Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá, D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 50001-23-33-000-2023-00010-01 (29464) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Unión Salud Demandada: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES Temas: Apelación. Excepción previa de inepta demanda.
Actos administrativos susceptibles de control judicial. AUTO - APELACIÓN La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Cooperativa de Trabajo Asociado Unión Salud contra el auto del 18 de julio de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, Sala Sexta Oral, que resolvió: «PRIMERO: DESESTIMAR el medio exceptivo denominado “Ineptitud de la demanda por falta de agotamiento de procedibilidad”, formulado por la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD -ADRES-, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ESTIMAR el medio exceptivo denominado “Ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales”, propuesto por la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD -ADRES-, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: DAR por terminado el presente proceso, por las razones indicadas en la parte motiva de esta providencia. […]».
ANTECEDENTES La Cooperativa de Trabajo Asociado Unión Salud presentó, ante la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -en adelante ADRES-, solicitud de devolución de las cotizaciones al régimen contributivo en salud realizados por los años 2017, 2018, 2019 y enero de 2020. La entidad, mediante el Oficio 20221501707471 del 10 de octubre de 2022, indicó que la petición de devolución debía presentarse directamente ante la Empresa Promotora de Salud -EPS- o la Entidad Obligada a Compensar -EOC-.
Además, señaló que la solicitud superó el plazo de 6 meses, teniendo en cuenta que las cotizaciones por los años 2017 a 2020 se encuentran compensadas con varias EPS. Contra esta decisión, la Cooperativa interpuso recursos de reposición y, en subsidio, de apelación. La ADRES, mediante el Oficio 20221501871131 del 15 de noviembre de 2022, aseguró que su anterior pronunciamiento no es un acto administrativo definitivo, sino de trámite, Radicado: 50001-23-33-000-2023-00010-01 (29464) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Unión Salud Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 por lo que no procede un pronunciamiento de fondo sobre los recursos incoados.
No obstante, interpretó que el memorial constituía una nueva petición de devolución, ante lo cual insistió en que no estaba habilitada para acceder a lo solicitado, pues la petición debía presentarse ante la EPS o la EOC. La Cooperativa de Trabajo Asociado Unión Salud presentó la demanda de la referencia en la que pretende la nulidad de los oficios referidos y, a título de restablecimiento del derecho, que se ordene la devolución de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud por los años 2017, 2018, 2019 y enero de 2020.
La ADRES se opuso a las pretensiones formuladas en su contra y propuso la excepción de inepta demanda por falta de los requisitos formales, la cual sustentó en que los actos expedidos son de trámite, por lo que no son cuestionables por la vía judicial. AUTO OBJETO DE APELACIÓN El Tribunal Administrativo del Meta, en auto del 18 de julio de 2024, declaró probada la excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales y dio por terminado el proceso.
Para sustentar su decisión, el tribunal precisó que, en ejercicio de los poderes de saneamiento del juez, era necesario verificar si los actos acusados eran susceptibles de control judicial. A continuación, transcribió el contenido de los oficios expedidos por la ADRES y concluyó que ellos no crean, modifican ni extinguen una situación jurídica particular de la actora, pues se limitan a explicar el procedimiento para obtener la devolución de las cotizaciones ante las EPS.
En consecuencia, declaró probada la excepción de inepta demanda, pues los actos acusados son de trámite y, por lo tanto, no pasibles de control. RECURSO DE APELACIÓN La Cooperativa de Trabajo Asociado Unión Salud pidió revocar la anterior decisión, para lo cual sostuvo que la solicitud de devolución se enmarca en el derecho fundamental de petición y, por ende, las respuestas de la ADRES conllevan una decisión de fondo.
De no ser así, los actos demandados vulnerarían la Constitución Política y estarían viciados de nulidad, por lo cual la demanda es procedente. La argumentación jurídica contenida en los oficios demandados exterioriza la manifestación de voluntad de la administración en el sentido de que la petición de devolución se debía hacer ante la ADRES pero que, en su criterio, debió presentarse en un plazo determinado.
Así, en los apartes finales de los referidos actos se evidencia una negativa a la devolución por un motivo de fondo, es decir, la extemporaneidad en el término para solicitar la devolución, aspecto que se discute en este proceso. En la demanda se hizo un análisis tendiente a demostrar que la ADRES es la competente para devolver, como lo prevé su Manual de Procedimiento de Devolución de Aportes.
Radicado: 50001-23-33-000-2023-00010-01 (29464) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Unión Salud Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Pese a que los actos enjuiciados alegan una presunta falta de competencia, se abstienen de dar cumplimiento a los artículos 13 y 21 de la Ley 1755 de 2015, en el sentido de enviar la petición a la autoridad competente.
La Cooperativa no formuló su petición en busca de una orientación por parte de la entidad, pues su propósito fue que la ADRES devolviera unos pagos que carecen de sustento legal, de conformidad con la sentencia del 30 de julio de 2020, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado1. Así, el auto apelado desconoció que la entidad debió proferir una decisión de fondo.
CONSIDERACIONES En los términos del recurso de apelación, se debe determinar si procede el rechazo de la demanda presentada por la Cooperativa de Trabajo Asociado Unión Salud. Al efecto, la Sala precisa que es competente para decidir la apelación de conformidad con el artículo 125, numeral 2, literal g) del CPACA, en concordancia con el numeral 2 del artículo 243 ib.
De acuerdo con los argumentos de apelación, la Cooperativa de Trabajo Asociado Unión Salud considera que los oficios acusados son actos administrativos, pues resolvieron de fondo su petición de devolución de cotizaciones. Que, en consecuencia, procede el estudio de su legalidad. Para resolver, la Sala reiterará la postura acogida en el auto del 30 de noviembre de 20232, que resolvió un caso con los mismos presupuestos fácticos y jurídicos que los de la referencia. El artículo 143 del CPACA establece que «Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación».
En este contexto, esta Sección ha sostenido que los actos definitivos son aquellos que «generan efectos jurídicos y, por tanto, son susceptibles de control judicial con las decisiones que los modifican o confirman», mientras que los actos preparatorios, de trámite y de ejecución se limitan a impulsar la actuación administrativa o dan cumplimiento a una decisión de fondo y, por tanto, no son demandables, a menos que impidan que se continúe con la actuación3.
En el caso concreto, se observa que, en el Oficio 20221501707471 del 10 de octubre de 2022, que dio respuesta a la petición de devolución, la ADRES transcribió el artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002, modificado por el Decreto Ley 2106 de 2019, así como los artículos 2.6.4.3.1.1.6 y 2.6.4.3.1.1.8 del Decreto 780 de 2016, con base en lo cual concluyó lo siguiente: «En este sentido, se colige de las normas citadas en el marco normativo que el aportante o cotizante independiente que efectúe aportes de manera errónea al SGSSS en el régimen contributivo, debe solicitar la devolución directamente ante la EPS que haya recibido el aporte, a quienes les corresponde en primer lugar, el análisis de la procedencia de la devolución de 1 Proceso de simple nulidad.
Exp. 23692, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 2 Exp. 28211, CP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, reiterado en auto del 8 de febrero de 2024, exp. 28266, CP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 3 Sentencia de 27 de mayo de 2021, exp. 24148, reiterada en auto del 10 de noviembre de 2022, exp. 26944, CP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.
Radicado: 50001-23-33-000-2023-00010-01 (29464) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Unión Salud Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 la cotización, teniendo en cuenta los términos dispuestos para el efecto y en especial, el término de 6 meses para solicitar ante la ADRES los aportes compensados y de 12 meses, si no compensaron.
Una vez la EPS o EOC verifique el cumplimiento de los requisitos de la solicitud, deberá remitirla a la ADRES, quien validará su pertinencia y, de ser procedente, efectuará el pago a la EPS-EOC, para que esta a su vez, realice la devolución al aportante; en caso tal, que la solicitud de devolución -en el proceso de devolución de aportes no compensados o en el proceso de corrección de registros compensados- no cumpla los requisitos y términos legales y reglamentarios, la ADRES no podrá acceder a la misma.
Ahora bien, teniendo en cuenta que la determinación de la devolución o no de los aportes solicitados no es función de la ADRES, no es procedente emitir por parte de esta una decisión de fondo que dé lugar a efectos jurídicos atribuibles a la Administración. Sin perjuicio de lo anterior, en aras de facilitar el trámite de su solicitud ante las EPS correspondientes, se informa que consultada la base de datos COM_4023, en la que se evidencian los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud, identificó que, para los periodos del 2017 a 2020, las cotizaciones se encuentran compensadas por varias EPS, tales como Salud Total, Cafesalud, Sanitas EPS, Sura EPS, Famisanar EPS, Coomeva, Saludvida EPS, Nueva EPS y Medimás EPS a las cuales se copiará la presente respuesta para lo de su competencia. (…)»4.
Por su parte, el Oficio 20221501871131 del 15 de noviembre de 2022, que negó el trámite de los recursos interpuestos contra la anterior decisión, y los interpretó como una nueva petición, afirmó lo siguiente: «En este punto, teniendo en cuenta que la solicitud versa sobre la devolución de aportes en el régimen contributivo en salud, que opera cuando las cotizaciones han sido giradas erróneamente por el aportante, empleador y/o por el trabajador independiente, se debe reiterar que de conformidad con el artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002 y artículo 93 del Decreto Ley 2106 de 2019 y los artículos 2.6.4.3.1.1.6 y 2.6.4.3.1.1.8 del Decreto 780 de 2016, son las Entidades Promotoras de Salud – EPS y las Entidades Obligadas a Compensar - EOC las que cuentan con los mecanismos para efectuar la devolución de cotizaciones al aportante; en el evento que éstas se encuentren en la ADRES o hayan sido compensadas por la EPS, de acuerdo con la normatividad vigente.
Acorde con lo expuesto, la devolución de aportes por parte de la ADRES a las EPS y a las EOC, debe ceñirse el procedimiento administrativo dispuesto para el efecto, por consiguiente, esta entidad no se encuentra habilitada para realizar dicha devolución directamente al aportante como se pretende en sus solicitudes. Por lo anterior, teniendo en cuenta que el análisis de la procedencia o no de la devolución le corresponde a la EPS, esta Entidad Administradora dio traslado por competencia de su solicitud inicial, de la respuesta a la misma -que previamente había sido puesta en conocimiento de la EPS- y de la presente solicitud -denominada recurso de reposición- para que las EPS a las que se efectuaron los aportes por medio de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes -PILA, se pronuncie de fondo.
(…)»5. De los apartes transcritos se observa que la ADRES no negó la petición de devolución presentada por la actora; por el contrario, explicó el procedimiento que se debía adelantar para obtener la devolución de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Es decir, indicó claramente que la solicitud debió ser radicada ante la respectiva EPS o EOC, sin determinar de fondo la procedencia de la misma. 4 Expediente digital, Samai, Gestión otros despachos, fl. 88 cuaderno principal. 5 Expediente digital Samai, Gestión otros despachos, fl. 109 cuaderno principal.
Radicado: 50001-23-33-000-2023-00010-01 (29464) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Unión Salud Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Con base en lo anterior, la Sala concluye que, contrario a lo dicho por la apelante, los actos acusados no surten efectos jurídicos, esto es, no crean, modifican o extinguen una situación jurídica particular.
Por ende, no pueden considerarse definitivos ni susceptibles de control judicial. Se destaca que, si bien es cierto que el Oficio 20221501707471 del 10 de octubre de 2022 indicó que no son procedentes las devoluciones cuando han transcurrido más de 6 meses desde la compensación de aportes con algunas EPS, también lo es que esta no fue la razón de la decisión de la ADRES, sino la falta de competencia y la omisión de la actora de solicitar la devolución ante la correspondiente EPS o EOC, conforme procedía por competencia. En otras palabras, y, para este caso, la mención de la oportunidad para presentar la petición de devolución no modifica el carácter de trámite de los oficios acusados.
En este orden de ideas, no prospera el recurso de apelación, por lo que la Sala confirmará el auto impugnado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE Confirmar el auto del 18 de julio de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, Sala Sexta Oral. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al Tribunal de origen.
Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador