Radicado: 11001-03-15-000-2024-01616-00 Demandante: Fernando Quintero Castrillón 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., nueva (9) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2024-01616-00 Demandante: FERNANDO QUINTERO CASTRILLÓN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ Temas: Tutela contra providencia judicial, nulidad y restablecimiento del derecho.
Defecto procedimental por exceso ritual manifiesto – Ampara. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada, en nombre propio, por el señor Fernando Quintero Castrillón contra el Tribunal Administrativo del Caquetá, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 333 de 2021. I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 4 de abril de 2024, el señor Fernando Quintero Castrillón ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Caquetá por considerar vulnerados los derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad social, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló la siguiente pretensión: «Con los hechos antes expuestos, de la manera más respetuosa, solicito al señor JUEZ me ampare los derechos fundamentales aquí referidos, y por consiguiente resuelve revocar o anular la decisión tomada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ, SALA CUARTA DE DECISIÓN magistrada Ponente: YANNETH REYES VILLAMIZAR sentencia de segunda instancia de fecha 28 de febrero del año 2024 proceso de nulidad y restablecimiento del derecho laboral con radicado 18001- 33-33-001-2017-00941-01 y en su defecto decidan acceder a cada una de la pretensiones solicitada dentro de la demanda, las ya resuelta en la sentencia de primera instancia y la solicitadas dentro del recurso de apelación incoado por mi defensor tomando a si una decisión de fondo.» (sic a toda la cita) 2.
Hechos: De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: El señor Fernando Quintero Castrillón manifestó que prestó sus servicios como administrador e instructor de gimnasio y aeróbicos en el municipio de Milán (Caquetá), mediante contratos de prestación de servicios, desde el 15 de enero de 2013 hasta el 31 de diciembre de 2015.
Adujo que, el 2 de junio de 2017, solicitó al alcalde municipal que declarara la existencia de una relación laboral y que se le reconocieran y pagaran las prestaciones Radicado: 11001-03-15-000-2024-01616-00 Demandante: Fernando Quintero Castrillón 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co salariales derivadas de tal relación. Dicha solicitud fue negada mediante Oficio núm.1956 del 10 de agosto de 2017.
Debido a lo anterior, el señor Quintero Castrillón inició proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio con la finalidad de que se declarará la nulidad del referido acto administrativo y que, en consecuencia, se declarara la existencia de una relación laboral y se pagaran todos los emolumentos dejados de percibir por la labor desempeñada.
El proceso en primera instancia correspondió al Juzgado Primero Administrativo de Florencia, que, en sentencia del 18 de marzo de 2022, accedió a las pretensiones de la demanda, por considerar que el señor Quintero Castrillón demostró la existencia de una auténtica relación laboral con el municipio, que, estaba encubierta mediante sucesivos contratos de prestación de servicios.
Esa decisión fue objeto de recurso de apelación por las partes, el demandante para señalar que había lugar a modificar la sentencia, porque no le fue reconocida la totalidad del tiempo laborado y el municipio con fundamento en que no estaba demostrado el elemento de la subordinación, además, porque no se probó que existieran en la planta de personal empleados públicos que realizaran las mismas labores desempeñadas por el demandante, por ende, al no existir prueba que demostrara la existencia de una relación legal y reglamentaria, no era posible acceder a las pretensiones solicitadas.
El Tribunal Administrativo del Caquetá, en sentencia del 28 de febrero de 2024, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, porque no se logró demostrar que el actor había solicitado a la administración el reconocimiento de la relación contractual y, en esa medida, consideró que no era posible proferir decisión de fondo, pues, las pretensiones elevadas en sede administrativa debían guardar coherencia con las pretensiones en sede judicial, pero, debido a que la mencionada petición del 2 de junio de 2017 no fue aportada al proceso, ello impidió efectuar un análisis de fondo. 3.
Argumentos de la tutela A juicio de la parte actora el Tribunal Administrativo del Caquetá, con la decisión objeto de debate incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto y en defecto sustantivo, porque, a su juicio, la decisión de negar las pretensiones del medio de control con base en la presunta falta de la reclamación administrativa para el reconocimiento de la relación contractual, constituye una formalidad excesiva y alejada de las normas que rigen el proceso, dado que en el medio de control fueron aportadas otras pruebas que daban cuenta de su pretensión, tanto en vía administrativa como judicial.
Para sustentar lo anterior, señaló que se adjuntaron como anexos: el acto administrativo atacado, los contratos, las certificaciones, las actas de supervisión. Que, asimismo, obraron en el expediente la recepción de testimonios y la contestación de la demanda que allegó la entidad allí demandada, a pesar de su extemporaneidad. Asimismo precisó que: “el contenido de la reclamación es obvio teniendo en cuenta el acto administrativo objeto de nulidad del proceso, contestación de la demanda, y demás pruebas aportadas dentro de la demanda ya mencionado entre esos la constancia de no conciliación expedida por la procuraduría general de la nación donde el accionante y el municipio de Milán tuvieron diligencia de conciliación el día 30 de noviembre del año 2017 donde se declara fallida la conciliación por falta de Radicado: 11001-03-15-000-2024-01616-00 Demandante: Fernando Quintero Castrillón 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ánimo conciliatorio, y lo importante es que en dicha constancia se observa lo solicitado como lo es la existencia de una relación laboral contrato realidad y por consiguiente la cancelación de las acreencias laborales, constancia que estuvo a disposición de la accionada por hallarse dentro del proceso”.
Explicó que: i) hubo prestación personal del servicio desde abril de 2013 hasta diciembre de 2015, en diferentes contratos de prestación de servicios; ii) cumplía horario laboral de 04:00 a.m. a 09:00 p.m.; iii) tenía jefe inmediato, que, impartía las órdenes para la realización de las actividades, por ende, no contaba con autonomía para cumplir sus obligaciones contractuales; iv) los elementos e instalaciones donde prestaba sus labores eran propiedad del municipio de Milán y, v) a cambio de la labor prestada recibió una remuneración. Afirmó que, pese a que el tribunal demandado manifestó que la falta de la reclamación administrativa dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho cuestionado no es una formalidad, a su juicio, en su caso, tal exigencia si lo es, porque con ello condicionó la oportunidad de pronunciarse frente al recurso interpuesto en segunda instancia. 4.
Trámite previo Mediante auto del 10 de abril de 2024, se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a las partes, al titular del Juzgado Primero Administrativo de Florencia y al municipio de Milán (Caquetá), como terceros interesados, a quienes se les remitió copia de la demanda. 5. Oposición El Tribunal Administrativo del Caquetá únicamente remitió copia el proceso en medio magnético, sin embargo, no se pronunció sobre los hechos objeto de la acción de tutela. 6.
Intervenciones El Juzgado Primero Administrativo de Florencia indicó que la decisión adoptada por parte del Despacho fue proferida con fundamento en la jurisprudencia aplicable al caso y las pruebas allegadas al proceso, sin que exista vulneración a alguna norma o principio. Por su parte, el municipio de Milán guardó silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01616-00 Demandante: Fernando Quintero Castrillón 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 1, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 2 y específicas 3 de procedencia de la acción de tutela.
Siendo así, a la Sala le corresponde establecer si en el presente caso se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial descritos. Problema jurídico Mediante el ejercicio de la presente acción la parte actora cuestiona la decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá, que, revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2017-00941-00/01, porque no fue aportada la reclamación administrativa donde se evidenciara que solicitó el reconocimiento de la relación laboral.
A juicio del actor la autoridad judicial demandada incurrió en los defectos procedimental y sustantivo, porque, considera se dio prevalencia a aspectos formales sobre derechos de contenido sustancial. Sin embargo, la Sala advierte que ambos defectos se dirigen a cuestionar una exigencia excesiva por parte de la autoridad judicial demandada y, por lo tanto, los argumentos serán estudiados a partir del denominado defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, previo a pronunciarse sobre el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia. 1 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) 2 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 3 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01616-00 Demandante: Fernando Quintero Castrillón 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial en el presente caso (i) Requisito general de relevancia constitucional La Sala anota que la acción de tutela cumple con el referido requisito general porque la parte actora invoca la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad social, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, se sustentan con suficiencia las razones por las que la decisión afecta dichos derechos, no se trata de un asunto de mera legalidad o económico, los cuestionamientos tienen que ver con la ratio decidendi.
Además, en caso de que se configure alguno de los requisitos especiales de tutela contra providencia judicial se estarían afectando los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la parte actora, en la medida en que la decisión cuestionada implica una negativa sobre el reconocimiento de una relación laboral, tampoco se emplea como una instancia adicional, porque en primera instancia se había accedido a las pretensiones de la demanda y fue con ocasión a la providencia acá cuestionada que se desestimaron las pretensiones del actor.
Se cumple con el (ii) Requisito general de subsidiariedad, porque los argumentos invocados no se enmarcan en las causales del recurso extraordinario de revisión o de algún otro medio de defensa idóneo para la defensa de los derechos que invoca vulnerados. En igual sentido, el (iii) Requisito general de inmediatez se satisface, pues, el ejercicio de la presente acción de tutela resulta oportuno toda vez que la sentencia de segunda instancia que se cuestiona por esta vía fue proferida el 28 de febrero de 2024, notificada 12 de marzo de 2024 y el ejercicio de acción de tutela tuvo lugar el 4 de abril de 2024.
En lo demás, la Sala encuentra que se encuentran satisfechos los demás requisitos generales de procedencia, si se tiene en cuenta que los accionantes alegan una (iv) irregularidad procesal que genera un efecto determinante y afecta los derechos fundamentales; (v) la parte actora identificó de manera razonable los hechos que generaron la vulneración y, (vi) no se está cuestionando sentencias de tutela.
Por lo que, la Sala pasa a analizar si se configura defecto procedimental por exceso ritual manifiesto invocado. Del defecto procedimental por exceso ritual manifiesto En la sentencia SU-268 del 12 de junio de 20194, la Corte Constitucional sostuvo que el exceso ritual manifiesto se configura “cuando el juez actúa con excesivo apego a las previsiones legales que termina obstaculizando la materialización de los derechos sustanciales, desconociendo el carácter vinculante de la Constitución, la primacía de los derechos inalienables de la persona y la prevalencia de lo sustancial sobre las formas”.
Precisó igualmente que este defecto debe declararse cuando “la autoridad judicial, so pretexto de cumplir con las ritualidades propias del trámite, entorpece la realización de las garantías sustanciales, la verdad real y la justicia material al emitir decisiones abiertamente contrarias al ordenamiento jurídico”. Finalmente precisó que cuando las autoridades colocan por encima de lo sustancial, el cumplimiento de las formalidades, “incurren en una actuación que constituye un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto susceptible de ser corregido por el juez de tutela, 4 M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-01616-00 Demandante: Fernando Quintero Castrillón 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co siempre que: (i) que no haya la posibilidad de corregir la irregularidad; (ii) que el yerro tenga incidencia en la decisión; (iii) que se haya alegado en el proceso y (iv) que implique la vulneración de derechos fundamentales”.
Caso concreto En el presente caso, la parte actora cuestiona la sentencia del 28 de febrero de 2024, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Caquetá revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda al considerar que no era posible hacer estudio de fondo de lo planteado en el proceso.
Lo anterior, dado que no fue aportada la petición elevada ante la administración y sin dicha prueba la autoridad judicial demandada consideró imposible analizar si el demandante tenía o no derecho al reconocimiento de las pretensiones de la demanda, porque no existía manera de comprobar que en la vía administrativa reclamó lo mismo que solicitó ante la jurisdicción. De la revisión del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho, se advierten los siguientes documentos y actuaciones: (i) Obra demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que el señor Fernando Quintero ejerció con el fin de que se declarara la nulidad oficio núm. 1956 del 10 de agosto de 2017 y con fundamento en que laboró al servicio del municipio de Milán (Caquetá), mediante ordenes de servicio desde el 15 de enero de 2013 hasta el 31 de diciembre de 2015, en cumplimiento de horario, en atención a instrucciones de su superior, con prestación personal del servicio y en contraprestación percibió le remuneración pactada.
(ii) En el acápite de pruebas que relacionó en el escrito de demanda, refirió el escrito del 17 de octubre de 2017, mediante el que presentó solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación con la finalidad de que se declarará la existencia del contrato realidad que efectuó con el municipio de Milán, y el acta del 30 de noviembre de 2017, la Procuraduría General de la Nación declaró fallida la solicitud de conciliación, ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo dado que las partes no contaban con ánimo conciliatorio.
(iii) El Juzgado Primero Administrativo de Florencia realizó el estudio de la demanda, la cual en principio inadmitió y solicitó se aclararan las pretensiones, una vez el actor subsanó lo requerido, se admitió el proceso y en la audiencia inicial del 6 de agosto de 2020 el juez declaró saneado el proceso por inexistencia de vicio o nulidad, y fijó el litigio en establecer si entre el señor Quintero Castrillón y el municipio de Milán existió, en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas, un contrato de trabajo, o si por el contrario, la vinculación del demandante era únicamente de índole contractual.
(iv) Mediante sentencia del 18 de marzo de 2022 el Juzgado accedió a las pretensiones de la demanda, declaró nulo el acto administrativo demandado, declaró la existencia de una relación laboral entre el actor y el municipio demandado y condenó al municipio demandado al reconocimiento y pago de todas las prestaciones sociales dejadas de percibir por el actor.
(v) La mencionada providencia fue apelada por las partes en la medida en que el actor consideró que debía ser modificada la decisión para tener en cuenta la totalidad del tiempo laborado, y por su parte el municipio demandado apeló la sentencia de primera instancia al considerar que no había lugar a acceder a las pretensiones de la demanda porque la subordinación no se encontraba probada Radicado: 11001-03-15-000-2024-01616-00 Demandante: Fernando Quintero Castrillón 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dentro del proceso.
Ahora bien, se observa que la motivación del Tribunal Administrativo del Caquetá para señalar que había lugar a revocar la decisión apelada y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda por no aportar la petición ejercida ante la administración, se sustentó en los siguientes argumentos: «Una vez verificadas las pruebas allegadas al proceso, se pudo constatar que la parte demandante no allegó al proceso la petición del 2 de junio de 2017 con la que agotó la vía administrativa ante el Municipio de Milán, en la que presuntamente se pidió el reconocimiento de la existencia de un contrato realidad, así como el pago de los salarios y prestaciones sociales derivadas de tal relación legal y reglamentaria.
El artículo 4° de la Ley 1437 de 2011 indica que las actuaciones administrativas podrán iniciarse «Por quienes ejerciten el derecho de petición, en interés particular.» Más adelante el artículo 16 ibídem señala que toda petición deberá contener, entre otros, el objeto de la petición, las razones en las que fundamenta su petición y, la relación de los documentos que desee presentar para iniciar el trámite.
La finalización del mismo se da con la expedición del acto definitivo mediante el cual se decida directa o indirectamente el fondo del asunto. (…) Sin dicha prueba –petición inicial- es imposible determinar qué fue lo que en concreto le solicitó a la entidad demandada y determinar si la respuesta dada por el municipio se ajusta o no a derecho, y en el presente caso entrar a analizar si el demandante tiene derecho al reconocimiento de las pretensiones de la demanda, ya que no existe manera de comprobar qué se hubiera agotado en debida forma la vía administrativa, cuáles eran las pretensiones en sede pre judicial, y, además de ello, qué fue lo que la entidad negó al demandante.
Si bien es cierto el anexo obligatorio de la demanda es el acto administrativo contra el que se impetra la demanda, en este caso concreto el allegado no tiene la precisión suficiente para determinar que el pronunciamiento del municipio tenía que ver con la declaratoria de un contrato realidad y los pagos exigidos en sede judicial por el hoy demandante, en cuanto su contenido es el siguiente: Dada la generalidad de las afirmaciones del acto administrativo sobre el que se solicita la nulidad, el actor debía demostrar que los supuestos de su reclamación eran iguales a los de las pretensiones de la demanda, lo que no ejecutó en el proceso.
El actor no allegó el oficio que dio lugar al pronunciamiento sobre el que solicita la nulidad y que estaba en su poder, no hizo siquiera hizo una solicitud documental al efecto, ni en los testimonios realizó una sola pregunta al efecto. En estos términos y dado el momento procesal en el que estamos esta Sala no puede llenar este vacío probatorio.
La Sala no comparte la decisión de acceder a las pretensiones de la demanda, comoquiera que la jueza de instancia no verificó que la parte demandante realmente hubiera pedido al municipio de Milán lo que adujo en la demanda, siendo que basó su decisión en la afirmación del demandante, lo cual carece de sustento probatorio. Por lo tanto, no se podía tomar una decisión de fondo, cuando realmente no se conoció dentro del presente trámite cuáles fueron las pretensiones reales que elevó ante la administración municipal.
Es pertinente precisar, que las pretensiones elevadas en sede administrativa deben guardar coherencia con las pretensiones en sede judicial, pero se itera, en el presente asunto, la parte demandante obvió aportar al presente proceso la petición del 02 de junio de 2017, lo cual imposibilita efectuar un análisis de fondo, ya que ello enmarca o restringe la actuación judicial.
Al efecto, el Consejo de Estado ha decantado: Radicado: 11001-03-15-000-2024-01616-00 Demandante: Fernando Quintero Castrillón 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “ Ahora, la jurisprudencia ha señalado que en sede judicial no pueden cambiarse o agregarse nuevas peticiones a las expuestas ante la administración, precisamente porque en la vía administrativa es donde se le solicita a la entidad una decisión sobre una pretensión específica y en tal virtud, la administración sólo tiene la oportunidad de pronunciarse respecto de las que le formulan.
Así, debe existir congruencia entre lo pedido en sede administrativa y lo que se solicita en la demanda, lo contrario desconocería la naturaleza y el objeto mismo del agotamiento de la vía gubernativa. Ahora, revisado el texto de la demanda, se tiene que en la misma el demandante sí solicitó lo mencionado en el párrafo anterior, tal como se observa en los numerales 3.4 y 3.5 de la misma.
Así las cosas, la Subsección considera acertada la decisión del Tribunal Administrativo de Santander de declarar la inepta demanda por falta de agotamiento de la vía gubernativa respecto de lo solicitado en los numerales 3.4 y 3.5 del escrito introductor, comoquiera que en sede jurisdiccional no es factible resolver de fondo sobre las pretensiones que no fueron solicitadas ante la administración”.
De conformidad con lo expuesto, es procedente revocar la sentencia del 18 de marzo de 2017, y en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. En ese orden de ideas, la Sala se abstiene de analizar los problemas jurídicos planteados, ya que, ante imposibilidad de verificar frente a qué aspectos se agotó la vía administrativa, se hace improcedente el estudio de legalidad del acto acusado.
No se trata de la exigencia de una mera formalidad, sino de la principal prueba que debía obrar en el proceso ya que la legalidad de un acto definitivo solo se puede analizar a la luz de la petición elevada por el particular, pues es sobre los supuestos fácticos y jurídicos allí señalados, que se va a desarrollar la base de la decisión del tribunal.
(…)» Del anterior recuento, la Sala advierte que, en efecto, se configura el alegado defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, por las razones que se pasan a explicar. Lo primero que conviene decir es que, resulta cierto que en sede judicial no pueden cambiarse o agregarse nuevas peticiones a las expuestas ante la administración, precisamente, porque es la vía administrativa la oportunidad en la que se solicita a la administración pronunciamiento sobre la pretensión específica, al tiempo que, es el momento para que las entidades puedan pronunciarse respecto de las solicitudes que se le formulan y expresar las razones de su decisión. Sin embargo, una situación distinta es que, con la demanda no se aporte la solicitud mediante la que se agotó la vía administrativa, como ocurrió en el caso objeto de estudio, sin que esa sola circunstancia pueda ser considerada suficiente para negar un pronunciamiento de fondo, sin consideración a los demás elementos y documentos que fueron debidamente incorporados al expediente desde la admisión de la demanda y con fundamento en los cuales se pueda extraer que, el objeto de las pretensiones fue el mismo que se solicitó y agotó en vía administrativa.
Tal como se anunció, de la revisión del expediente ordinario se observa que obra la solicitud y constancia de conciliación prejudicial, donde consta que el actor pidió: «Audiencia de Conciliación Prejudicial solicitada por el señor FERNANDO QUINTERO CASTRILLON; quien a través de apoderado judicial -Dr. FABIAN CAMILO ESCUDERO GOMEZ, presentan solicitud de Conciliación Prejudicial para que se convoque al MUNICIPIO DE MILAN CAQUETA, con el fin de obtener el pago del contrato realidad que se efectuó desde el día 15 de enero de 2013 hasta el día 31 de diciembre del 2015.
Las pretensiones son las siguientes: De la manera más respetuosa solicito se reconozca a mi cliente la existencia de un contrato realidad y por consiguiente se cancelen las siguientes acreencias laborales: (…)». De lo anterior, es posible advertir que, cuanto menos, la pretensión solicitada en la etapa prejudicial como en la judicial coincidieron, en la medida en que el actor solicitó la declaratoria del contrato realidad por la relación laboral que tuvo con el municipio de Milán desde el 15 de enero de 2013 y hasta el 31 de diciembre del 2015 y el consecuente pago de los emolumentos dejados de percibir.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-01616-00 Demandante: Fernando Quintero Castrillón 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sumado a ello, no puede pasarse por alto por esta Sala de Decisión que en la contestación de la demanda -extemporánea-, la entidad territorial demandada no expuso argumento alguno que permitiera evidenciar una aparente contrariedad entre la solicitud en vía administrativa con las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, por el contrario, corrobora que el acto demandado del 10 de agosto de 2017 negó la existencia de una relación laboral: «(…) Por lo tanto, la Administración Municipal en cabeza de la Mandataria del Municipio mediante acto administrativo calendado 10 de agosto del 2017 niega la existencia de un Contrato de Realidad y por consiguientes los aranceles dejados de percibir, teniendo en cuenta que las actuaciones realizadas por el señor Fernando Quintero fueron de forma personales de manera independiente sin subordinación alguna a desarrollar actividades como instructor de Gimnasio conforme a las propuestas presentadas por el mismo contratista.
(…)». De hecho, vistos los alegatos de conclusión presentados por el municipio demandado, se advierte que su defensa se dirigió a enervar la relación laboral reclamada: «La parte demandante, para demostrar la desnaturalización del contrato de prestación de servicios suscrito entre el señor Fernando Quintero y la Alcaldía de Milán, aportó los contratos de prestación de servicios que corroboran su prestación de servicio de forma ininterrumpida, así como certificaciones de los mismos.
No obstante, no es suficiente para que se materialice una relación laboral. Alrededor del proceso no se logró probar si quiera de manera sumaria, que existiera similitud o equidad con las funciones o con los demás funcionarios de planta, así como la subordinación, donde no existen pruebas que demuestren tales como requerimientos, memorandos, o cualquier otro documento que señale la sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordaran las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos para configurar esa subordinación continuada propia de las relaciones laborales.
Sumado al hecho de que en los contratos anexos no se especificaban horarios estrictos de cumplimiento de sus actividades, salvo abrir y cerrar el gimnasio conforme lo establecido. Para probar la subordinación se contaba con 3 testigos, de los cuales sólo se presentó a la diligencia 1 de ellos, el cual sólo mencionó que el señor Fernando Quintero era coordinado algunas veces por el señor Jair Vargas Trujillo, el cual supervisaba las actividades del mismo, (…).».
En igual sentido, debe destacarse que de conformidad con el artículo 166 del CPACA5 lo que sí es requisito, es allegar con la demanda el acto administrativo acusado. Punto en el cual, vale la pena señalar que, tal como lo reconoció el tribunal, aun cuando el actor no aportó copia de la petición elevada ante la administración, sí fue aportado el acto administrativo demandado mediante el que se negó la solicitud de reconocimiento de la relación laboral y el acta de conciliación prejudicial en la que fueron enunciadas con claridad las pretensiones tanto en vía administrativa como judicial.
Adicionalmente, no se puede pasar por alto que, con los documentos que existieron en el expediente, incluidos los contratos de prestación de servicios con fundamento en 5 Artículo 166. Anexos de la demanda la demanda deberá acompañarse de: 1. Copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso.
Si se alega el silencio administrativo, las pruebas que lo demuestren, y si la pretensión es de repetición, la prueba del pago total de la obligación. Cuando el acto no ha sido publicado o se deniega la copia o la certificación sobre su publicación, se expresará así en la demanda bajo juramento que se considerará prestado por la presentación de la misma, con la indicación de la oficina donde se encuentre el original o el periódico, gaceta o boletín en que se hubiere publicado de acuerdo con la ley, a fin de que se solicite por el Juez o Magistrado Ponente antes de la admisión de la demanda.
Igualmente, se podrá indicar que el acto demandado se encuentra en el sitio web de la respectiva entidad para todos los fines legales. 2. Los documentos y pruebas anticipadas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en poder del demandante, así como los dictámenes periciales necesarios para probar su derecho. 3. El documento idóneo que acredite el carácter con que el actor se presenta al proceso, cuando tenga la representación de otra persona, o cuando el derecho que reclama proviene de haberlo otro transmitido a cualquier título. 4.
La prueba de la existencia y representación en el caso de las personas jurídicas de derecho privado. Cuando se trate de personas de derecho público que intervengan en el proceso, la prueba de su existencia y representación, salvo en relación con la Nación, los departamentos y los municipios y las demás entidades creadas por la constitución y la ley. 5.
Copias de la demanda y de sus anexos para la notificación a las partes y al Ministerio Público. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01616-00 Demandante: Fernando Quintero Castrillón 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los cuales adujo la existencia de una verdadera relación laboral, el juez de primera instancia surtió la audiencia inicial, oportunidad en la que se fijó el litigio, en el sentido de determinar si existió una relación laboral o contractual entre el actor y el municipio de Milán. De manera que, la autoridad judicial demandada se abstuvo de emitir una decisión de fondo, a pesar de que estaban incorporados en el expediente suficientes elementos de juicio que permitían concluir que las pretensiones de la demanda ordinaria coincidían con la reclamación en vía administrativa, con independencia de si accedía o no a declarar la existencia de la relación laboral, los cuales, valga decir no fueron tachados por alguna de las partes y sin que tampoco expusiera algún argumento de defensa en la contestación de la presente acción de tutela.
Conforme con lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Caquetá, al revocar la decisión apelada y negar las pretensiones de la demanda, basado en la imposibilidad de hacer un pronunciamiento de fondo por falta de la petición mediante la que acudió a la administración para agotar la vía administrativa, vulneró el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia e incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, pues, su exigencia resultó ser demasiado excesiva en detrimento de las garantías de acceso a la administración de justicia y de la tutela judicial efectiva del actor para obtener una decisión de fondo.
Así las cosas, ante la prosperidad del cargo por defecto procedimental, la Sala se releva de hacer pronunciamiento en relación con los argumentos dirigios a señalar que se configuraron los elementos del contrato realidad, en la medida es un asunto que corresponde a la órbita del juez natural de conocimiento. En suma, el Tribunal Administrativo del Caquetá incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto y, con ello, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del actor.
En consecuencia, se concederá el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del señor Fernando Quintero Castrillón, como consecuencia, se dejará sin efecto la sentencia del 28 de febrero de 2024, para, en su lugar, ordenar al Tribunal Administrativo del Caquetá que, dentro de los 20 días siguientes a la notificación de esta providencia, adopte una decisión de fondo sobre el recurso de apelación planteado en el proceso ordinario, en el que tenga en cuenta lo expuesto en la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del señor Fernando Quintero Castrillón, por las razones expuestas en la presente sentencia. 2. Dejar sin efectos la sentencia del 28 de febrero de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá. En consecuencia, 3. Ordenar al Tribunal Administrativo del Caquetá que, dentro de los 20 días siguientes a la notificación de esta providencia, adopte una decisión de fondo sobre el recurso de Radicado: 11001-03-15-000-2024-01616-00 Demandante: Fernando Quintero Castrillón 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co apelación planteado en el proceso ordinario, en el que tenga en cuenta lo expuesto en la presente providencia. 4.
Notificar la presente decisión a los interesados por el medio más expedito posible. 5. De no ser impugnada, enviar a la Corte Constitucional para su eventual Revisión. 6. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN