 3 SALVAMENTO DE VOTO Núm. único de Radicación: 68001233300020140084901 Actora: PÉREZ REYES & CIA LTDA se fundó y los efectos frente a tales decisiones de carácter particular, de haberse demandado.
Así las cosas, la postura que adoptó el fallo habilitó a la parte actora para cuestionar la legalidad de la actuación administrativa en la que se soportó la decisión de cancelación de la habilitación al CDA2, cuando lo cierto es que no acudió en oportunidad a presentar la demanda correspondiente, con lo cual se desconoció no solo la imposibilidad de controlar ciertos actos, sino que olvidó que el medio de control de nulidad y restablecimiento está sometido a un plazo de caducidad que constituye un requisito de procedibilidad para el derecho de acción, que se contabiliza a partir de la notificación de los actos demandables, según sea el caso.
De este modo, solo en el evento de haberse demandado dichos actos era posible el análisis del que se ocupó el fallo y, específicamente, de la situación acaecida con la declaratoria de nulidad del artículo 10° de la Resolución 3500 de 2005, pues pese a que los actos que dispusieron la revocatoria de la habilitación se expidieron antes del referido fallo anulatorio, ello no era óbice para solicitar la inaplicación por ilegalidad de esta norma general y/o determinar en qué medida 2 Es oportuno aclarar que la actuación administrativa que debió cuestionarse está constituida por los siguientes actos: i) la Resolución núm. 9146 de 2009, que declaró responsable al CDA San Pedro, por haber incumplido los deberes y obligaciones contenidos en los numerales 1 y 2 del artículo 9 de la Resolución núm. 3500 de 2005; ii) Resolución núm. 023388 de 2010, resolvió el recurso de reposición interpuesto; y iii) la Resolución núm. 00005087 de 21 de mayo de 2013, el Superintendente de Puertos y Transporte resolvió el recurso de apelación confirmando la Resolución núm. 9146 de 2009. 4 SALVAMENTO DE VOTO Núm. único de Radicación: 68001233300020140084901 Actora: PÉREZ REYES & CIA LTDA le cobijaban sus efectos, en razón a que tal examen depende de que la situación jurídica no se encontrara consolidada por virtud del control al que se somete un acto al cuestionar su legalidad ante la autoridad judicial.
Así lo aclaró esta Corporación en el siguiente concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil3: “[…] Sin embargo, recuerda la Sala que el Consejo de Estado tiene establecido que la legalidad de los actos administrativos se determina con base en las normas vigentes al momento de su expedición; que son tales normas y no otras las que determinan la validez de la decisión adoptada por el funcionario administrativo (quien está en imposibilidad de anticipar que sus competencias serán objeto de modificación por normas o decisiones judiciales posteriores6); y que, en consecuencia, (i) no hay lugar a la “ilegalidad sobreviniente” de los actos administrativos y, por ello, (ii) la nulidad de los actos administrativos de carácter general -como sucede en este caso-, no conlleva la nulidad de los actos administrativos particulares y concretos expedidos mientras aquél produjo efectos: “Ahora, la nulidad de un acto administrativo general si bien es cierto que la jurisprudencia tiene determinado que produce efectos ex tunc (‘desde entonces’), esto es, desde el momento en que se profirió el acto anulado por lo que las cosas deben retrotraerse al estado en que se encontraban antes de la expedición del acto, no es menos cierto que la jurisprudencia también tiene establecido que ello en modo alguno significa que dicha declaratoria afecte situaciones concretas e individuales que se hayan producido en vigencia del mismo.
En otras palabras, sólo las situaciones no definidas son afectadas por la decisión anulatoria, bien porque se encontraban en discusión o eran susceptibles de discusión en sede administrativa, ya porque estuvieren demandadas o eran susceptibles de debatirse ante la jurisdicción administrativas (sic) entre el momento de la expedición del acto y la sentencia anulatoria.
Se excluyen, entonces, aquellas situaciones consolidadas en aras de la seguridad jurídica y de la cosa juzgada…” (Consejo de 3 CONSEJO DE ESTADO - SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Concepto del 5 de junio de 2014. Rad. No. 11001-03-06-000-2013-00544-00. Número interno: 2195. C.P. German Alberto Bula Escobar. 5 SALVAMENTO DE VOTO Núm. único de Radicación: 68001233300020140084901 Actora: PÉREZ REYES & CIA LTDA Estado, Sección Tercera, Sentencia del 5 de julio de 2006, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, exp. 21051).7 Para la Sala es claro entonces que el principio de intangibilidad de las situaciones consolidadas conforme a derecho (art. 58C.P) y el reconocimiento de la seguridad jurídica como valor esencial del Estado Social de Derecho, matizan los efectos de la nulidad de los actos administrativos de carácter general8, el cual se proyecta únicamente sobre los asuntos que se encuentren sin resolver (procedimientos administrativos o judiciales en curso), respetando así aquéllas situaciones resueltas y ejecutoriadas.
En este orden, los efectos de la declaratoria de nulidad del acto general, legítimos y necesarios en cuanto expresión del principio de legalidad, tienen límite en las situaciones consolidadas a favor de particulares de buena fe (arts. 58 y 83 C.P)9, más aún cuando, como en el caso consultado, esa situación particular se refiere a elementos de la relación laboral que tienen una protección constitucional reforzada y exigen una interpretación favorable al trabajador (Arts. 25 y 53 C.P) […]” Por lo expuesto, en mi entender no procedía el examen de legalidad que se realizó. Contrarió a ello, existía un motivo para proferir una sentencia inhibitoria ante la imposibilidad de controlar un acto de ejecución, naturaleza que se predica de la decisión demandada.
En estos términos, dejo consignados los motivos del salvamento de mi voto. fecha ut supra, (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera