Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D. C., catorce (14) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2021-00702-01 (5771-2022) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social1 Demandada: Nydia Trujillo Santofimio Decisión: Confirma auto que decretó medida cautelar Apelación de auto interlocutorio __________________________________________________________________ Asunto La Sala resuelve sobre el recurso de apelación presentado por la demandada en contra del auto del 6 de mayo de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en el que se ordenó la suspensión provisional de los efectos de las resoluciones 08186 de 22 de agosto de 1989, 3493 del 14 de junio de 1990, 037615 de 17 de septiembre de 2018, 038831 de 25 de septiembre del mismo año, 046333 de 10 de diciembre de 2018, 047783 de 19 de diciembre de la misma anualidad, y RDP 018793 de 21 de junio de 2019, proferidas por la UGPP. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda y la solicitud de medida cautelar2 La UGPP demandó, en lesividad los siguientes actos administrativos: i) Resolución 08186 del 22 de agosto de 1989, expedida por la extinta Cajanal, mediante la cual ordenó el reconocimiento y pago de la pensión jubilación gracia a favor Julio César González Zambrano, ii) Resolución 3493 del 14 de junio de 1990, expedida por la extinta Cajanal, mediante la cual confirmó el acto anterior, iii) Resolución RDP 037615 del 17 de septiembre de 2018, por medio del cual la UGPP, reconoció la 1 En adelante UGPP 2 Samai, índice 2, carpeta medida cautelar,archivo “ED_CDNPPL_ONEDRIVE_1_3092022(.zip) Nro Actua 2” 2 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00702-01 (5771-2022) Demandante: UGPP pensión de sobrevivientes a favor de la Nydia Trujillo Santofimio, iv) Resolución RDP 038831 del 25 de septiembre de 2018, expedida por la UGPP, por medio del cual modificó el artículo primero y adicionó el artículo séptimo de la Resolución RDP 037615 del 17 de septiembre de 2018, v) Resolución RDP 046333 del 10 de diciembre de 2018, expedida por la UGPP, por medio del cual modificó la parte motiva y el artículo primero de la Resolución RDP 038831 de 25 de septiembre de 2018, vi) Resolución RDP 047783 del 19 de diciembre de 2018, expedida por la UGPP, por medio del cual modificó la parte motiva y el artículo primero de la Resolución RDP 046333 del 10 de diciembre de 2018, y vii) Resolución RDP 018793 del 21 de junio de 2019, expedida por la UGPP, por medio del cual se ordena reincorporar en la nómina de pensionados a Nydia Trujillo Santofimio.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se declarara que la demandada en calidad de cónyuge supérstite, y los herederos determinados e indeterminados de Julio César González Zambrano, no tienen derecho al reconocimiento y pago de la pensión de gracia comoquiera que los servicios prestados por él fueron en calidad de docente nacional.
Asimismo, se ordenara a la demandada a efectuar la devolución de las sumas pagadas. Por último, la UGPP solicitó como medida cautelar, la suspensión provisional de las resoluciones demandadas, pues la vinculación de Julio César González Zambrano, fue de carácter nacional al servicio del Ministerio de Educación Nacional – Instituto Nacional de Educación Media Diversificada “INEM”, por lo tanto, los tiempos de servicio no pueden computarse para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que fue sustituida a Nydia Trujillo Santofimio. 1.2.
La oposición3 Nydia Trujillo Santofimio se opuso a las pretensiones y argumentos de la demanda y la medida cautelar, en los siguientes términos: Precisó, que la UGPP insiste en que la vinculación de Julio César González Zambrano, no fue nacional, por lo cual no tiene derecho al reconocimiento pensional como beneficiara. Es improcedente la suspensión provisional de los actos demandados, pues en la solicitud la UGPP reitera los argumentos de la demanda, además «contiene manifestaciones de la propia demandante que impiden acceder a la medida cautelar por cuanto defieren a lo que se pruebe en el proceso». 3 Samai, índice 2, carpeta medida cautelar, archivo “ED_CDNPPL_ONEDRIVE_1_3092022(.zip) Nro Actua 2” 3 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00702-01 (5771-2022) Demandante: UGPP Señaló, que la demadante «no tiene certeza sobre el fundamento de su solicitud de suspensión provisional por lo cual estas dudas, sumadas a que Julio César González Zambrano prestó sus servicios tanto en Montería como en Pereira, que son entidades territoriales, deben absolverse a favor de Nydia Trujillo, habrán de dilucidarse en el curso del proceso y no permiten la prosperidad de la suspensión provisional por ausencia de los requisitos que, sostenidamente, exige la jurisprudencia para su decreto.» 1.3.
El auto apelado4 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante auto del 6 de mayo de 2022, decretó la suspensión provisional de las resoluciones 08186 de 22 de agosto de 1989, 3493 del 14 de junio de 1990, 037615 de 17 de septiembre de 2018, 038831 de 25 de septiembre de 2018, 046333 de 10 de diciembre de 2018, 047783 de 19 de diciembre de 2018, y RDP 018793 de 21 de junio de 2019, proferidas por la UGPP, pues consideró que los actos administrativos son contrarios a las normas superiores en las que debieron fundarse, además con el pago de los valores reconocidos a la demandada, se está causando un perjuicio grave al erario. 1.4.
El recurso de apelación5 La demandada solicitó que se revoque la decisión judicial que decretó la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos demandados, con base en los siguientes argumentos: i) las pruebas que obran en el expediente, no acreditan que Julio César González Zambrano haya tenido una vinculación como docente del orden nacional; ii) la UGPP no tiene certeza sobre el fundamento de la solicitud de suspensión provisional; iii) el causante de la prestación, prestó sus servicios como docente en entidades territoriales, como las secretarías de educación del departamento de Santander y los municipios de Montería y Pereira; y iv) la medida cautelar no es procedente, porque la autoridad judicial debe realizar un estudio de las pruebas que se alleguen al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.5.
Trámite del recurso6 4 Samai, índice 2, carpeta medida cautelar, archivo “ED_CDNPPL_ONEDRIVE_1_3092022(.zip) Nro Actua 2” 5 Samai, índice 2, carpeta medida cautelar, archivo “ED_CDNPPL_ONEDRIVE_1_3092022(.zip) Nro Actua 2” 6 Samai, índice 2, carpeta medida cautelar, archivo “ED_CDNPPL_ONEDRIVE_1_3092022(.zip) Nro Actua 2” 4 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00702-01 (5771-2022) Demandante: UGPP La recurrente presentó recurso de súplica en subsidio apelación, en contra del auto del 6 de mayo de 2022; el cual fue fijado en lista en la secretaría del tribunal por el término de 3 días7.
La UGPP contestó8 el recurso de apelación así: i) el decreto de la medida cautelar se fundamentó en que los actos administrativos demandados, transgreden los postulados constitucionales y legales, ii) la demandada no tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, pues el causante estuvo vinculado como docente nacional, ii) refirió que cuando se reconoce una pensión sin tener derecho el beneficiario, se afectan los recursos que deben ser destinados al pago de otras pensiones, además, se desconocen los principios que rigen la actuación administrativa y judicial como la defensa del interés general, la moralidad administrativa y la igualdad, y iv) solicitó que se mantenga en firme el decreto de la medida cautelar, hasta que se defina la situación jurídica en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, a través de auto del 21 de junio de 20229, rechazó por improcedente el recurso de súplica, y concedió en el efecto devolutivo, el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la demandada. 2. Consideraciones 2.1. Competencia De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, esta Corporación conoce en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos contra los autos proferidos por los tribunales administrativos frente a los cuales sea procedente dicho medio de impugnación; así mismo, se tiene que la Sala es competente para resolver el presente asunto en atención a lo señalado en los artículos 125 y 243 ibídem los cuales señalan que los recursos de apelación que se interpongan contra providencias que decretan, deniegan o modifican una medida cautelar, deberán ser decididos en sala.
Así las cosas, se procederá a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandada, contra el auto del 6 de mayo de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. 7 Constancia visible en Samai, índice 2, carpeta medida cautelar, archivo “ED_CDNPPL_ONEDRIVE_1_3092022(.zip) Nro Actua 2” 8 Samai, índice 2, carpeta medida cautelar, archivo “ED_CDNPPL_ONEDRIVE_1_3092022(.zip) Nro Actua 2” 9 Samai, índice 2, carpeta medida cautelar, archivo “ED_CDNPPL_ONEDRIVE_1_3092022(.zip) Nro Actua 2” 5 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00702-01 (5771-2022) Demandante: UGPP 3.
Problema jurídico La sala deberá establecer si para el caso en concreto ¿es procedente la suspensión provisional de los efectos de las resoluciones 08186 de 22 de agosto de 1989, 3493 del 14 de junio de 1990, 037615 de 17 de septiembre de 2018, 038831 de 25 de septiembre del 2018, 046333 de 10 de diciembre de 2018, 047783 de 19 de diciembre del 2018, y RDP 018793 de 21 de junio de 2019, proferidas por la UGPP, por las cuales se reconoció la pensión de sobrevivientes como beneficiaria de la pensión gracia a Nydia Trujillo Santofimio? Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala se pronunciará en primer lugar sobre las medidas cautelares en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. 4.
Las medidas cautelares en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo El artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 señala que las medidas cautelares proceden incluso antes de que se notifique el auto admisorio y en cualquier etapa del proceso para «proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia».
En atención al artículo 230 ejusdem, las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas, o de suspensión; la competencia para dictarlas es del juez o magistrado ponente; pueden decretarse una o varias en un mismo proceso; y se consagró un listado enunciativo de aquellas, entre las cuales se encuentra al tenor literal las siguientes: «1.
Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.
Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.» Esta misma normativa, en el artículo 231, señala los requisitos para decretar las medidas cautelares.
Para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado establece una diferenciación, atendiendo a si en la demanda se pretende únicamente la nulidad del acto administrativo para lo cual solo debe acreditarse la violación de las normas superiores, o si se pretende además de 6 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00702-01 (5771-2022) Demandante: UGPP la nulidad el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios además deberán probarse estos.
La norma señala expresamente lo siguiente: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.
Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.».
De las normas antes analizadas10 se desprende que los requisitos para decretar las medidas cautelares se pueden clasificar en tres categorías, a saber: (i) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, (ii) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, y (iii) requisitos de procedencia específicos11.
Veamos: Requisitos de procedencia, generales o comunes de índole formal. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole formal», en la medida en que solo requieren una corroboración de aspectos de forma y no de un análisis valorativo. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, son: (1) debe tratarse de procesos declarativos o en los que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo12;
(2) debe existir solicitud de parte debidamente sustentada en el texto de la demanda o en escrito separado, excepto en los casos de los procesos que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos donde opera de oficio13. 10 Ley 1437 de 2011, artículos 229, 230 y 231. 11 Consejo De Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto de 6 de abril de 2015, expediente 11001-03-25-000-2014-00942-00 (2905-2014). 12 Artículo 229 del CPACA. 13 Artículo 229 del CPACA. 7 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00702-01 (5771-2022) Demandante: UGPP Requisitos de procedencia generales o comunes de índole material.
En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole material», en la medida en que exigen por parte del juez un análisis valorativo. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, son: (1) que la medida cautelar solicitada debe ser necesaria para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia14; y (2) que la medida cautelar solicitada debe tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda15.
Requisitos de procedencia específicos de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Estos se denominan «requisitos de procedencia específicos» porque se exigen de manera particular para cada una de las categorías de medida cautelar enlistadas, a modo enunciativo, en el CPACA. Entonces, en cuanto a los requisitos de procedencia específicos, si se pretende la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado - medida cautelar negativa-, se deben tener en cuenta otras exigencias adicionales que responden al tipo de pretensión en el cual se sustente la demanda16 así: (a) si la demanda tiene únicamente la pretensión de nulidad del acto administrativo demandado, se debe verificar que exista una violación de las normas superiores invocadas, tras confrontar el acto demandado con estas o con las pruebas aportadas con la solicitud17; y (b) si la demanda además de la nulidad del acto administrativo pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, aparte de verificarse que exista una violación de las normas superiores invocadas debe probarse al menos sumariamente la existencia de los perjuicios18.
Requisitos de procedencia específicos para las demás medidas cautelares diferentes de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Finalmente, si se pretenden otras medidas cautelares diferentes -medidas cautelares positivas19- a la de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, deben concurrir los siguientes requisitos adicionales: (a) que la demanda esté razonablemente fundada en derecho;
(b) que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; (c) que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla; y (d) que, al no otorgarse la 14 Artículo 229 del CPACA. 15 Artículo 230 del CPACA. 16 Por esta razón en el acápite de antecedentes de esta providencia se hizo alusión al medio de control ejercido por el demandante y a las pretensiones de la demanda, toda vez que el legislador en la Ley 1437 de 2011 puso estos como elementos determinantes para el tipo de requisitos que el juez debe analizar al momento resolver sobre el decreto de la medida cautelar. 17 Artículo 231, inciso 1, del CPACA. 18 Artículo 231, inciso 2, del CPACA. 19 artículo 230, numerales 1, 2, 4 y 5, del CPACA. 8 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00702-01 (5771-2022) Demandante: UGPP medida se cause un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse los efectos de la sentencia serían nugatorios20.
En este orden de ideas, debe tenerse en cuenta que lo antes descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida; es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa.
En efecto, el artículo 229 del CPACA dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento». Definido lo relacionado con las medidas cautelares en la jurisdicción contencioso- administrativa y su alcance en el CPACA para decretarlas, el despacho procede a estudiar lo expuesto en la demanda y en la solicitud de medida cautelar, en virtud del cual se formuló el problema jurídico a resolver en esta providencia. 5.
Caso concreto La Sala precisa que el problema jurídico se circunscribe a determinar si se debe confirmar la decisión del a quo de suspender provisionalmente, como medida cautelar, las resoluciones 08186 de 22 de agosto de 1989, 3493 del 14 de junio de 1990, 037615 de 17 de septiembre de 2018, 038831 de 25 de septiembre 2018, 046333 de 10 de diciembre de 2018, 047783 de 19 de 2018, y RDP 018793 de 21 de junio de 2019, proferidas por la UGPP, por las cuales se reconoció la pensión de sobrevivientes a Nydia Trujillo Santofimio; o si por el contrario, se debe revocar la decisión con fundamento en los argumentos expuestos por la recurrente.
Es preciso señalar, que la Ley 114 de 1913 creó la pensión gracia como una prestación de carácter especial reconocida a los maestros de escuelas primarias oficiales, supeditada al cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 4 ibidem, por servicios prestados a los departamentos y municipios. Luego, a través de la Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se extendió la aludida prestación a otros empleos docentes y se permitió computar los años laborados al servicio de la enseñanza secundaria y normalista para efectos de su reconocimiento.
La Ley 114 de 191321 creó la pensión gracia como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias. El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicios 20 Artículo 231, inciso 3, numerales 1 a 4, del CPACA. 21 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 9 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00702-01 (5771-2022) Demandante: UGPP en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta.
En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación22 señaló que «el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación».
Posteriormente, las leyes 116 de 192823 y 37 de 193324, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. Al respecto, en sentencia del 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, fijó algunos lineamientos relevantes sobre la pensión, así25: «El numeral 3º.
Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe ‹Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional›. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales». Sin embargo, con el proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 197526 y en línea de lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198927, en la referida providencia de unificación se afirmó que la pensión gracia, debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980». 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 23 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 24 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado No. S-699. 26 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 27 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 10 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00702-01 (5771-2022) Demandante: UGPP Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 200028 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», en el entendido que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas concretadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio.
Puntualmente, en cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala29 ha explicado lo siguiente: «Sobre los tiempos nacionales. (…) La ley 114 de 1913 que creo (sic) la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional.
Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198930 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.
Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 28 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C489 del 4 de mayo de 2000.- 29 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 30 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 11 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00702-01 (5771-2022) Demandante: UGPP 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» (negrillas fuera de texto original).
Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en este punto, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201831, así: «(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las - situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial».
En la misma línea, esta Sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202232, explicó lo siguiente: «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente 31 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 12 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00702-01 (5771-2022) Demandante: UGPP territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».33 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». Por lo tanto, para acceder a la pensión gracia, los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente.
No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, teniendo en cuenta que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. En ese orden, al revisar el expediente administrativo de Nydia Trujillo Santofimio, se evidencia que a través de la Resolución No. 037615 del 17 de noviembre de 2018, la UGPP en cumplimiento de una orden de tutela reconoció y ordenó el pago de la 33 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 13 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00702-01 (5771-2022) Demandante: UGPP «pensión de sobrevivientes de manera transitoria con ocasión del fallecimiento de Julio César González Zambrano.» Es preciso señalar, que en el expediente administrativo del causante Julio César González Zambrano, se evidencia lo siguiente: - El causante ocupó el cargo de director del curso 6° bachillerato del Colegio Nacional San José de Guanentá Integrado de San Gil (Santander), entre el 1° de febrero de 1964 hasta el 30 de enero de 1965.
Y como prefecto de disciplina y profesor desde el 1° de febrero de 1965 hasta el 20 de febrero de 1969, en la misma institución educativa, lo cual se observa en el certificado expedido el 1° de octubre de 197134 por el rector de la institución educativa. - Mediante la Resolución 0233 del 31 de enero de 197235, el gerente general del Instituto Colombiano de Construcciones Escolares, nombró al causante 11 de febrero de 1972 como instructor I-C de religión en el INEM de Montería. - A través de la Resolución 1239 del 3 de abril de 197536, el gerente general del Instituto Colombiano de Construcciones Escolares, promovió al causante al cargo de director II del Departamento de Catequesis en el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada INEM de Pereira, el cual desempeñó desde el 24 de febrero de 197537. - El Ministerio de Educación Nacional a través del jefe de división de personal, profirió certificación el 16 de marzo de 198738, en la cual indicó que Julio César González Zambrano prestó sus servicios como como instructor I-C de religión en el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada de Montería desde el 11 de febrero de 1972 hasta el 23 de febrero de 1975, posteriormente en el mismo cargo pero en el Departamento de Catequesis en el INEM de Pereira del 24 de febrero del mismo año, hasta el 2 de abril de 1975; como director II del mismo departamento desde el 3 de abril de 1975 hasta el 19 de marzo de 1978, y el 20 de marzo de 1978 se posesionó como profesor de catequesis en el Instituto Nacional de Enseñanza Media Diversificada Francisco de Paula Santander – Kennedy de Bogotá, y a la fecha de expedición de la constancia laboral se encontraba activo. 34 Samai, índice 2, archivo “ED_CDNPPL_ONEDRIVE_1_3092022(.zip) Nro Actua 2”, anexos folio (410). 35 Samai, índice 2, archivo “ED_CDNPPL_ONEDRIVE_1_3092022(.zip) Nro Actua 2”, anexos folio (412). 36 Samai, índice 2, archivo “ED_CDNPPL_ONEDRIVE_1_3092022(.zip) Nro Actua 2”, anexos folio (417). 37 Samai, índice 2, archivo “ED_CDNPPL_ONEDRIVE_1_3092022(.zip) Nro Actua 2”, anexos (folio 415). 38 Samai, índice 2, archivo “ED_CDNPPL_ONEDRIVE_1_3092022(.zip) Nro Actua 2”, anexos (folio 557). 14 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00702-01 (5771-2022) Demandante: UGPP - El Instituto Nacional de Educación Media Diversificada “Francisco de Paula Santander”, expidió certificado del 26 de julio de 198839, a través del cual precisó que el causante prestó sus como Profesor Grado 12, desde el 1 de enero de 1985 hasta el 31 de diciembre de 1987.
Por lo anterior, para la Sala no es claro que la vinculación que ostentó el causante entre el 11 de febrero de 1972 y el 31 de diciembre de 1987 [fecha en la que se retiró definitivamente del servicio], sea de aquellas del orden territorial o nacionalizada, exigidas por la norma para el reconocimiento de la pensión gracia. Al contrario, en el expediente obra un certificado mediante el cual el Ministerio de Educación Nacional [organismo del sector central de la administración pública nacional] señaló que Julio César González Zambrano se vinculó durante el referido periodo en un Instituto Nacional de Educación Media Diversificada, los cuales han sido considerados por la jurisprudencia como plazas del orden nacional.
De acuerdo con la competencia que tiene la autoridad judicial en esta etapa procesal, el análisis de las pruebas aportadas con la solicitud de suspensión de los actos demandados le permite a la Sala concluir, con alto grado de probabilidad, que durante la mayor parte del tiempo en el que el causante prestó sus servicios al magisterio, lo hizo vinculado en una plaza del orden nacional.
Asimismo, que ese tiempo de servicios fue computado para efectos del reconocimiento de la prestación que es objeto de reproche, el cual, de acuerdo con los lineamientos jurisprudenciales no le otorgaban al docente el derecho a la pensión gracia. En línea con lo expuesto, se encuentra acertada la decisión del a quo de suspender los efectos de los actos demandados, en tanto con esta se procura garantizar el objeto del proceso, la efectividad de la sentencia y proteger el interés general, en tanto con este se propende por la sostenibilidad financiera del sistema pensional, el cual tiene una especial protección de acuerdo con lo previsto en el artículo 48 constitucional.
Lo anterior, sin perjuicio del análisis de jurídico, fáctico y probatorio que le corresponde abordar al juez en la sentencia. En ese orden, la suspensión provisional del pago de la pensión gracia a Nydia Trujillo Santofimio, garantiza la protección del patrimonio del Estado. En efecto, como lo advirtió el a quo, de no prosperar las pretensiones de la litis, es menos gravoso que la UGPP vuelva a pagar la prestación con la inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicios y reconozca a la demandada la diferencia de lo dejado de percibir mientras permaneció vigente la medida cautelar; a que se le paguen sumas de dinero no debidas durante ese tiempo, que después deban ser recuperadas. 39 Samai, índice 2, archivo “ED_CDNPPL_ONEDRIVE_1_3092022(.zip) Nro Actua 2”, anexos (folios 563 y 564). 15 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00702-01 (5771-2022) Demandante: UGPP En mérito de lo expuesto, la Sala
RESUELVE
Confirmar el auto del 6 de mayo de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, a través del cual se decretó la suspensión provisional de los actos demandados por la UGPP.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. KGO