CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-06287-01 Actora: A Crédito Construyendo Juntos Ltda. Demandados: Tribunal Administrativo de ………………Cundinamarca y Juzgado Tercero (3º) ………………Administrativo del Circuito de Bogotá Acción de tutela – Fallo de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora, contra el fallo de 27 de octubre de 2021, proferido por el Consejo de Estado - Sección Quinta, por medio del cual se negó el amparo de los derechos fundamentales de la sociedad A Crédito Construyendo Juntos Ltda. I.

ANTECEDENTES 1. La solicitud y las pretensiones La sociedad A Crédito Construyendo Juntos Ltda., a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, acudió ante esta Corporación, con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó lesionados por el Juzgado Tercero (3º) Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera - Subsección B, con ocasión del presunto defecto sustantivo[1] en que incurrieron al dictar los autos de 28 de agosto de 2020 y 3 de junio 2021, respectivamente, dentro de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por ella promovido.

En amparo de los derechos invocados, solicitó: “1.1. Se tutele a la sociedad A Crédito Construyendo Juntos Ltda el derecho al debido proceso en conexidad al derecho al acceso a la administración de justicia, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia, presuntamente vulnerados por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Bogotá D.C. y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 1.2.

Como consecuencia de la anterior se revoquen los autos que se relacionan a continuación: A. Auto del día (sic) veintiocho (28) de agosto del año (sic) dos mil veinte, el cual fuera notificado por estado del día (sic) treinta y uno de agosto e dos mil veinte (2020), por medio del cual se rechaza la demanda, proferido por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Bogotá D.C. B. Auto proferido el día (sic) tres (3) de junio del año (sic) dos mil veintiuno (2021), el cual fuera notificado en estado del día (sic) dieciséis (16) de junio de dos mil veintiuno (2021), proferido por la Subsección B, Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 1.3.

Dada la revocatoria de los autos antes mencionados, se proceda a la admisión de la demanda, y el trámite respectivo al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual fuera debidamente impetrada”. (Sic) 2. Hechos La anterior solicitud se sustentó en los hechos y consideraciones que se resumen a continuación: La empresa A Crédito Construimos Juntos Ltda., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda, contra el Distrito Capital de Bogotá - Secretaría de Ambiente, en la que solicitó se declararan nulas las Resoluciones números 03774 de 28 de noviembre de 2018 y 00529 de 30 de marzo de 2019, mediante las cuales, respectivamente, se le impuso una sanción por quebrantamiento de las disposiciones ambientales.

El conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Tercero (3º) Administrativo del Circuito de Bogotá, que mediante auto de 8 de noviembre de 2019 inadmitió la demanda, al advertir que el libelo no fue acompañado con el acta de conciliación pre judicial, como requisito de procedibilidad. La demandante, radicó memorial el 17 de febrero de 2020 manifestando que el asunto no era pasible de ser sometido a conciliación, por tratarse de un tema ambiental.

En ese contexto, el Juzgado Tercero (3º) Administrativo del Circuito de Bogotá, con proveído de 28 de agosto de 2020, rechazó la demanda, explicando que el tema era susceptible de ser conciliado, por tanto, la demandante tenía la carga de agotar ese trámite antes de acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Inconforme con la decisión, la sociedad demandante interpuso recurso de apelación. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera - Subsección B, con providencia de 3 de junio de 2021, confirmó la decisión cuestionada.

La empresa actora sostuvo que las entidades tutelas incurrieron en defecto sustantivo. Expuso que el asunto debatido se centraba en un tema eminentemente ambiental, por lo que, por expresa disposición del artículo 107 de la Ley 99 de 1993, no era un asunto que debía ser sometido a conciliación prejudicial en forma previa a acudir a la administración de justicia. Así, reparó en que, si bien la regla general indica que los asuntos llevados ante la administración de justicia, deben ser objeto de conciliación de forma previa, la premisa encuentra una excepción cuando la Ley así lo indique.

Por lo demás, resaltó que con la demanda se radicó una solicitud de medida cautelar, en aras de obtener la suspensión de las resoluciones demandadas, lo cual en su sentir, tiene un contenido patrimonial. Así las cosas, manifestó que según lo dispuesto en el artículo 613 del Código General del Proceso, no es necesario acudir a la conciliación pre judicial, en el evento que se soliciten la práctica de medidas cautelares de carácter patrimonial. 3.

Trámite El Consejo de Estado - Sección Quinta, mediante auto de 23 de septiembre de 2021, admitió la demanda y ordenó la notificación a la autoridad accionada, para que hiciera las consideraciones que estimara pertinentes. Asimismo, vinculó al Distrito Capital de Bogotá - Secretaría de Ambiente, por tener interés directo en las resultas del proceso. 4.

Intervenciones El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera - Subsección B se opuso al amparo solicitado. Señaló que la providencia acusada se profirió con arreglo a la normativa y jurisprudencia vigentes. Así, manifestó que el asunto planteado por la actora, fue objeto de pronunciamiento por parte del Consejo de Estado - Sección Primera, que mediante auto de 6 de octubre de 2017 (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés)[2] estableció que la solicitud de suspensión provisional, podría tener efectos patrimoniales, pero no podía ser considerada una medida cautelar patrimonial propiamente tal, debido a que, su ejecución no produce efectos inmediatos en el patrimonio de la demandada, como podría hacerlo por ejemplo un embargo; situación ésta que obligaba a acudir a la conciliación pre judicial en asuntos relacionados con sanciones impuestas por la Secretaría Ambiental del Distrito.

Adujo que la parte accionante propende una revisión de instancia de la decisión cuestionada, lo cual no resulta propio de la acción de tutela. Arguyó que la parte actora pretende acudir al amparo constitucional, en orden a subsanar errores cometidos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. El Juzgado Tercero (3º) Administrativo del Circuito de Bogotá se opuso a las pretensiones de la demanda.

Argumentó que, la decisión acusada se profirió con arreglo al ordenamiento vigente, según el cual, correspondía a la actora, presentar la demanda, junto con sus anexos, entre los que se encontraba la constancia de no conciliación, la cual no fue aportada oportunamente. Concluyó que no es dable que la actora pretenda atribuir su incuria a la actuación de la administración de justicia, cuando el rechazo de la demanda se produjo de forma exclusiva por no atender las cargas legales impuestas.

El Distrito Capital de Bogotá - Secretaría de Ambiente solicitó ser desvinculado del trámite de la tutela, en la medida que lo pretendido atañía exclusivamente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 5. La providencia impugnada El Consejo de Estado - Sección Quinta, mediante sentencia de 27 de octubre de 2021 negó el amparo solicitado por la sociedad A Crédito Construyendo Juntos Ltda. Señaló que no existían elementos que acreditaran la existencia de los yerros alegados.

Advirtió que el asunto planteado había sido objeto de pronunciamiento por parte del Consejo de Estado - Sección Primera mediante auto de 6 de octubre de 2017 (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés), en el que la Corporación señaló que, en eventos en los que se discuta la legalidad de un acto sancionatorio proferido por autoridad ambiental, no se puede alegar la solicitud de suspensión provisional, como razón para sustraerse de la obligación de acudir a la conciliación pre judicial.

Así, expuso que lo dispuesto en el artículo 613 del Código General del Proceso, no era aplicable al asunto sub examine, toda vez que ello había sido objeto de análisis por esta Corporación y en tal virtud, debía seguirse la línea interpretativa trazada por el órgano de cierre. Asimismo, reseñó que las disposiciones contenidas en la Ley 99 de 1993 únicamente señalaban que las normas dictadas en materia ambiental tienen el carácter de orden público, lo cual no impide que los actos proferidos en aplicación de estas, pudieran ser cuestionados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con arreglo a las normas procesales dictadas para ello. 6.

La impugnación La sociedad A Crédito Construimos Juntos Ltda. impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó que se revocara la decisión, reiterando los argumentos del escrito de tutela. Insistió en que el asunto versa sobre un tema ambiental, el cual, por expresa disposición legal está excluido de la obligación de conciliación pre judicial, según lo dicho por el artículo 107 de la Ley 99 de 1993.

Reiteró que de igual manera, se elevó una solicitud de suspensión provisional del acto demandado, que de suyo, tenía una implicación patrimonial; luego tampoco era factible acudir a la conciliación extra judicial, según lo dispuesto en el artículo 613 del Código General del Proceso. CONSIDERACIONES Competencia La Sala es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1° del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017[3]. 1.

Problema Jurídico La Sala debe decidir si revoca la decisión de primera instancia proferida por el Consejo de Estado - Sección Quinta, que negó el amparo los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, invocados por la sociedad A Crédito Construimos Juntos Ltda. 2. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional[4] y el Consejo de Estado[5] ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).

Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T- 079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho. Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente.

Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia del Doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.

Así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela. Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) Se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;

(iii) Se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) Se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) La providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada.

Son las siguientes[6]: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) Defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) Defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) Defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) Error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) Decisión sin motivación; g) Desconocimiento del precedente judicial y h) Violación directa de la Constitución Política.

Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 3. El Defecto Sustantivo La jurisprudencia Constitucional ha considerado que el funcionario judicial incurre en defecto sustantivo cuando: “[…] (i) la decisión impugnada se funda en una disposición que ha sido derogada, subrogada o declarada inexequible;

(ii) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce la sentencia con efectos erga omnes que ha definido su alcance; (iii) la decisión impugnada se funda en una disposición que indiscutiblemente no es aplicable al caso; (iv) cuando la norma pertinente para el asunto en concreto es desatendida y, por ende, inaplicada;

(v) se interpreta una disposición normativa desbordando el sentido de la misma; y (vi) la interpretación de ésta se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática […]”.[7] La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006 al referirse a la limitación que del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, consideró: “[…] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]”[8].

En las sentencias T- 092 de 2008 y T-686 de 2007 la Corte Constitucional, indicó: “[…] una decisión judicial adolece de un defecto material o sustantivo en los siguientes eventos (…) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente[9] (interpretación contra legem) o perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes[10] (irrazonable o desproporcionada) […]”. 4.

El Desconocimiento del Precedente Para la Corte Constitucional el Desconocimiento del Precedente consiste en que una autoridad judicial modifique su posición frente a determinado asunto, o se separe del criterio establecido por su superior jerárquico, haciendo caso omiso al precedente en la materia, y aún más, que a pesar de reconocer la existencia de éste, se aparte total o parcialmente del mismo sin cumplir con la carga argumentativa que le corresponde en esos casos, toda vez que con ese proceder se desconocen principios de relevancia constitucional como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, entre otros, que están directamente relacionados con el respeto del precedente.

Sobre el particular, en la sentencia T-446 de 2013 la Corte Constitucional señaló: “[…] es la ratio decidendi que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos similares, esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan.

De manera que la ratio decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces. Ahora bien, es importante resaltar que la jurisprudencia ha distinguido entre precedente horizontal y precedente vertical para explicar, a partir de la estructura orgánica del poder judicial, los efectos vinculantes del precedente y su contundencia en la valoración que debe realizar el fallador en su sentencia. En este sentido, mientras el precedente horizontal supone que, en principio, un juez –individual o colegiado- no puede separarse del precedente fijado en sus propias sentencias; el precedente vertical implica que los jueces no se pueden apartar del precedente establecido por las autoridades judiciales con atribuciones superiores, particularmente por las altas cortes.

En esta óptica, la Corte ha reconocido que es preciso hacer efectivo el derecho a la igualdad, sin perder de vista que el juez goza de autonomía e independencia en su actividad, al punto que si bien está obligado a respetar el precedente fijado por él mismo y por sus superiores funcionales, también es responsable de adaptarse a las nuevas exigencias que la realidad le impone y asumir los desafíos propios de la evolución del derecho.

En consecuencia, un juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia” (requisito de transparencia); y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo (requisito de suficiencia).

Satisfechos estos requisitos por parte del juez, en criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades y garantizada la autonomía e independencia de los operadores judiciales […]”[11]. Por ello, la Corte Constitucional permite, siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, que las autoridades judiciales se aparten de un precedente pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta.

Y en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que puede ser reclamada a través de la acción de tutela. 5. Caso concreto 1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad Relevancia constitucional: La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que el defecto alegado puede llevar consigo la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados.

Existencia de otros medios ordinarios o extraordinarios: Los autos cuestionados se encuentran en firme, por lo cual la actora no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial. Inmediatez: se observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera - Subsección B, dictó el auto acusado 3 de junio de 2021; por su parte la acción de tutela se presentó el 17 de septiembre, es decir, dentro de un término prudencial.

Adicionalmente, la parte actora plantea de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulneran los derechos fundamentales invocados; y, que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.

Análisis de las causales específicas de procedibilidad La sociedad A Crédito Construimos Juntos Ltda., señaló que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera - Subsección B, incurrió en defecto sustantivo, como consecuencia de pretermitir que el asunto sometido a su conocimiento versaba sobre un tema eminentemente ambiental y, además, en este se solicitó una medida cautelar de carácter patrimonial, situaciones que la sustraían de la obligación de someter el asunto al trámite de conciliación pre judicial.

En ese entendido, argumentó que lo dicho tiene como fundamento el artículo 107 de la Ley 99 de 1993, referente a los asuntos ambientales y en el artículo 613 del Código General del Proceso, respecto a las medidas cautelares. Pues bien, la Sala observa que el parágrafo 2º del artículo 107 de la Ley 99 de 1993, sostiene que las normas referentes a asuntos ambientales son de orden público, es decir, su aplicación es obligatoria para el funcionario y además, no es dable realizar pactos en contrario sobre sus disposiciones; el texto es del siguiente tenor: “Decláranse de utilidad pública e interés social la adquisición por negociación directa o por expropiación de bienes de propiedad privada, o la imposición de servidumbres, que sean necesarias para la ejecución de obras públicas destinadas a la protección y manejo del medio ambiente y los recursos naturales renovables, conforme a los procedimientos que establece la ley.

Las normas ambientales son de orden público y no podrán ser objeto de transacción o de renuncia a su aplicación por las autoridades o por los particulares. (…)”. Ahora bien, la Sala comparte la tesis de A quo, en el sentido que la lectura de la norma no permite inferir que los asuntos ambientales estén exentos de someterse al trámite de conciliación pre judicial, como requisito previo para acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Así, es de recordar a la actora que no es dable que permita dar un sentido diferente a la norma, máxime cuando sugiere una interpretación que de suyo implica una excepción a un mandato legal, que no puede ser deducida a partir del personal criterio de su apoderado judicial. De igual manera, se tiene que el hecho que las normas ambientales sean de orden público en nada influye en que los actos proferidos en su aplicación, puedan ser sometidos a un examen de legalidad ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y se dé cumplimiento con las cargas que el ordenamiento haya previsto para el efecto; como es, en este caso, el acudir a la conciliación pre judicial, como requisito de procedibilidad para acudir a la administración de justicia. En ese orden, la Sala considera que respecto de esta norma no hay lugar a realizar mayores elucubraciones, pues lo pretendido por la actora es imponer su personal criterio jurídico, respecto del estudio realizado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera - Subsección B. Por lo demás, la tutelante sostuvo que la decisión censurada desconoció lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 613 del Código General del Proceso, norma que establece que, en caso de pedir una medida cautelar de carácter patrimonial, no se hace necesario acudir a la conciliación pre judicial como requisito de procedibilidad para presentar la demanda.

En ese sentido, la disposición que señala como desatendida, prevé lo siguiente: “Cuando se solicite conciliación extrajudicial, el peticionario deberá acreditar la entrega de copia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica de la Nación, en los mismos términos previstos para el convocado, con el fin de que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado resuelva sobre su intervención o no en el Comité de Conciliación de la entidad convocada, así como en la audiencia de conciliación correspondiente.

No será necesario agotar el requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera que sea la jurisdicción en la que se adelanten, como tampoco en los demás procesos en los que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial o cuando quien demande sea una entidad pública. (…)”. Ahora bien, esta Corporación ha entendido que en asuntos ambientales, en los cuales se discuta la legalidad de un acto sancionatorio proferido por autoridad administrativa, la solicitud de suspensión provisional del acto demandado, no puede ser utilizada como argumento para sustraerse de la obligación de acudir a la conciliación extra judicial.

En efecto, la Sección Primera de esta Corporación, mediante auto de 6 de octubre de 2017 (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés), arribó a esa conclusión con base en los siguientes argumentos: “Responde en buena medida a la idea de un proceso autónomo atribuido funcionalmente al máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y justificado en motivos trascendentes y externos al Cabe precisar que cuando hablamos del carácter de una cosa nos estamos refiriendo, conforme al Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española al «[…] Conjunto de cualidades o circunstancias propias de una cosa, de una persona o de una colectividad, que las distingue, por su modo de ser u obrar, de las demás […]»[12], esto hablando, entonces, de que la medida cautelar debe ser patrimonial, no tener efectos patrimoniales, entendiendo por efecto, «[…] Aquello que sigue por virtud de una causa […]»[13].

La medida cautelar, entonces, debe ser patrimonial, entendiendo patrimonial como «[…] relativo al patrimonio […]»[14] y patrimonio como «[…] Conjunto de bienes pertenecientes a una persona natural o jurídica, o afectos a un fin, susceptibles de estimación económica […]»[15], lo que nos lleva a indicar que cuando el artículo 613 del CGP se refiere a las medidas cautelares de carácter patrimonial se está refiriendo a medidas que directa e inmediatamente afectan el patrimonio de las personas naturales o jurídicas que deben soportarlas.

El concepto anterior coincide con la clasificación de las medidas cautelares elaborada por un sector de la doctrina, que destaca que dichas medidas pueden ser de carácter patrimonial o de carácter personal, entendiendo por las primeras «[…]

12.3.1. DE CARÁCTER PATRIMONIAL […] Como su nombre lo indica, son aquellas que tienen como propósito primordial la afectación de bienes […]»[16] Es claro, entonces que, y a manera de ejemplo, el embargo de bienes tiene el carácter de medida patrimonial[17] en tanto que directamente «[…] sustrae del comercio el bien cautelado, de tal suerte que si se llegare a vender un bien que soporta un embargo, tal contrato será declarado nulo, de nulidad absoluta, por objeto ilícito.

En caso de que el bien esté sujeto a registro, y sobre él se inscribe un embargo, el correspondiente registrador debe abstenerse de registrar cualquier acto de disposición sobre el bien, como una venta o una hipoteca […]»[18], lo cual no ocurre con la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos. Esta Sala ha resaltado que entre las características principales de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos están «[…] su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida […]», e igualmente ha indicado que su finalidad es la de «[…] «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».[19] […]»[20], lo que claramente excluye su patrimonialidad pues su propósito no es afectar el patrimonio de las personas jurídicas o naturales, sino despojar de sus efectos, temporalmente, a un acto administrativo que, preliminarmente, es considerado contrario al ordenamiento jurídico.

Cuestión diferente es que, indirectamente, la suspensión de los efectos del acto administrativo traiga efectos en el patrimonio de las personas naturales o jurídicas que la han solicitado o que resultan afectadas con la respectiva medida. Conforme a lo expuesto, es un hecho cierto que el estudio del carácter patrimonial de la medida cautelar solicitada con la cual se pretende obviar el requisito de procedibilidad de la conciliación administrativa, debe realizarse en concreto, conforme lo solicitado en la demanda.

Sin embargo, esta Sala, por las razones expuestas, encuentra que dicho análisis no puede llevarse a cabo cuando se trata de la medida de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, pues la misma no tiene una naturaleza patrimonial, como se ha indicado. (…)”. En ese orden, la Sala observa que la Sección Primera de esta Corporación, fijó un criterio interpretativo respecto de la aplicación del artículo 613 del Código General del Proceso en materia ambiental; por lo que correspondía, como en efecto lo hizo, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera - Subsección B, darle aplicación. Por lo demás, huelga resaltar que el pronunciamiento citado se produjo con anterioridad a que la actora presentara la demanda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, luego correspondía a su apoderado judicial, acudir a la administración de justicia en cumplimiento de la carga legal impuesta, que además, había sido objeto de estudio en casos semejantes, por parte del órgano de cierre de la materia.

En ese contexto, la Sala resalta que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera - Subsección B, fundamentó el auto cuestionado en esta tutela, con base en los siguientes argumentos: “(…) Así las cosas, como quiera que el rechazo de la demanda se dio por la falta de agotamiento del requisito de procedibilidad, y adicionalmente el actor indica que en atención a que la medida cautelar solicitada cuenta con un carácter patrimonial en el sentido de que con ella se pretende impedir un cobro coactivo con la ejecución de los actos administrativos demandados, resulta procedente que la Sala traiga a colación el análisis hecho por el Consejo de estado en el que la Sección Primera rectifica la posición expuesta que al respecto había tomado en distintas providencias judiciales frente a casos similares, veamos: (…) Esta Sala, entonces, como órgano de cierre de los asuntos de su competencia, establece, a manera de jurisprudencia anunciada, la posición consistente en que la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos no está incluida dentro de las medidas cautelares que permiten, al tenor del artículo 613 del CGP, en procesos diferentes a los ejecutivos, acudir directamente a la jurisdicción contenciosa administrativa sin agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial (numeral 1° del artículo 161 del CPACA), en la medida en que el precitado artículo del CGP hace referencia a las medidas de carácter patrimonial, naturaleza que no se encuentra presente en la precitada cautela, conforme se explicó líneas atrás. (…)”.

Contrario con lo dicho por la tutelante, no se encuentra un desconocimiento de la normativa aplicable al caso por parte de la autoridad judicial tutelada, ni el estudio efectuado puede ser calificado como caprichoso o arbitrario, pues la decisión se tomó como producto del análisis de la situación fáctica evidenciada, según la cual la cuestión planteada por la sociedad A Crédito Construyendo Juntos Ltda., debía ser objeto de conciliación pre judicial para acudir a la administración de justicia; así, aun cuando la decisión tomada no resulte acorde con sus expectativas, no la pone en una situación que no estaba en la obligación de soportar.

Así las cosas, la Sala considera que no existe una vulneración de la Ley en el sub judice, toda vez que, según lo expuesto, la calificación realizada sobre las normas ambientales, como de orden público y, la existencia de una solicitud de medida cautelar referente a la suspensión provisional de los actos demandados, no sustraían a la accionante de la carga de acudir a la conciliación pre judicial, como trámite previo a la formulación de la demanda.

Por lo demás, es de advertir a la entidad accionante que la acción de tutela no constituye una instancia adicional, en aras de controlar las decisiones tomadas por la autoridad accionada; contrario a ello, el amparo se concentra en verificar la existencia o no una acción u omisión que afecte en forma directa los bienes jurídicos constitucionalmente amparados.

En suma, la Sala no encuentra argumentos para encontrar probado el error señalado en el escrito de tutela, puesto que no evidencia error sustantivo que pudiere ser lesivo de los derechos fundamentales invocados, dentro del trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que suscitó este asunto. II. DECISIÓN En conclusión, la Sala confirmará la sentencia de 27 de octubre de 2021 proferida por el Consejo de Estado - Sección Quinta, que denegó la protección solicitada, pues de la lectura del escrito de tutela no es evidente el menoscabo alegado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley: FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia de 27 de octubre de 2021, proferida por el Consejo de Estado - Sección Quinta, dentro de la tutela de la referencia, atendiendo a las razones expuestas en la parte considerativa de la providencia. SEGUNDO.- Remítase a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de esta providencia al Despacho de origen.

Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CÓPIESE,

COMUNÍQUESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS ………… Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER…… SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Aun cuando la actora no hace referencia a yerro alguno, la lectura del escrito de tutela permite inferir que se trata del enunciado. [2] Radicado: 25000-23-41-000-2015-00554-01;

Demandante: Sociedad Movilgas Ltda; Demandada: Distrito Capital de Bogotá - Secretaría Distrital de Ambiente. [3] Decreto 1983 de 2017 Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela°, “[…] 5.

Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada. […]”. [4] Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. [5] Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.

M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n. º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. [6] Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, entre otras. [7] Sobre el particular puede apreciarse la sentencia T-474 de 2008 de la Corte Constitucional, M.P. Clara Inés Vargas Hernández [8] Sentencia T-284 de 2006.

M.P. Clara Inés Vargas Hernández. [9] Cfr. Sentencia T-567 de 1998. [10] Cfr. Sentencia T-001 de 1999. [11] Sentencia de 11 de julio de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [12] http://dle.rae.es/?id=7OboGAc [13] http://dle.rae.es/?id=EOoHYxJ [14] http://dle.rae.es/?id=SBKRsue [15] http://dle.rae.es/?id=SBOxisN [16] PELÁEZ HERNANDEZ, Ramón Antonio.

ELEMENTOS TEÓRICOS DEL PROCESO. Tomo I Segunda Edición. Bogotá: EDICIONES DOCTRINA Y LEY, 2015. Página 470. [17] PELÁEZ HERNANDEZ, Ramón Antonio. ELEMENTOS TEÓRICOS DEL PROCESO. Tomo I Segunda Edición. Bogotá: EDICIONES DOCTRINA Y LEY, 2015. Página 470. El autor destaca como una medida de carácter patrimonial el embargo y secuestro de bienes. [18] FORERO SILVA, Jorge.

MEDIDAS CAUTELARES EN EL CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO. Segunda Edición. Bogotá: EDITORIAL TEMIS S.A., 2016. Página 97. [19] Providencia citada ut supra, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [20] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ, Bogotá, D.C., trece (13) de julio de dos mil dieciséis (2016), Radicación número: 11001- 03-24-000-2014-00704-00, Actor: ANDRÉS GÓMEZ ROLDÁN, Demandado: MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, Referencia: MEDIO DE CONTROL NULIDAD