Radicado: 11001-03-15-000-2022-04673-01 Demandante: Asociación de Municipios de la Subregión Ciénaga Grande del Magdalena, Asociénaga y otro 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2022-04673-01 Demandante ASOCIACIÓN DE MUNICIPIOS DE LA SUBREGIÓN CIÉNAGA GRANDE DEL MAGDALENA, ASOCIÉNAGA Y OTRO Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA Y OTRO Temas Acción de tutela.

Tutela contra providencia judicial. Defecto sustantivo y por desconocimiento del precedente. Proceso ejecutivo. Embargo cuentas del municipio como medida cautelar. Legitimación en la causa por activa. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por EJSP1 en nombre propio y como apoderado de la Asociación de Municipios de la Subregión Ciénaga Grande del Magdalena, Asociénaga contra la sentencia del 3 de noviembre de 2022, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que resolvió: “PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de tutela interpuesta por el señor EJSP, en nombre propio, y negar la solicitud de amparo de la Asociación de Municipios de la Subregión Ciénaga Grande del Magdalena (ASOCIENAGA), en contra del Tribunal Administrativo del Magdalena y del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Santa Marta, por las razones aquí expuestas”.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 26 de agosto de 20222, el señor EJSP en nombre propio y como apoderado de la Asociación de Municipios de la Subregión Ciénaga Grande del Magdalena, Asociénaga, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Magdalena y el Juzgado Cuarto Administrativo de Santa Marta, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, al trabajo, a los principios de buena fe y confianza legítima.

En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1. Amparar los derechos fundamentales, los derechos fundamentales y convencionales al debido proceso, buena fe, confianza legítima, dignidad humana, mínimo vital, trabajo valor jurídico de la seguridad jurídica, garantías judiciales y protección judicial. 2. Como consecuencia de lo anterior, dejar sin efectos jurídicos las decisiones del Tribunal Administrativo del Magdalena del 20 de abril de 2022 notificada el 12 de julio de 2022 por 1 Se mencionan las siglas del nombre de la persona que actúa en tal calidad, en atención a la solicitud por él presentada ante el juez de tutela de primera instancia, en el que pidió mantener en reserva su nombre e identidad por una situación especial de salud. 2 Fecha de radicación al correo de tutelas y habeas corpus en línea.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-04673-01 Demandante: Asociación de Municipios de la Subregión Ciénaga Grande del Magdalena, Asociénaga y otro 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co medio del cual revoca la medida cautelar en contra del municipio de Ariguaní y del 21 de abril de 2021 emitida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Santa Marta en el proceso ejecutivo 47-001-3333-004-2018-00388-00. 3.

En virtud de lo anterior, se le ordene a las accionadas en el término de 48 horas, emitir una nueva decisión teniendo en cuenta las excepciones al principio de inembargabilidad decretando las medidas cautelares de embargo y retención de las sumas de dinero depositadas en cuentas corrientes, de ahorros o que a cualquier otro título bancario o financiero posea en los establecimientos bancarios que adelante se indican, el MUNICIPIO DE ARIGUANI, representada legalmente por su Alcalde el Sr. DAVID FERNANDO FARELO DAZA, en los siguientes establecimientos bancarios: BANCO DE OCCIDENTE, CORP BANCA, AV VILLAS, BANCO CAJA SOCIAL, CSC, DAVIVIENDA, COLPATRIA, BBVA, BANCOLOMBIA, BANCO POPULAR, BANCO DE BOGOTÁ.BANCO SUPERIOR, BANCO DE SANTANDER, MEGABANCO, BANCO AGRARIO, BANCOOMEVA, GNB SUDAMERIS, HELMBANK, BANCO FALABELA, JURISCOOP. CITIBANK, BNP PARIBAS, FINANDINA, FIDUCIARIA DE OCCIDENTE, SCOTIABANK COLOMBIA S.A. 4.

En la nueva decisión que decrete las medidas cauteles se le debe indicar y exhortar a las entidades financieras arriba señaladas que en el presente asunto aplica la excepción de inembargabilidad por constituir una sentencia judicial y que en lo sucesivo procedan de inmediato a su aplicación sin exteriorizar y preguntar a los despachos judiciales si se trata de una excepción a la inembargabilidad”. 2.

Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. Entre el Municipio de Ariguaní, Magdalena y el representante legal de la Asociación de Municipios de la Subregión Ciénaga Grande de Santa Marta, Asociénaga, señor Millar Adolfo Martínez González, se celebró el Convenio Interadministrativo de Cooperación y Cofinanciación Nro. 002 del 25 de febrero de 2011, cuyo objeto consistió en “la construcción de la unidad de apoyo educativo de la institución educativa departamental liceo Ariguaní del difícil, cabecera municipal de Ariguaní (Magdalena)”.

Este convenio fue producto de diversas prórrogas y algunas interrupciones. 2.2. El 22 de noviembre de 2013 se firmó el acta de liquidación entre las partes de mutuo acuerdo al haberse ejecutado la totalidad de las obras contratadas, verificadas por el interventor y recibidas a satisfacción por parte del municipio. En el acta mencionada se indicó que existía un saldo a favor del contratista de $588.358.573,20 que debían ser cancelados en días posteriores. 2.3.

El 12 de septiembre de 2016 la parte accionante presentó ante el municipio la respectiva cuenta de cobro con certificación bancaria a fin de que se efectuara el pago en las cuentas oficiales de Asociénaga del valor descrito en el acta de liquidación del contrato, lo que no se cumplió. 2.4. Por lo anterior, la Asociación de Municipios de la Subregión Ciénaga Grande de Santa Marta, Asociénaga, presentó demanda ejecutiva en contra del municipio de Ariguaní, Magdalena, con el fin de que se librara mandamiento de pago a su favor por el capital adeudado junto con los intereses moratorios y corrientes. 2.5.

Correspondió conocer el asunto al Juzgado Cuarto Administrativo de Santa Marta el proceso ejecutivo con la radicación Nro. 47001-33-33-004-2018-00388-00 Radicado: 11001-03-15-000-2022-04673-01 Demandante: Asociación de Municipios de la Subregión Ciénaga Grande del Magdalena, Asociénaga y otro 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que, en providencia del 11 de julio de 2019, ordenó librar mandamiento de pago en contra del municipio demandado. 2.6.

En providencia del 11 de marzo de 2020 se ordenó seguir adelante con la ejecución para el cumplimiento de las obligaciones contenidas en el mandamiento de pago ejecutivo. 2.7. Posteriormente mediante auto del 5 de noviembre de 2021 se modificó la liquidación del crédito y se aprobó la liquidación efectuada por el juzgado. Actuaciones llevadas a cabo en relación con las medidas cautelares 2.8.

La parte ejecutante solicitó el decreto y práctica de medidas cautelares de embargo y retención de dineros depositadas en las cuentas corrientes, de ahorros y demás entidades financieras que tuviera el ente territorial. 2.9. En providencia del 26 de abril de 2021 el Juzgado Cuarto Administrativo de Santa Marta, decretó las medidas cautelares solicitadas por la parte actora, no obstante, advirtió a las entidades financieras observar lo dispuesto en el artículo 564 del Código General del Proceso respecto a la inembargabilidad de recursos públicos y limitó el monto a $882.597.859,5 equivalente al valor del crédito estipulado en el mandamiento de pago más la mitad de este. 2.10.

Contra la anterior decisión las partes ejecutante y ejecutada presentaron recurso de apelación. Correspondió conocer al Tribunal Administrativo del Magdalena que, en providencia del 20 de abril de 2022 <<notificada el 12 de julio de 2022>>, revocó la decisión del juzgado y en su lugar, negó la medida cautelar solicitada por la parte ejecutante.

Hizo un extenso recuento en relación con la inembargabilidad de los recursos públicos y explicó que, si bien la jurisprudencia tenía tres excepciones a esta regla, con ocasión de la Ley 1437 de 2011 se había introducido nuevamente en el ordenamiento jurídico una disposición sobre el carácter inembargable de dichos recursos. En ese orden, consideró que debía revocarse la decisión que ordenó el embargo de los recursos públicos del municipio, aun cuando se hubiera hecho la precisión en la decisión con respecto a la inembargabilidad, pues al final se había accedido a la medida cautelar, lo que para el tribunal no era acertado. 3.

Fundamentos de la acción La parte actora manifestó que las providencias del 26 de abril de 2021 y del 20 de abril de 2022 proferidas tanto por el Juzgado Cuarto Administrativo de Santa Marta como por el Tribunal Administrativo del Magdalena, respectivamente en el proceso ejecutivo identificado con el Nro. de radicación 47001-33-33-004-2018-00388- 00/01, incurrieron en los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente jurisprudencial, por las siguientes razones: 3.1.

Defecto sustantivo. Dijo que se dio una errada interpretación del artículo 45 de la Ley 1551 de 2012 al negar de manera rotunda que frente a los municipios no aplicaba la excepción de inembargabilidad en ningún momento y desconociendo que posterior a la expedición de dicha norma tanto el Consejo Radicado: 11001-03-15-000-2022-04673-01 Demandante: Asociación de Municipios de la Subregión Ciénaga Grande del Magdalena, Asociénaga y otro 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Estado como la Corte Constitucional habían decretado órdenes de embargo y declarado la excepción a la inembargabilidad cuando el titulo provenía de una sentencia judicial como el caso concreto proponía. 3.2.

Defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial. Indicó que se desconoció el precedente horizontal del mismo tribunal que en otros casos ha accedido al decreto de medidas cautelares contra otros municipios en medidas cautelares. Citó las siguientes sentencias: ● Proceso ejecutivo Nro. 47001-33-33-002-2016-00379-01, actor: Atala de Jesús Padilla Cantillo, demandado: Municipio de Tenerife.

Providencia del 23 de noviembre de 2021. ● Proceso ejecutivo Nro. 47001-33-33-003-2016-00475-02, actor: José Magdaleno Algarín Pérez. Providencia del 7 de julio de 2022. Así mismo señaló la existencia de un desconocimiento del precedente vertical y para el efecto, citó las siguientes sentencias de tutela: ● Expediente Nro. 11001-03-15-000-2022-02297-00, actores: José Magdaleno Algarín Pérez, Virginia Edith González Chaverra y Harold Wilson Campo Henríquez.

Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena. Providencia del 16 de junio de 2022. ● Expediente Nro. 11001-03-15-000-2020-00510-01, actor: Pedro Alberto Peña Dimare y otros. Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena. Providencia del 17 de septiembre de 2020. También mencionó los siguientes radicados de providencias que dijo, se han referido a la embargabilidad de recursos públicos: “A) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, Sala Unitaria, Auto de 21 de julio de 2017, Expediente 08001-23-31-000-2007- 00112-02 (3679-2014), C.P. Carmelo Perdomo Cuéter.

B) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Auto de 23 de noviembre de 2017, Expediente 88001-23-31-000-2001-00028- 01(58870), C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. C) Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de 15 de diciembre de 2017, Expediente 05001-23-33-000-2017-01532-01, C.P. María Elizabeth García González. D) Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 3 de mayo de 2018, Expediente 11001- 03-15-000-2017-02007-01, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

E) Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de 21 de junio de 2018, Expediente 17001-23-33-000-2018-00163-01, C.P. María Elizabeth García González. F) Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia 1 de agosto de 2018, Expediente 11001- 03-15-000-2018-00958-00, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. G) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Sala Unitaria, Auto de 14 de marzo de 2019, Expediente59.802, C.P. María Adriana Marín. H) Auto de 9 de abril de 2019, Expediente 60.616, C.P. María Adriana Marín y Auto de 3 de julio de 2019, Expediente 63.790, C.P. I) Marta Nubia Velásquez Rico.

Consejo de Estado, Sección Segunda (sic), Subsección “B”, Sentencia de 11 de marzo de 2019, Expediente 110010315000201900569-00, C.P. (sic). J) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, Sentencia de 11 de marzo de 2019, Expediente 110010315000201900569-00, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04673-01 Demandante: Asociación de Municipios de la Subregión Ciénaga Grande del Magdalena, Asociénaga y otro 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co K) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, Sentencia de 10 de mayo de 2019, Expediente 11001031500020190130300, C.P. Ramiro Pazos Guerrero”.

Consideró el apoderado de la Asociénaga que, en su momento la asociación cumplió con el objeto contractual y benefició a la comunidad educativa del Municipio de Ariguaní que recibió la obra, pero que pese a ello no canceló el valor respectivo y que, en lo personal, se le vulneraban sus derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital al haber pactado un contrato de prestación de servicios como abogado a cuota Litis y que tal situación ha afectado sus ingresos al no recibir honorarios y ser una persona que vive del litigio. 4.

Trámite impartido 4.1. Inicialmente el juez de tutela de primera instancia inadmitió el escrito de tutela mediante auto del 31 de agosto de 2022, con el fin de que el apoderado que representaba a Asociénaga, allegara el poder que lo facultara para actuar en el presente trámite. 4.2. Posteriormente, en providencia del 19 de septiembre de 2022, se ordenó requerir a la parte accionante, con el fin de que se acreditara la calidad de representante legal de Asociénaga de la persona que otorgó poder al apoderado para actuar dentro del asunto de la referencia. 4.3.

Finalmente, por auto del 5 de octubre de 2022, el a quo admitió la demanda de tutela, ordenó notificar a las partes accionante, accionadas y, ordenó la vinculación como tercero con interés al Municipio de Ariguaní, Magdalena y a los señores Millar Adolfo Martínez González y Carlos Hugues Daza Labarces. 5. Intervenciones 5.1. El señor Millar Adolfo Martínez González, vinculado como tercero con interés, rindió informe en el que manifestó que fue representante legal de Asociénaga para la época en que otorgó poder y celebró contrato de prestación de servicios con los señores Carlos Hugues Daza Labarces y EJSP, aclarando que en relación con este último profesional del derecho, se trataba de un sujeto de especial protección por tener una enfermedad catastrófica, que la comunicación era vía telefónica ya que no podía salir.

Aclaró que la entidad que representaba no contaba con los recursos porque ejecutaban los contratos pero que no les pagaban y que contaba con la esperanza de que judicialmente se obtuviera el pago de los contratos que celebró desde el año 2013. 5.2. El municipio de Ariguaní, Magdalena, el Juzgado Cuarto Administrativo de Santa Marta3 y el Tribunal Administrativo del Magdalena, no se pronunciaron en esta oportunidad. 6.

Providencia impugnada En sentencia del 3 de noviembre de 2022, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, declaró improcedente el amparo constitucional. 3 El juzgado allegó el enlace de consulta del expediente ejecutivo. Dejó constancia que el expediente había sido remitido al Tribunal Administrativo del Magdalena “para apelación en el efecto devolutivo y hasta el momento no han notificado decisión de segunda instancia, ni han realizado la devolución del expediente”.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-04673-01 Demandante: Asociación de Municipios de la Subregión Ciénaga Grande del Magdalena, Asociénaga y otro 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Un primer problema jurídico a resolver tuvo que ver con la legitimación en la causa por activa del señor EJSP que dijo actuar en nombre propio para la protección de sus derechos fundamentales que estimó conculcados por la negativa de la autoridad judicial accionada de decretar la medida cautelar solicitada en el trámite ejecutivo promovido por la asociación Asociénaga y que, a su juicio, le generaba un perjuicio al fungir como apoderado judicial de la ejecutante, aspecto frente al que consideró el juez de tutela de primer grado, no le asistía legitimación por activa para proponer la demanda de tutela, al no ser el titular de los derechos fundamentales que pretendía fueran amparados.

Adicionalmente, advirtió que su intervención dentro del trámite ejecutivo obedeció al poder que el allí demandante le confirió para que representara sus intereses en esa instancia judicial y, del posible perjuicio por el no pago de sus honorarios como consecuencia de la imposibilidad de ejecutar la obligación reclamada, sostuvo el a quo que la afectación por la falta de ejecución de la obligación afectaba únicamente a Asociénaga, quien era el titular de los derechos reclamados.

Establecido lo anterior, pasó a resolver un segundo problema jurídico, que tuvo que ver con la presunta configuración de los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente. Del precedente jurisprudencial manifestó que, las decisiones emitidas por el mismo tribunal que dice, contrarían la posición adoptada en la providencia cuestionada, en realidad no eran precedentes horizontales que debieran ser observados, en la medida que se trató de salas de decisión diferentes que bien podían tener un criterio distinto siempre que este fuera razonado y apoyado en las normas y la jurisprudencia y, frente al precedente del Consejo de Estado, indicó que las sentencias que se mencionaron como desconocidas eran decisiones de tutela y por tanto sus efectos eran Inter partes.

Por lo demás, explicó que la decisión del tribunal fue motivada y tuvo razones para negar la embargabilidad de recursos públicos en el marco del decreto de medidas cautelares. Del defecto sustantivo, explicó que el artículo 145 de la Ley 1551 de 2012, dotó a los municipios de un régimen normativo especial para el decreto y práctica de medidas cautelares y prevé que no procede el embargo sobre los recursos del Sistema General de Participaciones, el Sistema General de Regalías y las rentas propias de destinación específica para el gasto social de esas entidades territoriales, en los procesos contenciosos adelantados en su contra.

En ese orden de ideas, sostuvo que el tribunal en su providencia determinó que, en el caso concreto, no era posible decretar la medida solicitada por la ejecutante, de manera que, en su sentir, no hubo una interpretación irrazonable o arbitraria de la norma citada y acorde con los antecedentes jurisprudenciales. 7. Impugnación La parte actora impugnó la decisión. En relación con la falta de legitimación por activa del señor EJSP quien dice actuar en nombre propio y como apoderado de la Asociación de Municipios de la Subregión Ciénaga Grande del Magdalena, Asociénaga, advirtió que contrario a lo afirmado en la sentencia de primera instancia, él sí era directo afectado en la medida que de la decisión del proceso ejecutivo y el decreto de medidas cautelares, dependía el pago Radicado: 11001-03-15-000-2022-04673-01 Demandante: Asociación de Municipios de la Subregión Ciénaga Grande del Magdalena, Asociénaga y otro 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de sus honorarios profesionales que habían sido pactados a cuota litis, que tenía una familia que dependía de su trabajo como litigante para su sostenimiento y que adicionalmente, tenía enfermedades catastróficas, situaciones que lo hacían sujeto de especial protección. De otra parte, discrepó del estudio que se hizo en relación con el defecto por desconocimiento del precedente vertical, pues sostuvo que, de las providencias citadas como desconocidas, había unas en las que de manera recurrente participaron dos magistradas que también participaron en la decisión cuestionada y que la posición era contraria a la que habían manifestado en oportunidad anterior.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19914, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales5 y especiales6 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional7 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.

Por lo anterior, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y que el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 4 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. 5 Consejo de Estado.

Sección Cuarta. Sentencia del 23 de abril de 2014. Expediente No. 11001-03-15-000- 2013-02625-00. C.P. Jorge Octavio Ramírez. 6 Corte Constitucional. Sentencia T-760 de 2010 7 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014.

Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04673-01 Demandante: Asociación de Municipios de la Subregión Ciénaga Grande del Magdalena, Asociénaga y otro 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Delimitación y planteamiento del problema jurídico Teniendo en cuenta los antecedentes del caso, los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y la precisión hecha en el fallo de primera instancia relativa al análisis únicamente la providencia de segunda instancia emitida frente a las medidas cautelares dentro del proceso ejecutivo que se tramita con la radicación 47001-33-33-004-2018-00388-00/018, corresponde a la Sala analizar dos aspectos: (i) El primero, tiene que ver con la legitimación en la causa por activa del señor EJSP para proponer, en su propio nombre, la presente acción de tutela contra la providencia del 20 de abril de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena.

Pues, recuérdese que el señor EJSP interpuso la acción de tutela de la referencia en nombre propio y como apoderado de la Asociación de Municipios de la Subregión Ciénaga Grande del Magdalena, Asociénaga. (ii) El segundo, relativo al presunto defecto por desconocimiento del precedente horizontal en la providencia del 20 de abril de 2022 emitida por el Tribunal Administrativo del Magdalena en el citado proceso ejecutivo, que es sobre el que centró su argumento la parte actora en el recurso de impugnación presentado contra la decisión del a quo. 4.

Legitimación en la causa por parte activa en relación con el señor EJSP, para cuestionar, en sede de tutela la providencia del 20 de abril de 2022 4.1. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política de 1991, la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial al que puede acudir cualquier persona para pedir la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que resulten vulnerados o amenazados como consecuencia de acciones u omisiones de autoridades o de particulares, en los eventos delineados por la Constitución y la Ley.

El artículo 10 del Decreto 2591 de 19919 señala que la acción de tutela puede ejercerse de las siguientes maneras: (i) en forma directa, (ii) por intermedio de un representante legal (caso de los menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y personas jurídicas), (iii) mediante apoderado judicial (abogado titulado con poder judicial o mandato expreso), o (iv) a través de agente oficioso (cuando el titular del derecho no está en condiciones de promover su propia defensa).

Asimismo, dicha norma señala que tanto el Defensor del Pueblo como los personeros municipales estarán legitimados para ejercer la acción de tutela. Cuando la acción de tutela es interpuesta por intermedio de agente oficioso, la Corte Constitucional ha señalado los siguientes elementos10: (i) el agente oficioso debe manifestar que está actuando en esa calidad;

(ii) del escrito de 8 Se dijo por el juez de tutela de primera instancia en lo pertinente, lo siguiente: “se precisa que el estudio se realizará únicamente frente a la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, al ser aquella decisión la que cerró la discusión objeto de cuestionamiento”. Página 5 de la sentencia. 9 "ARTÍCULO 10.

Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.

Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. 10 Corte Constitucional. Sentencia T-004 de 2013.M.P. Mauricio González Cuervo. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04673-01 Demandante: Asociación de Municipios de la Subregión Ciénaga Grande del Magdalena, Asociénaga y otro 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tutela se debe inferir que el titular del derecho está imposibilitado para ejercer directamente la acción de tutela, por circunstancias que necesariamente deberán denotar fuerza mayor o caso fortuito;

(iii) la agencia oficiosa es informal, puesto que esta no implica que deba existir una relación formal entre el agente y el agenciado, y (iv) la ratificación de lo actuado dentro del proceso 4.2. En lo que respecta a la legitimación en causa para interponer la acción de tutela contra una providencia judicial, la Corte Constitucional, desde la sentencia T-240 de 200411 precisó que cuando se demuestra que el juez natural de la causa incurrió en una vía de hecho se “vulnera el derecho fundamental al debido proceso que asiste a quienes intervienen en el respectivo proceso judicial.

Por el contrario, quienes pudiendo intervenir en un proceso y no participan en él, carecen de legitimidad para cuestionar, en sede de tutela, una actuación judicial. En tales circunstancias mal puede una persona alegar que se conculcaron sus derechos al debido proceso, por cuanto la violación de éstos necesariamente presupone que se ha intervenido en un proceso y que es allí donde ha ocurrido la vulneración, por causa o con motivo de la actuación judicial, arbitraria e irregular.” En esta misma línea, la sentencia T-1191 de 200412 indicó que la finalidad del requisito de procedibilidad de legitimación en la causa por activa es el de evidenciar el interés directo del accionante en relación con las pretensiones planteadas en la demanda de tutela.

Asimismo, debe el juez constitucional asegurar que “el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona.” Finalmente, se estima pertinente recordar que la Corte Constitucional, en sentencia T- 487 de 201913, declaró la improcedencia de la acción de tutela ante la inexistencia de vulneración de los derechos fundamentales del accionante dado que, perseguía dejar sin efectos una providencia que accedió al habeas corpus, pero el accionante era un sujeto diferente a aquellos que integraron la relación jurídico procesal en comento.

Agregó que el actor tampoco era un sujeto que debiera vincularse al proceso conforme al marco jurídico aplicable. 4.3. Ahora bien, estudiados el escrito de la demanda y el de impugnación, observa la Sala que, en efecto, el señor EJSP no cuenta con legitimación en causa por activa para ejercer la acción de tutela, por cuanto no es el titular de los derechos fundamentales que acusa vulnerados a partir de la providencia del 20 de abril de 2022, pues quien es parte ejecutante dentro del respectivo proceso es Asociénaga y, de acuerdo con lo manifestado y probado en el presente asunto de tutela, su relación con dicha asociación lo es en calidad de apoderado, de manera que los intereses dentro del proceso ejecutivo que se tramita ante el Tribunal Administrativo del Magdalena afectan a la Asociación de Municipios de la Subregión Ciénaga Grande del Magdalena, Asociénaga, y no a él, además, tampoco evidencia esta Sala que se encuentren acreditados los requisitos para tenerlo como agente oficioso de derechos ajenos. Ahora bien, el origen de la presunta vulneración de derechos fundamentales, lo justifica en la medida que, de ser favorable el proceso ejecutivo que sigue Asociénaga en contra del municipio de Ariguaní, Magdalena, le serán 11 Sala Cuarta de Revisión. Ponencia del magistrado Jaime Córdoba Triviño. 12 Sala Sexta de Revisión. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 13 Sala novena de decisión. M.P. Carlos Bernal Pulido.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-04673-01 Demandante: Asociación de Municipios de la Subregión Ciénaga Grande del Magdalena, Asociénaga y otro 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cancelados los honorarios que pactó con la asociación a cuota litis y que, el no pago por su trabajo como abogado le genera un perjuicio económico, sumado a la vulneración de su derecho al trabajo y su condición especial de ser una persona que en la actualidad padece una enfermedad catastrófica.

Respecto de estas afirmaciones, la Sala considera que, como lo indicó el juez de tutela de primera instancia, el mencionado señor no está legitimado para proponer la acción, pues la relación contractual o laboral que eventualmente se hubiere pactado entre Asociénaga y el señor EJSP no tiene relación con el proceso judicial que se adelanta por la mencionada asociación en contra del ente territorial, sino que, el no pago de los honorarios, obedece a un aspecto propio de las partes que se obligaron mutuamente a la prestación de un servicio y al correlativo pago del mismo, pero que no tiene incidencia alguna en el proceso ejecutivo, pese a que, eventualmente, como lo sugiere el actor, de ser favorable a los intereses de Asociénaga y lograr la ejecución y el pago de los dineros adeudados, se pueda cubrir lo que se le adeuda, pero que no tiene relación con la providencia que se cuestiona de manera directa y por tanto, no hay lugar a manifestar que el tribunal accionado le esté vulnerando sus derechos fundamentales de manera directa, con la decisión que se cuestiona.

Así las cosas, reitera la Sala, el señor ESJP no tiene legitimación en la causa por activa para discutir en acción de tutela los presuntos defectos de la providencia del 20 de abril 2022, por lo que se confirmarán los argumentos del a quo en relación con este aspecto. 5. Defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial. Análisis del caso concreto 5.1.

El precedente judicial alude a que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado y sirve como referente para que se decidan otros conflictos semejantes. Ese precedente, por su pertinencia, debe ser considerado por el juez al momento de decidir el nuevo caso. Por lo anterior, la aplicación del precedente busca armonizar y salvaguardar los principios de igualdad y seguridad jurídica para que asuntos idénticos se decidan de la misma forma y, consecuentemente, se garantice el debido proceso del ciudadano. La Corte Constitucional ha sostenido que la aplicación del precedente judicial implica que14 “…un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”.

Para la Sala15, puede plantearse la transgresión del precedente si se demuestra: (i) la existencia de una o varias decisiones judiciales que guardan identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación; (ii) que tales decisiones eran vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente; 14 Corte Constitucional.

SU-573 de 2017. 15 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 23 de abril de 2014. Expediente No. 11001-03-15-000- 2013-02625-00. C.P. Jorge Octavio Ramírez. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04673-01 Demandante: Asociación de Municipios de la Subregión Ciénaga Grande del Magdalena, Asociénaga y otro 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (iii) que la decisión judicial que se cuestiona en sede de tutela es contraria al precedente vinculante, (iv) y que el juez de instancia no presentó una justificación razonable para apartarse del precedente vinculante.

El desconocimiento del precedente constitucional es una causal autónoma y específica de procedibilidad, que se configura, entre otros motivos: (i) cuando se contraría la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad y/o (ii) cuando se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado a través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela, mucho más cuando se trata de sentencias de unificación. 5.2.

Precisa la Sala que el presente defecto se analizará en relación con la Asociación de Municipios de la Subregión Ciénaga Grande del Magdalena, Asociénaga, parte ejecutante en el proceso ejecutivo con radicado Nro. 47001- 33-33-004-2018-00388-00/01. En el caso propuesto, encuentra la Sala que las decisiones que se citan como precedente horizontal no fueron aportadas por la parte actora.

Pese a ello, fueron verificadas de manera oficiosa por el a quo cuando era deber de la parte tutelante aportarlas al presente asunto y exponer claramente los puntos sobre los que consideraba existía un desconocimiento de los pronunciamientos emitidos por el mismo tribunal, contrastando la posible identidad fáctica de uno y otro caso.

Pese a lo anterior, se advierte que, de una parte, la decisión proferida el 7 de julio de 2022 en el expediente 47001-33-33-003-2016-00475-02, es posterior a la que se cuestiona que es del 20 de abril de 2022, razón por la que no puede entenderse como precedente jurisprudencial. De otro lado, la decisión del 23 de noviembre de 2021 dentro del proceso con radicación 47001-33-33-002-2016-00379-01, si bien es antecedente a la providencia que se cuestiona, lo cierto es que, no tiene una identidad fáctica con el caso propuesto, pues en esa oportunidad se analizó el pago de una sentencia judicial a favor de la parte ejecutante y, en todo caso, pese a tratarse del pago de una obligación a cargo de un municipio, lo cierto es que pese a ser el mismo tribunal, no es idéntica la Sala que en su momento emitió la decisión que se cuestiona, de manera que los criterios pueden variar entre una y otra Sala de la misma Corporación, pese a que eventualmente coincidan algunos de los integrantes, por aspectos de orden fáctico entre uno y otro caso.

Finalmente resulta oportuno precisar, como lo ha hecho la Sala en otras oportunidades16, que en lo que tiene que ver con el precedente jurisprudencial horizontal, su observancia no es tan rigurosa como la que se predica del precedente vertical que es de obligatorio acatamiento, pues son los órganos de cierre los que trazan una línea jurisprudencial sobre determinado tema, a menos que se mencionen las razones por las que en determinados casos resulte válido apartarse del mismo. 16 Esta misma precisión se hizo, entre otras, en la sentencia del 17 de junio de 2021.

Expediente de tutela 11001-03-15-000-2021-00050-01. Actor: Moisés Salvador López Julio. Ponencia de la doctora Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04673-01 Demandante: Asociación de Municipios de la Subregión Ciénaga Grande del Magdalena, Asociénaga y otro 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En relación con el precedente proferido por los mismos tribunales, la regla no es rigurosa en la medida en que se trata de posiciones que se adoptan en virtud de la autonomía judicial con la que cuentan y que puede llevar a que existan eventualmente diferencias de criterio y de interpretación al momento de definir casos similares, por supuesto con argumentos razonables y debidamente sustentados.

Las anteriores razones son suficientes para considerar que no se configuró el defecto por desconocimiento del precedente en los términos que fue propuesto ante esta instancia. 6. Por las razones expuestas, la Sala modificará la decisión de tutela de primera instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A que declaró improcedente la acción de tutela y, en su lugar, confirmará lo relacionado con la legitimación en la causa por activa frente al señor ESJP y revocará la declaratoria de improcedencia de la presente acción para en su lugar, negar el amparo solicitado frente al defecto por desconocimiento del precedente.

En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Modificar la decisión impugnada, proferida el 3 de noviembre de 2022 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en el sentido de confirmar lo relacionado con la legitimación en la causa por activa frente al señor ESJP y, revocar la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela para en su lugar, negar la acción de tutela presentada por el señor EJSP en nombre propio y como apoderado de la Asociación de Municipios de la Subregión Ciénaga Grande del Magdalena, Asociénaga, por las razones expuestas en la presente providencia. 2.

Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 5. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRON