Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., seis (6) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 76001-23-33-000-2013-00144-01 (4075-2018) Demandante: Nancy Inés Torres de Rodríguez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Niega pretensiones por demostración de un vínculo como docente nacional.
REVOCA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por ambas partes contra la sentencia proferida el trece (13) de marzo de dos mil dieciocho (2018) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora NANCY INÉS TORRES DE RODRÍGUEZ instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de la Resolución UGM 000873 del 13 de julio de 2011, por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago la pensión gracia a favor de la demandante.
Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar a la actora la mencionada prerrogativa conforme a las previsiones 1 Folios 43 a 45, C1. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 76001-23-33-000-2013-00144-01 (4075-2018) de la Ley 114 de 1913, en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico (3 de junio de 2004 a 3 de junio de 2005), con efectividad desde esta última fecha, y cancelando el retroactivo actualizado de las mesadas adeudadas por dicho concepto desde la consolidación del derecho con los reajustes anuales e intereses moratorios.
Que se ordene a la parte pasiva dar cumplimiento del fallo en los términos de los artículos 187, 189 y 195 del CPACA, y que además asumas las costas del proceso. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la demandante nació el 1.º de noviembre de 1954. Que durante su vida laboral se desempeñó al servicio del departamento del Valle del Cauca como docente oficial, nombrada por esa misma entidad en una plaza nacionalizada desde el 31 de marzo de 1976 hasta el 11 de noviembre de 2011.
Que, el 12 de diciembre de 2006 la señora Torres de Rodríguez radicó por primera vez ante la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) una solicitud tendiente a obtener el reconocimiento de la pensión gracia por haber laborado durante más de 20 años al servicio del magisterio, pero esta petición fue negada a través de la Resolución 49539 del 29 de septiembre de 2008 al encontrar inconsistencias en los certificados laborales sobre el tipo de vinculación, dentro de las cuales aparece que fue nacional.
Que, el 4 de diciembre de 2008 la accionante volvió a reclamar ante la entidad demandada el pago de la dádiva en comento, pero nuevamente esta fue negada mediante la Resolución UGM 000873 del 13 de julio de 2011 bajo la misma argumentación planteada en el acto inicial. Que la actora solicitó este derecho por última vez el 5 de julio de 2012, pero la parte pasiva expidió el Auto ADP 002380 del 8 de octubre de 2012 con que indicó que esta petición ya se había resuelto en la resolución mencionada.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 8 de febrero de 2013,3 y notificada a la entonces Cajanal EICE – En Liquidación4, quien presentó memorial de contestación5 con el que se opuso a las pretensiones de la demanda al argumentar 2 Folios 45 a 48, C1. 3 Folios 72 a 73, C1. 4 Folio 76, C1. 5 Folios 80 a 85.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 76001-23-33-000-2013-00144-01 (4075-2018) que, después de efectuar un profundo análisis de los documentos allegados con la petición de reconocimiento de la pensión gracia, se encontró que la demandante se desempeñó como docente de carácter nacional desde el 16 de marzo de 1976 hasta el 11 de noviembre de 2011, por lo que no cumplió con la totalidad de los requisitos exigidos para ser beneficiaria de este derecho, al punto de que el acto administrativo demandado cobra plena legalidad y debe ser considerado válido.
Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de la obligación, (ii) prescripción de mesadas, y (iii) genérica. En la audiencia inicial6 se indicó que los medios de defensa propuestos por la parte pasiva eran de mérito y por consiguiente debían ser resueltos con la sentencia. Igualmente, en esta diligencia se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no existía ánimo conciliatorio y se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011.
En la audiencia de pruebas7 se recaudaron los medios de convicción pendientes de práctica y se corrió traslado para alegar de conclusión en orden de dictar sentencia escrita con posterioridad. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dictó sentencia escrita el 13 de marzo de 2018, a través de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en el sentido de declarar la nulidad del acto administrativo censurado, y ordenar a la UGPP reconocer la pensión gracia a favor de la actora desde el 1.º de noviembre de 2004, pero con efectos fiscales a partir del 9 de julio de 2009 por haber declarado probada la excepción de prescripción trienal de mesadas.
Como fundamento de lo anterior expuso que, la reclamante prestó sus servicios a una dependencia administrativa del orden municipal desde 1976 y pasó por el proceso de nacionalización de la educación, lo que le dio el carácter de docente nacionalizada, con base en el cual puede gozar de la pensión gracia. Que, pese a existir discrepancias entre el certificado de tiempo de servicios y el certificado de salarios, se observa que el decreto que nombró a la accionante como maestra seccional en la escuela "Nuestra Señora del Carmen" fue expedido por la autoridad departamental, lo que permite asegurar que su vínculo fue nacionalizado, tal como lo aseguró el Consejo de Estado en la sentencia dictada en un proceso similar con número interno 0641-2014. 6 Folios 114 a 117, C1. 7 Folios 145 a 147 y 178 a 179, C1. 8 Folios 229 a 237, C1.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 76001-23-33-000-2013-00144-01 (4075-2018) Que, desde el análisis de los certificados de tiempo de servicio, es claro que la naturaleza de la relación legal y reglamentaria de la actora le permite colmar el requisito de los 20 años de labor oficial educativa, incluso al margen de la existencia del Decreto 13054 con fecha ilegible, pues de las pruebas apreciadas en conjunto (resoluciones de nombramiento), se llega a la conclusión de que todo el tiempo de servicio fue nacionalizado.
Que si bien la entidad demandada aportó el Oficio 2448 del 7 de mayo de 2014 donde indicó que la primera vinculación de la demandante fue como educadora nacional conforme al acto administrativo referido anteriormente, no puede perderse de vista que existen nombramientos presuntamente posteriores que acreditan el tipo de vinculación de la demandante en calidad de docente designada por una entidad territorial, tal como se aprecia con las situaciones de encargo.
Que se configura la excepción de prescripción, ya que la reclamante radicó la primera petición el 12 de diciembre de 2006 interrumpiendo el término de prescripción por 3 años, hasta el 12 de diciembre del 2009. Igual situación acontece con la petición radicada el 4 de diciembre del 2008 interrumpiendo el término hasta el 2011. Que, sin perjuicio de lo anterior, la maestra formuló una nueva el 5 de julio del 2012 en la que no transcurrieron más de 3 años hasta la presentación de la demanda, por lo que prescribieron las mesadas causadas antes del 5 de julio de 2009.
RECURSOS DE APELACIÓN La parte demandada9 en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia a fin de que se nieguen las pretensiones de la actora. Para ello adujo que, en atención a los documentos aportados por la señora Nancy Inés Torres, se puede comprobar que dentro de los tiempos de servicio prestados y que se pretendieron acreditar para el reconocimiento, se encontró que aquella estaba vinculada como docente nacional, tal como se indicó en el certificado del 8 de octubre de 2006.
Que el reconocimiento de la pensión gracia no es viable frente a tiempos parciales, pues el fundamento de esta prerrogativa requiere que el tiempo de servicio acreditado sea de carácter permanente. Por ello se concluye que la demandante no cumple con los requisitos exigidos por la normatividad propia del caso, esto es, las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, en lo que se refiere a haber prestado 20 años de labor oficial en instituciones educativas del orden departamental, municipal o nacionalizado.
Que la parte activa no demandó la totalidad de los actos administrativos expedidos por la UGPP que negaron el reconocimiento de la dádiva en comento, los cuales 9 Folios 246 a 249, C1. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 76001-23-33-000-2013-00144-01 (4075-2018) conforman una unidad jurídica, por lo que debieron ser incluidos dentro del saneamiento efectuado por el tribunal de origen, pues uno de los requisitos de la demanda es la correcta individualización de las pretensiones.
La parte demandante10 presentó recurso de apelación a fin de que se revoque parcialmente el fallo de primera instancia, específicamente en cuanto a la fecha de efectos fiscales del reconocimiento pensional, pues consideró que debió ordenarse el pago de la prerrogativa desde la fecha estatus (1.º de noviembre de 2004). Al respecto señaló que, desde que la actora cumplió los requisitos para acceder a la pensión gracia, esta presentó 3 peticiones con las que buscaba consolidar el derecho en litigio, ello sin que hubiesen transcurrido más de 3 años entre la radicación de las reclamaciones y la expedición de los actos administrativos que las resolvieron negativamente, por lo que claramente se interrumpió el fenómeno prescriptivo, y en consecuencia, debía cancelarse la pensión desde el momento de su configuración. Que la norma laboral ordinaria tiene efectos de aplicación diferente para el caso de la normativa en el sector público, dado que para el trabajador particular los términos de prescripción se deben contabilizar desde el mismo momento en que presentó la petición, mientras que para un servidor público, este fenómeno se debe computar a partir de la fecha en que el acto administrativo se encuentre en firme, entendiéndose que si la decisión es adversa para el peticionario, y se formuló recurso de apelación, dicha decisión solo queda en firme cuando la autoridad haya resuelto la impugnación. Que esta tesis ha sido planteada por la Corte Constitucional en sentencia C-792 de 2006 y por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en providencia del 19 de noviembre de 1999 dictada en el proceso con número interno 9453.
Que adicionalmente debe condenarse en costas a la parte pasiva por haber actuado de mala fe y con una conducta dolosa, esto al no haberle dado trámite a las solicitudes pensionales de la actora, y además, por no haber sido declaradas probadas sus excepciones, desgastando negligentemente el aparato judicial. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandada presentó alegaciones finales11 con las que reiteró los argumentos expuestos en su recurso de apelación. 10 Folios 250 a 261, C1. 11 Folios 314 a 318, C1.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 76001-23-33-000-2013-00144-01 (4075-2018) La parte demandante radicó alegatos12 en los que destacó que un docente no pertenece al orden nacional porque así lo digan ciertas certificaciones, sino solo cuando son nombrados directamente por el Ministerio de Educación Nacional, lo cual no ocurrió en su caso, motivo por el cual, al cumplir con los demás requisitos de la Ley 114 de 1913, efectivamente la accionante tiene derecho a la pensión gracia. POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante todo el tiempo de servicio, y en particular una con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
En caso afirmativo, tendrá que verificarse si se configuró o no el fenómeno prescriptivo de mesadas. Cuestión previa Antes de abordar el fondo del asunto, destaca la Sala que uno de los argumentos de impugnación de la parte pasiva es que la accionante no demandó la totalidad de los actos administrativos que negaron el reconocimiento de la pensión gracia, pese a que, según la autoridad recurrente, cada uno de estos conforma una respuesta unificada que debe ser censurada en conjunto y no separadamente, en la medida en que toda decisión conserva su legalidad de manera independiente si no es cuestionada judicialmente.
Contrario a esta tesis, lo cierto es que la dádiva en discusión es asimilable a una prestación periódica por tener carácter vitalicio e irrenunciable, de manera que, como derecho propiamente dicho, este es imprescriptible, tanto así que, quien lo reclama puede formular múltiples peticiones reiterativas hasta obtener su pago, tal como lo permite el artículo 19, inciso 2.º del CPACA, lo que genera igual cantidad de actos administrativos definitivos que finalmente crean la misma situación jurídica.
Por tanto, es dable que el administrado opte por demandar todas las manifestaciones de la entidad, o bien una sola de estas, pues bastará con la eventual anulación de uno de los actos para que cobre efectos de pérdida de fuerza ejecutoria respecto de los anteriores que hayan resuelto la misma negativa, dado que es un único derecho el que se reclama y el que se reconoce, tanto así que 12 Folios 319 a 322, C1.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 76001-23-33-000-2013-00144-01 (4075-2018) incluso puede demandarse lo propio en cualquier tiempo, tal como lo establece el artículo 161, numeral 1.º, literal c) del CPACA. En consecuencia, no procede el argumento de defensa de la UGPP bajo estudio, por lo que tampoco era necesario sanear el proceso, lo que permite continuar analizando el fondo del asunto.
Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 76001-23-33-000-2013-00144-01 (4075-2018) señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»13. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (…) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» 13 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 76001-23-33-000-2013-00144-01 (4075-2018) Sobre el punto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199714 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
De hecho, acerca de la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201815 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 15 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 76001-23-33-000-2013-00144-01 (4075-2018) el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 76001-23-33-000-2013-00144-01 (4075-2018) Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,16 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, por lo que son obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En suma, conforme a la anterior normativa, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. 16 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 76001-23-33-000-2013-00144-01 (4075-2018) Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la señora Nancy Inés Torres de Rodríguez nació el 1.º de noviembre de 1954,17 de modo que cumplió los 50 años el 1.º de noviembre de 2004.
Respecto al segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es uno de los puntos de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial. Para ello se comenzará especialmente con el período en el que, a partir de las pruebas, se advierte que sí habría existido un vínculo de la actora con la Nación, pues dicho interregno es el de mayor duración y por lo tanto el más relevante en este punto, más aún si se tiene en cuenta que la determinación de su naturaleza como docente nacional sería suficiente para poder tener por no cumplido este requisito, y, por tanto, sería criterio suficiente para negar las pretensiones de la parte activa. • Del 24 de septiembre de 1981 al 11 de noviembre de 2011 Al respecto, según el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral expedido el 28 de febrero de 2014 por la Secretaría de Educación Municipal de Santiago de Cali,18 y contrario a lo planteado en la demanda y en el fallo de primera instancia, la demandante en realidad tuvo dos vinculaciones en calidad de docente y no una sola.
El primer nombramiento fue el derivado del Decreto 0352 del 16 de marzo de 1976, y luego el concretado mediante la Resolución 13054 del 27 de agosto de 1981, tal como se aprecia de las siguientes imágenes: 17 Según copias de la cédula de ciudadanía y del registro civil de nacimiento obrantes a folios 5 y 6, C2. 18 Folios 2 a 4, C4.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 76001-23-33-000-2013-00144-01 (4075-2018) En dicha prueba se precisa que, el tipo de relación legal y reglamentaria sostenida por la reclamante fue del orden nacional, lo cual ratificó el subsecretario para la dirección y administración de los recursos de la Secretaría de Educación del municipio de Cali, quien a través de Oficios 4143.3.10.2448 del 7 de mayo de 2014 y 4143.3.13.2610 del 13 de mayo de 201419 manifestó que, en efecto, la señora Torres de Rodríguez había sido docente nombrada directamente por el Ministerio de Educación por medio de la Resolución 13054 del 27 de agosto de 1981.
Lo anterior contrastaría con la información contenida en el certificado de tiempo de servicio emitido por la mencionada entidad territorial el 22 de febrero de 2012,20 según el cual, la accionante únicamente había prestado el servicio educativo oficial como maestra nacionalizada desde el 17 de mayo de 1976 por disposición del Decreto 352 del 16 de marzo del mismo año, proferido por el gobernador del 19 Folios 8 y 10, C3. 20 Folios 34 a 35, C1.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 76001-23-33-000-2013-00144-01 (4075-2018) departamento del Valle del Cauca, sin que hubiese reportado ninguna otra novedad de ingreso, sino solo una incorporación derivada del Decreto 500 del 21 de octubre de 2003, indicada también en la mencionada certificación de historia laboral de 2014.
Sin perjuicio de lo expuesto, lo cierto es que al verificar el contenido de la Resolución 13054 del 27 de agosto de 1981,21 así como de las constancias suscritas el 15 de julio de 1982 y el 23 de marzo de 1983 por el director del Centro Auxiliar de Servicios Docentes (CASD) de Cali, adscrito al Ministerio de Educación Nacional,22 se encuentra plenamente demostrado (sin lugar a equívocos ni duda), que la demandante fue nombrada directamente por la referida cartera gubernamental como “Profesora 7 del Área de Ciencias” en la referida institución educativa, con el fin de proveer un “cargo nuevo”, tal como se verifica de las siguientes imágenes: 21 Folios 9 y 12, C3. 22 Folios 66 y 57, C2.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 76001-23-33-000-2013-00144-01 (4075-2018) Pues bien, una vez verificado lo anterior, debe recordarse que la Ley 91 de 1989 en el artículo 1.º dejó claro que un docente nacional es aquel nombrado directamente por el Gobierno Nacional, a saber: «Artículo 1.
Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional […]» Por tanto, al tener plenamente acreditado que la señora Nancy Inés Torres de Rodríguez sí detentó una vinculación nacional como docente oficial en virtud de un nombramiento efectuado por el mismo Ministerio de Educación en una plaza propia, nueva y no derivada de una incorporación o traslado, se concluye que el lapso comprendido entre el 24 de septiembre de 1981 y el 11 de noviembre de 2011 (30 años, 1 mes y 18 días), no podría ser tenido en cuenta para colmar la exigencia bajo estudio necesaria a fin de acceder al derecho en litigio, pues este tipo de relación legal y reglamentaria es incompatible con la finalidad de esta dádiva conforme a los presupuestos de la Ley 114 de 1913.
De hecho, la calidad de maestra nacional en comento también se convalida durante el período de más de 30 años estudiados previamente, en virtud de que, tanto en Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 76001-23-33-000-2013-00144-01 (4075-2018) las certificaciones laborales que aseguran que la accionante laboró en una plaza nacionalizada, como en las que sostienen que lo fue en una del Ministerio de Educación, se aprecia que aquella, con posterioridad al nombramiento de dicha entidad y hasta la finalización de su labor, tuvo una serie de situaciones administrativas que nunca cambiaron la naturaleza de la plaza nacional que ocupó. Por ejemplo, se advierte que la reclamante fue encargada en dos oportunidades, e igualmente fue incorporada a la planta de personal del municipio de Cali mediante el Decreto 500 del 21 de octubre de 2003, lo cual se justificó porque claramente la docente hacía parte de la estructura funcional de la cartera referida, mas no de la propia de la entidad territorial.
Ahora, si bien es cierto que la descentralización educativa en Colombia conllevó el traslado e incorporación del personal docente a los distritos, departamentos y municipios certificados en educación, y que por esa razón, la administración del servicio y de dichos empleados terminó radicada en las referidas autoridades, no lo es menos que tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que habían sido nombrados con anterioridad a dicho proceso, particularmente para aquellos que continuaron su relación legal y reglamentaria sin interrupción como es el caso de la actora desde el 24 de septiembre de 1981.
Esto halla sustento en virtud del artículo 34 de la Ley 715 de 2001 (aplicable a la situación de la actora), en el que se planteó lo siguiente: «[…] «ARTÍCULO 34. Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios.
Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad […]». (Subrayado fuera de texto.) En tal sentido, es claro que el fenómeno en comento no es un fundamento válido para afirmar que en virtud de la denominada incorporación (que no corresponde a un nuevo vínculo derivado de una relación legal diferente), los docentes que desde el principio eran nacionales y continuaron en ejercicio de su cargo sin solución de continuidad en las plantas de personal de las entidades territoriales, modificaron la naturaleza de su vinculación original con desconocimiento de las características y condiciones jurídicas que se configuraron para ellos desde el mismo instante en que Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 76001-23-33-000-2013-00144-01 (4075-2018) fueron nombrados por una autoridad en ejercicio de su facultad nominadora como lo es, por ejemplo, el Ministerio de Educación Nacional.23 Al tener claridad de que la vinculación nacional de la actora perduró durante la mayoría del tiempo de servicio, resultaría inane verificar la calidad del nombramiento efectuado mediante el Decreto 0352 del 16 de marzo de 1976,24 pues al margen de que hubiese sido del nivel territorial o nacionalizado, y que incluso, a partir de las certificaciones laborales no se indicara una fecha final de este período, lo cierto es que, por mucho, dicho vínculo únicamente pudo haberse concretado desde el 31 de marzo de 1976 hasta el 23 de septiembre de 198125, lo cual solo equivale a un total de 5 años, 5 meses y 23 días que no son suficientes para colmar el requisito de acumular 20 años de labor oficial en el magisterio como educadora en las referidas calidades.
Bajo tal contexto, en el entendido de que la señora Torres de Rodríguez no cumplió el requisito bajo análisis que es esencial para adquirir el beneficio pretendido, resulta innecesario estudiar los demás preceptos señalados previamente, pues ante este primer acercamiento del caso se corrobora la necesidad de negar el reconocimiento de la pensión gracia reclamada, de manera que se revocará la providencia que había accedido a lo propio.
Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de 23 Como respaldo de este postulado pueden consultarse las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079-2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146-2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201. 24 Folio 245 y 310 a 311, C2. 25 Esta fecha equivale a un día antes de la designación por parte del Ministerio de Educación como docente en un cargo nuevo, pues no habría podido configurarse una concurrencia de jornadas de tiempo completo y menos con una desarrollada como educadora nacional.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 76001-23-33-000-2013-00144-01 (4075-2018) la Ley 1437 de 2011. En el presente caso, pese a que se está revocando la decisión de primera instancia, la Sala aplicando el criterio enunciado observa que, de los fundamentos planteados en la demanda, en el trámite de primera instancia y en el recurso de apelación, no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas.
Contrario a ello, la parte actora propuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses y fue luego del debate jurídico y probatorio que se determinó en segunda instancia la no procedencia del derecho, por lo que no se impondrá condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda.
En su lugar, SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la parte activa.
TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas a la demandante según lo manifestado en la parte motiva de la sentencia.
CUARTO: SE ACEPTA LA RENUNCIA como apoderada de la UGPP a la abogada Karina Vence Peláez, portadora de la tarjeta profesional 81.621 del Consejo Superior de la Judicatura, de conformidad con el memorial obrante en el índice 30 de la plataforma SAMAI. En su lugar, SE RECONOCE PERSONERÍA como mandatario general de dicha entidad al abogado Omar Andrés Viteri Duarte con tarjeta profesional 111.852, ello conforme al poder conferido mediante escritura pública que se observa en el índice 35 de SAMAI.
QUINTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente