Radicado: 25000-23-37-000-2017-00599-01 (28931) Demandante: Guillermo Gutiérrez Arroyo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN (E) Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2017-00599-01 (28931) Demandante: Guillermo Gutiérrez Arroyo Demandada: UAE de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Temas: Cobro coactivo.
Recurso de apelación. Sustentación SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 21 de marzo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que resolvió negar las pretensiones de la demanda y no imponer condena en costas.
ANTECEDENTES Actuación administrativa El 06 de octubre de 2006, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué (Bolívar) profirió sentencia de tutela, en la que tuteló los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y a la pensión de jubilación, a favor del señor Guillermo Gutiérrez Arroyo, entre otros accionantes. En consecuencia, ordenó a CAJANAL reconocer a su favor la pensión gracia1.
Mediante la Resolución RDP 027196 de 14 de junio de 2013, la entidad dio cumplimiento a la orden impartida por el juez constitucional2. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante, UGPP) presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho -lesividad-, en la que solicitó la nulidad del acto por medio del cual se reconoció la pensión gracia al hoy demandante.
El 17 de noviembre de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C3 profirió sentencia de primera instancia, por la que se declaró la nulidad del mencionado acto, porque el señor Guillermo Gutiérrez Arroyo no tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia al no cumplir los requisitos establecidos en la ley.
En esa decisión ordenó reintegrar las sumas que hubiere devengado por dicho concepto4. El 10 de septiembre de 2015, la UGPP profirió la Resolución RDP 037043, por medio de la cual determinó que el señor Guillermo Gutiérrez Arroyo adeuda a favor del Sistema General de Pensiones la suma de $360.118.417.60, por concepto de mayores mesadas pensionales recibidas de julio de 2013 a septiembre de 20145.
Acto confirmado con la 1 SAMAI Tribunal, índice 20, 7_RECIBEMEMORIALES_GUILLERMOGUTIERREZ(.PDF) NroActua 20, pp. 72 a 108. 2 SAMAI Tribunal, índice 20, 7_RECIBEMEMORIALES_GUILLERMOGUTIERREZ(.PDF) NroActua 20, pp. 180 a 183. 3 Exp. 25000-23-42-000-2014-01364-00. SAMAI Tribunal, índice 2, pp. 529 a 552. 4 SAMAI Tribunal, índice 20, 9_RECIBEMEMORIALES_GUILLERMOGUTIERREZ(.PDF) NroActua 20, pp. 529 a 552. 5 SAMAI CE, índice 2, 7ED_ANEXOS A L_07ANEXOSALADEMANDApd(.pdf) NroActua 2, pp. 4 a 11.
Radicado: 25000-23-37-000-2017-00599-01 (28931) Demandante: Guillermo Gutiérrez Arroyo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Resolución RDP 046629 de 10 de noviembre de 2015, por la cual se resolvió el recurso de reposición y aclarada con la Resolución RDP 056471 de 31 de diciembre de 2015 - título ejecutivo-6.
El 21 de abril de 2016, la UGPP expidió la Resolución RCC 7252, mediante la cual libró mandamiento de pago a favor del Tesoro Nacional y en contra del demandante, por la suma de $360.118.417.60, por concepto de las mesadas pensionales pagadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 4 de la Ley 1066 de 2006, más los intereses moratorios causados a la tasa certificada de DTF por cada mes de mora -desde su exigibilidad hasta el pago total-, y las costas procesales en que se incurra para el cobro de la acreencia7.
Contra el mandamiento de pago el señor Guillermo Gutiérrez Arroyo propuso las excepciones que denominó: (i) cobro de lo no debido, (ii) inexistencia de la obligación, (iii) ejercicio arbitrario del derecho, (iv) cosa juzgada, (v) violación al debido proceso administrativo y judicial, (vi) buena fe y (vii) precedente jurisprudencial vinculante8.
El 30 de junio de 2016, la UGPP expidió la Resolución 7793 -acto demandado-, mediante la cual rechazó las excepciones interpuestas contra el mandamiento de pago y ordenó seguir adelante la ejecución9. Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones10: (…) SEXTO.- Que se declare la nulidad del acto administrativo, contenido en la Resolución No. 7793 de fecha Junio Treinta (30) del año dos mil dieciséis (2016), por medio del cual se resuelven las excepciones interpuestas dentro del proceso administrativo de cobro coactivo y ordena seguir adelante con la ejecución en contra del señor GUILLERMO GUTIÉRREZ ARROYO, NO cumplimiento al fallo de tutela proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué - Bolívar el 6 de Octubre de 2006, sentencia debidamente ejecutoriada que hace tránsito a cosa juzgada constitucional tanto formal como material, por medio del cual se dio inicio al cobro coactivo contra el actor, expedido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, por medio del cual se revoca el reconocimiento a la Pensión Gracia del Sr. GUILLERMO GUTIÉRREZ ARROYO; según lo regulado en la Ley 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975, 91 de 1989, 29 de 1989, 60 de 1993, 715 de 2001, Decreto 5012 de 2009 (compilado del Decreto 1075 de 2015).
SÉPTIMO. - Como consecuencia de la anterior nulidad y a título de restablecimiento del Derecho, se ordene a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, a reconocer y pagar al actor, Sr. GUILLERMO GUTIÉRREZ ARROYO o a quien represente sus derechos, al reconocimiento, pago e inclusión en nómina de la Pensión Gracia, en los términos contemplados en la Ley 4 de 1966, incluyendo todos los factores salariales 6 SAMAI CE, índice 2, 7ED_ANEXOS A L_07ANEXOSALADEMANDApd(.pdf) NroActua 2, pp. 12 a 14. 7 SAMAI CE, índice 2, 7ED_ANEXOS A L_07ANEXOSALADEMANDApd(.pdf) NroActua 2, pp. 20 a 22. 8 Así consta en el acto por el que se resolvieron las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago. 9 SAMAI CE, índice 2, 7ED_ANEXOS A L_07ANEXOSALADEMANDApd(.pdf) NroActua 2, pp. 24 a 35. 10 En la transcripción no se incluyen las pretensiones primera a quinta, porque mediante auto del 01 de agosto de 2018 el tribunal: (i) rechazó la demanda respecto de las Resoluciones RDP 22898 de 05 de junio de 2015 -decretó suspensión provisional de la resolución que dio cumplimiento al fallo de tutela- y RCC 7252 de 21 de abril de 2016, (ii) declaró la falta de competencia de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para conocer la pretensión de nulidad de las Resoluciones RDP 037043 de 10 de septiembre de 2015, RDP 46629 de 10 de noviembre de 2015 y RDP 56471 de 31 de diciembre de 2015 y (iii) finalmente, se avocó el conocimiento respecto de la Resolución RCC 7793 de 30 de junio de 2016, por medio de la cual se resolvieron las excepciones interpuestas contra el mandamiento de pago.
SAMAI Tribunal, índice 3. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00599-01 (28931) Demandante: Guillermo Gutiérrez Arroyo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 causados en el año inmediatamente anterior a aquél en que el accionante adquirió el status jurídico de Pensionado, junto con su respectiva retroactividad, reajuste e indexación, y dicho reajuste se deberá hacer conforme a lo establecido en dichas disposiciones legales, por lo cual se ordenará el pago de la retroactividad o valores dejados de percibir por concepto de las mesadas ordinarias y adicionales, causadas por el reajuste de su pensión de jubilación, de acuerdo con su grado, con la correspondiente indexación de la primera mesada, de lo contrario implicaría un desmedro o empobrecimiento para el actor y consecuencialmente un enriquecimiento sin causa para el organismo oficial, según lo regulado en la Ley 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975, 91 de 1989, 29 de 1989, 60 de 1993, 715 de 2001, Decreto 5012 de 2009 (compilado del Decreto 1075 de 2015).
OCTAVO. - La liquidación de las anteriores condenas, deberá efectuarse mediante sumas líquidas de moneda de curso legal en Colombia, y las mismas se ajustarán en su valor, tomando como base el índice de precios al consumidor, conforme a lo dispuesto en el artículo 187, 192, 194 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Ley 1437 de 2011.
NOVENO. - Condénese a la demandada a pagar las costas y agencias de derecho del presente proceso, conforme a lo establecido en el artículo 392 del Código de Procedimiento Civil, de conformidad al fallo de la Corte Constitucional No. C-539-99. Invocó como normas vulneradas los artículos 58, 83 y 230 de la CP (Constitución Política); las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975, 33 de 1985, 91 de 1989, 60 de 1993 y 100 de 1993, así como el Acto Legislativo 1 de 2005.
También se refirió a la inobservancia de las sentencias de la Corte Constitucional C-663 de 2007 y SU-1073 de 12 de diciembre de 2012 y, del Consejo de Estado de 22 de enero de 2015 (exp. 0775-14) y de 02 de junio de 2016 (exp. 2748-14), bajo el siguiente concepto de violación: Se desconocieron las normas constitucionales, porque la UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, a pesar de cumplirse con lo previsto en los artículos 48 y 53 de la CP y 32 de la Ley 100 de 1993, así como la Ley 33 de 1985 y el Acto Legislativo 1 de 2005.
Incluso, esa prestación debía haberse reconocido de oficio, pese a lo cual no se hizo, en detrimento de la calidad de vida del pensionado, a quien durante muchos años el reajuste de su pensión estuvo por debajo del costo de vida. No se tuvieron en cuenta los derechos adquiridos, obviándose que la pensión gracia fue amparada por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, siendo del caso aplicar el régimen de transición regulado en la Ley 33 de 1985 y el Acto Legislativo 1 de 2005.
Citó al respecto sentencia de la Corte Suprema de Justicia de 17 de marzo de 1977. Contestación de la demanda La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda11. Puso de presente que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C conoció de la acción de lesividad, actuación en la que resolvió: (i) que el señor Guillermo Gutiérrez Arroyo no tiene derecho a la pensión gracia, (ii) que el demandante no obró de buena fe, por cuanto conociendo que no tenía derecho a la citada prestación reclamó las mesadas pensionales pagadas por la UGPP y (iii) que la entidad podía iniciar la acción de cobro, con el fin de que se le reembolsara el dinero reclamado por dicho concepto.
Así, frente a esos aspectos existe cosa juzgada. 11 SAMAI Tribunal, índice 20. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00599-01 (28931) Demandante: Guillermo Gutiérrez Arroyo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Propuso las excepciones previas de: cosa juzgada, inepta demanda por falta de reclamación administrativa e inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones12.
En cuanto al fondo del asunto, manifestó que se incurre en falta de causa e inexistencia de la obligación a favor del actor, toda vez que este no cumplió los requisitos señalados en la ley para ser beneficiario de la pensión gracia, al ser su vinculación del orden nacional, de ahí que con los actos demandados no se haya desconocido el ordenamiento jurídico.
Como se pretende el reconocimiento de un derecho al que no hay lugar -por concepto de pensión gracia-, lo reclamado en este proceso constituye cobro de lo no debido. Se ha actuado de buena fe y la falta de reconocimiento de la prestación es a causa de que el actor no es beneficiario del derecho reclamado. Sin que implique el reconocimiento de lo alegado por el demandante, en este caso se debe declarar la prescripción de todos y cada uno de los derechos solicitados, por el simple transcurso del tiempo.
De manera subsidiaria, en el evento que no se acceda a lo anterior, procede la prescripción de las mesadas causadas, máxime cuando frente a la «Resolución No. RDP 26431 del 28 de diciembre de 2012» no se interpuso recurso alguno, por lo que quedó en firme. En el hipotético caso que se condene a la UGPP, se debe ordenar la compensación de los dineros pagados al demandante, porque este no tiene derecho a la pensión gracia. Además de lo anterior, los actos administrativos por los cuales se inició el procedimiento de determinación -título ejecutivo- y el subsiguiente cobro coactivo están ajustados a derecho y deben continuar en el ordenamiento jurídico.
Finalmente, solicitó que se declare cualquier excepción que resulte probada. Sentencia apelada El tribunal negó las pretensiones de la demanda y no impuso condena en costas13, por las siguientes razones: Se refirió al procedimiento de cobro coactivo y mencionó que en este no se puede debatir la legalidad de los actos de determinación de la deuda, es decir, el título ejecutivo -sea simple o complejo-14, frente al cual, se contaba con la potestad de recurrirlo tanto en sede administrativa como judicial.
El debate de legalidad en el presente caso se centra en el acto que resolvió las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago, por lo que, no es posible que se revivan discusiones propias de la conformación del título, al tratarse de un aspecto propio del proceso declarativo de la obligación, pretensión que en su momento fue analizada por la Sección Segunda de ese mismo tribunal.
Finalmente, con fundamento en los artículos 365 (nums. 1 y 8) del CGP y 188 del CPACA, no procede la condena en costas por no existir elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por tal concepto. 12 Mediante auto de 27 de enero de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A declaró no probadas las excepciones propuestas.
SAMAI Tribunal, índice 28. 13 SAMAI Tribunal, índice 53. 14 Citó las sentencias de 20 de septiembre de 2017 (exp. 21693, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez), de 12 de febrero de 2019 (exp. 22635, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez) y de 20 de noviembre de 2019 (exp. 23814, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez). Radicado: 25000-23-37-000-2017-00599-01 (28931) Demandante: Guillermo Gutiérrez Arroyo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Recurso de apelación La parte demandante apeló el fallo de primera instancia15.
Se refirió al reconocimiento de la pensión gracia en cumplimiento de la sentencia de tutela proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, la que hizo tránsito a cosa juzgada, de ahí que proceda la excepción de falta de título ejecutivo que contenga una obligación a favor de la UGPP -art. 99 del CPACA-. Se remitió al numeral 4 del artículo 104 del CPACA -asuntos de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo- y destacó que el señor Guillermo Gutiérrez Arroyo fue nombrado por el Ministerio de Educación Nacional, pero no hizo parte de la planta de personal del nivel central de dicha entidad.
Citó la sentencia C-679/11 de la Corte Constitucional que se refiere a la competencia de las autoridades territoriales para asignar funciones en materia de educación, en la que se concluyó que, en el ámbito de su jurisdicción, las autoridades territoriales pueden asignar las funciones administrativas, académicas o pedagógicas adicionales a funcionarios docentes directivos que ocupan cargos de supervisores o directores educativos.
Mencionó varios pronunciamientos de la Sección Segunda del Consejo de Estado16 que le darían la razón frente al derecho reclamado, conforme con los cuales, los dineros girados a las entidades territoriales provenientes del situado fiscal -hoy Sistema General de Participaciones- con el propósito de cubrir gastos en educación y otros sectores, pertenecen a los recursos propios de los entes territoriales, razón por la cual, el carácter del docente nombrado y pagado con fundamento en dichos recursos posee la naturaleza de territorial y no nacional.
En todo caso, el señor Guillermo Gutiérrez Arroyo no hizo parte del Ministerio de Educación Nacional en la planta de personal del nivel central, tampoco integró la nómina de salarios de esa entidad, esta no le reconoció la pensión de jubilación y no lo ascendió en los diferentes grados por medio de la oficina de escalafón, menos aún le aceptó la renuncia por retiro forzoso.
Por el contrario, está probado que el empleo ocupado hacía parte de la planta de personal del departamento de Cundinamarca y del municipio de Facatativá, con la asignación de funciones propias del cargo y la provisión de los recursos para el pago de su salario por la labor cumplida en el horario asignado, existiendo subordinación o dependencia del docente con esos entes -contrato realidad-.
Transcribió los artículos 1, 5 y 6 del Decreto 2277 de 1979 -por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión de docente-; 3, 6 y 9 de la Ley 60 de 1993 -por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la CP y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 ib. y se dictan otras disposiciones-; 2, 25, 48, 53, 122, 125, 305 (num. 7) y 315 (num. 7) de la CP; 3 y 103 del CPACA; adicionalmente, se refirió a las Leyes 115 de 1994 -por la cual se expide la ley general de educación- y 715 de 2001 -por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la CP y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros- y, citó las sentencias de la Corte Constitucional C-335 de 2008, C-614 de 2009 y C-185 de 2019.
También destacó la primacía de la realidad sobre las formas. Finalmente, se refirió a la función pública y al prevaricato por acción a causa del desconocimiento de la jurisprudencia sentada por las Altas Cortes. 15 SAMAI Tribunal, índice 56. 16 Sentencias de 02 de junio de 2016 (exp. 2748-14), de 16 de junio de 2016 (exp. 3533-14), de 18 de mayo de 2017 (exp. 3948-14), de 21 de junio de 2018 (exp. 3805-2014) y de 20 de septiembre de 2018 (exp. 1616-2016).
Radicado: 25000-23-37-000-2017-00599-01 (28931) Demandante: Guillermo Gutiérrez Arroyo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Pronunciamientos finales La demandada y el ministerio público guardaron silencio en esta etapa procesal. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico 1- Juzga la Sala la legalidad del acto administrativo acusado -por el que la UGPP rechazó las excepciones interpuestas contra el mandamiento de pago y ordenó seguir adelante la ejecución-, atendiendo a los cargos de impugnación planteados por la parte demandante, en calidad de apelante única, contra la sentencia del tribunal que negó las pretensiones de la demanda sin imponer condena en costas.
Análisis del caso concreto 2- De la lectura del recurso de apelación, se advierte que el accionante no presentó reparo alguno contra el fallo del tribunal, y que lo expuesto no está dirigido a desvirtuar las razones que tuvo en cuenta el a quo para negar las pretensiones de la demanda contra el acto enjuiciado, proferido en el curso del proceso de cobro coactivo.
Como lo ha señalado la Sala17, de conformidad con el artículo 320 del CGP, el objeto del recurso de apelación consiste en que el superior examine la cuestión decidida, únicamente, respecto de los reparos concretos formulados por el apelante. Dicha norma es concordante con el artículo 328 ibidem que limita la competencia del juez de segunda instancia a los reparos planteados por la parte recurrente, cuando solo una de ellas es quien interpone el recurso de apelación, sin perjuicio de las decisiones que deban adoptarse de oficio.
Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha indicado que la competencia del fallador de segunda instancia tiene unos límites temporales y de fondo, pues solo puede estudiar la decisión que fue objeto de apelación. De esa manera, la Sección ha precisado que «la carga de sustentación del recurso de apelación exige la manifestación concreta de los cuestionamientos que desvirtuarían los análisis de la providencia»18; por ende, «la competencia del juez de segunda instancia se restringe a los aspectos formulados en la apelación; pero los cargos de apelación deben ser consonantes con lo decidido y razonado por el a quo».
Lo anterior en la medida en que «la presunción de legalidad que se pretende debatir en el marco de la segunda instancia debe ser objeto de discusión acorde con lo planteado en la demanda y lo decidido en primera instancia»19. En conclusión, el requisito de sustentación del recurso de apelación exige que el interesado manifieste de manera clara y concreta las inconformidades frente a la decisión recurrida.
No se trata de revivir la totalidad del debate, sino que debe existir coherencia entre lo resuelto en primera instancia y el recurso de alzada, esto es, la sustentación debe 17 Entre otras, las sentencias de 19 de agosto de 2021 (exp. 25256, CP: Milton Chaves García), de 09 de septiembre de 2021 (exp. 25008, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello), de 23 de noviembre de 2023 (exp. 27020, CP: Wilson Ramos Girón), de 07 de mayo de 2020 (exp. 22498, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto), de 24 de agosto de 2023 (exp. 27088, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto) y de 20 de septiembre de 2024 (exp. 28733, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto). 18 Sentencias de 24 de octubre de 2019 (exp. 22758, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez) y de 07 de mayo de 2020 (exp. 21732, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez). 19 Sentencia de 29 de abril de 2020 (exp. 24222, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez).
Radicado: 25000-23-37-000-2017-00599-01 (28931) Demandante: Guillermo Gutiérrez Arroyo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 referirse necesariamente a los fundamentos de la providencia impugnada20, para que el superior revoque o reforme la decisión. En el presente caso, el a quo determinó que en este asunto se analiza «la legalidad del acto administrativo proferido durante el proceso de cobro coactivo donde no es posible discutir aspectos que conciernen a la legalidad del título ejecutivo, por ser una cuestión propia del proceso declarativo de la obligación, etapa en la cual el interesado puede interponer los recursos administrativos correspondientes y, posteriormente, si es del caso, acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para definir la legalidad de los actos ejecutoriados que constituyen título ejecutivo.
Así no es procedente que el juez encargado del control de legalidad de los actos expedidos dentro del proceso de cobro coactivo extienda su análisis a cuestionamientos relacionados con la eficacia de los actos administrativos que determinaron la obligación». Por lo expuesto el tribunal concluyó que el demandante no formuló ni desarrolló cargos concretos contra la Resolución RCC 7793 de 30 de junio de 2016 -acto demandado-, por medio de la cual se resolvieron las excepciones interpuestas contra el mandamiento de pago, por lo que, al no desvirtuarse la presunción de legalidad del citado acto administrativo, se negaron las pretensiones de la demanda.
Siendo este el fundamento de la decisión del tribunal, en el recurso de apelación el señor Guillermo Gutiérrez Arroyo no propuso oposición frente al mismo, por lo que no le es posible al superior abordar su estudio, pues de hacerlo se desatendería el objeto del recurso de apelación, que no es otro que se examine la cuestión decidida en relación con los reparos concretos formulados por el apelante (art. 320 CGP), siendo estos los que delimitan la competencia del ad quem (art. 328 ibidem).
Y si bien, en el recurso de apelación se aludió a la falta de título ejecutivo, excepción que no fue propuesta contra el mandamiento de pago, es claro que ese argumento se fundamenta en el reconocimiento de la pensión gracia mediante la Resolución RDP 027196 de 14 de junio de 2013, acto expedido en cumplimiento de la sentencia de tutela proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, el que como puso de presente la UGPP en su intervención, fue anulado por esta jurisdicción en primera instancia mediante sentencia de 17 de noviembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, la que en la actualidad se encuentra en trámite en segunda instancia ante esta corporación21.
Actuación que no se puede confundir con aquella en la que se profirió el título ejecutivo - Resolución RDP 037043 de 10 de septiembre de 2015, confirmada con la Resolución RDP 046629 de 10 de noviembre de 2015 y aclarada con la Resolución RDP 056471 de 31 de diciembre de 2015- que sirvió de fundamento para que se expidiera el mandamiento de pago con el que se inició el proceso de cobro coactivo22.
Actos que se presumen legales y frente a los cuales no se ha informado que hayan sido anulados o suspendidos por esta jurisdicción; por el contrario, en el mandamiento consta que quedaron ejecutoriados «a partir del 19 de enero de 2016». Con todo, si bien en el recurso de apelación se mencionó que el desconocimiento de la jurisprudencia de las Altas Cortes respecto al reconocimiento de la pensión gracia puede conducir a que se incurra en prevaricato por acción, es del caso precisar que este proceso no es el escenario para analizar la procedencia de esa prestación. Destacándose que el 20 Sentencia de 29 de febrero de 2024 (exp. 27159, CP: Wilson Ramos Girón). 21 Exp. 25000-23-42-000-2014-01364-03. 22 En los fundamentos de ese acto consta que se «verifica el cobro de mayores mesadas pensionales, por efecto del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A de fecha 13 de marzo de 2008, dentro del proceso de acción de nulidad y restablecimiento del derecho Rad.
No. 2005-8072, dentro del cual se determinó que al interesado no le asiste el derecho a la pensión gracia que reclama y que es posterior al fallo de tutela proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué – Bolívar el 6 de octubre de 2006». Radicado: 25000-23-37-000-2017-00599-01 (28931) Demandante: Guillermo Gutiérrez Arroyo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 asunto sometido a consideración -legalidad del acto que decidió las excepciones- se resolvió con fundamento en el derecho que lo rige y atendiendo la jurisprudencia pacífica y reiterada de esta corporación, conforme con la cual, en aquellos casos en los que se discute la legalidad de un acto expedido en el trámite de cobro coactivo, no es posible plantear cargos de nulidad que debieron proponerse en la actuación administrativa y en instancia judicial contra los actos que conforman el título ejecutivo, porque se trata de dos procesos que «pueden tener relación, pero apuntan a propósitos diferentes»23, por la clara diferencia que existe entre los actos que determinan la obligación con aquellos mediante los cuales se pretende efectuar su cobro24.
Conclusión 3- Por lo razonado en precedencia, se establece que la parte actora no propuso reparos concretos frente a la decisión adoptada por el a quo, insistiéndose que, en casos como el presente, en el que se discute la legalidad de un acto expedido en el trámite de cobro coactivo, no es posible plantear cargos de nulidad que debieron proponerse en la actuación administrativa y en instancia judicial contra los actos que conforman el título ejecutivo objeto de cobro.
En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada. Costas 4- Acorde con el criterio de la Sección, por no estar probadas en el expediente, no se condenará en costas en esta instancia, conforme con el artículo 365.8 del CGP. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 1.
Confirmar la sentencia apelada. 2. Sin condena en costas en segunda instancia. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Este documento fue firmado electrónicamente.
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador 23 Sentencia de 09 de agosto de 2018 (exp. 21560, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez). 24 Cfr. la sentencia de 25 de mayo de 2023 (exp. 27319, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto).