Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., once (11) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-07255-00 Accionante: Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) Accionados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Tema: Tutela contra providencia judicial.

Reparación directa. Incidente de liquidación de perjuicios. DECLARA IMPROCEDENTE. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección decide la acción de tutela instaurada por el Instituto de Desarrollo Urbano en contra del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, por la expedición de la sentencia del 25 de septiembre de 2017 y del auto del 19 de agosto de 2025 en el medio de control de reparación directa y en el incidente de liquidación de perjuicios, respectivamente, a los que les fue asignado el radicado 25000-23-26- 000-2007-00411-00/01/03.

ANTECEDENTES La parte actora pretende que se protejan sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y acceso a la administración de justicia.

HECHOS La solicitud de tutela se fundamenta en los hechos que se resumen de la siguiente manera: El accionante narra que utilizó el Corredor Férreo del Sur en la ciudad de Bogotá de propiedad de la Empresa Colombiana de Vías Férreas (en adelante Ferrovías), para la construcción de la Troncal NQS Sur de Transmilenio (tramo 3), para lo cual instaló estaciones, puentes y paso a nivel.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-07255-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Que, en atención a la ocupación permanente de los bienes, Ferrovías instauró demanda de reparación directa en su contra, en la que solicitó que se le declarara responsable por los perjuicios causados y se le condenara a indemnizarlos y a pagar el valor total del área ocupada.

Que el 22 de julio de 2009, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, declaró su responsabilidad patrimonial y la condenó a pagar a favor de la Empresa demandante la suma de $ 14.283.947.800 por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente, por lo cual el IDU interpuso recurso de apelación. Que el 25 de septiembre de 2017, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, modificó la sentencia, en el sentido de declarar la responsabilidad del IDU por los daños causados con la ocupación de hecho del bien fiscal denominado Corredor Férreo del Sur y, en consecuencia, condenarlo al pago del daño emergente por la suma que incidentalmente se determinara, con deducción de la plusvalía obtenida por la realización de las obras de construcción de la Troncal NQS; y ordenar la protocolización e inscripción de la sentencia en la oficina de registro de instrumentos, para que sirviera como título traslaticio de dominio del bien señalado en favor del IDU, quien sería su adquirente.

El 9 de abril de 2018, Ferrovías formuló incidente de regulación de perjuicios y el 17 de ese mes y año, el magistrado sustanciador de la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dio apertura al incidente y ordenó correr traslado a la parte demandada, quien manifestó su oposición. El 5 de mayo de 2023, la Subsección señalada liquidó la condena en abstracto y condenó al IDU a pagar por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente ocasionados al Ministerio de Transporte, sucesor procesal de Ferrovías, o a quien hiciera sus veces, la suma de $ 26.585.306.10, por lo cual la parte demandada interpuso recurso de apelación, y el 19 de agosto de 2025, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, modificó el auto recurrido, en el sentido de establecer el monto de $ 29.330.546.384,7 como valor de la condena.

El actor considera que la autoridad judicial aquí accionada desconoció que los bienes en litigio son de uso público, lo que implica que son inalienables, imprescriptibles e inembargables, por lo cual no podía tratarlos como bienes comerciales o fiscales. En ese sentido, aduce que la Subsección incurrió en las siguientes causales específicas de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales: i) violación directa de la Constitución porque vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, al no tener en cuenta todas las pruebas allegadas al proceso, las normas aplicables y el precedente judicial;

Radicado: 11001-03-15-000-2025-07255-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 ii) defecto sustantivo, pues otorgó un tratamiento normativo de bienes comerciales a los bienes objeto del proceso; iii) defecto fáctico, ya que la decisión no está soportada en los hechos probados, se practicó un dictamen pericial, pese a la naturaleza de los bienes, y «el Consejo de Estado reconoce su propio yerro al aplicar figuras como la expropiación de bienes de naturaleza pública, lo cual no aplica (…) la imposibilidad jurídica de cobro de contribuciones o impuestos (…) pues no puede (sic) hacerse tales deducciones cuando los mismos nunca fueron objeto de estos cobros, tal como quedó demostrado en el proceso»; y iv) desconocimiento del precedente judicial del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional sobre las diferencias entre bienes fiscales y bienes de uso público.

Concretamente, las sentencias del 28 de septiembre de 2022 de la Subsección C de la Sección Tercera (rad. 25000-23-26-000- 2006-02101-01) y del 12 de junio de 2014 (rad. 66001-23-31-000-2003- 00678-01) del Consejo de Estado; los conceptos 1640 de 2005 y 1469 de 2002 de la Sala de Consulta y Servicio Civil; y las sentencias C- 082/14, T-115/03 y T-572/94 de la Corte Constitucional.

PRETENSIONES Solicitó que se deje sin efectos la sentencia del 25 de septiembre de 2017 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, y la liquidación de perjuicios allí ordenada y se ordene a la autoridad judicial dictar una nueva decisión con fundamento en la debida interpretación de las normas respecto de los bienes públicos y las relacionadas con vías férreas como bienes de uso público.

ACTUACIÓN PROCESAL El 20 de noviembre de 2025, se admitió la acción; se vinculó al Ministerio de Transporte, como tercero con interés; y se corrió el traslado respectivo. POSICIÓN DEL ACCIONADO El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, expuso que la providencia del 19 de agosto de 2025 y el expediente del proceso de reparación directa y del incidente de liquidación de perjuicios contienen los argumentos y elementos necesarios para adoptar la decisión de tutela que en derecho corresponda.

En esa medida, indicó que estaría dispuesto a atender lo definido. POSICIÓN DEL VINCULADO El Ministerio de Transporte manifestó su oposición a las pretensiones, para lo cual afirmó que la tutela no es una tercera instancia ni un recurso adicional para debatir los aspectos resueltos en el proceso ordinario y no cumple con el requisito de Radicado: 11001-03-15-000-2025-07255-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 inmediatez, ya que transcurrieron más de 8 años desde la expedición de la sentencia de segunda instancia, decisión que es realmente la que se cuestiona.

Adujo que no se configuraron los defectos alegados, pues la autoridad judicial aplicó las normas pertinentes y basó su determinación en la valoración conjunta y racional de los elementos probatorios, luego de agotar todas las etapas procesales legalmente establecidas, en las que la parte actora tuvo la oportunidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción. En consecuencia, solicitó declarar improcedente la acción o negar el amparo pedido.

Se decidirá previo a las siguientes, CONSIDERACIONES Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) generalidad de la acción de tutela; ii) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y iii) caso concreto. Generalidades de la acción de tutela    De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Procedencia de la tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.

Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, estas se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.

( ). 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07255-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable.

( ) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. ( ) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.

( )» Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…) b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

(…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como Radicado: 11001-03-15-000-2025-07255-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»3 En la misma línea, el alto tribunal constitucional, en Sentencia SU-215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y de la seguridad jurídica y expresó: «… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.

(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…).

Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6» En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.

Caso concreto A esta Subsección corresponde verificar si se superan los requisitos generales de procedencia que habilitan el estudio de la sentencia controvertida, pues solo en el evento de encontrarse satisfechos habría lugar a examinar los disensos esgrimidos. Sin embargo, previo a ese estudio, se advierte que la parte accionante afirmó que su pretensión se dirige a que «se deje sin valor ni efectos jurídicos la sentencia de segunda instancia y la liquidación de perjuicios ordenada en la misma, de la cual fuere notificada mediante estado del 21 de agosto de 2025, comunicada el 2 de septiembre del hogaño (sic)». 3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-07255-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 En ese entendido, podría entenderse que en principio el actor pretende discutir tanto la sentencia de segunda instancia proferida el 25 de septiembre de 2017 como el auto del 19 de agosto de 2025, mediante el cual se decidió en apelación el auto que liquidó la condena en abstracto, de conformidad con los criterios establecidos en dicha decisión, pero lo cierto es que el solicitante del amparo no planteó ningún reparo concreto en cuanto a la decisión adoptada sobre la liquidación de los perjuicios, sino que, en cambio, se enfocó en discutir la determinación contenida en la sentencia del 25 de septiembre de 2017 respecto a la naturaleza de los bienes ocupados que dieron lugar a la instauración del medio de control de reparación directa.

En consecuencia, no puede tenerse como fecha de notificación para efectos de contabilizar el término de inmediatez el día en que se le comunicó el auto del 19 de agosto de 2025, como lo pretende el IDU, sino el momento en que se le notificó la sentencia del 25 de septiembre de 2017, al ser la decisión que realmente el actor pretende discutir en esta sede, como quedó expuesto.

Aclarado lo anterior, se procederá al estudio del requisito de inmediatez. En primer lugar, se observa que dicha exigencia ha sido establecida jurisprudencialmente por la Corte Constitucional, con el objetivo de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre de las decisiones de las autoridades judiciales.

Lo anterior teniendo en cuenta que, primero, una eventual determinación en sede de tutela podría dejar sin efectos un proveído, y, segundo, está de por medio la protección de un derecho fundamental; situaciones que exigen una actividad pronta por parte de quien considera que se le ha transgredido o amenazado un derecho con ocasión de la emisión de cierta providencia. En ese orden de ideas, se ha entendido que, si bien la tutela no está sometida a un término de caducidad, sí debe ser formulada en un plazo razonable y proporcionado.

Así, esta corporación ha estimado como término prudencial para instaurar la acción constitucional referida para controvertir decisiones judiciales seis meses contados desde la notificación o ejecutoria, según el caso, del respectivo auto o sentencia7. No obstante, resulta pertinente aclarar que dicho plazo debe ser analizado según las particularidades de cada asunto a efectos de determinar si el mecanismo de salvaguarda de derechos fundamentales se formuló en un lapso razonable.

Así las cosas, el juez constitucional debe examinar si 1) existe un motivo válido para la inactividad; 2) la tardanza injustificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; 3) hay un nexo causal entre el ejercicio tardío y la vulneración alegada; 4) el fundamento de la acción surge después de ocurrida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, en un plazo no muy alejado 7 Al respecto, ver, entre otras: Sentencia del 5 de agosto de 2014 dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07255-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 de la instauración; 5) la vulneración es permanente en el tiempo y 6) la carga de la presentación de la acción en un plazo razonable resulta desproporcionada, dada la condición de debilidad manifiesta de la parte accionante8.

Esclarecidas las generalidades de esta exigencia, la Subsección advierte que del 26 al 30 de octubre de 2017 se fijó edicto para notificar a las partes del proceso de reparación directa la sentencia del 25 de septiembre de 2017 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sin embargo, se observa que el accionante radicó esta acción el 18 de noviembre de 2025, esto es, transcurridos más de 8 años desde que la decisión controvertida en esta sede fue notificada y adquirió ejecutoria, lo que evidencia el incumplimiento del requisito de inmediatez.

Adicionalmente, el solicitante del amparo no expuso alguna razón para justificar la tardanza para acudir ante el juez de tutela y revisado el expediente no se advierte que se presente alguna situación excepcional que permita conocer de fondo la acción, ya que con la decisión cuestionada en esta sede no se vulnera el núcleo esencial de derechos de terceros, no existe un nexo causal entre el ejercicio tardío y la transgresión invocada, esta no es permanente en el tiempo y la exigencia de la instauración de la acción en tiempo no resulta desproporcionada para la parte actora.

El incumplimiento del requisito de inmediatez y la inexistencia de alguna justificación para ello impide el estudio de los reparos expuestos, por lo cual se declarará improcedente la acción. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 8 Ver, entre otras: sentencias SU184/19, T246/15 y T187/12.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-07255-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Tercero. Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE   JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ                         Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente